本文關鍵詞：法治思維——社會轉(zhuǎn)型時期治國理政的應然向度，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　　 12《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》第3條第4項：“堅持黨組發(fā)揮領導核心作用與本單位領導班子依法依章程履行職責相統(tǒng)一，把黨的主張通過法定、民主程序轉(zhuǎn)化為本單位領導班子的決定”。

　　 13中國人民銀行《金融機構(gòu)協(xié)助查詢、凍結(jié)、扣劃工作管理規(guī)定》（銀發(fā)〔2002〕第1號）第2條：“協(xié)助查詢是指金融機構(gòu)依照有關法律或行政法規(guī)的規(guī)定以及有權機關查詢的要求，將單位或個人存款的金額、幣種以及其他存款信息告知有權機關的行為。協(xié)助凍結(jié)是指金融機構(gòu)依照法律的規(guī)定以及有權機關凍結(jié)的要求，在一定時期內(nèi)禁止單位或個人提取其存款賬戶內(nèi)的全部或部分存款的行為”。

　　 141995年1月18日，中共中央紀委發(fā)出的《中共中央紀律檢查委員會關于對<中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關案件檢查工作條例>第二十八條第七項如何理解的答復》（中紀法復〔1995〕第1號）指明，《案件檢查工作條例實施細則》第32條所稱“中央紀委、中國人民銀行關于紀檢機關查詢和暫停支付被調(diào)查對象存款有關規(guī)定”是指：1990年7月18日中國人民銀行《關于黨的紀律檢查機關查詢被檢查對象存款的有關問題的通知》（銀發(fā)〔1990〕176號），1990年7月20日中共中央紀委《關于黨的紀律檢查機關查詢和暫停支付被檢查對象存款有關問題的通知》（中紀函〔1990〕22號），1993年11月13日中共中央紀委辦公廳《關于轉(zhuǎn)發(fā)中國人民銀行對紀檢監(jiān)察機關查詢和暫停支付被調(diào)查對象存款問題答復的通知》（中紀辦發(fā)〔1993〕8號）。  

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　　 Qin Qianhong

　　 Abstract: The Fourth Plenary Session of the Eighteenth CPC Central Committee incorporates the Party's rules and regulations into the socialist rule of law system with Chinese characteristics, and puts forward the topic of "paying attention to linking and coordinating the Party's rules and regulations", which requires people to avoid the fixed mindset of "national law-centeredness" and the traditional Party building theory, be based on the general principle of rule of law and the Chinese political reality, and understand them and their relationship from the perspective of modernization of national governance. Inner-Party regulations are the basis for governing, managing and building the Party as well as the institutional carrier for making the intra-party governance law-based, while national laws are code of conduct with general binding force and are enforced by the coercive force of state, significant differences exist between them, yet both are the unity of the Party's views and the people's will, and also the ground for standardizing the national governance. So we need to follow the principle of putting national laws in a higher position than the regulations of the Party, and ensuring that the Party regulations are stricter than national laws when dealing with their relationship. The linking and coordination of the Party's regulations and the state laws is the realistic requirement for government administration according to the law, so there is the need to solve the problems of any incoordination, incongruence and inconsistency between them.

　　 Keywords: inner-Party regulations, national laws, integration, coordination, basis of understanding

　　 【摘要】十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)體系和法律規(guī)范體系涵括于中國特色社會主義法治體系，提出“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”的命題，需要我們首先跳脫“國家法中心主義”和傳統(tǒng)黨建理論的思維定勢，立足法治一般規(guī)律和中國政治現(xiàn)實，從國家治理現(xiàn)代化的高度認識二者及其相互關系。黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨建設黨的基本依據(jù)和黨內(nèi)治理法治化的制度載體，國家法律是由國家強制力保證實施的具有普遍約束力的行為規(guī)則，二者存在顯著區(qū)別，但都是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，都是治國理政的規(guī)范依據(jù)，需要遵循國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律的原則處理二者關系。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)是依法執(zhí)政的現(xiàn)實要求，需要妥善解決二者間不協(xié)調(diào)、不銜接和不一致等問題。

　　 【關鍵詞】黨內(nèi)法規(guī)  國家法律  銜接  協(xié)調(diào)  認識基礎

　　 國家機關、政黨組織和其他社會成員必須按照特定的規(guī)則運行和活動，這是法治的應有之義。在建設社會主義法治國家進程中的當代中國，規(guī)約國家權力運行和社會成員活動的各類規(guī)則可謂浩如煙海，但國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系顯然是最有影響力和最為重要的規(guī)則體系。十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將形成“完備的法律規(guī)范體系”和“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入建設中國特色社會主義法治體系，確立了建設社會主義法治國家這個全面推進依法治國的總目標，并提出了“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”的命題。那么，在全面推進依法治國和國家治理現(xiàn)代化的背景下，如何理解黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的定位，如何處理二者之間的關系，二者何以需要“銜接和協(xié)調(diào)”，都是亟待厘清的基礎問題。

　　 從漢語語義學角度分析，“銜接”和“協(xié)調(diào)”兼有動詞和名詞的用法和語義：當作為名詞時，表示已經(jīng)達致的靜態(tài)情勢；作為動詞時，則表示為了實現(xiàn)理想狀態(tài)，在動態(tài)過程中有意為之的特定行為。誠然，作為一項有待具體推進的工作，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的關鍵是在二者的規(guī)劃論證、起草制定等動態(tài)過程中，有意識地加以促成。在探索二者銜接和協(xié)調(diào)的基點和可能進路之前，有必要廓清對其間若干關鍵問題的認識。筆者以三個呈遞進關系的問題加以闡釋，亦即回答黨內(nèi)法規(guī)為何存在，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律為何并存，以及黨內(nèi)法規(guī)和國家法律為何需要銜接和協(xié)調(diào)三個問題。   黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)治理法治化的制度載體   在十八屆四中全會將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入全面推進依法治國的總目標，提出“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”后，“黨內(nèi)法規(guī)”一時間成為名副其實的“熱詞”，在學界和社會上引起了許多討論，贊同者有之，疑慮者亦有之，還有為“全會明確將黨規(guī)納入國家法規(guī)制度體系”而歡呼者。其中具有代表性的疑慮觀點是：黨內(nèi)法規(guī)究竟是不是“法”？如果不是，那么為何稱為“法”？如果是，那么它與國家法律是何關系，強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)體系的建設和完善會否貶損國家法律的權威，會否形成兩個規(guī)范體系之間的矛盾沖突，從而使得社會成員彷徨而無所適從？應該說，這些疑慮并非沒有道理，也恰恰是黨內(nèi)法規(guī)體系建設應當并且可以澄清的問題。

　　 在現(xiàn)代公共治理中，國家機關制定的憲法和法律法規(guī)只是社會規(guī)范體系中的一部分，盡管是最重要的組成部分，但也絕非全部。國家機關制定的成文法律不管多么健全，永遠無法窮盡社會生活的全部，很多領域是法律無法顧及或者不能觸及的，但這些領域同樣必須有規(guī)矩。從“法”的含義而言，狹義的“法”單指國家有權機關制定或認可，并由國家強制力保證實施的具有普遍約束力的行為規(guī)則，即法律法規(guī)。然而社會規(guī)范體系或調(diào)整系統(tǒng)是由許多不同性質(zhì)、不同領域和層次的規(guī)則構(gòu)成的，從廣義層面理解，這些規(guī)則都可以稱作“法”。因為在形式和實施方式等方面存在差異，故而有學者將依賴國家強制力保障實施的法律規(guī)范稱為“硬法”（hard law），而將事實上存在、可以有效約束人們行動，并且其實施總體上不直接依賴于國家強制力保障的行為規(guī)則稱為“軟法”（soft law）。政黨的規(guī)章制度用以規(guī)范本黨組織和活動及黨員的行為，不當然地需要國家強制力保證實施，因而也屬于“軟法”的范疇。

