本文關(guān)鍵詞：運(yùn)動型治理機(jī)制，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　　韋伯（Weber， 1946）在20世紀(jì)初首先提出，以官僚等級結(jié)構(gòu)為核心的正式組織是現(xiàn)代社會的基本組織形式。“官僚制”一詞是英文“bureaucracy”翻譯而來，又譯為“科層制”。在中文文獻(xiàn)中，“官僚制” 與“科層制”兩個(gè)術(shù)語通用，均指韋伯意義上的那種有著正式等級結(jié)構(gòu)、各司其職、按章辦事的組織形式。①本文是從組織學(xué)角度把它作為一個(gè)組織形態(tài)來研究，其一般形式表現(xiàn)出韋伯意義上的以等級結(jié)構(gòu)為核心的正式組織。換言之，我們把“官僚體制”看做是一個(gè)中性的組織形式，討論其組織特點(diǎn)以及由此產(chǎn)生的組織行為。

　　今天，有關(guān)官僚體制的形式、特點(diǎn)及其作用在現(xiàn)代公共管理和組織理論中已有大量討論。在韋伯筆下，現(xiàn)代組織因資本主義大生產(chǎn)所需要的準(zhǔn)確、高效的運(yùn)作過程而應(yīng)運(yùn)而生，建立在法理理性（legal-rational）基礎(chǔ)之上。官僚組織中的官員受到專業(yè)化訓(xùn)練，以文牘工作為職業(yè)生涯，在正式職位的權(quán)威關(guān)系基礎(chǔ)上互動，以規(guī)章制度為安身立命之本，恪盡職守。這與傳統(tǒng)的非正式組織或建立在個(gè)人魅力之上的組織有著明顯不同。在官僚組織中，管理層對下級屬員的約束大多以正式規(guī)章制度實(shí)施之（Gouldner， 1964）；而員工為了抵制上級管理人員任意干涉權(quán)力，也訴諸于正式規(guī)章制度的保護(hù)�？肆_齊埃（Crozier， 1964）有關(guān)法國官僚組織中規(guī)章制度林林總總、無處不在情形的描述正是這個(gè)制度的一個(gè)極端例子。如此，現(xiàn)代組織表現(xiàn)出穩(wěn)定性、可測性和高效率。正是這種規(guī)則為本、按章辦事的組織基礎(chǔ)造就了常規(guī)型治理機(jī)制。為了區(qū)別于下面討論的中國官僚體制，我們把韋伯筆下的現(xiàn)代正式組織形式稱為韋伯式官僚體制。

　　穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)和過程誘發(fā)出相應(yīng)的組織行為。社會學(xué)家莫頓（Merton， 1952：365）指出，在韋伯式官僚體制中，“官僚組織結(jié)構(gòu)給予官員持續(xù)的壓力，要求他們‘有序、謹(jǐn)慎、守規(guī)’。一個(gè)官僚機(jī)構(gòu)如果能夠成功運(yùn)轉(zhuǎn)，它必須達(dá)到一個(gè)高水平的行為可靠性，對既定行為方式的高度服從……而社會結(jié)構(gòu)的效能最終依賴于這些官僚成員內(nèi)化了相應(yīng)的態(tài)度和心態(tài)”。在莫頓看來，為了保證其規(guī)則的遵守，這些守規(guī)心態(tài)的內(nèi)化強(qiáng)度常常超過了技術(shù)上的要求；由此，“工具性價(jià)值轉(zhuǎn)化為終極價(jià)值”（Merton， 1952：365）。換言之，來自組織制度的“按章辦事” 規(guī)則超越了技術(shù)要求，循規(guī)蹈矩內(nèi)化為第二天性，從而塑造了官僚的基本行為定勢。因此，這一制度有其弊病，即規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、墨守成規(guī)、刻板僵化，為制度之牢所禁錮等。在組織學(xué)的文獻(xiàn)中，有著這些官僚弊病的大量實(shí)例（Wilson， 1989）。例如，在組織學(xué)家韋克（Weick， 1993）提供的一個(gè)案例研究中，消防隊(duì)員職業(yè)訓(xùn)練而產(chǎn)生了固執(zhí)的專業(yè)觀念意識，將手中救火工具視為其身份象征（identity）而無法割舍丟棄，在大火撲面而來的生死關(guān)頭，拒絕聽從“丟掉你的工具”的指令，導(dǎo)致火海喪命。這一情節(jié)極好地說明了正式組織對身居其中的成員行為的深深影響。

