本文關(guān)鍵詞：責(zé)任政府研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　�。壅葚�(zé)任政府是我國行政體制改革的重要內(nèi)容,其理論和實踐都取得了很大進展。本文對2000年以后國內(nèi)有關(guān)責(zé)任政府研究中的三個基本問題進行綜述和評價，并結(jié)合國外相關(guān)研究和實踐的前沿，探討未來研究的方向。

　�。坳P(guān)鍵詞］責(zé)任政府；問責(zé)制；政府責(zé)任［中圖分類號］D035［文獻標識碼］A［文章編號］1006-0863（2011）從2000年《深化干部人事制度改革綱要》提出“建立和完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自愿辭職、責(zé)令辭職、引咎辭職等制度”，到2005年問責(zé)制被寫入我國《公務(wù)員法》，不斷推進的行政體制改革對責(zé)任政府研究提出了迫切要求。截至2009年底，中國知網(wǎng)總庫關(guān)于責(zé)任政府的檢索多達25460條，其中2000年以后24613條，占96.7%�，F(xiàn)有研究為實踐提供了一定的指導(dǎo)，但是責(zé)任政府作為一項新興制度還在迅速發(fā)展、變化和完善，因而有必要對現(xiàn)有研究進行反思，并結(jié)合國外相關(guān)研究和實踐的前沿確定未來的研究方向。

　　一、責(zé)任政府的概念界定（一）責(zé)任政府的理論基礎(chǔ)政府需要對人民負責(zé)，存在五種理論依據(jù)，即社會契約、人民主權(quán)、三權(quán)分立、法治和憲政。其中，社會契約論和人民主權(quán)探討了政府產(chǎn)生的根源，從應(yīng)然層面解釋了責(zé)任政府的必要性。人民為了保障自身利益，達成契約，轉(zhuǎn)讓權(quán)利產(chǎn)生國家，國家的責(zé)任便是保護人民利益。如果政府沒有盡到這一責(zé)任，其合法性隨之喪失。三權(quán)分立主張將立法、行政、司法三種權(quán)力由不同機關(guān)來行使，相對獨立又相互制約，既防止行政專權(quán)，又保障其有足夠權(quán)力履行責(zé)任；它將公共權(quán)力分別賦予政府的不同部門行使，從理論上解決了對政府權(quán)力的制約與限制問題，使得政府責(zé)任的履行有了監(jiān)督的可能。法治理論認為，法律面前人人平等，一切國家機關(guān)和政黨都必須在法律范圍內(nèi)活動。這樣，法律被視為人民公意的集合，從而使得人民有了手段和方法對公共權(quán)力行使者的責(zé)任履行進行監(jiān)督，確保自己的利益不被損害。憲政理論認為，必須在憲法許可的范圍實施有限政府，對憲法的維護就是對政府責(zé)任的履行。當然，也有學(xué)者提出為人民服務(wù)思想是責(zé)任政府的理論基礎(chǔ)，政府必須急人民所急，想人民所想，擴大公民參與，接受人民監(jiān)督。

　　應(yīng)該說，上述理論從不同角度分析政府為何以及如何對人民負責(zé)，但是它們對責(zé)任政府的具體實現(xiàn)形式及其相互關(guān)系并未進行充分地闡釋。比如，法治和憲政理論沒有考慮法律之外其它規(guī)范性因素的影響，如習(xí)慣、約定俗成、價值觀等在責(zé)任政府建設(shè)中的重要作用。三權(quán)分立不能解釋實行三權(quán)分立以外的其他國家的責(zé)任政府建設(shè)問題，即使是對美國等實行三權(quán)分立的國家，其解釋力也不夠，因為它只涉及立法、行政、司法的相對分立和監(jiān)督，而不涉及公民、媒體、其他社會團體、企業(yè)等對政府的監(jiān)督，以及政府上下級、同級之間的監(jiān)督。