　　 具體到黨內(nèi)治理，這些規(guī)則就被稱為“黨內(nèi)法規(guī)”。然而，即便屬于“軟法”，又何以直接稱作“法”和“法規(guī)”呢？抑或“黨內(nèi)法規(guī)”并非“軟法”而是“硬法”？回溯黨史不難發(fā)現(xiàn)，注重歷史正當性和延續(xù)性是黨的重要的行為風格�！包h內(nèi)法規(guī)”一詞最早出現(xiàn)于1938年毛澤東在六屆六中全會上的報告——《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》中。毛澤東在這份報告中提出，為了使黨內(nèi)關系走上正軌，除了“個人服從組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級服從上級、全黨服從中央”這四項最重要的紀律外，“還須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動”。劉少奇在全會上以《黨規(guī)黨法的報告》為題發(fā)言，指出“要保證黨的團結(jié)與統(tǒng)一，除政治上思想上之統(tǒng)一外，條文上亦應規(guī)定法律上非團結(jié)不可，以避免個別人破壞黨的團結(jié)與統(tǒng)一。并以此黨規(guī)與黨法去教育同志”。建國后，黨內(nèi)法規(guī)建設曲折跌宕，十年動亂結(jié)束后，鄧小平在十一屆三中全會上強調(diào)“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法”，全會決定“健全黨的民主集中制，健全黨規(guī)黨法，嚴肅黨紀”。1990年，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》首次界定了“黨內(nèi)法規(guī)”概念，并明確規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)的名稱、適用范圍、制定程序等事項，十四大又將“黨內(nèi)法規(guī)”載入黨章，標志著“黨內(nèi)法規(guī)”語匯和概念得到黨的根本大法正式確認�！包h內(nèi)法規(guī)”概念興起于中國共產(chǎn)黨生死存亡之秋，建構(gòu)的主要目的是嚴明黨的紀律，而毛澤東在延安起草上述報告時，緣何想到采用“法規(guī)”這個詞匯，是否受到共產(chǎn)國際和蘇共相關制度、文獻，以及外文翻譯抑或民國時期法學用語的影響，由于缺乏史料釋疑，我們無法確知。但是，經(jīng)過數(shù)十年的話語傳承，“黨內(nèi)法規(guī)”已經(jīng)成為約定俗成的語匯，在沒有對現(xiàn)行政治和法律秩序造成沖擊的前提下，棄用這一極具歷史正當性和傳承意義的語匯而另立新詞，顯然不符合中國共產(chǎn)黨的行為風格，這也就要求我們對于“黨內(nèi)法規(guī)”的研究不要停留于字眼和表象，而應探究其實質(zhì)。

　　 按照2013年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下稱《制定條例》）的定義，黨內(nèi)法規(guī)是“黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”�！皟�(nèi)”字恰好點明了它的調(diào)整范圍，即它是黨的各級組織和全體黨員開展工作、從事活動的基本遵循，并且不依靠國家強制力保證實施。由此可見，黨內(nèi)法規(guī)屬于行為規(guī)則意義上的“法”，即便在字面上避開“法”字，改做“黨內(nèi)規(guī)范”或“黨內(nèi)規(guī)則”，也并不改變其內(nèi)涵與性質(zhì)，我們大可不必咬文嚼字，糾結(jié)于字眼，而應聚焦于問題的關鍵——黨內(nèi)法規(guī)就是黨內(nèi)的行為規(guī)范，屬于“軟法”的范疇，它自然不是國家法律亦即“硬法”的組成部分，不依靠國家強制力實施，也不會當然地與國家法律發(fā)生沖突。有學者提出，“黨規(guī)具有強制力，是法律”，并以憲法確立了中共的領導地位和中共掌握武裝力量等國家暴力為理據(jù)，認定“黨規(guī)具有應然法律效力和實然法律效力”，而中國法學界之所以不認同該“現(xiàn)實”，“根本原因在于法學界的代議民主制教條思維”。我們認為，這種論證邏輯和價值取向是值得商榷的，論者實際上是以一個極具包容性的“法律”概念來證成黨規(guī)的“法律性”，再以黨的領導地位推導出黨內(nèi)法規(guī)具備“國家強制約束力”，從而詭辯式地將“軟法”或“堅硬的軟法”拉入“硬法”的范疇，其論證瑕疵不言自明。而執(zhí)政黨已然明確地將黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系分開闡釋，強調(diào)二者的銜接和協(xié)調(diào)，就是清晰地向黨內(nèi)外表明無意將二者混合、混同，否則就是重回“以黨治國”“黨政不分”的舊路，與自己宣示的依法治國和依法執(zhí)政的價值取向背道而馳。歸結(jié)而言，黨內(nèi)法規(guī)是黨組織和黨員的行為規(guī)范，否認黨內(nèi)法規(guī)作為“法”的規(guī)范屬性，顯然是“國家法中心主義”的思維慣性使然，而將黨內(nèi)法規(guī)想當然地認定為國家法律甚至超越國家法律，又忽視了不同規(guī)范間的性質(zhì)和效力差別。

　　 政黨本質(zhì)上是政治組織，在法律框架內(nèi)有“法不禁止皆自由”的自主活動權利，只要不與國家法律相抵觸，應當按照自己規(guī)章制度辦事、進行內(nèi)部治理。形成良善的黨內(nèi)治理首先需要一套完善的、體現(xiàn)先進性的黨內(nèi)制度和規(guī)范體系的支撐引領，亦即良善的黨內(nèi)治理首先要求黨內(nèi)治理的法治化，在決策、對國家機關實施領導、組織管理、黨員權利保障和紀律檢查等黨內(nèi)生活的各方面全方位實現(xiàn)制度化、規(guī)范化和程序化，這是為政黨發(fā)展的一般規(guī)律所印證的有益經(jīng)驗，這條經(jīng)驗對于從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的中國共產(chǎn)黨而言尤為珍貴。倘若仍然依靠領導人的魅力和碎片化的文件、指示治理政黨，自然難言“成熟的”執(zhí)政黨，更為人治和權力專橫留下了可能和空間。同時，基于黨的領導核心地位，建設法治國家、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化也需要良善的黨內(nèi)法規(guī)體系發(fā)揮其積極的輻射作用。治黨治國各方面的因素都迫切要求黨實現(xiàn)黨內(nèi)治理的法治化，而黨內(nèi)法規(guī)恰恰為黨內(nèi)治理法治化提供了最佳的制度載體。十八大以后，特別是十八屆三中、四中全會以后，黨對黨內(nèi)法規(guī)的認識上升到了更高的層次，完善黨內(nèi)法規(guī)體系的速度明顯加快，中央文件和領導人講話多次提及黨內(nèi)法規(guī)的重要意義，比如，提出“黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的重要依據(jù)”“黨內(nèi)法規(guī)制度體系體現(xiàn)著黨的先鋒隊性質(zhì)和先進性要求，使管黨治黨建設黨有章可循、有規(guī)可依”，以及“運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處”“依規(guī)管黨治黨”等，都是追求黨內(nèi)治理法治化的表征。

