本文關(guān)鍵詞：北京市優(yōu)質(zhì)公共資源配置與人口疏解研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

第 35 卷 第 4 期 2011 年 7 月 Vol. 35 ， No. 4 July 2011 75

人口研究 Population Research

北京市優(yōu)質(zhì)公共資源配置 與人口疏解研究
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趙秀池 【內(nèi)容摘要】文章分析了北京市優(yōu)質(zhì)公共資源配置與人口分布現(xiàn)狀 ， 并提出實(shí)現(xiàn)中心城人口疏 解的相應(yīng)對(duì)

策。指出， 人口遷移的一個(gè)重要因素是各種優(yōu)質(zhì)公共資源的吸引 。 北京的教育、 醫(yī)療衛(wèi) 生、 文化、 體育、 公共交通等優(yōu)質(zhì)公共資源在中心城高度聚集是導(dǎo)致人口在中心城聚集的一個(gè)重要 。 ， 需采取如下措施： 政府主導(dǎo)， 在新城高標(biāo)準(zhǔn)配置優(yōu)質(zhì)公共資源； 優(yōu) 原因 為此 要疏解中心城人口， 先疏解中心城教育、 醫(yī)療資源； 強(qiáng)化軌道交通的引導(dǎo)作用， 降低新城居民出行的成本。 【關(guān)鍵詞】北京市； 優(yōu)質(zhì)公共資源； 中心城； 人口疏解； 對(duì)策建議 【作者簡(jiǎn)介】趙秀池， 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市學(xué)院土地資源與房地產(chǎn)管理系主任、 副教授。 北 京： 100070

Study on High － Quality Public Resource Allocation and Population Redistribution in Beijing
Zhao XiuChi Abstract： This paper analyses the relationship between high － quality public resource allocation and population distribution in Beijing，and proposes corresponding suggestions to redistribute population in the Central City．It argues that one of the important factors of migration is that migrants are attracted by the high － quality public resources at the place of destination．The key reason that population is concentrated in the Central City is due to its rich high － quality resources，including educational ，health，cultural ，sports，and public transport resources．In order to redistribute population more appropriately，it is necessary to take the following measures： （ 1 ） deploying high － standard and high － quality public resources in newly － built communities of Beijing by the government with the priority being paid to educational and healthcare resources； （ 2 ） strengthen the guiding role of rail transport and reduce the transportation cost of residents of new communities． Keywords： Beijing，High － Quality Public Resources，Central City，Population Distribution，，Countermeasure Authors： Zhao Xiuchi is PhD and Associate Professor，Department of Land Resources and Real Estate Management，City College，Capital University of Economics and Business．Email ： zhaoxiuchi @ 163 ． com

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“北京市屬高等學(xué)校人才強(qiáng)教計(jì)劃資助項(xiàng)目 ” （ PHR） 和北京市社科聯(lián)重大決策咨詢課題（ 201008 ） —郭 本文得到 “加快促進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共資源均衡配置， 金龍市長(zhǎng)委托課題 促進(jìn)中心區(qū)人口和功能疏解 ” 資助。