　�。ǘ┴�(zé)任政府的內(nèi)涵責(zé)任政府是一種善政的美好理念，也一種政治制度安排。作為一種理念，它要求政府必須回應(yīng)并積極滿足民眾的基本要求，必須承擔(dān)道義、政治、法律的責(zé)任，必須接受內(nèi)、外部的控制；作為一種制度安排，它意味著保證政府責(zé)任實現(xiàn)的的內(nèi)、外部控制機制。［1］絕大多數(shù)學(xué)者比較認可這個觀點。有學(xué)者從理念這一維度引申出政府的倫理責(zé)任，認為政府必須承擔(dān)制度責(zé)任和倫理責(zé)任，達到二者的高度統(tǒng)一［2］；責(zé)任政府從某種意義上說是為了規(guī)范政府和公民之間的關(guān)系，通過規(guī)范權(quán)力行使者的行為來維護權(quán)力委托者的利益。從這一角度來看，責(zé)任政府又是一種政府模式，一種通過立法機構(gòu)向選民解釋其決策，并說明決策合理性的行政機構(gòu)，是一種與民主、法治、自由相聯(lián)系的制度性安排。［3］現(xiàn)有很多研究對責(zé)任政府的看法比較理想化，認為責(zé)任政府代表了現(xiàn)代政府的最規(guī)范形式，或者認為存在規(guī)范的、理想化的責(zé)任政府制度。然而，責(zé)任政府是“情境化”的，與文化、時間、空間因素有關(guān)，，它內(nèi)嵌于社會的整體治理模式之中。［4］責(zé)任政府的具體表現(xiàn)形式多種多樣，取決于不同的歷史、文化和政治實踐，但是它們的共同特征是政府有強烈的責(zé)任心、政府責(zé)任明確、認真履行政府責(zé)任、嚴格的責(zé)任追究。［5］將責(zé)任政府抽象化和理想化并不只是發(fā)生在中國，西方亦然，在其日常政治話語中尤其如此。Dubnick 和Justice就曾批評，責(zé)任政府越來越不被看作是根植于法律和政治傳統(tǒng)中的具體制度安排，而成為一個文化符號、一個善治標志，但是這樣的做法不利于實證研究的拓展和實踐的完善。［6］這一點對我國的研究和實踐尤其重要，因為我們有自己的國情、制度和文化。

　　二、責(zé)任政府的系統(tǒng)分析用系統(tǒng)觀點看，責(zé)任政府建設(shè)需要進一步加強和明確四個方面的內(nèi)容，即由誰（責(zé)任主體）承擔(dān)責(zé)任，對誰（責(zé)任受體）承擔(dān)責(zé)任，就哪些事項（責(zé)任內(nèi)容）承擔(dān)責(zé)任，采用哪些方式和程序（責(zé)任機制）承擔(dān)責(zé)任。

　�。ㄒ唬┴�(zé)任主體政府通常由一系列組織和部門構(gòu)成，籠統(tǒng)地將政府作為責(zé)任主體是不夠的。政府責(zé)任需要分解到各個部門和機構(gòu)，再通過具體的行政單元來履行，其中行政人員是政府責(zé)任履行的最終主體�，F(xiàn)階段，行政首長是政府責(zé)任研究關(guān)注的主要對象，因為行政首長制定政策和政府發(fā)展戰(zhàn)略，而行政人員只是執(zhí)行行政首長的決策，根據(jù)責(zé)權(quán)利一致的原則，行政首長理應(yīng)首先受到政府責(zé)任的約束，在責(zé)任政府建設(shè)的起始階段尤應(yīng)如此。

　　黨的各級領(lǐng)導(dǎo)班子也是重要的責(zé)任主體，在現(xiàn)行體制下，某些重大決策和行為，表面上是政府行為，實際上是黨委決策，絕大多數(shù)情況下行政首長只是執(zhí)行黨委決策。［7］同時，現(xiàn)代社會的多樣性和復(fù)雜性使得單憑政府無法進行成功地管理，需要充分借助社會和市場的力量，行政權(quán)力隨之分散到其它組織，因而責(zé)任主體也應(yīng)擴大為行使公權(quán)力者。

　　理論上說，所有政府工作人員都應(yīng)當是責(zé)任政府的主體，因為他們都影響政策制定和執(zhí)行，以及公共服務(wù)的提供等。而且，自由裁量權(quán)不僅屬于行政首長，也屬于各級行政人員，包括警察和教師等“街頭官僚”。公共行政中憲政流派的相關(guān)理論也認為，任何行政人員都有維護和執(zhí)行憲法的責(zé)任和義務(wù)，都需要積極、主動地影響政府決策和執(zhí)行，使之體現(xiàn)憲法精神。在實踐中，我們并不是不重視一般行政人員的責(zé)任問題，對于違法亂紀的行政人員統(tǒng)同樣要追究責(zé)任。但是，怎樣把它提到責(zé)任政府的高度，和行政首長負責(zé)制形成一個整體，做到相互補充、相互制約，還需要進一步研究。

　　不同主體之間的關(guān)系也有待深入研究，如黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)都是責(zé)任政府的主體，在實踐中怎樣科學(xué)地區(qū)分兩者之間的問責(zé)關(guān)系，決策的黨委領(lǐng)導(dǎo)與問責(zé)的行政首長承擔(dān)之間的矛盾關(guān)系等。而問責(zé)的前提是有事先預(yù)設(shè)的且明晰的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系。

