本文關(guān)鍵詞：完善我國農(nóng)村社會保障制度研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

【三農(nóng)聚焦】完善我國農(nóng)村社會保障制度研究

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘慕^大部分，加快農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，對實現(xiàn)全面小康社會目標(biāo)，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定，構(gòu)建社會主義和諧社會，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展等，都具有十分重要的意義。

一、我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的現(xiàn)狀

改革開放30年來，我國農(nóng)村社會保障制度獲得巨大發(fā)展，各項制度不斷健全，財政投入不斷增加，覆蓋范圍和保障水平不斷提高。目前，我國農(nóng)村社會保障制度的基本框架和內(nèi)容主要包括農(nóng)村社會保險、農(nóng)村社會救助、農(nóng)村最低生活保障和農(nóng)村社會福利等四個方面，并具體體現(xiàn)為六種形式：

一是農(nóng)村五保供養(yǎng)制度。即為農(nóng)村居民中無勞動能力、無生活來源、無法定撫養(yǎng)義務(wù)人的老年人、殘疾人和未成年人在衣食住醫(yī)葬（教）等方面提供最基本生活保障的制度。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村五保戶供養(yǎng)資金來源渠道發(fā)生了重大變化，五保供養(yǎng)通過農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金逐步納入了公共財政保障范圍。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)村五保供養(yǎng)對象已從2003年的204.2萬人增加到2007年的526萬人，基本做到了應(yīng)保盡保。二是農(nóng)村軍人及家屬優(yōu)撫安置制度。即政府對軍人及其家屬為主體的優(yōu)撫安置對象進(jìn)行物質(zhì)照顧和精神撫慰的一種制度。據(jù)了解，目前全國有4000多萬個優(yōu)撫安置對象。三是農(nóng)村社會救助制度。主要包括對遭受自然災(zāi)害后的農(nóng)民進(jìn)行救濟(jì)、對其他貧困農(nóng)民進(jìn)行救濟(jì)以及對貧困農(nóng)民進(jìn)行醫(yī)療救濟(jì)等多個方面。目前，在實施農(nóng)村最低生活保障制度的地區(qū)，這些救助對象基本上都納入了最低生活保障的范圍。據(jù)統(tǒng)計，2007年各級財政共安排農(nóng)村社會救濟(jì)支出186.8億元，其中，中央財政安排農(nóng)村低保補(bǔ)助資金30億元，專項用于支持已建立農(nóng)村低保制度的地區(qū)完善制度和未建立制度的地區(qū)建立制度。四是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。2003年后，一些地方開展了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點(diǎn)工作，取得了突破和進(jìn)展。到2007年年底，全國已有31個省區(qū)市的近2000個縣市區(qū)不同程度地開展了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點(diǎn)工作，有5000多萬農(nóng)民參保，積累保險基金300多億元，有300多萬參保農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金。五是計劃生育保險和獎勵制度。2004年各地開始對農(nóng)村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度試點(diǎn)，對農(nóng)村只有一個子女或兩個女孩的計劃生育夫婦，每人從年滿60周歲起享受年均不低于600元的獎勵扶助金，直到亡故為止。六是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2003年國務(wù)院要求建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，實行政府資助為主、農(nóng)民繳費(fèi)為輔的籌資機(jī)制。為進(jìn)一步提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療受益水平，從2006年起中央財政對中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參合農(nóng)民補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由每人每年10元提高到20元。據(jù)統(tǒng)計，截至2007年底，全國開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)的縣（市、區(qū)）已達(dá)到2451個，參合農(nóng)民7.3億人，占全國農(nóng)業(yè)人口的84%。2003—2007年，中央財政共安排新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助資金169億元。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的不斷推進(jìn)，緩解了農(nóng)村群眾“因病致貧、因病返貧”的問題（以上數(shù)據(jù)來源于財政部網(wǎng)站）。

二、當(dāng)前我國農(nóng)村社會保障制度存在的突出問題

我國農(nóng)村社會保障制度雖然取得了一定發(fā)展，但與農(nóng)民群眾實際需要和城市保障水平相比，仍存在很大差距，保障層次低、覆蓋面窄、管理分散、社會化程度低、保障功能差等問題比較突出。