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北京市 2009 年常住人口已經(jīng)達(dá)到 1755 萬， 提前 11 年達(dá)到了 2020 年的人口控制目標(biāo)， 人口在 “大城市病” ， 交通擁堵等 因此， 疏解中心城人口是當(dāng)務(wù)之急。 中心城區(qū)高度聚集已經(jīng)造成環(huán)境污染 、 本文從優(yōu)質(zhì)公共資源配置的角度分析人口過度在中心城聚集的原因 ， 并提出相應(yīng)的對(duì)策。 1 1． 1 優(yōu)質(zhì)公共資源配置與人口的關(guān)系 優(yōu)質(zhì)公共資源的概念界定 公共資源是公眾共同享有的社會(huì)公共服務(wù)與城市基礎(chǔ)設(shè)施 。社會(huì)公共服務(wù)是指在社會(huì)發(fā)展領(lǐng) 域中的公共服務(wù)， 主要包括教育、 醫(yī)療衛(wèi)生、 文化、 體育、 公共安全、 社會(huì)福利和社會(huì)救助等內(nèi)容； 城 包括公用事業(yè)、 公共工程、 城市環(huán) 市基礎(chǔ)設(shè)施是為城市發(fā)展和居民生活提供一般條件的公共設(shè)施 ， 2006a） 。城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)， 境和交通設(shè)施等（ 北京市人民政府， 在城市 能源、 水資源、 城市環(huán)境、 信息和防災(zāi)減災(zāi)體 發(fā)展中處于重要的先導(dǎo)地位。它涵蓋市域范圍內(nèi)交通、 2006b） 。 系等方面（ 北京市人民政府， 本文涉及的公共資源主要為： 教育、 醫(yī)療衛(wèi)生、 文化、 體育、 交通等內(nèi)容。 由于公共資源的數(shù)量與質(zhì)量是有差異的 。因此， 優(yōu)質(zhì)公共資源是指公共資源中質(zhì)量較好 、 服務(wù) 作為公共資源的高中教育， 按優(yōu)質(zhì)層次排序， 依次為： 市屬重點(diǎn)高中、 水平較高的公共資源。 比如， 區(qū)屬重點(diǎn)高中、 普通高中。 作為公共資源的醫(yī)院， 按優(yōu)質(zhì)層次排序， 依次為三級(jí)甲等、 三級(jí)乙等、 三 級(jí)丙等， 二級(jí)甲等、 二級(jí)乙等、 二級(jí)丙等， 一級(jí)甲等、 一級(jí)乙等、 一級(jí)丙等， 共九等。 三級(jí)甲等醫(yī)院是 醫(yī)療水平最好的醫(yī)院。 所謂優(yōu)質(zhì)公共資源也是比較而言， 三級(jí)甲等醫(yī)院比三級(jí)乙等優(yōu) 醫(yī)療設(shè)施、 質(zhì)， 三級(jí)乙等醫(yī)院比三級(jí)丙等醫(yī)院優(yōu)質(zhì)， 等等。 每個(gè)人看病都愿意到最好的醫(yī)院， 但在沒有辦法的 情況下， 也可以退而求其次， 到次優(yōu)的醫(yī)院。所以優(yōu)質(zhì)公共資源也是一個(gè)比較的過程 。 1． 2 優(yōu)質(zhì)公共資源配置與人口的關(guān)系 人口遷移的一個(gè)重要因素是各種優(yōu)質(zhì)公共資源的吸引 ， 包括交通、 教育、 醫(yī)療、 文化等。 人們都 送孩子到重點(diǎn)中學(xué)讀書， 到升學(xué)率高的城市、 交通方便的地方居住、 就業(yè)， 因此， 希望到好醫(yī)院看病， 公共資源的配置尤其是優(yōu)質(zhì)公共資源的配置是導(dǎo)致人口遷移和聚集的一個(gè)重要原因 。 通過優(yōu)質(zhì)公共資源的配置疏解中心城人口， 美國(guó)就是一個(gè)很好的例子。 自 1920 年， 美國(guó)城市 ， “二戰(zhàn) ” 人口超過農(nóng)村人口、 完成城市化之后， 城市發(fā)展開始向郊區(qū)化擴(kuò)展 后更呈現(xiàn)出規(guī)律性的逐 41% 在郊區(qū)； 到 1990 年， 美國(guó)大都市區(qū)人口的 59% 在中心城市， 這個(gè)比例正 年上升趨勢(shì)。1950 年， 60% 的人口在郊區(qū)， 40% 的人口在中心城市。導(dǎo)致美國(guó)人口向郊區(qū)遷移的一個(gè)主要原 好反了過來， 因就是政府在郊區(qū)的教育、 醫(yī)療、 公共交通方面的大量投資， 在郊區(qū)， 無論是師資質(zhì)量和教學(xué)手段， 1994 年， 還是圖書資料和教學(xué)設(shè)備等， 郊區(qū)遠(yuǎn)優(yōu)于中心城市。比如， 紐約市在郊區(qū)政府平均每年為 每個(gè)學(xué)生支出達(dá) 9688 美元， 而中心城市為 8205 美元； 郊區(qū)學(xué)校平均每名學(xué)生配備的圖書數(shù)量為 20 59% 的郊區(qū)學(xué)生可上互聯(lián)網(wǎng)， 本， 中心城市為 9． 4 本。1996 年， 中心城市的比例只有 47% （ 趙秀池， 2010 ） 。美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。 2 北京市優(yōu)質(zhì)公共資源配置現(xiàn)狀 本文將北京市分為中心城和新城兩個(gè)區(qū)域進(jìn)行優(yōu)質(zhì)公共資源配置現(xiàn)狀的分析 。 “城六區(qū)” — — —東城、 — — —原 中心城是指北京的 西城、 朝陽、 海淀、 豐臺(tái)和石景山， 或原“城八區(qū) ” 東城、 原西城、 原崇文、 原宣武、 朝陽、 海淀、 豐臺(tái)和石景山。它構(gòu)成首都功能核心區(qū)和城市功能拓展 原東城、 原西城、 原崇文、 原宣武 4 個(gè)區(qū)， 為首都功能核心區(qū)； 朝陽、 海淀、 豐臺(tái)、 石景山 4 區(qū)。其中， 個(gè)區(qū)為城市功能拓展區(qū)。 新城地區(qū)是指， 通州、 順義、 大興、 昌平、 房山、 亦莊、 門頭溝、 平谷、 懷柔、 密云、 延慶共 11 個(gè)區(qū)

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縣， 即原來人們指的遠(yuǎn)郊區(qū)縣。這 11 個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)縣構(gòu)成城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū) 。 城市發(fā)展 新區(qū)包含通州、 順義、 大興、 昌平、 房山區(qū)和亦莊開發(fā)區(qū) 6 個(gè)區(qū)。生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)包含門頭溝、 平谷、 2006 ） 。 懷柔、 密云、 延慶 5 個(gè)區(qū)縣（ 北京市發(fā)展和改革委員會(huì)， 2 ． 1 教育資源配置現(xiàn)狀分析 教育資源包含學(xué)前教育、 小學(xué)、 中學(xué)以及高等教育資源。教育資源的配置直接影響著人口的搬 “隨學(xué)而居 ” 。為了孩子能上好的學(xué)校， 遷。居民選擇居住地的一個(gè)重要因素就是 家長(zhǎng)不惜重金在 學(xué)校附近買房、 租房， 甚至想辦法把戶口遷過去。 因此， 關(guān)注教育資源的配置對(duì)中心城人口的疏解 有著重要意義。一個(gè)區(qū)域如果有了好的教育資源， 就會(huì)有人到該區(qū)域安家落戶， 就會(huì)到附近找工 作， 就會(huì)形成一個(gè)人口聚集地。因此， 通過均衡教育資源， 能從一定程度上實(shí)現(xiàn)中心城人口的疏解 。 （ 1 ） 大學(xué)教育。目前駐京普通高校共計(jì) 58 所， 中心城區(qū)有 54 所， 占全市的 93% ； 新城地區(qū)只 有 4 所， 占全市的 7% 。高等教育資源分布極不均衡， 中心城區(qū)的高校占了絕大部分， 新城地區(qū)的高 校少的可憐。盡管昌平和良鄉(xiāng)均設(shè)有大學(xué)城， 但入駐學(xué)校很不理想， 至今良鄉(xiāng)大學(xué)城只有 4 所高校 昌平大學(xué)城只有 5 所高校入駐。 入駐， （ 2 ） 中學(xué)教育。從近 3 年情況來看， 普通中學(xué)學(xué)校數(shù)與普通中學(xué)畢業(yè)生人數(shù)占比均變化不大。 2009 年數(shù)據(jù)表明， 中心城區(qū)普通中學(xué)學(xué)校數(shù)占比為 48． 8% ， 新城地區(qū)占比為 51． 2% 。 普通中學(xué)的 分布相對(duì)來說比較均衡。 但 2009 年中心城區(qū)普通中學(xué)畢業(yè)生人數(shù)占比為 56% ； 新城地區(qū)占比為 44% ， 中心城區(qū)畢業(yè)的學(xué)生人數(shù)比新城地區(qū)要高 12% 。說明盡管中心城區(qū)與新城地區(qū)普通中學(xué)學(xué) 校數(shù)量大體相同， 由于教育資源質(zhì)量的差異， 居民還是愿意送孩子到中心城優(yōu)質(zhì)中學(xué)讀書 。 （ 3 ） 高中教育。從 2010 年數(shù)據(jù)可以看出， 高中教育資源中心城與新城出現(xiàn)明顯差異。 示范高 中①與普通高中的分布均呈七三開局面 。優(yōu)質(zhì)教育資源向中心城區(qū)集中非常明顯 （
Table 1