　�。ǘ┴�(zé)任客體政府責(zé)任的最終客體是人民，因為政府權(quán)力來自人民，應(yīng)當全心全意為人民服務(wù)。但是，人民是一種抽象概念，當今世界各國的民主制度基本上都是間接民主制，即人民選擇人大代表或議員，然后再由人大或議會將權(quán)力賦予政府，因而人大或議會就成為政府責(zé)任的重要客體。政府履行責(zé)任必須遵守法律，因此法律機關(guān)也是政府責(zé)任的客體。此外，政府又是分層級和部門的，上級政府通過委托-代理，對不同層級、部門授權(quán)。代理方從上級獲得權(quán)力，必須對上級負責(zé)任，形成一條完整的責(zé)任鏈條，因此上級也是下級的責(zé)任客體。同時，政府履行責(zé)任會對社會各個方面產(chǎn)生影響，如非政府組織、企業(yè)、國際社會等，因而這些也將是政府責(zé)任的重要客體。

　　然而，責(zé)任政府研究最重要的不是界定哪些屬于責(zé)任客體，而是怎樣對待客體之間的關(guān)系，因為責(zé)任客體之間有著不同的利益和政策訴求，可能發(fā)生沖突。例如，政府對人大負責(zé)，亦即對人民負責(zé)，但前提是人大代表能忠實地代表人民利益。實際上，政府可能對人大負責(zé)，卻在一定范圍內(nèi)忽視了部分民眾的利益。同樣，在官僚制組織中，對上級負責(zé)理應(yīng)也是對人民負責(zé)，但現(xiàn)實中上級命令和人民利益可能不相一致。不同利益主體之間也可能存在沖突，比如房地產(chǎn)開發(fā)商和居民、生產(chǎn)企業(yè)和環(huán)境保護團體之間的利益差別。此外，不同上級單位之間也可能存在沖突，尤其是條、塊之間的矛盾。怎樣處理這些客體間的矛盾，需要進一步深入研究。

　　（三）責(zé)任內(nèi)容政府責(zé)任有積極與消極之分，積極責(zé)任是政府必須承擔(dān)的責(zé)任，如法律、政治、道德責(zé)任等，消極責(zé)任是指政府因不作為或作為不夠所應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，如道歉、補救等。積極責(zé)任是廣義責(zé)任，消極責(zé)任是狹義責(zé)任［8］；從政府權(quán)力來源和運行方向看，有外部責(zé)任（如對公民或代議機構(gòu)的責(zé)任）和內(nèi)部責(zé)任（對其他政府的責(zé)任或上下級之間的責(zé)任）之分［9］；有學(xué)者還將政府具體責(zé)任分為三種，即政治責(zé)任、道德責(zé)任和法律責(zé)任,或者進一步細化為道德責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任、訴訟責(zé)任和侵權(quán)賠償責(zé)任［10］；也有學(xué)者認為，政府責(zé)任包括遵循憲法、維護國家法律、保衛(wèi)國家安全、發(fā)展公共事業(yè)、維護公民生命和財產(chǎn)不受侵犯。［11］現(xiàn)有研究對不同責(zé)任政府內(nèi)容之間的矛盾重視也不夠。政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任、職業(yè)責(zé)任等在理想狀態(tài)下趨于一致，但在實踐中總有偏離，從而造成責(zé)任主體決策上的困擾，導(dǎo)致各種各樣的消極后果。有時候，責(zé)任內(nèi)容之間的矛盾也是不同責(zé)任主體之間的矛盾，比如行政責(zé)任和職業(yè)責(zé)任的沖突也就是對上級領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任和對職業(yè)組織的責(zé)任的沖突；有時候，同一責(zé)任客體要求多種責(zé)任內(nèi)容，這些內(nèi)容之間可能存在矛盾，如上級領(lǐng)導(dǎo)要求工作人員負財務(wù)責(zé)任和結(jié)果責(zé)任，二者之間就存在潛在沖突。怎樣處理這些矛盾問題，也有待進一步研究。

　�。ㄋ模┴�(zé)任機制行政問責(zé)制是構(gòu)建責(zé)任政府的重要路徑�？傮w而言，包括倡導(dǎo)新型行政文化，加強行政主體的責(zé)任意識，建設(shè)行政問責(zé)制的軟環(huán)境；明確政府機關(guān)內(nèi)部的職責(zé)，避免有權(quán)無責(zé)或有責(zé)無權(quán)；加強人大、執(zhí)政黨、民主黨派、新聞媒體、民眾、司法機關(guān)等異體問責(zé)；同時要建立完善的官員復(fù)出機制，確保官員復(fù)出更加制度化、規(guī)范化、透明化。