　　 在建設社會主義法治國家的進程中，黨內(nèi)法規(guī)存在并發(fā)揮作用有其現(xiàn)實必要性與合理性，不宜漠視甚或否定其作用，也不宜夸大其效能�；邳h內(nèi)法規(guī)的歷史源流和本質(zhì)屬性，以及執(zhí)政黨高層表述的價值指向綜合分析，我們應當認識到，中國特色社會主義法治體系下的黨內(nèi)法規(guī)體系，就是黨組織和黨員工作和活動基本規(guī)范、行為的“基本遵循”，是用以落實管黨、治黨、建設黨，貫徹黨要管黨、從嚴治黨、制度建黨原則，實現(xiàn)黨內(nèi)治理法治化的制度載體。   黨內(nèi)法規(guī)與國家法律都是治國理政的規(guī)范依據(jù)   治國理政規(guī)范依據(jù)的“雙軌制”。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其執(zhí)政地位并非像西方國家政黨一樣通過競爭性選舉贏得，而是基于革命的成功和改革的績效，經(jīng)由憲法直接確認的。從時間維度上看，黨內(nèi)法規(guī)的產(chǎn)生遠早于共產(chǎn)黨建立政權后領導人民制定憲法和法律的時間；從關系維度上看，在新中國成立后相當長一段時間里，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律并非相互影響，或者替代與被替代的關系；從實踐維度上看，這期間的國家治理更多地體現(xiàn)為依靠包括政策、黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的各類規(guī)范性文件甚或領導人講話、批示，通過政治動員和政治行動的方式進行，這當然與黨的治國理念特別是法律觀高度相關。從1949年2月廢除“六法全書”宣告“法律是統(tǒng)治階級公開以武裝強制執(zhí)行的所謂國家意識形態(tài)。法律和國家一樣，只是保證一定統(tǒng)治階級利益的工具”①開始，期間“階級本位”的工具主義法律觀得以確立和發(fā)展，直至由“文化大革命”中的“無產(chǎn)階級專政”發(fā)展到極致，“法律虛無主義”成為社會主流思想。換言之，由于黨在革命時期形成的思想和行為慣性，加之歷經(jīng)若干次政治運動凸顯了黨的政策的最高權威性、廣泛適用性和靈活有效性，使得干部群眾形成了“政策治國”“文件治國”的思維定勢，相信黨的政策文件比國家法律更具權威性和有效性，法律的地位和尊嚴一度完全被遮蔽。

“政策—政治動員”的治理模式隨著改革開放的推進，特別是社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，逐漸過渡到同時依靠政策和法律兩種手段、兩個系統(tǒng)治理的模式。以“黨和人民共同意志”的憲法的實施為例，也“逐漸由單一依靠政治化實施，過渡到政治化實施與法律化實施同步推進、相互影響的雙軌制格局”。歷經(jīng)波折的執(zhí)政黨也意識到，這種治理手段的“雙軌制”要求政治手段符合法律精神，(點擊此處閱讀下一頁)

法律手段符合政治原則，兩種手段相互影響但并不合一，也互不取代，同時在相應領域發(fā)揮作用，因而鄧小平提出，“黨要管黨內(nèi)紀律的問題，法律范圍的問題應該由國家和政府管。黨干預太多，不利于在全體人民中樹立法制觀念。這是一個黨和政府的關系問題，是一個政治體制的問題”。1982年通過的現(xiàn)行憲法對黨的領導地位予以確認，以及其后若干政治體制改革的基本方針凸顯在堅持黨的領導的根本前提下推進“黨政分開”的思路，即為對待政治系統(tǒng)（手段）與法律系統(tǒng)（手段）存續(xù)及其相互關系理念的現(xiàn)實佐證。而隨著法治理念的確立和法制建設的不斷推進，政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)也日趨相對分離，在以執(zhí)政黨為核心的政治系統(tǒng)內(nèi)生成了黨章和黨內(nèi)法規(guī)為核心的政治性規(guī)范體系的同時，國家法律體系不斷完善。至2010年底，“以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成”。由此，形成了國家治理體系中兩套最為重要的規(guī)范體系，亦即作為政治系統(tǒng)內(nèi)核規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)體系和作為政治系統(tǒng)外部規(guī)范的國家法律體系，與黨內(nèi)法規(guī)銜接和協(xié)調(diào)的“國家法律”即國家法律體系，屬于廣義的法律范疇。

　　 同時，現(xiàn)代民主政治以政黨政治為核心內(nèi)容和普遍形式，政黨政治作為國家治理體系的重要內(nèi)容也要求實現(xiàn)法治化。觀諸我國，中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度與域外政黨制度的顯著區(qū)別在于，域外政黨制度甚至部分黨內(nèi)制度可以由憲法、政黨法或其他單行法律等國家法律直接型構(gòu)，而中國的政黨制度除在憲法序言中宣示“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”等內(nèi)容外，并無其他國家法律進一步予以明確。政黨政治法治化自然是國家治理現(xiàn)代化的重要面向，完善政黨法制就當然是完善國家法律體系的重要內(nèi)容，但事實上，現(xiàn)時中國通過制定政黨法或其他政黨制度法律，以國家法律形式型塑政黨制度，顯然面臨著理論短板和立法技術瓶頸，而中國社會正在深度轉(zhuǎn)型等變量的存在也使此方面的國家立法未得成熟時機。在此期間，領導黨和執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)就可以把黨內(nèi)事務、政黨關系和黨政關系等事項首先在黨的一側(cè)規(guī)約起來，成為連接參政黨和國家機關的“橋梁”，以及未來政黨制度國家立法的“樣本”。

　　 黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的區(qū)別與聯(lián)系。盡管作為治國理政手段的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律都是“法”，但二者除去發(fā)生機理和性屬的區(qū)別外，其余方面的差異也是不難辨明的。我們結(jié)合理論規(guī)范，從實踐經(jīng)驗的角度試作歸納：

　　 首先，制定主體不同。按照中央規(guī)定和具體實踐，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體可分為“兩層五類”。“兩層”分別是中央的中央組織、中央紀委和中央各部門、中央軍委及其政治工作機關，以及地方的省、自治區(qū)、直轄市黨委，其中，中央組織包括全國代表大會、中央委員會，以及中央政治局及其常委會②，而“五類”即中央組織、中央紀委、中央各部門、中央軍委及其政治工作機關和省市區(qū)黨委。國家法律則由法定的有權國家機關制定，我國現(xiàn)行立法體制是中央統(tǒng)一領導和一定程度分權的，多級并存、多類結(jié)合的立法權限劃分體制。按照立法法等法律法規(guī)規(guī)定，立法主體包括了全國人大及其常委會；國務院；省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會，設區(qū)的市人大及其常委會、自治州人大及其常委會；經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會；民族自治地方人大；國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)；省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州人民政府；以及中央軍事委員會及其各總部、軍兵種、軍區(qū)、中國人民武裝警察部隊等主體。最高人民法院、最高人民檢察院還有權作出審判、檢察工作中具體應用法律的解釋。

　　 其次，表現(xiàn)形式和體系構(gòu)成不同。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的表現(xiàn)形式有著明顯的區(qū)別，這與二者在制定主體上的差異相關聯(lián)。與“兩層五類”的黨內(nèi)法規(guī)制定主體相對應，黨內(nèi)法規(guī)體系由中央黨內(nèi)法規(guī)、軍隊黨內(nèi)法規(guī)、紀檢條規(guī)③、部門黨內(nèi)法規(guī)、地方黨內(nèi)法規(guī)等五類組成，依據(jù)各自權限表現(xiàn)為黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等七種形式；國家法律體系則根據(jù)不同主體的立法權限，由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和軍事法規(guī)、軍事規(guī)章等規(guī)范性法律文件構(gòu)成。當然，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在名稱上會有“重合”，例如，行政法規(guī)的名稱一般稱“條例”“規(guī)定”和“辦法”等，規(guī)章一般稱“規(guī)定”“辦法”，這就與黨內(nèi)法規(guī)的部分表現(xiàn)形式相同。多數(shù)黨內(nèi)法規(guī)可從文件全稱將其與行政法規(guī)規(guī)章相區(qū)別，比如黨內(nèi)法規(guī)會注明“中國共產(chǎn)黨”或某方面黨務工作的規(guī)范等，但也有一些黨內(nèi)法規(guī)特別是地方黨內(nèi)法規(guī)從名稱上較難分辨，如《湖北省安全生產(chǎn)黨政同責暫行辦法》《海南省“庸懶散奢貪”行為問責辦法（試行）》等，只能從制定主體和公布主體等方面來判斷。此外，立法法規(guī)定了國家法律體系內(nèi)各規(guī)范性法律文件的效力位階，黨內(nèi)法規(guī)也建立了相應的效力規(guī)則，但較為簡單，可以概括為黨章具有最高效力，其他任何黨內(nèi)法規(guī)都不得與之相抵觸；中央黨內(nèi)法規(guī)效力高于紀檢條規(guī)、部門黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)；地方黨內(nèi)法規(guī)不得與紀檢條規(guī)、部門黨內(nèi)法規(guī)相抵觸。