見表 1 ） 。

表 1 2010 年中心城與新城高中教育資源比較 Comparion between Center City and New City on High School Educational Resources 示范高中 數(shù)量（ 所） 74 52 22 占全市比例（ % ） 100 70． 27 29． 73 數(shù)量（ 所） 193 137 56 普通高中 占全市比例（ % ） 100 70． 98 29． 01

區(qū)域 全市 中心城區(qū) 新城地區(qū)

資料來源： 根據(jù)北京市教育考試院網(wǎng)站 ． 北京市高級(jí)中等學(xué)校招生計(jì)劃查詢數(shù)據(jù)整 理。http： / / query． bjeea． cn / frontquery / MiddlePlanAction． a？ XXLX = 1

（ 4 ） 重點(diǎn)小學(xué)。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)， 北京市重點(diǎn)小學(xué)有 33 所， 全部分布在中心城區(qū)。優(yōu)質(zhì)小學(xué)教育 資源嚴(yán)重失衡。 （ 5 ） 一級(jí)一類幼兒園分布情況。一級(jí)一類幼兒園是學(xué)前教育中最好的教育資源 ， 無論是硬件設(shè) 施， 還是教學(xué)質(zhì)量都達(dá)到了較高水平 。但在中心城和新城的分布極不平衡 。 按北京市教委 2007 年 發(fā)布的數(shù)據(jù)， 全市共有一級(jí)一類幼兒園 281 所， 中心城區(qū)有 238 所， 占全市的 84． 7% ； 新城僅有 43 所， 占全市的 15． 3% 。學(xué)前教育資源嚴(yán)重失衡。 2 ． 2 醫(yī)療衛(wèi)生資源配置現(xiàn)狀分析 （ 1 ） 三級(jí)甲等醫(yī)院。北京目前共有 65 個(gè)三級(jí)甲等醫(yī)院， 中心城區(qū)擁有 60 個(gè)， 占全市三級(jí)甲等
1998 年以前優(yōu)質(zhì)高中資源為重點(diǎn)高中， 分市重點(diǎn)和區(qū)重點(diǎn)； 1998 年北京市推行示范高中建設(shè)工程以后， 優(yōu)質(zhì)高 中資源為示范高中。

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醫(yī)院數(shù)量的 92． 31% ； 而新城只有 5 個(gè)， 占全市的 7． 69% 。優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源分布嚴(yán)重不均衡。 因此有 急病， 居民都要跑到中心城就醫(yī)； 不僅如此， 北京很多醫(yī)院如安貞醫(yī)院、 天壇醫(yī)院、 協(xié)和醫(yī)院等 大病、 還承擔(dān)著治療全國(guó)疑難雜癥的任務(wù) ， 造成中心城有大量的進(jìn)京就醫(yī)流動(dòng)人口 ， 增加了中心城區(qū)人口 的壓力。 （ 2 ） 醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。中心城與新城的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)嚴(yán)重失衡 ， 優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源明顯在中心城 過度集中。2009 年中心城與新城的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)二者占比為 57． 61% 和 42． 39% ， 接近六四開； 其 中診所、 衛(wèi)生所、 醫(yī)務(wù)室、 護(hù)理站、 疾病預(yù)防控制中心 （ 防疫站 ） 均如此， 門診部和醫(yī)院更是達(dá)到七三 開。但社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（ 站） 、 衛(wèi)生院、 婦幼保健院（ 所、 站 ） 等低層次的醫(yī)療機(jī)構(gòu)在新城地區(qū)的比 重偏高， 社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（ 站） 、 婦幼保健院 （ 所、 站 ） 達(dá)到 55% 左右， 而衛(wèi)生院在新城地區(qū)極為普 遍， 達(dá)到 94． 8% 。 （ 3 ） 衛(wèi)生機(jī)構(gòu)從業(yè)人員。從中心城地區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員、 衛(wèi)生技術(shù)人員和執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師人數(shù)來 中心城區(qū)明顯高于新城地區(qū)， 大致均呈七三開局面。醫(yī)療機(jī)構(gòu)從業(yè)人員在中心城區(qū)和新城地區(qū) 看， 配置嚴(yán)重失衡。中心城平均每千人擁有的執(zhí)業(yè)醫(yī)師、 注冊(cè)護(hù)士、 醫(yī)院床位均比新城地區(qū)高出 1 ～ 2 倍。醫(yī)療資源在中心城區(qū)高度聚集， 而且近年來中心城與新城每千人擁有的執(zhí)業(yè)醫(yī)師 、 醫(yī)院床位數(shù) 均沒有較大改觀（ 見表 2 ） 。
表2 Table 2 中心城區(qū)與新城地區(qū)擁有執(zhí)業(yè)醫(yī)師 、 注冊(cè)護(hù)士、 醫(yī)院床位比較 Comparison between Center City and New City on Practicing Physician， Registered Nurse，and Hospital Beds 平均每千人 擁有執(zhí)業(yè)醫(yī)師（ 人） 平均每千人 擁有注冊(cè)護(hù)士（ 人） 平均每千人 擁有醫(yī)院床位（ 張）