　　責(zé)任政府不僅僅是簡單的制度設(shè)計，如果責(zé)任意識不能內(nèi)化成價值理念，制度設(shè)計的作用就會大打折扣。唯有行政人員自覺地將政府責(zé)任內(nèi)化為責(zé)任和義務(wù)，才會在面對角色、責(zé)任、利益、權(quán)威等方面的沖突時，啟動道德自律機制，做出符合公共價值的選擇。因此，在強調(diào)制度設(shè)計的同時，不能忽視思想教育，包括加強公民意識教育，改變公民怕官、畏官的心理，將國人性格中的臣民意識轉(zhuǎn)化為公民意識和敢于監(jiān)督政府的責(zé)任意識等。［12］責(zé)任政府的構(gòu)建離不開配套制度建設(shè)。有學(xué)者提出，必須加強政府責(zé)任立法，制定統(tǒng)一的《政府責(zé)任法》，將政府責(zé)任通過法律形式規(guī)范化。最高法院也可以作出更加細化的法律解釋，從而增強政府責(zé)任建設(shè)的可操作性。同時，建立一套強有力的《政府責(zé)任法》的保障機制。

　　責(zé)任政府構(gòu)建還應(yīng)該注重績效研究，衡量政府責(zé)任履行的狀況，其中特別要加強政府審計。學(xué)者們也探討了政府追究機制，要大力完善對失職或違法行為的懲戒制度，構(gòu)建人大、公民、司法等多渠道、多途徑的監(jiān)督體系，以實現(xiàn)對政府權(quán)力行使的全方位監(jiān)督；要努力完善政府責(zé)任的追究途徑，包括立法機關(guān)追究、司法機關(guān)追究、行政機關(guān)追究和行政救濟追究等，防止政府出現(xiàn)重大事故后逃避責(zé)任。［13］此外，還應(yīng)重視政府本身的行政監(jiān)督，加強上級對下級的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督等。

　　目前研究集中在責(zé)任政府各個組成部分或具體的制度或規(guī)范上，但提出和界定這些制度或者規(guī)范還不夠，還需要進一步研究每一種制度或規(guī)范怎樣和其它管理制度發(fā)生交互作用，在什么樣的條件下，如何影響行動者的動機、思想和行為，并進而影響政府決策和管理。從世界范圍內(nèi)看，對責(zé)任機制的研究都尚未成熟。

　　三、責(zé)任政府未來的研究方向（一）進一步梳理責(zé)任政府的理論基礎(chǔ)第一，更全面地考量責(zé)任政府和民主的關(guān)系。責(zé)任政府和民主政府有什么區(qū)別？責(zé)任政府往往被看作民主政體的核心特征和合法性的來源。選舉、透明、參與、罷免、正當程序等責(zé)任機制被看作民主制度的重要內(nèi)容，進而被看作是具有重大的內(nèi)在價值。但是民主沒有普適模式，社會主義民主制度對責(zé)任政府建設(shè)的特殊要求是什么？民主制度是一個更寬泛的概念，它不僅僅包括責(zé)任政府制度，還包括其它制度，那么在相關(guān)的民主制度沒有完善、民主意識沒有建立的時候，責(zé)任政府制度的效果會怎樣？責(zé)任政府的具體制度是不是總是好的（有內(nèi)生價值）？譬如，透明或者絕對透明不一定總是好的。在高度規(guī)制或具有高度公共性的組織中，管理者的溝通策略必須考慮到不同公共群體的可能反應(yīng)，因為管理者有責(zé)任保證一個對組織有利的外部環(huán)境。［14］并非所有的責(zé)任機制都總是促進民主，比如官僚組織內(nèi)部的責(zé)任機制可能和其它責(zé)任機制沖突，甚至起到反民主的作用。［15］第二，必須認識到責(zé)任政府并沒有一個廣泛接受的理論，甚至其概念本身就眾說紛紜。責(zé)任政府甚至不是嚴格意思上的理論——通過概念之間的因果聯(lián)系來解釋一個特定的現(xiàn)象或現(xiàn)象的一個方面。［16］Dubnick和Yang認為，責(zé)任政府是現(xiàn)代治理的一個元問題，像“惡”和“自由意志”一樣，潛伏于歷史深處，不斷挑戰(zhàn)特定時期和地點關(guān)于社會和政治生活的基本假設(shè)和制度安排，永遠得不到最終解決。［17］從方法論的角度看，責(zé)任政府可以看作一個分析框架，從責(zé)任和問責(zé)的角度來分析民主體制和現(xiàn)代治理，在這個框架之下可以借用各種社會科學(xué)理論來分析具體問題，資源依賴、交易成本、社會交換、委托－代理，都可以被靈活應(yīng)用。并不是每一種理論都有相同的分析效力和范圍，我們需要探索其應(yīng)用的條件和效果。