　　 第三，制定程序不同。從宏觀上看，黨內(nèi)法規(guī)制定工作包含制定五年工作規(guī)劃、年度工作計劃和具體制定等階段，進入具體制定程序后，一般需要經(jīng)過起草、審核、審議批準和報請公布等程序。中央黨內(nèi)法規(guī)按其內(nèi)容一般由中央紀委、中央各部門起草，綜合性黨內(nèi)法規(guī)由中央辦公廳協(xié)調(diào)中央紀委、中央有關部門起草或者成立專門起草小組起草，其他黨內(nèi)法規(guī)由制定主體自行組織起草。審議批準機關收到黨內(nèi)法規(guī)草案后，交由所屬負責法規(guī)工作的機構(gòu)進行審核；審核通過的草案則按不同權限，分別由上述制定主體予以審議批準，經(jīng)審議批準的黨內(nèi)法規(guī)草案，由負責法規(guī)工作的機構(gòu)核文后按規(guī)定程序報請發(fā)布，并且一般采用文件的形式發(fā)布。依照規(guī)定，國家法律法規(guī)必須經(jīng)過起草、提出、審議（審查）、表決（決定）和公布等法定程序，此處不再贅述，但有兩點應當引起注意：第一，國家機關立法過程中，普遍存在人大常委會黨組、政府及其部門黨組就重要的規(guī)范性法律文件草案向同級黨委請示的做法，譬如，全國人大常委會黨組就《立法法》修改草案兩次向中央政治局及其常委會請示匯報，其后“根據(jù)黨中央的重要指示精神，對修正案草案又作了進一步修改完善”。此類“請示—指示”程序不是國家立法的法定程序，也不是黨內(nèi)法規(guī)制定程序與國家立法程序的交叉，而是黨運用領導地位和執(zhí)政權力的體現(xiàn)。第二，國家立法的表決（決定）程序依法通過會議作出，比如，盡管行政機關實行首長負責制，但規(guī)章也要求經(jīng)過部務會議或者委員會會議，地方政府常務會議或者全體會議決定，不得以行政首長簽批或負責人傳批等形式?jīng)Q定。而除了重要的黨內(nèi)法規(guī)須經(jīng)黨的全國代表大會、中央全會、政治局或其常委會會議審批外，部分中央黨內(nèi)法規(guī)、紀檢條規(guī)、部門黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)均未要求必須經(jīng)會議審批，因此，部分中央黨內(nèi)法規(guī)還可按程序報請中央領導同志簽批，個別省市區(qū)黨委更直接規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)草案可以經(jīng)書記等個人審批，這與國家機關立法程序殊為相異。

　　 第四，適用范圍不同。黨內(nèi)法規(guī)是用以調(diào)整黨內(nèi)關系和黨內(nèi)生活秩序，規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的規(guī)則，因此，其適用范圍原則上僅限于黨組織和黨員，盡管具體的使用范圍會因黨內(nèi)法規(guī)的制定主體而有所不同，比如地方黨內(nèi)法規(guī)就僅適用于該省級行政區(qū)內(nèi)的黨組織和黨員。當然，中國共產(chǎn)黨是領導黨和執(zhí)政黨，作為其制度規(guī)范高級形式的黨內(nèi)法規(guī)應當調(diào)整到黨與國家機關的關系、黨與參政黨和群團組織的關系等內(nèi)容，涉及黨的領導、黨管干部等重大原則，但從規(guī)范層面而言，黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整上述關系時，其調(diào)整范圍也應當嚴守“黨內(nèi)側(cè)”的界限，亦即不超出調(diào)整黨內(nèi)關系、維護黨內(nèi)生活秩序的黨內(nèi)治理范疇，上述事項涉及“黨外側(cè)”的，應由國家法律、組織章程、規(guī)則辦法等規(guī)范予以承接�，F(xiàn)行部分黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍實際上延伸至一些非黨組織團體和非黨員個人，這類情形正是在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)過程中需要認真研究和妥善處理的。國家法律的調(diào)整范圍較為清晰，它調(diào)整社會關系和社會秩序，具有普遍性，適用于所有國家機關、社會組織和公民，其適用范圍比黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍廣，并且包含了黨組織和黨員在內(nèi)的組織和個人。

　　 第五，規(guī)范結(jié)構(gòu)和行為規(guī)范標準不同。比照法理學一般理論，法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)形式在邏輯上應當包括假定條件、行為模式和法律后果三個要素。盡管黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容用條款形式表述，并且要求不同于一般不用條款形式表述的決定、意見等規(guī)范性文件，但從現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容來看，除了《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下稱《紀律處分條例》）等少數(shù)以義務性規(guī)范為主的黨內(nèi)法規(guī)以外，其他黨內(nèi)法規(guī)一般并不具備完整的結(jié)構(gòu)形式，尤其缺乏明確的責任條款。此外，，由于政黨特性、黨內(nèi)行文習慣和法規(guī)制定技術等因素影響，黨內(nèi)法規(guī)的詞匯、條款較之國家法律呈現(xiàn)出更多的政治性言辭、宣示性條款甚至生活化語言，比如“黨組織對于黨員提出的請求，要及時受理。根據(jù)具體問題，有的要及時解決，有的要說明情況，有的要進行說服教育”⑤等。國家法律的條款則一般具備完整的邏輯結(jié)構(gòu)，有的規(guī)范性法律文件還會設置專章明確相應的法律責任。同時，黨內(nèi)法規(guī)對黨組織和黨員的行為要求比國家法律對國家機關及其工作人員、社會組織和公民的要求更為嚴格、標準更高，比如“生活奢靡、貪圖享樂、追求低級趣味”的行為并不受國家法律調(diào)整，卻是受黨內(nèi)法規(guī)規(guī)制、黨的紀律處分的行為，這在理論上主要是基于黨在思想理論、組織、作風和制度等方面的先進性，“始終保持黨的先進性，加強黨的先進性建設，是黨的生命所系、力量所在”。

　　 第六，實施方式不同。如前所述，規(guī)范是否具備國家強制約束力，是否直接依靠國家強制力保證實施是“軟法”與“硬法”的重要分界。黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)的行為規(guī)范，通過政治教育和宣傳動員，依靠黨組織負責人、黨員對黨的政治認同及其個人的政治自覺實施，并以黨的紀律作為強制手段作為保證，比如《紀律處分條例》第1條首先言明“為維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)……根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》，制定本條例”，第6條又規(guī)定“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)……依照規(guī)定應當給予紀律處理或者處分的，都必須受到追究”。通過對“違犯黨紀應當受到黨紀追究的黨組織和黨員”進行審查和處分，直至解散黨組織或開除黨員黨籍，以此嚴明黨的紀律，保證黨內(nèi)法規(guī)的實施。國家法律則具備國家強制約束力，由軍隊、警察、法庭、監(jiān)獄等國家強制力保證實施，盡管有黨員違反刑律被處以黨紀處分和刑事處罰，但并不說明二者的實施方式相同，兩種制裁不同的實施主體和先后順序恰好映證了這種差別。當然，現(xiàn)行部分黨內(nèi)法規(guī)因涉及黨外公共事務而實際上具備了“硬法”的色彩，例如中共中央和國務院印發(fā)的《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》，這也在黨內(nèi)法規(guī)體系建設，以及與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)過程中需要認真研究的問題。