（一）城鄉(xiāng)社會保障制度二元化特征明顯。由于長期以來城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的作用，造成了我國的社會保障制度也呈現(xiàn)明顯的二元結(jié)構(gòu)的特征。一是保障模式的二元性。即城市的社會保障實行了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的模式，但農(nóng)村依然是以家庭保障為主，國家或社會的救助僅限于扶貧或救災(zāi)等項目，農(nóng)村養(yǎng)老保險等制度還沒有普遍建立。二是管理體制的二元性。目前，城市社會保障由人力資源和社會保障部門統(tǒng)一管理，而農(nóng)村社會保障仍由人力資源和社會保障、衛(wèi)生、民政等部門分別管理，管理分散，資金使用效率和統(tǒng)籌層次不高。三是保障內(nèi)容的二元性。與城市相比，農(nóng)村社會保障存在整體性的制度缺失狀態(tài)，農(nóng)村社會保障項目殘缺不全。以社會保險為例，城市已經(jīng)包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育，幾乎覆蓋了社會保險的全部內(nèi)容，但農(nóng)村還遠(yuǎn)沒有建立失業(yè)和工傷保險，養(yǎng)老保險、生育保險也只是在少數(shù)地區(qū)實行。

（二）農(nóng)村社會保障覆蓋面不夠廣、水平較低。我國約有9億農(nóng)民，但享受的社會保障卻十分有限。目前，在農(nóng)村社會保障體系中，除有7億多農(nóng)民參加了合作醫(yī)療外，其他的保障制度僅僅覆蓋了很少部分的農(nóng)民。同時，農(nóng)村社會保障發(fā)展不平衡，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，農(nóng)村社會保障水平較高，而大多數(shù)貧困人口所在的中西部地區(qū)的保障標(biāo)準(zhǔn)很低。

（三）農(nóng)村社會保障資金缺乏穩(wěn)定來源、籌資困難。資金短缺是農(nóng)村社會保障制度存在的最突出問題。一是社保資金來源單一、有限，基本上是“個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持”，且大多數(shù)集體無力或不愿承擔(dān)，國家政策很難落實到位，而單純依靠農(nóng)民自己繳納又受收入水平的限制。二是社保資金缺乏穩(wěn)定性與持久性。農(nóng)民個人繳費(fèi)籌款困難，農(nóng)村社會保障基金來源渠道少，農(nóng)村社會保障能力嚴(yán)重不足。三是農(nóng)村社�；鹜顿Y渠道單一，收益有限，難以回避通貨膨脹的風(fēng)險。

（四）廣大農(nóng)民工群體缺乏相應(yīng)的社會保障。農(nóng)民工作為我國現(xiàn)代化進(jìn)程中產(chǎn)生的特殊群體，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)。但目前農(nóng)民工不但處于市場和社會的邊緣地位，而且處于社會保障的邊緣地位。目前，我國尚未建立面向農(nóng)民工群體的完善的社會保障制度，而農(nóng)民工的實際情況又迫切需要社會保障來維護(hù)其基本權(quán)益。

三、完善我國農(nóng)村社會保障制度的政策建議

從目前來看，完善農(nóng)村社會保障制度的關(guān)鍵是要進(jìn)一步加大財政投入力度，提高保障水平，擴(kuò)大農(nóng)村社會保障制度的覆蓋面，做到應(yīng)保盡保。從長遠(yuǎn)來看，關(guān)鍵是要適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的發(fā)展形勢，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，注重城鄉(xiāng)社會保障制度的統(tǒng)籌續(xù)接機(jī)制和政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，真正實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

（一）建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。一是要按照個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求建立籌資機(jī)制。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度離不開政府資金的支持。在農(nóng)民個人自愿參保的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)為參保農(nóng)民提供一定的資金補(bǔ)貼，有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)對參保農(nóng)民給予一定比例的保費(fèi)補(bǔ)助。二是創(chuàng)造條件探索城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度有效銜接辦法。要加快破除城鄉(xiāng)二元分割體制，實現(xiàn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險體系。