區(qū)域 中心城地區(qū) 新城地區(qū)

2007 年 2008 年 2009 年 2007 年 2008 年 2009 年 2007 年 2008 年 2009 年 5． 46 5． 61 5． 70 5． 37 6． 66 5． 86 9． 39 7． 07 7． 13 2． 53 2． 62 2． 68 1． 89 2． 01 2． 27 3． 99 4． 04 4． 01

資料來源： 根據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局、 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局北京調(diào)查總隊(duì)編 ． 北京市區(qū)域統(tǒng)計(jì)年鑒 2010． 同心出版 2010 ： 109 ～ 111 頁計(jì)算整理。 社，

2． 3

文化、 體育資源配置現(xiàn)狀分析 （ 1 ） 公共圖書館。近 3 年， 北京市的公共圖書館數(shù)量都沒有變化， 中心城區(qū)與新城地區(qū)圖書館

在全市的占比分別為 56% 和 44% ， 接近六四開。2009 年， 中心城地區(qū)的總藏書為全市的 88． 99% ， 接近 9 成； 總流通人次為全市的 82． 59% ； 書刊外借冊(cè)次數(shù)占到全市 74． 98% 。 優(yōu)質(zhì)圖書資源明顯 在中心城集中。
表3 Table 3 區(qū)域 全市 中心城地區(qū) 新城地區(qū) 中心城與新城地區(qū)體育場(chǎng)地比較 Comparison between Center City and New City On Stadiums 體育場(chǎng)地個(gè)數(shù) 2008 年 2009 年 體育場(chǎng) 6149 3103 3046 6149 3103 3046 94 60 34 在 2009 年體育場(chǎng)地個(gè)數(shù)中 體育館 37 28 9 游泳場(chǎng)館 446 398 146 各種訓(xùn)練房 1739 1033 706

資料來源： 根據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局、 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局北京調(diào)查總隊(duì)編 ． 北京市區(qū)域統(tǒng)計(jì)年鑒 2010． 同心出版社， 2010 ： 112 頁計(jì)算整理。

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（ 2 ） 文化機(jī)構(gòu)。根據(jù) 2009 年的數(shù)據(jù)， 中心城文化館占全市的 45% ， 新城占 55% ， 新城的文化館 新城只占 22． 14% ， 博物館大多集中在中 比中心城多； 但高層次的博物館中心城占全市的 77． 86% ， 心城。 （ 3 ） 體育場(chǎng)地情況。中心城與新城的體育場(chǎng)地均分秋色 ， 但高層次的體育館和游泳館的數(shù)量遠(yuǎn) 遠(yuǎn)高于新城地區(qū)， 達(dá)到或超過七三開比例； 體育場(chǎng)和各種訓(xùn)練房也都在六四開比例 。 優(yōu)質(zhì)體育資源 相對(duì)集中在中心城區(qū)（ 見表 3 ） 。 2． 4 公共交通現(xiàn)狀分析 公共交通包括公交車、 軌道交通兩種形式。 中心城的公共交通與新城相比， 四通八達(dá)， 既有公 交車， 也有軌道交通； 不僅如此， 中心城的通勤成 本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于新城地區(qū)。 而新城的公共交通明顯 很多新城還沒有軌道交通， 公交車的 配置不足， 通達(dá)性和便利性與中心城相比有很大差距。 居 民不愿去新城居住的一個(gè)主要原因就是交通不 “加快推進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共資源均衡配置， 便 。圖 1 為 促進(jìn)城市中心區(qū)人口和功能疏解 ” 課題組 2010 年 8 月份關(guān)于新城地區(qū)公共交通狀況的調(diào)研結(jié) 果。居民在新城地區(qū)遇到的最大困難是交通問 選擇此項(xiàng)答案的占比達(dá)到 62． 3% 。 題， 北京是全國(guó)交通樞紐， 火車、 飛機(jī)的中轉(zhuǎn)站， — —西站、 除了機(jī)場(chǎng)設(shè)在順義外， 其他的陸上交通樞紐— 南站、 六里橋長(zhǎng)途汽車站、 木樨園長(zhǎng)途汽車 站、 趙公口長(zhǎng)途汽車站、 新發(fā)地長(zhǎng)途汽車站等都位于中心城 。因此造成每天有大量的過境人口出入 北京市。 3 北京市人口分布現(xiàn)狀 近年來， 北京市人口規(guī)模不僅持續(xù)高速增長(zhǎng)， 尤其是外來人口增長(zhǎng)迅速， 而且人口分布極不均 衡， 人口在中心城區(qū)尤其是首都功能核心區(qū)高度聚集 。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 第一， 北京市人口規(guī)模持續(xù)高速增長(zhǎng)。 根據(jù)北京市歷年統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)測(cè)算 ， 北京市人口規(guī)�？偭坑谐掷m(xù)加快的趨勢(shì)。2000 ～ 2009 10 年增長(zhǎng) 391． 4 萬人， 年， 常住人口規(guī)模從 1363． 6 萬人增長(zhǎng)到 1755 萬人， 年均增長(zhǎng) 43． 49 萬人， 增 長(zhǎng)率為 2． 85% 。已提前 11 年突破了 2020 年北京人口的控制目標(biāo)。 第二， 中心城區(qū)人口密度大大高于新城地區(qū)人口密度 。 以首都功能核心區(qū)、 城市功能拓展區(qū)、 城市發(fā)展新區(qū)、 生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)分項(xiàng)來統(tǒng)計(jì)， 城市人口密 度逐級(jí)下降， 出現(xiàn)級(jí)別分明的四級(jí)結(jié)構(gòu)。2009 年， 首都功能核心區(qū)常住人口密度為 22849 人 / 平方 公里； 城市功能拓展區(qū)常住人口密度為 6810 人 / 平方公里； 城市發(fā)展新區(qū)常住人口密度為 781 人 / 平方公里； 生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)常住人口密度為 210 人 / 平方公里。 首都功能核心區(qū)人口密度最大， 是 是城市發(fā)展新區(qū)的 29． 26 倍， 是生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的 108． 8 倍。 城市功能拓展區(qū)的 3． 36 倍， 北京市人口在中心城區(qū)高度聚集。 中心城區(qū)人口密度為 7893 人 / 平方公里， 新城地區(qū)為 449 人 / 平方公里， 中心城區(qū)人口密度是新城地區(qū)的 17． 58 倍。 根據(jù) 2005 ～ 2009 年數(shù)據(jù)測(cè)算， 中心城區(qū) 與新城地區(qū)常住人口占全市比重基本為六四開 ， 沒有發(fā)生變化； 中心城區(qū)常住人口占全市的 62% ， 而中心城區(qū)的面積僅是全市的 8． 34% 。
圖1 Figure 1 居住在新城地區(qū)遇到的最大困難 The Biggest Difficulties in New City