　　 在把握黨內(nèi)法規(guī)與國家法律區(qū)別的同時，也應當充分認識到二者相互聯(lián)系的一面，這也是二者銜接和協(xié)調(diào)的基礎�！包h政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的�！雹拗袊伯a(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心。依據(jù)憲法和法律享有立法權的國家機關也要在黨的領導下行使職權，制定法律規(guī)范性文件，因而黨既“制定黨內(nèi)法規(guī)，調(diào)整黨內(nèi)關系、規(guī)范黨內(nèi)生活，為黨組織和黨員提供行為遵循；又領導人民制定憲法和法律，調(diào)整社會關系、規(guī)范社會秩序，為公民、法人和其他組織提供活動依據(jù)”。盡管黨內(nèi)法規(guī)的首要目的是為黨組織和黨員提供行為遵循，實現(xiàn)管黨治黨建設黨的目標，但中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨和領導黨，以全心全意為人民服務為根本宗旨，代表中國最廣大人民的根本利益，那么黨制定黨內(nèi)法規(guī)就必然以黨章和黨的方針政策為依據(jù)，以人民意志為依歸。黨領導人民制定憲法和法律，憲法和法律就必然將黨的主張和人民意志相統(tǒng)一。那么，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律雖然有著顯著的區(qū)別，但同時也有著本質(zhì)一致的基礎，那就是二者都是黨的基本理論、基本路線和基本綱領的具體體現(xiàn)，都是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一。

　　 黨內(nèi)法規(guī)是黨的主張和黨內(nèi)規(guī)章制度的高級形態(tài)，國家法律是黨和人民意志的共同載體，二者都是實現(xiàn)法治的必要前提，都是國家治理體系的重要組成部分，因而黨治國理政既需要依靠黨內(nèi)法規(guī)，也需要依靠國家法律。如前所述，有的國家以國家憲法和法律形式直接規(guī)定政黨的組織和成員、權利與義務、經(jīng)費和執(zhí)政程序等事項，在中國治理手段“雙軌制”的國情下，徑直由國家法律對部分黨務、黨的領導和執(zhí)政程序作出規(guī)定，從而取消黨內(nèi)法規(guī)，目前在理論和技術層面都頗有障礙，實踐上也不具可能性。然而，可以預見的是，隨著法治建設的不斷推進，黨內(nèi)法規(guī)體系在逐漸完善和成熟的過程中，會有一部分黨內(nèi)法規(guī)“轉(zhuǎn)化”為國家法律法規(guī)，改以國家法律法規(guī)的形式承載，因而黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量有所起伏，這是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的必然，并不代表黨內(nèi)法規(guī)不再有存在的必要。

　　 處理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關系的基本原則。綜合前述分析，建設法治國家，推進國家治理現(xiàn)代化的過程中，黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系將是并存并行的規(guī)范體系。然而，基于法治的普遍規(guī)律和中國的現(xiàn)實國情，首先應當遵循以下兩點原則明確二者的關系定位。

　　 第一，國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，禁止黨內(nèi)法規(guī)逾越。法治思維就是憲法法律至上的思維，在我國的社會調(diào)整系統(tǒng)中，以憲法法律為核心的法律系統(tǒng)是最重要的、最權威的系統(tǒng)，其他任何社會調(diào)整手段都不得與之相對抗，同時所有社會關系參加者都必須遵守。政黨作為政治組織，在選舉、執(zhí)政和黨內(nèi)治理等內(nèi)外部活動中也必須遵守國家法律，概莫能外。我國吸取歷史教訓，在憲法序言闡明憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力，“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”。第五條進一步規(guī)定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權�！币虼�，在法律地位和法治權威層面上，國家法律無疑高于黨內(nèi)法規(guī)。在新的社會背景下，黨的憲法觀念也將超越將憲法視為確認事實的形式，而更加強調(diào)憲法是規(guī)范政治行為的，對政治主體具有引導和引領功能的基本規(guī)范，即便共產(chǎn)黨是領導黨和執(zhí)政黨，也沒有超越憲法和法律的特權。黨內(nèi)具有最高效力的黨內(nèi)法規(guī)——黨章規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，黨內(nèi)法規(guī)的制定必須恪守“憲法為上、黨章為本”的原則，這種取向在“四個全面”進程中被突出宣示。當然，應當注意到，黨在特定場域和時域，以特定形式表達的主張與現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定會呈現(xiàn)出合法性與正當性層面的緊張關系，這是深化改革過程中時常出現(xiàn)的情形，比如十八屆五中全會提出“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子的政策”與當時《人口與計劃生育法》的規(guī)定相矛盾，但這是執(zhí)政黨為推進各領域改革提出的建議，不屬于黨內(nèi)法規(guī)，屬于黨的政策范疇，不能因“違法”而歸于無效。

　　 這里有必要連帶分析一個問題，有學者認為黨內(nèi)法規(guī)是具有“法政二重屬性的規(guī)范性文件”，“基于它的政策特征，在國家法與黨的政策的對立中，黨內(nèi)法規(guī)應當屬于政策的范疇”。我們認為，若此處的“政策”泛指黨的主張，則尚無問題，但若是狹義的“政策”，那在中國語境下就會產(chǎn)生歧義。黨內(nèi)法規(guī)作為黨的主張和黨內(nèi)規(guī)章制度的高級形態(tài)，盡管帶有鮮明的政治意味，但與決議、決定、意見、通知等黨內(nèi)規(guī)范性文件不同，它“將原則性的政策話語精準化，運用規(guī)范化的語言進行表達，程序化的方式予以貫徹，使之具有可執(zhí)行性和可操作性”，表現(xiàn)為剛性、穩(wěn)定的行為規(guī)范，而非建議、倡議等方向性、引導性話語，故其公共性特質(zhì)與政策性色彩遠遠低于指導推動經(jīng)濟社會發(fā)展、涉及人民群眾切身利益等方面的黨內(nèi)政策性文件。同時，依據(jù)《制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（以下稱《備案規(guī)定》）的規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)應當“以黨章為根本依據(jù)，貫徹黨的理論和路線、方針、政策”，而“是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸”同時是黨內(nèi)法規(guī)備案審查的重要內(nèi)容，由此可見，黨內(nèi)法規(guī)并不屬于“政策”的范疇，而且“政策”相較于黨內(nèi)法規(guī)而言是更上位的概念，往往成為制定黨內(nèi)法規(guī)的重要淵源。十八屆四中全會也提出“發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢，促進黨的政策和國家法律互聯(lián)互動”，將黨的政策與黨內(nèi)法規(guī)相區(qū)分，同時說明二者與國家法律的關系。而那些體現(xiàn)于黨的各類規(guī)范性文件中具體的、具有可操作性的“政策”，黨內(nèi)法規(guī)也較其更穩(wěn)定、更可預期、更嚴密和更規(guī)范。因而政策性既非黨內(nèi)法規(guī)的首要屬性，也非主要特征，不宜以“政策”定位黨內(nèi)法規(guī)，也不宜將其與黨的其他政策性文件相混淆。