　　第三，要認識責(zé)任政府和公共管理主要流派、思潮之間的關(guān)系。責(zé)任政府是一個元問題，任何公共管理理論都繞不開它，不管是上世紀60年代的新公共行政和90年代的黑堡流派，還是新公共管理運動和新公共服務(wù)理論，都從不同角度定義了公共管理者的責(zé)任內(nèi)容和責(zé)任對象。譬如，新公共管理認為以績效為中心的管理能提高政府責(zé)任性，而新公共服務(wù)理論旗幟鮮明地反對，轉(zhuǎn)而強調(diào)管理者有責(zé)任主動支持公民參與。盡管各種流派、思潮、運動都已增強政府責(zé)任性為己任，但他們的具體政策可能大相徑庭，甚至往往體現(xiàn)了明顯的意識形態(tài)差異。譬如美國的共和黨和保守主義團體更支持新公共管理中的外包和私有化，認為可以增強政府責(zé)任性，而民主黨和自由主義信徒則認為外包和私有化損害政府責(zé)任性。我們不能把責(zé)任政府看成一個抽象的概念或理論，必須把它看成是有特定價值內(nèi)涵的具體制度安排，隱藏著不同的價值取向和改革路徑。在利益多元的今天，責(zé)任政府概念也有可能被強大的利益群體“綁架”。

　�。ǘ┘訌妼ω�(zé)任政府主體的研究要反思制度和主體間的關(guān)系。責(zé)任政府的最終目的不是要秋后算帳、追究責(zé)任，也不是嚴防死守、高度控制，而是保證民主政府和公民信任。責(zé)任政府制度對于責(zé)任主體來說一方面是約束，一方面是保障和支持。如果有一套嚴密的、大家都遵守的責(zé)任和匯報規(guī)則，責(zé)任主體就能在遵循規(guī)則的基礎(chǔ)上發(fā)揮主觀能動性。實際上，主體和責(zé)任制度的關(guān)系是一種矛盾的關(guān)系，相互制約，相生相成。我們不需要拘泥成規(guī)、沒有能動性的應(yīng)聲蟲，也不需要隨心所欲、不受規(guī)則約束的冒險家，我們需要的是有倫理和憲法精神的公共管理者，負責(zé)地為社會創(chuàng)造公共價值。這不但要求我們在制度上保證進入政府工作的人是優(yōu)秀合格的，而且也需要在制度上保證給予他們一定的自主權(quán)，促使他們積極創(chuàng)新。如果問責(zé)制是基于對現(xiàn)有權(quán)力格局的默認并側(cè)重事后反應(yīng)，它就不能從更本上解決可能出現(xiàn)的問題。在對行政人員問責(zé)之前，要首先調(diào)整他們的權(quán)力。要防止責(zé)任制度成為一種主要用來懲罰工作人員的工具，總是擔(dān)心出錯的人很難敢于創(chuàng)新、嘗試新事物行政首長負責(zé)制要進一步思考。在什么情況下需要行政首長對轄區(qū)的問題或下屬的過失負責(zé)？在韋伯意義的官僚體制中，沒有多頭管理，只有嚴格的管理鏈條，下屬只是被動執(zhí)行，那么任何問題都可以最終問責(zé)于最高行政首長。新古典組織學(xué)的開創(chuàng)人巴納德指出，領(lǐng)導(dǎo)對下屬的問題負有責(zé)任，因為領(lǐng)導(dǎo)需要將合適的人放到合適的崗位，并培養(yǎng)、指導(dǎo)、支持他們有效工作。［18］巴納德意識到不能一味地追究領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，管理鏈條最終總是指向一個組織的最高領(lǐng)導(dǎo)。不過，巴納德并沒有詳細討論怎樣有效地確定責(zé)任主體，只是籠統(tǒng)地說跟具體組織的實踐和其它情境因素有關(guān)。實際上巴納德以后的組織理論都沒有解決這一問題。有些問題完全是執(zhí)行人員的工作錯誤造成，如果過分強調(diào)行政首長責(zé)任，會一定程度上打擊他們的積極性。決策是面向未知的、不可預(yù)測的情況，錯誤難免，如果對一切決策錯誤都要問責(zé)，會導(dǎo)致逆向選擇，產(chǎn)生不求無功、但求無過的想法。此外，不同級別的政府是不是要承擔(dān)相同的責(zé)任？在責(zé)任上有沒有主次之分？不同級別的行政首長是不是負同樣的責(zé)任？沒有一個堅實的理論基礎(chǔ)，行政首長負責(zé)制可能受各種政治因素的影響，效果會打折扣，也會給其他人一個不明確的信號，因為什么時候問責(zé)什么時候不問責(zé)的標準不清楚。

