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淺論我國信訪制度的改革（2）

續(xù)1

二、國外和其它地區(qū)的相關制度與我國的比較分析
信訪是公民的一項華本民主權利，一世界__匕任何4個國家都會有信訪活動，但我們會發(fā)現(xiàn)，西方國家的政府系列中并不存在單獨的信訪機構，也沒有如此龐大的信訪群體和居高不下的信訪f_r_包括我國的香港地區(qū)在內的許多國家，一般采取!(.o訴專員制度或請愿制度來受理人民對政府在公共行政管理范圍內的投訴，因此，對政府及其工作人員行政行為是否失當進行監(jiān)察是中訴專員的_1三要職責。
“中訴專員”一詞源自瑞典，意為“人民的保護者或代表”。申訴專員制度起源于180fi年的斯堪的納維}1C地區(qū)，瑞典被公認是這一制度的創(chuàng)始國。1809年瑞典憲法明確規(guī)定了“司法中訴專員CJustitieombudsman,簡稱J O)”。
按照有關法律規(guī)定，JO以各黨派承認和議會全場一致通過的方式從有資格擔任最高法院或者最高行政法院法官的人一七中選任，以維護公民的自山和權利為使命。
J0的任期為4年，可以連任且沒有退休年齡_h的限制，但舒年必須向議會提出年度報告并接受審杳，不能獲得議會信任的JO得以投票過半數(shù)的表決結果被免職。首席JO雖然有權決定處理中訴活動的基本方個卜，卻不能干涉其他J O的具體工作，每位J O都分別單獨行使職權。J O事務所除中訴專員外還擁有大最輔助性職員，其中多數(shù)是律師。事務所完全獨立于政府以及其他行政部門，預算也不經過財政部而直接山議會撥出�？�。
在這樣的制度設計中，中訴專員山議會選任并對議會負責，但卻獨立于議會;•_以開始調查活動，議會和議員都一概不許介入�？偟膩碚f，中訴專員的活動方式類似于職業(yè)法律家，在某種意義上兼有檢察官與法官的雙重職能。但是，中訴專員本身沒有撤銷行政機關或司法機關所作出的決定的權限，只能通過調查報告、建議等方式進行間接的監(jiān)控和矯正，因此歸根結底還是進行一種非司法性監(jiān)察(scruting)。中訴專員權力的實效主要由(1)高度的權威性以及完全獨立的地位、(2)議會對政府部門的質一詢和問責、(3)通過公眾傳媒公布調查一記錄這三種要素來擔保。
隨著行政權的過度擴張成為世界性問題，許多國家都開始研究并引進北歐的中訴專員制度，以保護公民權利不受政府權力的侵害。即使在己經建立行政型中訴處理系統(tǒng)的地方，也按照民意監(jiān)控的原理從事改革，把科層制邏輯
……（新文秘網省略1653字，正式會員可完整閱讀）……
311”非緊急事件求助電話。從“311”電話受理的內容來看，除了水、電、煤、交通、道路、1? f等公共事業(yè)方面外，市民還可以通過這門電話向市長反映意見、提出建議、投訴控告等，兒乎沒有范圍的限制。"311”專線電話與“911”專線都設在城i仃的警察局，分成__幾個區(qū)域處理，但通過個總的_E作平臺傳遞信息，遇到緊急事件的報警山警方直接處警，如涉及水、電、煤等非緊急事件則通過內部設置的直線轉給2}1小時值班的相關部門處理。
從受理市民投訴活動來看，__卜述一些國家或地區(qū)的中訴專員制度與我國的信訪制度受理公民信訪較為相似，但申訴專員制度在機構設置、.自員任免及運作方式等方面與我國的信訪制度并不一樣:首先，中訴專員或中訴專員公署般是山國會或議會任命并向其報告__仁作，申訴專員的薪金等經費開支均山國會單獨撥給，并不是從屬于政府的雇員或機構，具有相對的獨立性;其次，中訴專員受理的范「同也僅限于政府在公共行政管理和服務范圍的投訴及其對政府工作人員行政失當行為的監(jiān)察，并非包羅萬象的什么都管;第三，具有公開公正的調查處理程序。
