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　　國家治理與現代信息技術

　　現代信息技術對現代社會廣泛滲透給國家治理帶來巨大挑戰(zhàn)之時，大數據這樣的先進信息技術也為國家治理體系提供了革命性的改造工具

　　今年十二屆全國人大一次會議上提出的國務院機構改革和職能轉變方案中，加強國家行政體制的基礎性制度建設被列為近期工作的重點。這是我國行政體制改革中第一次提出基礎性制度建設。這項工作的持續(xù)開展，將對整個國家行政能力建設和現代公共治理體系的建設起到重要的作用。這項工作的意義何在？其與信息化有什么關系？落實這些政策有什么樣挑戰(zhàn)？這些問題的回答都需要多方位的思考和實踐探索。

　　我國國家治理體系的成就與差距

　　改革開放三十多年來，中國的國家治理體系經歷了巨大的轉變，取得了重要的進步。中國的公共治理體系從以“個人魅力和權威”為基礎轉向以“提高效率+廣泛參與”為基礎，在政府職能轉變、加強公共服務和反腐倡廉等方面都取得了巨大成就；同時，社會組織蓬勃發(fā)展，社會管理體系不斷健全。這些發(fā)展對中國改革開放的成功起到了重要的保障作用。盡管如此，中國的現代國家治理體系建設仍然任重道遠，成為影響中國進一步發(fā)展的“掣肘”。

　　中國現代國家治理體系建設方面存在哪些差距？首先，我們要有一個清晰的整體目標。近年來，每一次政府換屆都提出了很多行政體制改革的任務，在政府部門調整方面做了很多工作，但這些改革都是比較具體的工作，改革的整體目標比較抽象，不夠清晰。未來中國應該有一個整體的現代國家制度建設的目標，每一屆政府都朝著這個目標逐步邁進，所取得的進步和差距都能十分清晰地展現出來。

　　其次，從過去這些年來看，國家治理體系的改革總體來講還是服從于經濟體制改革，沒有將國家治理體系本身作為非常重要的改革與建設內容來推進。國家治理體系的名實之間有巨大的差距，包括目前政府機構的資源和能力與所承擔的各項公共職能之間的巨大差距。幾個月前，美國哈佛大學肯尼迪政府學院的師生到清華大學公共管理學院進行交流，筆者讓他們猜測中國的中央政府有多大？他們有的人猜200萬人，有的人猜400萬人，還有一個猜到1000萬人。筆者后來告訴他們，中國的國務院中央政府部門人員不到5萬人，他們沒有一個人相信。筆者在此想表明，目前中國的中央政府承擔的很多職責是不是真正能夠有效地完成？需要做的政策分析是不是能夠真正認真地去做？需要仔細反思。

　　與此同時，近幾年，中國公共部門的社會信任基礎在減弱，地方政府尤其明顯。改革開放的前三十年，不管怎么說，大家對政府還是有很強的信任感或者說依賴感。但最近這些年，很多群體性事件背后最關鍵的問題是當地老百姓對政府不信任，這些問題需要我們去認真面對。

　　此外，我國公共治理的基礎制度建設與一個現代化的公共治理體系相比差距很大。例如，公民及社會組織的基本信息的采集整理、身份認證、社會宏觀信息的提供、基本信息的公開和保護等都存在很大問題，影響了很多相關產業(yè)的發(fā)展。例如，，信息服務咨詢業(yè)的原始資料就是這些基礎信息。這些信息不完全、不公開，必將影響信息服務咨詢業(yè)的發(fā)展。

　　這種差距也影響了政府的有效管理和政策的合理制定。我們國家的政策制定，最基本的前提就是要了解社會是如何運行的。其次，要掌握相關的信息。要識別個人與社會組織的權利和義務，知道其收入是多少，要不要交稅。這些信息是很多微觀公共政策執(zhí)行的基礎。同時，要對行業(yè)發(fā)展動態(tài)充分了解，比如高新技術產業(yè)或者戰(zhàn)略性新興產業(yè)如何發(fā)展，要不要進行補貼等。還有稅收、社會低保的提供等都需要對個人身份的認證和對其經濟收入的準確掌握，在此基礎上才能去執(zhí)行。

　　現代信息技術提供的機遇與挑戰(zhàn)

　　現代信息技術為國家治理的基礎性制度建設提供了非常好的技術條件。以大數據為例，大數據的產生有三種方式：一是被動產生，在系統運營階段產生；二是主動產生，在用戶原創(chuàng)階段產生；三是自動產生，在感知式系統階段產生。這也是大數據產生的根本原因。

　　就大數據引起的挑戰(zhàn)而言：首先是大數據集成；其次是大數據分析，即對實時數據的需求分析。大數據到底大不大，跟處理能力是密切相關的。索引結構的局限和先驗知識的缺乏都是面臨的問題。再次是數據公開與隱私保護的矛盾。大數據中很多信息可能都與個人的生活方式、消費方式密切相關，所以在對其進行分析的時候，根據信息的整合就能準確地知道誰在做什么，這就涉及到個人隱私的問題。此外，還有大數據處理硬件的協同、管理、易用性等問題，都是面臨的技術挑戰(zhàn)。