　　 因此，用以實現(xiàn)黨內(nèi)治理法治化，管黨治黨建設黨的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不一致是不被容許的，這一重要原則也為作為“黨內(nèi)立法法”的兩個條例所吸收⑦，若黨內(nèi)法規(guī)逾越了憲法和法律的規(guī)定，就必須予以糾正。國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)完全無涉“黨大還是法大”的問題，而是關乎憲法和法律普遍約束力的憲理法理問題，關乎憲法和法律權威的法治根基問題。有人認為不能將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相提并論“一較高下”，或是認為黨是領導一切的黨，而且黨內(nèi)法規(guī)僅在黨內(nèi)適用，那么黨內(nèi)法規(guī)就可以不受國家法律的約束。這些觀點顯然違背常識、邏輯不通，無疑與法治精神相左，完全站不住腳。

　　 第二，黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律，保障國家法律實施。“先進性是馬克思主義政黨的根本特征,也是馬克思主義政黨的生命所系、力量所在�！秉h自身定位為中國工人階級的先鋒隊、中國人民和中華民族的先鋒隊，如果黨組織和黨員的行為標準低于其他機關團體和公民，甚至沒有差別，那么黨的先進性就無從體現(xiàn)。因此，相較于國家法律為其他機關團體和公民設定的行為規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)特別是黨的紀律為各級黨組織和全體黨員設定的行為規(guī)則會更加嚴格，以監(jiān)督黨組織和黨員遵守黨章，執(zhí)行和維護黨的紀律，模范遵守國家法律法規(guī)，體現(xiàn)黨的先進性，這方面前文已有闡述。然而，此方面應當注意的是，“黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律”原則并不必然與“國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)的”原則相沖突，因為“嚴于”并不意味著當然地出現(xiàn)“不一致”。例如，“與他人發(fā)生不正當性關系”的行為不受法律追究，但卻是違反黨的生活紀律而應受黨紀處分的行為；普通公民“見死不救”不承擔法律責任，至多受到道德和輿論譴責，但黨員“遇到國家財產(chǎn)和群眾生命財產(chǎn)受到嚴重威脅時，能救而不救”的，將視情節(jié)給予警告直至開除黨籍的處分。⑧可見，黨內(nèi)法規(guī)“高標準”是在行為標準和紀律處分“紅線”層面比國家法律嚴格，但并不當然地與國家法律相抵觸。

　　 “辦好中國的事情，關鍵在黨”。中國共產(chǎn)黨一直是整合國家治理資源，確保有效治理的軸心力量和領導力量，其政治地位、政治能量和政治現(xiàn)實決定了黨在國家治理中的統(tǒng)帥作用和決定性影響，因而其主張自然會影響國家治理和人民福祉，而且盡管黨不直接行使國家權力，然而黨事實上與國家權力保持著極強的親和性，除執(zhí)政活動以外，黨的其他活動都有相當分量的外溢效應和示范效應，當然也包括黨內(nèi)法規(guī)的制定與執(zhí)行活動。黨內(nèi)法規(guī)必須符合憲法和法律，并且雖然屬于“軟法”，但其對國家法律法規(guī)原則和內(nèi)容影響至近至深、舉足輕重，其他政治組織的自律規(guī)范、社會組織的自治規(guī)范顯然與黨內(nèi)法規(guī)的“硬度”相提并論，因此黨內(nèi)法規(guī)可謂“堅硬的軟法”，兩個規(guī)范體系也是始終相互影響著的。比如黨內(nèi)法規(guī)制定過程民主科學與否，內(nèi)容良善與否，執(zhí)行到位與否，事實上都影響著國家法律的實施效果和國家法治進程。建國以來的歷史教訓也已經(jīng)證明，如果管黨治黨建設黨的黨內(nèi)法規(guī)不健全，黨內(nèi)政治生活和黨政關系不正常，國家法律就勢必難以付諸實施；如果黨內(nèi)法規(guī)未能被嚴格貫徹落實，國家法律的尊嚴和權威也就難以保證。因此，鄧小平才深刻地指出：“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障�！敝挥兄贫ǹ茖W良善、管用有效的黨內(nèi)法規(guī)，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)把黨管好治好建設好，管好權、用好權，黨才可能模范地遵守憲法和法律，保障憲法和法律的事實，把國家治理好，實現(xiàn)良政善治。   黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)是依法執(zhí)政的現(xiàn)實要求   依法執(zhí)政是黨治國理政的基本方式，實際上折射了執(zhí)政黨與國家政權、國家法律和國家治理體系的關系，也涵括了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關系。在邏輯和事實上，“黨取得執(zhí)政地位后，國家法律和黨內(nèi)法規(guī)共同成為黨治國理政、管黨治黨的重器”，由此，“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”。這實際表明，執(zhí)政黨治國理政所依憑的“法”，不僅包括國家法律，同時也包括黨內(nèi)法規(guī)。然而，良法是善治之前提，要實現(xiàn)黨內(nèi)治理和國家治理的善治，就需要良善的黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系，使二者的內(nèi)部構(gòu)成及其相互關系都符合客觀規(guī)律，符合法治和現(xiàn)代治理的要求，并且獲得多數(shù)黨員和社會成員的認同。然而，在此方面，必須承認現(xiàn)實情況與理想狀態(tài)仍有一定差距，主要表現(xiàn)為以下幾類現(xiàn)象：

　　 黨內(nèi)法規(guī)體系建設尚不適應黨內(nèi)治理法治化和依法執(zhí)政的需求。從近年黨內(nèi)法規(guī)體系建設的情況來看，黨“力圖用一種規(guī)范主義的方法來建構(gòu)黨的內(nèi)部行為規(guī)則”，若以調(diào)整對象劃分，目前黨內(nèi)法規(guī)體系由黨章及相關法規(guī)、黨的領導和黨的工作、思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、民主集中制建設和機關工作等八個方面的黨內(nèi)法規(guī)組成，或者按大類劃分為規(guī)范黨的自身建設活動、規(guī)范黨的領導和執(zhí)政活動、規(guī)范黨的機關運行保障三個板塊。但是，在規(guī)范體系建設中也存在著不少突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，比如，對照國家機構(gòu)組織法，黨內(nèi)尚缺乏全面規(guī)范黨的各級、各類組織設立、職責和運行等方面的組織條例。又如，碎片化和重復化現(xiàn)象嚴重，改革開放以來全國省市區(qū)以上黨委和部門制定的反腐倡廉法規(guī)和文件曾多達3000余件，要么各有側(cè)重，要么相互“復制移植”，嚴重欠缺系統(tǒng)性和體系感。再如，公開工作滯后，一些并不涉密的黨內(nèi)法規(guī)被定密或一段時期內(nèi)不予公開，有統(tǒng)計顯示，1978年以來中央在作風建設方面曾制定了150多個規(guī)范性文件，其中定密近80件，機密級就有20件。新華社2015年5月26日發(fā)布消息，中共中央印發(fā)關于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的第一部法規(guī)《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》，該條例于同年4月30日由中央政治局會議審議通過，自5月18日起正式施行⑨，但其后數(shù)月間該條例僅在統(tǒng)戰(zhàn)工作系統(tǒng)內(nèi)部傳達學習，直至9月22日才由新華社受權全文發(fā)布。實事求是地講，黨內(nèi)法規(guī)“秘而不宣”或“告而不宣”的做法容易引起黨員群眾的猜疑和誤會，甚至一定程度上還會消解黨員群眾的期盼熱情，以及制定相關領域黨內(nèi)法規(guī)的積極效應。此外，還普遍存在著黨內(nèi)法規(guī)制定過程仍然欠缺科學性和民主性，具體規(guī)范缺乏實際可操作性，重“實體法”輕“程序法”等問題⑩，這些問題阻滯了給黨內(nèi)治理法治化和依法執(zhí)政供給良善的規(guī)范基礎和制度資源。