獨立的中訴專員、嚴格的處理程序和透明公止的運作方式構成一f南非、澳大利亞等國家中訴專員制度;而中國香港地區(qū)的中訴專員在處理市民投訴時引起調解機制的做法，使得這一制度更具靈活、便捷的特色;美國的“311”非緊急事件求助電話暢通便捷的受理渠道與高效快速的政府相關職能部門配合，也是解決市民對政府公共服務投訴的重要因素，這些有益的制度設計值得我國學習和借鑒。
「!一，國是亞洲監(jiān)察專員協(xié)會的成員，但是中國的監(jiān)察制度與真正意義_卜的監(jiān)察專員制度有著很大的距離。首先，中國的監(jiān)察機關屬于政府系列，墓本_巨與黨委的紀律檢查委員會合署辦公即一套班子二塊牌子，這使得木身就不獨立的監(jiān)察部「J的權限受理極大限制;其次，中國政府的監(jiān)察機關的運行方式較為單一，公民向其直接投訴的信訪f-_i_t}[非常少，人們寧愿找黨委或政府的信訪部r一打雨不太會去找監(jiān)察部門投訴行政失當行為;第三，_監(jiān)察機關的監(jiān)察范圍僅限于國家公務員的操行，對政府公共行政管理領域內行政行為的監(jiān)察兒乎是空白，這使得監(jiān)察機關對于信訪活動的作用和影響力微乎其微。山此可見，中國監(jiān)察機關并不是實質意義__匕的監(jiān)察專員，中國的監(jiān)察制度與信訪制度之間也并沒有建立起有機的聯(lián)系，其角色定位似乎更貼近香港的廉政公署。①
三、我國信訪制度存在的問題及原因分析

(一)我國目前信訪制度存在的問題
1信訪職能過于寬泛，管轄范圍任意擴大，信訪總員居高不下。有俗話說:“信訪上管天，一下管地，中間管空氣”，“信訪是一個大籮筐，什么東西都能往里面裝”。上至國家大事，一卜至家庭鄰里糾紛，信訪無所不在，無所不管。雖然《信訪條例》也對有關信訪案件的管轄作了分流規(guī)定，然而山于一些長期存在于信訪工作內部的潛在規(guī)則以及一些官員習慣于批示處理公務，加上條例本身規(guī)定不具體，使條例中的有關規(guī)定形同虛設。信訪涉及的社會矛盾可以歸結為八大類:一是企業(yè)改制、勞動及社會保障問題;一二是“三農”問題，即農民、農村和農業(yè)問題;二是涉法涉訴問題:四是城鎮(zhèn)拆遷安置問題;五是反映干部作風不正和違法亂紀問題;六是墓層機構改革中的問題;七是環(huán)境污染問題;八是企業(yè)軍轉干部、退伍軍人要求解決政治待遇和經濟待遇問題。幾乎所有社會問題、社會沖突都可以訴諸信訪部門，信訪制度承載了整個社會變革轉型及社會穩(wěn)定的重任，大C t.tp的群眾信訪問題長期得不到解決，導致社會矛盾的大里積累、激化和信訪的不斷升級，山寫信發(fā)展為走訪，山個體訪發(fā)展為群體訪，各種問題和矛盾向中央聚集，同時管轄權任意擴大造成信訪a}}1居高不一F，信訪案件大量積壓，增加了辦理解決的難度，使信訪部門處于非常尷尬的局面。
2錯位、越位現(xiàn)象嚴重。信訪問題涉及到社會生活的各個方面，各種訴求往往交錯在一起，，出現(xiàn)了“信訪問題綜合癥”，使信訪機構承受了太大的t-l二會責任，有些上訪者反映的問題多而復雜，而信訪部門不具有解決這些問題的實際權力，可信訪者卻在很大程度上把信訪部門當成解決問題的責任.主體。同時，在實踐中，信訪部門和信訪人都過分地擴大了信訪的救濟功能，被當作排序于司法.救濟之上的最后的希望所在，凌架于司法救濟之上。信訪的指向往往是掌握黨政司法權力的主要領一導，卻讓沒有權力的信訪機構出面處理，把信訪機構當成一r解決問題的責任.般體，出現(xiàn)權責錯位而信訪處理機制屬于行政的機制，卻大量的被使用于不宜用行政處理方式解決的社會矛盾和糾紛。如一些案件剛起訴到法院，一方或雙方當事人就開始信訪;還有一些信訪案件是針對己經終審生效的法院判決提出的。
