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三農問題背景中的村民自治

三農問題背景中的村民自治
關鍵詞三農問題村民自治村民委員會組織法
　　導論
　　20世紀70年代末開始，中國農村開始了以承包制為核心的改革，農村經(jīng)濟因此而飛速發(fā)展，解決了整個國家的溫飽問題。20世紀90年代開始，中國城市經(jīng)濟飛速發(fā)展，但與此同時，中國農村的發(fā)展卻逐步減速，形成了最近若干年“農村落后，農民貧窮，農業(yè)危險”的三農問題。李昌平說：“農民真苦，農村真窮，農業(yè)真危險�！边@可以說是21世紀初中國三農問題最形象的描述。
　　中國三農問題形成的原因是復雜的，解決方案也是復雜的，并不存在唯一最優(yōu)的方案，因此政策選擇往往是多樣化的。不過，大家的基本共識是，三農問題，在宏觀上不可能依靠農村自身的努力得到解決，關鍵還是要依靠城市化。很多人認為，城市化，，是中國避免城鄉(xiāng)收入差距繼續(xù)擴大的重要方法，也是中國減少農業(yè)勞動力，擴大農業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的必然出路。他們的政策建議就是，中國政府應該幫助中國農民向非農產(chǎn)業(yè)轉移。[1]農民要致富，就要發(fā)展農業(yè)，農業(yè)要發(fā)展，就需要提高勞動生產(chǎn)率，擴大農業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，其言外之意就是，要縮小農業(yè)人口的規(guī)模，讓大量的人口進入城市。這顯然是符合邏輯的。既然在當前的宏觀格局下，三農問題很難依靠農村自身的努力得到解決。三農問題，在宏觀意義上只能消失，而消失的方法就是城市化。
　　中國農業(yè)問題官員、農業(yè)問題專家杜潤生先生認為，解決三農問題第一步，是給農民以國民待遇，給農民以最基本的權利。他認為，給農民以國民待遇，將他們從土地和其他束縛下解放出來，并不是有些人想象的那么可怕的事情。他建議，城市不論大小都要向農民開放，讓他們可以在城市安家落戶。不得對農民工進行歧視性的管理。[2]杜潤生的建議實際上也是要讓三農問題消失，但其方法是給農民以權利。最近浙江省取消了農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口的區(qū)別，把農民改為居民，要變“二元化”城鄉(xiāng)戶籍管理制度為“一元化”城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍管理制度，可以說在中國開了先河，這勢必為解決浙江的三農問題奠定制度基礎。[3]
　　農民要維護自己的權利，不僅要靠政府，更重要的是要靠農民自己的組織，包括農會，還包括村民自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉和縣政權的民主。杜潤生先生認為，農民要建立自己的組織，要像工人有工會那樣有農會，行使已經(jīng)擁有的權利，讓政府聽到其訴求。還要“推進民主改革，先辦村民自治，進而實行鄉(xiāng)政權選舉直至縣政權民主重建”。[4]
　　徐湘林先生則認為，“三農”問題的主要根源是國家業(yè)已形成的城鄉(xiāng)差別對待的政策結構和高成本運行的縣—鄉(xiāng)農村管理體制。高成本的縣—鄉(xiāng)管理體制則可以通過可行的鄉(xiāng)村治理模式的改革（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉和自治）得以改善。[5]
這些研究都是非�？少F的，其政策建議也很有實踐意義。本文認為，要解決三農問題，不僅需要宏觀意義上的努力，更需要微觀意義上的村民本身的努力。而發(fā)展村民自治是其中關鍵之一，如何在實踐的基礎上，完善村民自治的法律基礎，又是完善村民自治的關鍵。本文將在現(xiàn)有研究的基礎上，以三農問題為背景，分析中國村民自治的法律邏輯，并結合當前中國農村存在的問題，探索中國村民自治的成功之道，以及對解決三農問題的效應。
　　一、村民自治始于法律
　　現(xiàn)代法治是一種基于個體自由和平等意義上的法治，在這一體系中，每個人在私人事務上是自治的，每一個公共單位在自己的公共事務范圍內是自治的，每一個經(jīng)濟單位、社會單位和政治單位，在自己的事務范圍內是自治的，各級政府和國家也在自己的范圍內是自治的。各種各樣的沖突和合作，都可以依靠法律得到解決。在法治秩序中，立法是一種政治程序，基于經(jīng)驗產(chǎn)生秩序的規(guī)則，解決政治上的沖突，凝聚政治上的力量，形成政治上的和諧；行政是一種執(zhí)行程序，基于知識制定公共政策，運作公共管理，提供公共服務；司法是一種理性、和平解決利益沖突的秩序，著眼于具體利益，利用正當程序，協(xié)調并解決各個方面的矛盾。
　　中國歷史上并沒有現(xiàn)代意義上的法治，而只有為維護皇權統(tǒng)治而設立的懲罰性的法家之治。在這樣的治理體制中，每一寸土地都是皇家的財產(chǎn)，每一個人都是皇家的臣民，任何社會組織和政治組織，都是為了皇帝的江山穩(wěn)定，即使提倡以民為本，也不過是說為了江山社稷的穩(wěn)定，需要照顧民生。
　　所以，中國傳統(tǒng)上的鄉(xiāng)村自治并不是現(xiàn)代法治意義上的自治，而只有因“山高皇帝遠”而產(chǎn)生的“管不著”意義上的“自治”，或者因與皇權有特殊關系而得到的“自治”，如地方的諸侯和王國。建國以后中國農村的基層政權，仍然不能說是建立在法治的基礎之上。1982年憲法規(guī)定，村民委員會是基層群眾性自治組織。這第一次在憲法意義上確立了村民委員會的法律原則，為中國村民自治提供了現(xiàn)代意義上的憲政法律基礎。它使得中國的村作為一個公共管理單位可以與政府平起平坐，成為一個獨立自主的公共管理單位，自主提供自己的公共服務，解決自己的公共

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本文編號：153918