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人口研究

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北京市各區(qū)縣的人口分布差異非常大 。從北京市 2009 年各區(qū)縣人口密度來看， 人口主要集中 “城六區(qū)” ， 在 其中首都功能核心區(qū) （ 原東城、 原西城、 原崇文、 原宣武四區(qū) ） 的人口最為集中 （ 見圖 2） 。 原宣武區(qū)人口密度最高， 為 29878 人 / 平方公里， 原東城區(qū)為 22218 人 / 平方公里， 原西城區(qū)為 21537 人 / 平方公里， 原崇文區(qū)為 18281 人 / 平方公里， 人口密度最低的延慶縣， 才 144 人 / 平方公里， 最高的宣武區(qū)是最低的延慶縣的 207 倍。
圖2 Figure 2 北京市 2009 年各區(qū)縣人口密度（ 人 / 平方公里） Population Density across of Districts and Counties of Beijing in 2009

資料來源： 根據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局、 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局北京調(diào)查總隊(duì)編 ． 北京市區(qū)域統(tǒng)計(jì)年鑒 2010． 同心出版社， 2010 ： 112 頁計(jì)算整理。

根據(jù)美國(guó)福布斯雜志公布的 2009 年全球人口最稠密的 20 個(gè)城市人口密度情況 （ 見表 4 ） ， 北 京以常住人口密度 11500 人 / 平方公里， 排在第 12 位， 盡管數(shù)據(jù)與國(guó)內(nèi)公布的數(shù)據(jù)有誤差， 但也給 我們敲響了警鐘。2009 年北京市首都功能核心區(qū)常住人口密度為 22849 人 / 平方公里， 應(yīng)僅次于加 爾各答， 排在第 3 位， 因此， 建設(shè)宜居城市、 疏解中心城人口是當(dāng)務(wù)之急。 第三， 中心城人口繼續(xù)聚集， 新城承接人口的能力有限。 北京市常住人口從 2005 年的 1538 萬人到 2009 年的 1755 萬人， 增加了 217 萬人。其中中心城 區(qū)人口增加了 126． 8 萬人， 占新增常住人口的 58． 43% ； 而新城地區(qū)增加了 90． 2 萬人， 占 41． 57% 。 因此， 北京市常住人口的增長(zhǎng)主要還是在中心城區(qū) 。
表4 Table 4 城市 孟買（ 印度） 加爾各答（ 印度） 卡拉奇（ 巴基斯坦） 拉各斯（ 尼日利亞） 深圳（ 中國(guó)） 首爾（ 韓國(guó)） 臺(tái)北（ 中國(guó)） 金奈（ 印度） 波哥達(dá)（ 哥倫比亞） 上海（ 中國(guó)） 2010 年全球人口最稠密的城市人口密度 Population Density among the Most Densely Populated Cities in the World in 2010 排名 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 常住人口密度 （ 人 / 平方公里） 29650 23900 18900 18150 17150 16700 15200 14350 13500 13400 城市 利馬（ 秘魯） 北京（ 中國(guó)） 新德里（ 印度） 金沙薩（ 剛果） 馬尼拉（ 菲律賓） 德黑蘭（ 伊朗） 雅加達(dá)（ 印度尼西亞） 天津（ 中國(guó)） 班加羅爾（ 印度） 胡志明市（ 越南） 排名 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 常住人口密度 （ 人 / 平方公里） 11750 11500 11050 10650 10550 10550 10500 10500 10100 9450