　　政府間協(xié)作的責(zé)任及問責(zé)需要研究。責(zé)任主體關(guān)系問題不僅僅涉及有中國特色的黨政關(guān)系問題，還是一個普遍性的涉及部門合作的問題。例如在美國的三權(quán)分立制度里，政府管理往往被看作是合作性的，任何重大政策的失誤都不是某一方的問題�！�9·11”事件中美國情報機關(guān)的失誤，不僅是行政單位的問題，也是立法單位的問題，因為任何對情報機關(guān)的調(diào)整和改革都離不開議會的支持和推動。我國很多政策問題的解決都需要多個部門的合作，比如掃黃打非、危機應(yīng)對，如果沒有明確界定責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系，往往無人負責(zé)、相互推諉。

　　合作型治理條件下的責(zé)任及問責(zé)需要研究。政府越來越多地依靠非營利組織、企業(yè)、社會團體、公民來制定政策、解決問題、提供服務(wù)，這對責(zé)任政府建設(shè)提出了重大挑戰(zhàn)。以公私合作為例，提供公共服務(wù)的最終責(zé)任仍然在政府身上，但是服務(wù)的具體提供卻由私有部門或非營利組織完成，他們不是公共權(quán)力的行使者，但是直接影響政府責(zé)任的實現(xiàn)。如何對他們問責(zé)？此外，外包和網(wǎng)絡(luò)治理中的責(zé)任問題在國際上也是一個熱點的、重大的、方興未艾的問題。

　�。ㄈ┥罨瘜ω�(zé)任政府客體間關(guān)系的研究必須認識到責(zé)任政府客體之間的沖突是不以主觀意志為轉(zhuǎn)移的，雖然它基本上是人民內(nèi)部的矛盾，但是在某些情況下可能比較尖銳。我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，由于經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，由于發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題短期內(nèi)難以根本解決，人民內(nèi)部各種具體利益矛盾難以避免地會經(jīng)常地大量地表現(xiàn)出來。因此，提高處理人民內(nèi)部矛盾能力和水平，是加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要任務(wù)。責(zé)任政府的建設(shè)應(yīng)該怎樣適應(yīng)這個基本現(xiàn)實呢？我們的理論研究尚未解答這一重大問題。

　　在理論上必須摒棄傳統(tǒng)的委托-代理理論，因為它假定代理人只向一個委托人負責(zé)，這不符合政府的實際環(huán)境。美國的聯(lián)邦機關(guān)至少有三個委托人：總統(tǒng)、議會和法院，還有其他利益群體或者公民團體。中國的行政機關(guān)一樣面臨“婆婆”眾多的問題。因此，需要采用現(xiàn)代委托-代理理論，強調(diào)多個委托人、多個代理人的現(xiàn)實，承認委托人之間的矛盾以及代理人之間的矛盾，并從這些矛盾出發(fā)重新考慮委托-代理理論的有效性。［19］進行責(zé)任客體間關(guān)系的實證研究。西方責(zé)任政府研究緊緊圍繞著責(zé)任客體之間的矛盾展開。Romzek 和Dubnick的經(jīng)典文章提出政府工作人員的四種責(zé)任：面向選民及民選官員的政治責(zé)任、面向官僚組織上級的官僚責(zé)任、面向法律機關(guān)的法律責(zé)任以及面向職業(yè)規(guī)范組織的職業(yè)責(zé)任。［20］挑戰(zhàn)者號航天飛機的失事，就是由于政治的和官僚的責(zé)任壓力超過了科學(xué)技術(shù)的職業(yè)責(zé)任壓力。［21］不同責(zé)任壓力之間的矛盾會帶來種種問題，這一思想后來在不同案例中得到進一步驗證。從這一思路出發(fā)，Kearns的著作解答了管理者應(yīng)該怎樣面對這一現(xiàn)實，主動從戰(zhàn)略管理的角度來預(yù)防和應(yīng)對這些矛盾。［22］Kearns的具體方案也許不能照搬，但是他的思路有助于我們找到適合中國國情的路徑。