　　大數據對于公共管理來說既是挑戰(zhàn)也是機遇。首先，大數據時代政府管理的角色從數據收集者向數據分析者轉變。在今天的中國，改革的政策分析不再是姓社姓資的爭論了，而是如何更加有效地為推動改革，為公民提供更好的服務。公共政策的分析需要高度精細化。例如，在個人收入所得稅率問題方面，起征點放在3000元還是2000元？會產生什么樣影響？這些都需要有扎實的分析基礎。

　　其次，現代社會對政務公開的要求也會推動政府從數據管理者向數據提供者轉變。剛才談到信息服務業(yè)中的咨詢業(yè)，最基本的原材料就是這些數據。如果沒有這些數據，中國的信息服務業(yè)很難發(fā)展起來。大數據在電子政務領域也能發(fā)揮重要的作用，包括推進政府信息資源的開放和利用的效率，推動跨越政府內部協調的鴻溝，促進政務公開，提高政府決策的科學性和準確性等。

　　在關于大數據時代到來的討論中，技術問題是大家普遍關心的。但作為公共管理學者來看，最大的問題還是相關制度建設的挑戰(zhàn)。以個人信息為例，有很多制度建設的問題亟待解決。例如，到底什么是個人信息？現有研究認為個人信息是指一切與個人有關的、能使他人或計算機系統從眾多個體中識別出該個體的信息資料。凡是可以用來識別具體個人的信息，諸如健康、財產、婚姻、經歷、通信、日記、住所地址和私人文件等都構成個人數據。

　　從政府行使公共管理的職能來講，可能需要用到個人信息。所以從個人來講，向政府有關部門提供個人信息是公民的基本義務，但是個人信息的權利也應該進行明確。這其中包含了政府和個人的契約關系，包含了個人與社會、政府在信息的權利和義務方面的約定，尤其是政府對個人隱私權的尊重與保護。

　　從目前的研究來看，隱私權的體現形式分成四類：第一是知情權。即知曉個人相關數據收集者的權限范圍、收集目的，以及本人能夠查詢自己的信息；第二是控制權。即個人有權決定是否提供個人數據信息，提供哪些方面的信息；第三是使用修改權；第四是安全保障權。數據主體有權要求管理部門采取必要的、合理的措施以保障個人數據的安全性，防止不當泄露。其中知情權是電子政務中數據主體最重要的權利，也是行使其他權利的基礎。

　　從國外來看，政務公開和隱私保護是一種平衡。1966年，美國首先制定《信息自由法》，1974年頒布《個人隱私法》。這二者之間有一個平衡，美國很多的立法和判例是在二者之間進行平衡。

　　目前，中國在信息化制度建設過程中，相關法律法規(guī)分成計算機類、互聯網類，信息類和政務公開類等四類。有相關學者評論認為，我國信息化領域的立法存在問題：沒有綱領性立法，僅有一些具體的法規(guī)，立法的原則不清楚；有效的立法評價監(jiān)督機制還不健全；許多法規(guī)的效率層次比較低，大部分還是部門規(guī)章。

　　完善信息化相關制度建設

　　如何能夠完善信息化制度方面的建設？從政策制定和執(zhí)行的過程來看，要明確區(qū)分不同政策目標、手段和作用主體。

　　推進信息化需要技術手段，包括更廣泛的信息系統使用以及信息的公開等。隱私保護可能與推動信息公開存在矛盾，所以首先要明確不同的政策目標，以及由于政策目標不同所帶來的政策權衡的不同。

　　另一方面，中國目前很多事情往往容易采用各種不同的政策手段來同時推進，有點像“雞尾酒療法”。這種情況往往效率比較低，如何把相關政策從“雞尾酒”轉向“點菜式”政策就是很大的挑戰(zhàn)�，F在，很多政策籠統地混在一起，都是推進信息化的，現在需要進一步去區(qū)分哪些是推進信息公開的，哪些是推進隱私保護的，要研究通過什么方式使得這兩種政策得到很好的平衡。

　　其次，要加強政策研究和政策評估，把握科學規(guī)律。在大數據的環(huán)境和技術條件下，提供了很多新的手段，但是這些數據的應用會有什么樣的影響？能夠發(fā)揮什么樣的作用？這需要去加強研究，真正把握科學規(guī)律，使得政策有很強的針對性。

　　在相關的政策制定過程中，需要加強政策協調，改善體制機制。因為信息化涉及面非常廣，很多部門都會涉及到。尤其在基礎制度建設方面，很多部門都收集個人信息，但相互之間如何很好地協調，使得數據能夠有效整合，可能還存在較大的問題。在對信息的使用方面，除了個人，還有企業(yè)和其他相關利益主體，如何確保政策目標，手段與效果的一致，通過什么樣的方式來解決，都有很多問題需要好好研究。

　　最后，要完善決策機制，提高效率、降低風險、平衡利益。這也是在相關制度建設中需要充分考慮的。(文/薛瀾)

　　薛瀾，中國信息化百人會成員(CI100)，現任清華大學公共管理學院院長，國家軟科學指導委員會委員，中國行政管理學會副會長，長江學者，美國卡內基梅隆大學兼職教授。

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