資料來源： 阮曉光． 2010 全球人口最稠密城市排行榜 ． 中國(guó)城市發(fā)展網(wǎng)： http： / / www． chinacity． org． cn / csph / csph /51435． html

4期

趙秀池

北京市優(yōu)質(zhì)公共資源配置與人口疏解研究

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北京市戶籍人口從 2005 年的 1180． 7 萬人到 2009 年的 1245． 8 萬人， 增加了 65． 1 萬人。 占新 增常住人口的 30% 。其中， 中心城區(qū)戶籍人口增加了 49． 28 萬人， 占新增戶籍人口的 75． 7% ； 新城 占新增戶籍人口的 24． 3% 。 戶籍人口的增長(zhǎng)將近八成在中心 地區(qū)戶籍人口增加了 15． 8 萬人， 城區(qū)。 北京市外來人口從 2005 年的 357． 3 萬人到 2009 年的 509． 2 萬人增加了 151． 9 萬人， 占新增常 住人口的 70% 。其中， 中心城區(qū)外來人口從 2005 年的 245． 6 萬人到 2009 年的 323． 12 萬人， 增加 了 77． 52 萬人， 占全市新增外來人口的 51． 03% ； 新城地區(qū)外來人口從 2005 年的 111． 7 萬人到 2009 年的 186． 1 萬人， 增加了 74． 4 萬人， 占全市新增外來人口的 48． 96% 。 因此， 無論是從常住人口、 戶籍人口、 外來人口角度， 還是從新增人口的絕對(duì)數(shù)量、 增加比例來 看， 中心城新增的人口都比新城要多 ， 中心城區(qū)巨大的磁力作用顯而易見 。
表5 Table 5 2000 ～ 2009 年北京市外來人口與戶籍人口比例 Proportion of Floating Population and Household Population in Beijing ， 2000 ～ 2009 常住人口 （ 萬人） 1363． 6 1385． 1 1423． 2 1456． 4 1492． 7 1538． 0 1581． 0 1633． 0 1695 1755 戶籍人口 （ 萬人） 1107． 5 1120． 5 1136． 3 1148． 8 1162． 9 1180． 7 1197． 6 1213． 3 1229． 9 1245． 8 外來人口 （ 萬人） 256． 1 264． 6 286． 9 307． 6 329． 8 357． 3 383． 4 419． 7 465． 1 509． 2 戶籍人口與 外來人口之比 4． 32 4． 23 3． 96 3． 73 3． 53 3． 30 3． 12 2． 89 2． 64 2． 45 外來人口占 常住人口的比重 0． 19 0． 19 0． 20 0． 21 0． 22 0． 23 0． 24 0． 26 0． 27 0． 29

年份 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

資料來源： 根據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局、 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局北京調(diào)查總隊(duì)編 ． 北京市區(qū)域統(tǒng)計(jì)年鑒 2010． 同心出版社， 2010 ： 112 頁計(jì)算整理。

第四， 外來人口成為城市人口的重要組成部分 。 外來人口成為北京人口增長(zhǎng)的主要因素 ， 常住人口中外來人口與戶籍人口的比例逐漸上升。 2000 年為 1 ∶ 4． 32 ， 2006 年為 1 ∶ 3． 12 ， 2009 年為 1 ∶ 2． 45 ， 這一比例在 1990 年約為 1 ∶ 4 ， 即目前外 來人口占到北京戶籍人口的 40． 87% ， 有 2． 45 個(gè)戶籍人口， 就有 1 個(gè)外來人口。從外來人口占常住 人口的比重不斷上升來看， 每 3 個(gè)人中就有 1 個(gè)外來人口（ 見表 5 ） 。 根據(jù) 2005 ～ 2009 年數(shù)據(jù)測(cè)算， 外來人口主要集中于中心城區(qū)。2009 年， 中心城區(qū)外來人口占 全市的 63． 45% ， 新城地區(qū)占 36． 55% 。 從中心城與新城外來人口增長(zhǎng)情況統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看 ， 中心城外來人口的增加量高于新城， 但新城 外來人口增速高于中心城區(qū)。2009 年中心城區(qū)外來人口增加 24． 9 萬人， 新城外來人口增加 19． 2 萬人； 中心城區(qū)外來人口增速為 7． 71% ， 新城地區(qū)外來人口增速為 10． 32% 。 中心城外來人口占其 常住人口的比重由 2005 年的 26% 增長(zhǎng)為 2009 年的 30% ， 新城地區(qū)外來人口占其常住人口的比重 由 2005 年的 19% ， 增長(zhǎng)為 28% （ 見表 6 ） 。 城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)成為外來人口集中居住地區(qū) ， 有些地區(qū)出現(xiàn)了外來人口數(shù)量超過戶籍人口的 現(xiàn)象。據(jù)北京市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會(huì) 2007 年 8 月調(diào)查統(tǒng)計(jì)， 朝陽、 海淀、 豐臺(tái)三區(qū)位于五環(huán)路內(nèi)的 16 個(gè)