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律規(guī)定不協(xié)調(diào)。作為領導黨和執(zhí)政黨，黨主要實行政治、思想和組織領導，并通過法定程序使黨組織的主張成為國家意志，向國家機關和團體組織推薦領導人等途徑實現(xiàn)執(zhí)政意圖，因而在組織建設、作風和反腐倡廉制度建設等方面的黨內(nèi)法規(guī)是首先需要與國家相應領域的法律法規(guī)相協(xié)調(diào)的，但實際上也存在一些問題。比如，《地方組織法》規(guī)定縣級以上的地方各級人大及其常委會作為地方國家權力機關，有權“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”，1996年中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》規(guī)定地方委員會的領導包括“對本地區(qū)的重大問題作出決策”。那么，地方黨委的“重大問題決策權”和人大及其常委會的“重大事項決定權”有何差別、如何協(xié)調(diào)？單憑文本和相關制度很難在實踐中清晰界分，2015年修訂后的《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》似乎注意到了這個問題，在重申地方黨委“對本地區(qū)重大問題作出決策”的同時，強調(diào)地方黨委重在“把方向、管大局、作決策、保落實”，但仍然未能徹底解決這個問題。又如，2012年修訂后的《刑事訴訟法》規(guī)定“行政機關在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，(點擊此處閱讀下一頁)

在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”，由此，與行政監(jiān)察機關合署辦公的同級黨委紀委在紀檢程序中獲得的符合該條立法精神的上述證據(jù)是可以進入刑事訴訟程序的。在2013年薄熙來案庭審中，公訴機關將紀檢機關移交所得的薄接受中央紀委審查期間的自書材料作為犯罪證據(jù)提交法庭，而當事人陳述、證人證言等主觀性證據(jù)實際并不被前述《刑事訴訟法》的規(guī)定所涵括，并且組織審查期間的自書材料也不符合“嫌疑人、被告人供述與辯解”的形式要件，因而自書材料是否應當被法庭采信一時引發(fā)不小爭議。類似這樣不相協(xié)調(diào)的情況并非個別，它并不是直接地表現(xiàn)為兩類規(guī)范相牴啎，而是在制度設計理念和具體規(guī)范構(gòu)想上脫節(jié)甚至失序，以致存在交錯、留白或模糊的空間。

　　 黨內(nèi)法規(guī)與國家法律規(guī)定不銜接。由于黨的地位特殊，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律應當在執(zhí)政權力運行程序與國家權力運行程序、黨紀責任與法律責任等方面實現(xiàn)雙向銜接，使黨的行為特別是執(zhí)政行為有連貫的“法”依據(jù)，然而現(xiàn)實尚有差距。

　　 其一，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有關規(guī)定銜接不足。除憲法外，在全國人大及其常委會制定的法律中，諸多公法和甚至私法性質(zhì)的法律都含有堅持或擁護中國共產(chǎn)黨的領導，許可在軍隊、公司、基層自治組織等特定組織中設立中共黨組織等規(guī)定，對黨領導立法、武裝力量、干部、民族區(qū)域自治和村民自治、工會、國家安全、高等教育等方面的工作作出原則性規(guī)定⑪。從規(guī)范意義而言，這些規(guī)定是對“黨的領導”這一政治原則的法律確認，也是法律授權。黨的領導如何具體實施，國家法律不宜作具體規(guī)定，需要黨內(nèi)進行領導體制、機制和方式上的具體制度安排，這就需要黨內(nèi)法規(guī)來加以具體化、細致化。但是，目前除了如《黨政領導干部選拔任用工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)與國家機構(gòu)組織法和《公務員法》《村民委員會組織法》等法律部分銜接外，黨內(nèi)多以零散的規(guī)范性文件或會議決定對法律規(guī)定加以具體化，許多領域還存在空白，未能與國家法律相銜接。

　　 其二，國家法律對黨內(nèi)法規(guī)的承接不夠。嚴格而言，黨內(nèi)法規(guī)效力只應及于黨組織和黨員，對黨組織和黨員以外的國家機關、社會組織和公民，應當以法律法規(guī)、組織章程和規(guī)則等予以規(guī)范�！饵h政領導干部選拔任用工作條例》規(guī)定，選拔任用參照公務員法管理的縣級以上黨委和政府直屬事業(yè)單位和工青婦等人民團體及其內(nèi)設機構(gòu)領導成員，以及機關、單位選拔任用非中共黨員領導干部、處級以上非領導職務的干部，參照該條例執(zhí)行。《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》除了適用于黨的機關外，也適用于人大機關、行政機關、政協(xié)機關、審判機關、檢察機關，以及工青婦等人民團體和參照公務員法管理的事業(yè)單位。盡管這些黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)黨管干部等重要原則，將規(guī)范對象延伸至黨外，但從法治高度考量，涉及黨外的公權力機關、團體和人員等事項，應當由國家法律等規(guī)范予以調(diào)整。從現(xiàn)實可操作性考慮，可先以黨的規(guī)范性文件而非黨內(nèi)法規(guī)的形式提出要求，有關機關或團體黨組發(fā)揮領導核心作用，按照特定程序在國家法律、組織章程、規(guī)則辦法等規(guī)范中對黨的要求加以“吸收轉(zhuǎn)化”，落實“黨組發(fā)揮領導核心作用與支持依法依章程履行職責相統(tǒng)一”的原則⑫，或者先以黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)試行，時機成熟后再依程序制定為國家法律，如此以法治思維和法治方式堅持和貫徹了黨的領導。

　　 黨內(nèi)法規(guī)與國家法律規(guī)定不一致。黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，因而黨內(nèi)法規(guī)不得與憲法和法律不一致。在實踐中，二者不一致的情形仍然存在，個別情形還較為復雜。例如，《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》（1994年5月施行，以下稱《案件檢查工作條例》）第28條第7項規(guī)定，調(diào)查組“經(jīng)縣級以上（含縣級）紀檢機關負責人批準，可以對被調(diào)查對象在銀行或其他金融機構(gòu)的存款進行查核，并可以通知銀行或其他金融機構(gòu)暫停支付”“有關組織和個人必須如實提供證據(jù)，不得拒絕和阻撓”。其后生效的《商業(yè)銀行法》（1995年7月施行）第29條和第30條則明確規(guī)定，除非法律另有規(guī)定，對于個人儲蓄存款，僅有法律規(guī)定的單位或個人可以查詢、凍結(jié)、扣劃；對于單位存款，僅有法律和行政法規(guī)規(guī)定的單位或個人可以查詢，僅有法律規(guī)定的單位或個人可以凍結(jié)、扣劃，否則商業(yè)銀行有權予以拒絕。然而，《案件檢查工作條例》所指“查核”和“暫停支付”實際上無異于“查詢”和“凍結(jié)”⑬。同時，依據(jù)《行政監(jiān)察法》（1997年5月施行）等法律法規(guī)，黨的紀檢機關無權查詢、凍結(jié)、扣劃個人或單位存款，與其合署辦公的行政監(jiān)察機關也僅有權查詢個人或單位存款，在必要時“可以提請人民法院采取保全措施，依法凍結(jié)涉嫌人員在銀行或者其他金融機構(gòu)的存款”，亦即無權徑直予以凍結(jié)、扣劃。然而，《關于〈案件檢查工作條例〉第二十八條第七項的解釋答復》（中紀法復〔1995〕第1號）、《案件檢查工作條例實施細則》（1994年5月施行）第32條所指的查核和暫停支付依據(jù)的“中央紀委、中國人民銀行關于紀檢機關查詢和暫停支付被調(diào)查對象存款有關規(guī)定”⑭，實際上也已經(jīng)被《商業(yè)銀行法》和《行政監(jiān)察法》等法律法規(guī)的規(guī)定改變。至1998年10月，最高人民法院、監(jiān)察部印發(fā)了《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政監(jiān)察法〉第二十一條若干問題的規(guī)定》（監(jiān)發(fā)〔1998〕30號），1999年12月中央紀委辦公廳、監(jiān)察部辦公廳印發(fā)《關于查辦案件中需查詢或者凍結(jié)被調(diào)查對象存款時應以監(jiān)察機關名義使用監(jiān)察文書的通知》（中紀辦發(fā)〔1999〕17號），指出“根據(jù)紀檢、監(jiān)察機關合署辦公、行使兩種職能的實際”，各級紀檢監(jiān)察機關今后在辦案中確實需要到銀行或者其他金融機構(gòu)查詢存款或者凍結(jié)存款時，均應以監(jiān)察機關名義使用監(jiān)察文書，并應按規(guī)定履行審批程序。然而，直至2004年3月中央紀委監(jiān)察部才發(fā)文（中紀發(fā)〔2004〕9號）決定，中紀法復〔1995〕第1號文件因“主要內(nèi)容已經(jīng)被新的規(guī)定替代”予以廢止。