奇怪的是一些訴訟類的矛盾通過信訪渠道得到了解決，使司法機關的地位和作用虛置，面對大量的群體信訪或矛盾激化的各類個體信訪，__卜有領導指令化解的壓力，卜有群眾極端不滿的怨氣，信訪機構在解決信訪事項的過程中處于兩難的境地。在這種工作狀況下，信訪機構錯位、越位的現(xiàn)象屢見不鮮。黨政及人大信訪機構在處理涉及不服法院裁判的訴訟類信訪時，將各級人民法院作為這類訴訟信訪的責任歸屬單位，也存在嚴重的社會負面效應。對訴訟類信訪的行政化處理模式，導致許多訴訟類信訪多年中訴不止。200年初，中央成立了“處理群眾信訪突出問題及群體性事件聯(lián)席會議”領導組，一卜設六個專項」_二作組，其中之一就是“涉法信訪案件_「作組”，要求各地也成立相應機構，定任務、定時間要求限期解決，并作為考核工作成績的一項內容。在開展工作的過程中，法律之外的諸多因素影響了案件的公正處理，嚴重的擾亂了正常的司法活動，損害了司法權威，這都是信訪制度嚴重的越位行為造成的。因此將有可能出現(xiàn)這樣的兩種可能:1.信訪機構在一些領域可能突破秘一沙性質的工作機構的定位，在可能出現(xiàn)的信訪工作模式看，不具有行政權力的信訪機構將有時權力無限且不受制約，其_位作的觸角往往延伸到社會生活的各個領域，有時甚至替代行使了國家機關的一部分職能，而以領一導批示為信訪督辦的依據帶有人治色彩。2.走向另一個極端:“傳達室”和“郵局”式的歸日轉處，只能一導致多數(shù)信訪群體對國家和政府產生更大的失望與不滿。①3信訪程序缺失，立案不規(guī)范，終結機制不完善《信訪條例》對立案、辦理、回復僅有原則性的規(guī)定，操作性不強，實踐『卜“人治”色彩濃厚，立案和處理視領導重視程度和信訪I;作人員責任心、情緒而定，隨意性較人。雖然有“分級負責、歸日管理”的基本原則，可根據來信來訪提出問題的性質，按照各級各部門的職責，業(yè)務范圍進行處理。但是對于如何確定各級各部門的職責卻沒有一個嚴格的標準，各部門均可以以各種理山相互推i}，而處理問題大多沒有規(guī)定嚴格的實體標準，只是靠上級或領導批示、干預，而上級領導對個案的批示有時又太過隨意，終結機制雖有三級復(查)核的有關規(guī)定，但無具體程序規(guī)定，實踐中上級復(查)核習慣于書面審，自無程序公正而一言，信訪人看到的處理結果達不到自己理想中實體公正，就自然訴諸于更高一級權力機關尋求權利救濟了，_丘級對信訪結案的最終理想標準是信訪人同意處理結果而不再重復信訪，形成“唯穩(wěn)定論”，而信訪人一旦達不到白己的要求，就會唯“理想目標”而繼續(xù)信訪，終結機制兒乎形同虛設，很多被“終結”’了的信訪案件，信訪人仍然在不斷上訪。①案例一:有一二十余歲鄧某，前些年在黃某的非法小煤礦中務_I}，不幸發(fā)生意外，鄧某下半身癱瘓，生活不能處理，其妻不能忍受照顧丈夫的艱辛，遠走他鄉(xiāng)，杳無音訊，鄧某全由其四十余歲的母親王某照顧。
鄧某受傷后，當?shù)卣e極的組織對鄧某的搶救，凡是政策內的優(yōu)惠政策首先讓鄧某享受，政策之外的也充分予以照顧，如每月從緊張的辦公經費「一卜抽出數(shù)百元給予鄧某，還常組織政府公務員對其捐款捐物，聘請律師向法院提出要求黃某的賠償訴訟。但山于黃某無力一次性完全支付數(shù)額巨大的賠償金，政府經常與法院•道組織對黃某的強制執(zhí)行。從_h面可以看出，政府及法院對鄧某是盡到了義務和責任。但鄧某母親王某是如何回應當?shù)卣头ㄔ旱哪?王某多次到各級政府上 ……（未完，全文共17854字，當前只顯示4298字，請閱讀下面提示信息。）

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