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鄉(xiāng)鎮(zhèn)的 102 個(gè)行政村內(nèi)， 有北京戶籍居民 19． 3 萬人， 戶籍農(nóng)民 20． 2 萬人， 流動(dòng)人口 87． 4 萬人， 流動(dòng) 人口是戶籍人口的 2． 2 倍。
表6 2005 ～ 2009 年北京市中心城區(qū)與新城地區(qū)外來人口增長(zhǎng)情況 Table 6 Comparion between Center City and the New City 2005 ～ 2009 on the Growth of Migrant in Beijing， 區(qū)域 全市 人口及比例 常住人口（ 萬人） 外來人口（ 萬人） 常住人口（ 萬人） 外來人口（ 萬人） 外來人口占全市 外來人口百分比 中心城地區(qū) 外來人口占常住 人口百分比 外來人口 增長(zhǎng)量（ 萬人） 外來人口 增長(zhǎng)率（ % ） 常住人口（ 萬人） 外來人口（ 萬人） 外來人口占全市 外來人口百分比 新城地區(qū) 外來人口占常住 人口百分比 外來人口 增長(zhǎng)量（ 萬人） 外來人口 增長(zhǎng)率（ % ） 2005 年 1538． 0 357． 3 953． 2 245． 6 68． 77 26 9． 7 4． 11 584． 8 111． 7 31． 23 19 6． 1 5． 78 2006 年 1581． 0 383． 4 979． 7 259． 2 67． 61 26 13． 6 5． 54 598． 3 124． 2 32． 39 21 12． 5 11． 19 2007 年 1633． 0 419． 7 1012． 3 280 66． 71 28 20． 8 8． 02 620． 7 139． 7 33． 29 23 15． 5 12． 48 2008 年 1695 465． 1 1043． 9 298． 2 64． 12 29 18． 2 6． 5 651． 1 166． 9 35． 88 26 27． 2 19． 47 2009 年 1755 509． 2 1080 323． 1 63． 45 30 24． 9 7． 71 675 186． 1 36． 54 28 19． 2 10． 32

資料來源： 根據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局、 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局北京調(diào)查總隊(duì)編 ． 北京市區(qū)域統(tǒng)計(jì)年鑒 2010． 同心出版 2010 ： 25 頁計(jì)算整理。 社，

4 4． 1

均衡配置優(yōu)質(zhì)公共資源， 實(shí)現(xiàn)北京中心城人口疏解的政策建議 政府主導(dǎo)， 在新城高標(biāo)準(zhǔn)配置優(yōu)質(zhì)公共資源 中心城優(yōu)質(zhì)的公共資源對(duì)外來人口形成了強(qiáng)大的吸引力 ， 使中心城人口流動(dòng)形成盆地聚集效

應(yīng)。新城集聚人口將是一個(gè)長(zhǎng)時(shí)期的過程 ， 不僅需要有足夠的就業(yè)崗位、 良好的交通條件以及完善 的基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)校、 醫(yī)院等公益性服務(wù)設(shè)施， 而且需要政府從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、 住宅建設(shè)、 社會(huì)保障以及吸 引人才、 人口管理等方面不斷完善相關(guān)政策 ， 形成增加政府引導(dǎo)性投資→ 自主性投資 → 基礎(chǔ)設(shè)施與 達(dá)到疏解和吸引人口的目的。 公共服務(wù)改善→產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移→人口轉(zhuǎn)移的新城發(fā)展路徑， 而教育、 醫(yī)療、 衛(wèi)生、 交通等公共資源本身就是公共物品 。公共物品往往有大量的需求， 但因?yàn)?收費(fèi)困難， 沒有市場(chǎng)供給。因此， 在新城高標(biāo)準(zhǔn)配置優(yōu)質(zhì)公共資源 ， 一定要政府主導(dǎo)。 4． 2 北京中心城應(yīng)重點(diǎn)疏解優(yōu)質(zhì)教育 、 醫(yī)療資源 “孟母三遷” 離學(xué)校的遠(yuǎn)近是居民選擇居住地的一個(gè)主要條件 ， 古代就有 的例子。為此， 要在新 城大力發(fā)展教育事業(yè)， 提高新城的教育水平。 目前新城醫(yī)療、 教育等優(yōu)質(zhì)資源引入未達(dá)到預(yù)期效果， 名校辦分校、 名院辦分院的相關(guān)政策不