（二）加快推進(jìn)多層次多類型的農(nóng)村醫(yī)療保險制度。一是要完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療的法規(guī)、政策體系。在目前的試點(diǎn)中，國家只是出臺了一些指導(dǎo)性意見，制度建設(shè)的任務(wù)主要集中在縣級，亟待建立完善統(tǒng)一的法律制度規(guī)定。二是要建立穩(wěn)定的籌資增長機(jī)制。要進(jìn)一步提高政府投入比例，各級政府的投入要制度化，分擔(dān)比例要合理化。三是要創(chuàng)新管理體制。農(nóng)村合作醫(yī)療是農(nóng)村社會保障的一部分，應(yīng)逐步納入社會保障范疇進(jìn)行統(tǒng)一管理，避免多個部門都管但又管不好的現(xiàn)象。四是加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。要利用多種形式，發(fā)揮多種監(jiān)督主體的監(jiān)督作用，保障廣大參合農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（三）完善農(nóng)村最低生活保障制度�？偟目�，完善最低生活保障制度，中央和省級財政要加大補(bǔ)助力度，做到應(yīng)保盡保，并不斷提高保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平。同時，還要做好三方面的工作。一是制定科學(xué)的保障線標(biāo)準(zhǔn)。由于不同地區(qū)收入水平、消費(fèi)水平的差異，應(yīng)因地制宜，實事求是，對東中西部地區(qū)制訂不同的標(biāo)準(zhǔn)，保障農(nóng)民的基本生活需要。二是合理界定保障對象。農(nóng)村最低生活保障對象主要包括因缺少勞動力、低收入造成生活困難的家庭；因災(zāi)、病及殘疾致貧的家庭；無勞動能力、無生活來源及無法定撫養(yǎng)義務(wù)的老年人、未成年人、殘疾人等。三是既要“輸血”又要“造血”。國家財政不僅要給予農(nóng)民最低生活保障費(fèi)用，還要積極發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，逐步提高農(nóng)民收入水平。

（四）完善農(nóng)村社會救助制度。一是全面落實五保供養(yǎng)政策。要進(jìn)一步明確農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金中用于五保供養(yǎng)的資金比例，實行專戶管理，�？顚Ｓ茫逊蠗l件的人員及時納入五保供養(yǎng)范圍，做到應(yīng)保盡保。同時，按照中央要求確保五保供養(yǎng)水平達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民平均生活水平。二是完善農(nóng)村受災(zāi)群眾救助制度。重點(diǎn)是提高倒塌房屋和救災(zāi)口糧的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，解決好受災(zāi)群眾生活安排問題。同時，鼓勵社會力量廣泛參與救災(zāi)。三是落實好軍烈屬和傷殘病退伍軍人等優(yōu)撫政策。四是發(fā)展以扶老、助殘、救孤、賑災(zāi)為重點(diǎn)的社會福利和慈善事業(yè)。

（五）建立農(nóng)民工和被征地農(nóng)民社會保障制度。一是要建立專門面向農(nóng)民工的社會保障制度。重點(diǎn)是建立農(nóng)民工工傷保險制度和養(yǎng)老保險制度，并逐步與城市工傷保險制度并軌。二是建立失地農(nóng)民基本生活保障。農(nóng)民失去了土地，也就是失去了基本生活來源。因此，政府要為失地農(nóng)民建立基本生存之需的保障制度。鑒于失地農(nóng)民群體中失地多少影響其基本生活的不同，各地政府倡導(dǎo)建立提供滿足其基本生活需要的額度應(yīng)有所區(qū)別。同時，也要考慮我國地域廣闊，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差異大，生活水平不完全相同，對建立所提供保障失地農(nóng)民基本生活的水平應(yīng)保持同當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和生活水平相適應(yīng)。另外，對失地農(nóng)民中生活在當(dāng)?shù)刈畹蜕钏揭韵碌呢毨д�，�?yīng)進(jìn)入低保范圍，，享受低保待遇。

（作者單位：長江大學(xué)管理學(xué)院　　  中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）

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