　　 至此，這一系列規(guī)范沖突才看似得以“解決”，但問題依然存在：其一，同一主體制定的黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件，前者效力高于后者，即便其后以黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式作出了符合相關法律的規(guī)定，其效力也不足以改變《案件檢查工作條例》第28條第7項的規(guī)定。其二，即便援引《制定條例》“同一機關制定的黨內(nèi)法規(guī)，舊的規(guī)定與新的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定”，以及“黨內(nèi)法規(guī)的解釋同黨內(nèi)法規(guī)具有同等效力”等規(guī)定，但現(xiàn)行有效的上述“規(guī)定”和“通知”等規(guī)范性文件也并不屬于“解釋”和“答復”等黨內(nèi)法規(guī)解釋的范疇。因此，從規(guī)范意義而言，第28條第7項的規(guī)定實際未被改變，仍然存在黨內(nèi)法規(guī)效力。盡管上述情形因紀檢監(jiān)察部門辦案的實際需要等因素而有其現(xiàn)實合理性，且因歷史原因使情況復雜而不易厘清，但從法治建設的大局著眼，亟需理順黨內(nèi)相關法規(guī)制度，消除黨內(nèi)法規(guī)和國家法律不一致的情形。

　　 可見，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間仍然存在著諸多不協(xié)調(diào)、不銜接和不一致的情形，亟需予以妥善處理。實際上，中央領導在2006年就注意到了此方面的問題，曾要求“既重視黨內(nèi)法規(guī)制度的建立健全又注意與國家法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配合，使各項法規(guī)制度彼此銜接、環(huán)環(huán)相扣，真正發(fā)揮法規(guī)制度的整體合力”。對此，應當在建設中國特色社會主義法治體系過程中加以注意，及早謀篇布局。

　　 黨內(nèi)法規(guī)體系是黨內(nèi)治理法治化的制度載體，依法執(zhí)政需要良善的黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系，要求我們首先跳脫“國家法中心主義”和傳統(tǒng)黨建理論的思維定勢，立足法治一般規(guī)律和中國政治現(xiàn)實，從國家治理現(xiàn)代化的高度去認識二者及其相互關系。同時，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間也仍然存在著一些不協(xié)調(diào)、不銜接和不一致的問題，亟需予以解決。十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)體系與法律規(guī)范體系涵括于中國特色社會主義法治體系，并要求注重二者的“銜接和協(xié)調(diào)”，為完善兩個規(guī)范體系、處理兩個規(guī)范體系關系提出了適切的“頂層設計”，有必要在此認識基礎上進一步研究其實現(xiàn)路徑。

　　 （本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新研究”和國家社科基金青年項目“中國人大議事規(guī)則研究”的成果，項目編號分別為：14JZD003、15CFX014；武漢大學法學院博士研究生蘇紹龍是本文的共同作者）  

　　 注釋

　　 ①參見《中共中央關于廢除國民黨的六法全書與確定解放區(qū)的司法原則的指示》（1949年2月28日）。

　　 ②結(jié)合《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，梳理以往實踐情況，黨的全國代表大會制定的唯一的黨內(nèi)法規(guī)即為黨章；特別地，依據(jù)黨章，黨的全國代表會議有權“討論和決定重大問題”，黨史上兩次全國代表會議中，1955年3月召開的全國代表會議曾通過《中國共產(chǎn)黨全國代表會議關于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》（現(xiàn)已失效）；中央委員會制定黨內(nèi)法規(guī)較少，影響較大的如十一屆五中全會通過的《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》；絕大多數(shù)中央黨內(nèi)法規(guī)由中央政治局及其常委會制定。中央軍委及其政治工作機關較為特殊，上述兩個條例均在附則中授權其“依照本條例的基本精神”制定軍隊黨內(nèi)法規(guī)。

　　 ③依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，中央紀委有權制定規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則，無權制定準則、條例，此處的“紀檢條規(guī)”是沿用紀檢系統(tǒng)的習慣用法。

　　 ④依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第22條第3項、第4項和第5項規(guī)定，并未限定必須以會議形式進行審批�！吨袊伯a(chǎn)黨河北省委員會黨內(nèi)法規(guī)制定細則》第26條第3項規(guī)定：“應當由省委發(fā)布的其他省委黨內(nèi)法規(guī)，根據(jù)情況由省委常務委員會會議審議批準，或者按規(guī)定程序報送省委書記審查批準”�！秲�(nèi)蒙古自治區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)則》第21條規(guī)定：“以自治區(qū)黨委辦公廳文件發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，按照規(guī)定程序報送簽批，由自治區(qū)黨委主要領導同志批準�！�

　　 ⑤參見《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》第26條。

　　 ⑥參見毛澤東《在擴大的中央工作會議上的講話》（1962年1月30日），《中共中央文件》中發(fā)〔66〕103號；《中共中央政治局常務委員會召開會議聽取全國人大常委會、國務院、全國政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院黨組工作匯報聽取中央書記處工作報告》，《人民日報》，2016年1月8日，第1版。

　　 ⑦《制定條例》第7條規(guī)定：“制定黨內(nèi)法規(guī)應當遵循下列原則：……（三）遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動的規(guī)定……”第21條規(guī)定：“審議批準機關收到黨內(nèi)法規(guī)草案后，交由所屬負責法規(guī)工作的機構(gòu)進行審核。主要審核以下內(nèi)容：……（二）是否同憲法和法律不一致……”第28條規(guī)定：“中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)有下列情形之一的，由中央責令改正或者予以撤銷：……（二）同憲法和法律不一致的……”《備案規(guī)定》第7條規(guī)定：“中央辦公廳對報送中央備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行審查。主要審查以下內(nèi)容：……（二）是否同憲法和法律不一致……”。

　　 ⑧參見《紀律處分條例》第110條和第127條。

　　 ⑨2015年5月18日至22日，中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議召開，會上對該條例作了說明，并部署學習宣傳和貫徹落實工作。

　　 10例如，通過中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站“黨紀法規(guī)庫”檢索，名稱含有“程序”的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件僅有2件，且均為紀檢程序規(guī)范。

11這些法律規(guī)定主要包括：《民族區(qū)域自治法》序言、《立法法》第3條、《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》第3條、《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第29條、《中國人民解放軍選舉全國人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會代表的辦法》第18條、《村民委員會組織法》第4條、《國家安全法》第4條和第15條、《國防法》第19條、《現(xiàn)役軍官法》第8條、《公務員法》第4條、《工會法》第4條、《高等教育法》第39條、《公司法》第19條、《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第8條、《個人獨資企業(yè)法》第7條等。(點擊此處閱讀下一頁)

  本文關鍵詞：法治思維——社會轉(zhuǎn)型時期治國理政的應然向度，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。