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趙秀池

北京市優(yōu)質(zhì)公共資源配置與人口疏解研究

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配套， 人員編制和經(jīng)費(fèi)面臨很多困難。為此， 應(yīng)制定相應(yīng)的土地、 人才、 稅收等優(yōu)惠政策讓企業(yè)和職 工到新城獲得比較利益， 促使優(yōu)質(zhì)資源到新城辦校、 辦院。 對(duì)于從中心城區(qū)遷出且符合遷入新城條件的企事業(yè)單位 ， 新城在土地出讓政策方面應(yīng)給予較 大的置換優(yōu)惠。同時(shí)， 對(duì)新城公益事業(yè)建設(shè)的土地出讓費(fèi)用也應(yīng)予以相應(yīng)傾斜優(yōu)惠 ， 鼓勵(lì)中外企業(yè) 投資建設(shè)新城的公益事業(yè)（ 如學(xué)校、 醫(yī)院等） ， 借助社會(huì)力量建設(shè)和完善新城教育 、 醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)資源， 增強(qiáng)新城的吸引力。 還要通過配對(duì)幫扶， 提高醫(yī)院、 學(xué)校等的質(zhì)量。由中心城的優(yōu)質(zhì)醫(yī)院、 學(xué)校與新城的醫(yī)院、 學(xué)校 提高新城學(xué)校、 醫(yī)院的質(zhì)量。 建立幫扶對(duì)子， 4． 3 強(qiáng)化軌道交通的引導(dǎo)作用， 大力發(fā)展新城與中心城間的軌道交通等公共交通 城市公共交通是與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的重要基礎(chǔ)設(shè)施 。提供良好的公交服務(wù)是政府 疏解中心城人口和功能的一個(gè)基本 的基本責(zé)任。大力發(fā)展軌道交通是拉近中心城與新城距離、 條件。 東京都市圈在每一次規(guī)劃中， 都根據(jù)發(fā)展需要制定了相應(yīng)的區(qū)域內(nèi)交通規(guī)劃， 遵循“優(yōu)先公共 交通” 的原則， 使公共交通發(fā)揮了最大作用。 東京的城市軌道交通建設(shè)， 在資金上還得到了政府的 支持。如日本地鐵建設(shè)采用補(bǔ)助金制度 ， 對(duì)于市郊鐵路， 由國(guó)家和地方政府負(fù)擔(dān) 36% 的補(bǔ)貼； 而對(duì) 國(guó)家的補(bǔ)貼達(dá) 2 /3 。東京非常注重交通網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè) 。首先是修建了一條環(huán) 單軌等新交通方式， 市中心的輕軌線， 依托各個(gè)交通樞紐中心把各個(gè)副中心連接起來。 之后， 再以這些副中心為起點(diǎn)， 修建了眾多呈放射狀、 向近郊或鄰近城市延伸的輕軌線 ， 并在線路末端發(fā)展起新的中小城市和工業(yè) 中心�，F(xiàn)在， 快捷的鐵道客運(yùn)系統(tǒng)成為東京居民出行的首選交通工具。 在東京 23 個(gè)區(qū)， 公共交通 90． 6% 的客運(yùn)量由軌道交通承擔(dān)。 承擔(dān)著 70% 的出行需求， 為世界之最； 其中在城市中心區(qū)， 目前比較各新城與中心城的軌道交通聯(lián)系基本上還沒有完成 ， 公共交通最便捷的新城通州， 從 住在新城交通上所花費(fèi)的時(shí)間成本太高 。 北苑站到天安門乘地鐵也需要將近 1 個(gè)小時(shí)， 因此， 需要加快各新城與中心城、 新城與新城的軌道綜合交通走廊建設(shè)， 城鐵、 環(huán)路、 高速路建 設(shè)會(huì)使新城與中心城的距離縮短。軌道交通的建成， 必將帶動(dòng)新城軌道交通沿線的房地產(chǎn)開發(fā) ， 帶 動(dòng)企業(yè)和居民入住新城創(chuàng)業(yè)、 就業(yè)和居住。 另外， 香港公交出行分擔(dān)率達(dá) 89% ， 世界最高。主要原因是軌道交通四通八達(dá)， 無論是軌道交 通的換乘、 還是軌道交通與地面交通的換乘都非常方便快捷 ， 以及大型軌道交通車站綜合體的建 立。大型軌道交通車站綜合體集購(gòu)物、 辦公、 居住、 交通功能于一身， 能吸引大量的商業(yè)企業(yè)入駐、 提供大量的就業(yè)崗位和居住空間， 有力的推動(dòng)新城居業(yè)聯(lián)動(dòng)， 實(shí)現(xiàn)居業(yè)平衡。 北京可借鑒香港的做 法， 嘗試在新城城市中心區(qū)與軌道交通樞紐中心建立軌道交通車站綜合體 ， 為新城的繁榮與發(fā)展創(chuàng) 造契機(jī)。 4． 4 增加居民出行的便利性， 降低新城居民出行的成本 目前居民出行、 上班主要還是靠公交車， 公交車作為地面交通， 容易發(fā)生擁堵， 這也是新城居民 — —交通難， 通勤時(shí)間長(zhǎng)， 公交路線、 軌道交通少。為此， 不僅要增設(shè)通往新城的公 遇到的最大難題— 交路線， 還要根據(jù)居民的需求增設(shè)公交站點(diǎn) ， 使居民離公交站點(diǎn)的時(shí)間距離在 15 分鐘以下， 增強(qiáng)公 共交通的便利性。 要降低新城居民出行的成本。改革北京市市域內(nèi)高速路的收費(fèi)制度 。 把高速路收費(fèi)站移至六 環(huán)以外。六環(huán)以內(nèi)的高速路不應(yīng)對(duì)北京市域范圍出入的車輛收費(fèi) 。 加大郊區(qū)公交車的補(bǔ)貼力度。 目前， 郊區(qū)的公交線路收費(fèi)比市區(qū)高， 建議郊區(qū)的公交線路與市區(qū)的公交線路采取同一個(gè)價(jià)格 。

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人口研究

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4． 5

促進(jìn)京津冀區(qū)域全方位合作， 緩解北京人口壓力 前幾年亞洲開發(fā)銀行的一項(xiàng)研究表明 ， 在國(guó)際大都市北京和天津周圍， 環(huán)繞著 3798 個(gè)貧困村、

32 個(gè)貧困縣， 272． 6 萬貧困人口�？梢�， 正是由于北京市與周邊地區(qū)和全國(guó)其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水 平、 公共資源配置情況存在較大差距 ， 使得北京對(duì)周邊地區(qū)人口具有較大的拉力作用 。 要改變?nèi)丝?向北京過度集聚現(xiàn)象， 就必須完善京津冀區(qū)域合作機(jī)制， 建設(shè)大都市圈， 提高周邊城市的人口吸納 能力。通過新城建設(shè)加強(qiáng)對(duì)北京周邊地區(qū)及其中小城市 （ 鎮(zhèn)） 的經(jīng)濟(jì)輻射， 增加這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活 使其不僅可以吸納一部分北京的管理人才和有技術(shù)專長(zhǎng)的勞動(dòng)力 ， 還可以分流 力和就業(yè)吸納能力， 相當(dāng)一部分外來人口。從而減少周邊地區(qū)人口向北京聚集 ， 同時(shí)促進(jìn)北京人口向周邊城市擴(kuò)散 。
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收稿時(shí)間： 2011 － 05 ）



  本文關(guān)鍵詞：北京市優(yōu)質(zhì)公共資源配置與人口疏解研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。