　�。ㄋ模┩卣箤ω�(zé)任政府內(nèi)容間關(guān)系的研究要研究不同責(zé)任內(nèi)容之間的實證關(guān)系。例如，財務(wù)責(zé)任要求遵守財經(jīng)紀律，加強財務(wù)管理，控制財務(wù)風(fēng)險，杜絕貪污浪費。程序責(zé)任要求遵守規(guī)章制度，不受個人偏好左右。結(jié)果責(zé)任強調(diào)實現(xiàn)組織的結(jié)果和目標。這些責(zé)任內(nèi)容間的矛盾有時涉及政府改革的方向和目標問題。傳統(tǒng)政府管理在很大程度上建立在韋伯式的官僚制度上，強調(diào)工作人員的程序責(zé)任，雖然保證了決策一致性和組織穩(wěn)定性，但帶來一系列官僚制的病態(tài)問題，缺乏靈活性、響應(yīng)性、創(chuàng)新性。上世紀80年代以來的改革，尤其是新公共管理運動，都是針對程序性責(zé)任的弊端，轉(zhuǎn)而強調(diào)結(jié)果責(zé)任。但是，對結(jié)果責(zé)任地單一、片面的強調(diào)，會對程序責(zé)任和財務(wù)責(zé)任帶來負面影響。［23］只看結(jié)果，不看手段和過程，有可能妨礙民主，損害公共利益，侵犯公民基本權(quán)利。

　　對同一責(zé)任客體，人們可能強調(diào)不同的責(zé)任內(nèi)容，這往往跟對該客體的理解和定位有關(guān)。以公民為例，傳統(tǒng)政治理論視之為“選民”，政府對對民選官員負責(zé)，而后者對選民負責(zé)。新公共管理理論把公民看作“消費者”，或公共服務(wù)的使用者和付費者，因此政府有提供低成本、高質(zhì)量服務(wù)的責(zé)任。但是，消費者是一個消極的概念，他們只享受服務(wù)，不參與政策制定。消費者也是一個狹窄的概念，對某一公共服務(wù)來說，享受服務(wù)的人可能只是公民的一小部分，代表不了社會整體。顧客至上也是一個政治上危險的概念，因為顧客不能完全代表公眾，對顧客利益的過分追求可能導(dǎo)致對政治責(zé)任的忽視、對憲政責(zé)任的忽視。因此，公民在責(zé)任政府中的功能和角色問題需要進一步研究。

　　要研究責(zé)任內(nèi)容側(cè)重點的演變和政府面臨的主要矛盾之間的關(guān)系。責(zé)任內(nèi)容之間的沖突在我國是一個基本現(xiàn)象，比如經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的沖突，引進外資和保護民族工業(yè)的沖突等。從歷史演化來看，對不同責(zé)任內(nèi)容的強調(diào)與特定時期政府面臨的主要矛盾、主要任務(wù)有關(guān)。改革開放以前，路線之爭、意識形態(tài)之爭為核心的政治責(zé)任占據(jù)了核心地位，程序責(zé)任的重要性超過了經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果責(zé)任。改革開放以來，政治責(zé)任依然占據(jù)重要地位，但是在很長時期內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果責(zé)任比程序責(zé)任更重要。新世紀以來，經(jīng)濟發(fā)展不均衡、收入分配差距加大、社會公平感減弱帶來嚴峻問題，政策上轉(zhuǎn)而強調(diào)和諧和公平，對程序責(zé)任和憲政責(zé)任的重視開始加強。從具體的政府責(zé)任來看，各種有潛在沖突的責(zé)任內(nèi)容始終存在，一個簡單的例子就是各種各樣的一票否決，如GDP增長一票否決、計劃生育一票否決、節(jié)能減排一票否決、維護穩(wěn)定一票否決等。這種治理方式有沒有問題？在傳統(tǒng)官僚體制下，克服繁文縟節(jié)的方式是創(chuàng)造出新的規(guī)定，但是這些規(guī)定隨即成為繁文縟節(jié)，所以繁文縟節(jié)越來越多。在責(zé)任關(guān)系和內(nèi)容沒有理順的情況下，一票否決的內(nèi)容會越來越多，反而導(dǎo)致決策混亂。

　�。ㄎ澹┻M一步開展對責(zé)任機制的研究對于責(zé)任政府的相關(guān)制度和規(guī)范而言，要對其實際效果和運行機制做實證研究。以績效管理和責(zé)任政府為例，新公共管理的核心觀點認為，強調(diào)績效信息的收集和匯報是責(zé)任政府的一個重要內(nèi)容，能最終提高政府績效，但是連接責(zé)任政府和政府績效的機制還遠遠沒有得到證實。［24］政府組織可能不會誠實地匯報績效信息，公眾也可能認為政府報喜不報憂［25］，責(zé)任政府的客體也可能不關(guān)心政府提供的績效信息。從績效報告制度到有效的管理戰(zhàn)略，再到真正的服務(wù)結(jié)果和公民滿意，這中間有哪些環(huán)節(jié)值得注意？績效報告和其它管理制度和戰(zhàn)略又有怎樣的互動關(guān)系？

　　建立基于機制思想的中程理論。中程理論是介于宏大的放之四海而皆準的理論和狹窄的個體經(jīng)驗之間的理論�，F(xiàn)有研究集中探討一般性的概念和框架，雖然有重大價值，但是責(zé)任政府理論必須是情境化的，考慮制度背景和結(jié)構(gòu)特點�；跈C制的理論構(gòu)建是未來組織理論發(fā)展的方向之一，它追求系統(tǒng)化地揭示聯(lián)系客觀事物之間的社會機制。機制是一整套系統(tǒng)的論斷，這些論斷在一起來解釋兩個社會現(xiàn)象是如何聯(lián)系起來的，它強調(diào)發(fā)現(xiàn)因果關(guān)系的具體過程，而不是統(tǒng)計上的相關(guān)性。［26］對責(zé)任政府研究來說，就是要揭示不同類別和形式的責(zé)任（及制度）之間的相互關(guān)系，以及它們?nèi)绾胃渌芾砗椭贫茸兞肯嗷プ饔茫⒆罱K影響政府績效。責(zé)任不能孤立地來看，它既影響其它重要的管理變量，又受這些變量的影響，揭示這些因果關(guān)系是未來理論發(fā)展的重要任務(wù)。

　�。┨岣叻椒ǖ亩鄻有院鸵�(guī)范性我國責(zé)任政府的研究基本上是規(guī)范性和描述性的，或從理論上介紹相關(guān)概念和制度，或用個別案例說明責(zé)任政府的重要問題，但是很少有基于經(jīng)驗數(shù)據(jù)的（定性或定量）、解釋性的研究，這和我國公共管理研究的總體水平一致。方法的單一性和隨意性嚴重制約了理論的深化和對實踐的指導(dǎo)。

　　首先，要提倡更多的經(jīng)驗性的實證研究。譬如理論上不同責(zé)任客體之間沒有沖突，對黨負責(zé)、對政府負責(zé)和對人民負責(zé)是一致的，但是在實踐中三者之間可能偏離，就像河南鄭州的官員質(zhì)問記者是“替黨說話”還是“替老百姓說話”一樣。在現(xiàn)實生活中，公共管理者怎樣給各種責(zé)任客體排序？當客體有沖突時如何選擇？這些都不是純理論分析能夠解答的。同樣，不同責(zé)任內(nèi)容之間從長期看不存在根本沖突，但是在特定時期內(nèi)沖突不可避免，因為管理者的精力、時間和資源有限，那么在眾多責(zé)任內(nèi)容中，管理者們?nèi)绾闻判�？有沖突時如何選擇？不同管理者間有沒有差異？哪些制度、組織、和個體因素會影響到個體間的差異？這些差異怎樣影響管理行為？這些都需要經(jīng)驗性的實證研究。

　　其次，要提高案例研究的規(guī)范性。案例研究有其獨特的價值，如果設(shè)計得好，能夠深入描述一個具體個案，提供真實、豐富的細節(jié)，揭示事件的詳細背景和演變過程，有助于從無到有的理論構(gòu)建。我們現(xiàn)有的案例研究往往不提供豐富的細節(jié)、背景，也沒有展示令人信服的理論構(gòu)建過程。案例研究的復(fù)雜性要得到重視。例如，為了深入描述行動者和責(zé)任制度之間的互動關(guān)系，案例研究必須重視行動者的嵌入性和責(zé)任政府的過程性，組織理論研究中的“過程方式”應(yīng)當被重視。

　　最后，為加強因果關(guān)系的檢測，也可以借鑒社會心理學(xué)中關(guān)于責(zé)任壓力的研究，適當?shù)貞?yīng)用試驗和準試驗方式，甚至采用計算機模擬和基于行動者的模型構(gòu)建。大樣本的問卷調(diào)查也能用來幫助基于機制的理論構(gòu)建，用結(jié)構(gòu)方程模型來揭示變量間的中介關(guān)系和影響關(guān)系。

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