　　中國歷史上形成的官僚組織制度與韋伯式現(xiàn)代官僚制度有著重要的不同。按照韋伯的說法，中國的官僚體制是植根于古老的地基上而延續(xù)下來的，而這一地基在西方早就因古代城邦的發(fā)展而崩潰了（韋伯，2004b：219）。與現(xiàn)代資本主義時(shí)期的韋伯式官僚組織不同，中國歷史上“把分封諸子功臣，直接食于其封國封邑的方式，改作‘以公賦稅重賞賜之’，‘以俸祿給養(yǎng)之’的方式”，這一官僚體制自秦王朝一統(tǒng)天下時(shí)就已見雛形（王亞南，1981：60）。王亞南（1981：42-43）指出了中國官僚體制的包容性、延續(xù)性、貫徹性：“歐洲專制時(shí)代的學(xué)術(shù)、思想與教育并不象它們以前在所謂政教統(tǒng)治時(shí)代那樣與政治結(jié)合在一起。反之，在中國卻不同，中國文化中的這每一個(gè)因素，好像是專門為了專制官僚統(tǒng)治特制的一樣，在幾千年的專制時(shí)代中，仿佛都與官僚政治達(dá)到了水乳交融的調(diào)和程度。”關(guān)于中國官僚制度的研究文獻(xiàn)汗牛充棟，尤其是在歷史學(xué)研究中有著關(guān)于中國官僚體制的豐富研究成果。但如王亞南批評的那樣，這些研究工作大多把中國官僚體制人格化，，從明君、賢臣、順民的道德價(jià)值觀加以判斷，或者從階級分析角度把官僚群體作為與皇權(quán)相對的利益集團(tuán)加以討論，而借用當(dāng)代社會科學(xué)分析視角特別是組織分析的研究工作卻寥若晨星。

　　從韋伯的分析思路來審視對比韋伯式官僚組織與中國官僚體制，我們可以指出后者的以下突出特征：第一，與韋伯式官僚組織的法理理性基礎(chǔ)不同，中國官僚體制是建立在家產(chǎn)式體制之上的，“家長”（皇帝）有著至高絕對權(quán)力，即皇帝有著干預(yù)官僚體制任何層次和過程的“專斷權(quán)力”。按照韋伯的說法，國家規(guī)模使得家長制（家長統(tǒng)領(lǐng)）支配形式轉(zhuǎn)化為家產(chǎn)制（類似于現(xiàn)代組織學(xué)文獻(xiàn)中所說的委托—代理關(guān)系），即通過官僚制的官員代皇帝掌管各地事務(wù)。而家長通過各種組織措施如科舉選拔、流動、任期等來約束和確保官員的忠誠。強(qiáng)調(diào)道德約束而不重技術(shù)管理的傾向?qū)е铝诵姓喜豢杀苊獾氖璺判裕f伯，2004a：159-164）。家產(chǎn)制的支配形式誘發(fā)官員的壟斷利益傾向，威脅君主權(quán)力和一統(tǒng)體制。因此，如何制約、削弱這一威脅成為國家治理和組織制度面臨的中心問題。第二，這一體制的核心是“向上負(fù)責(zé)制”，即官僚體制的官員受皇權(quán)指派在各地代皇帝執(zhí)政，因此，皇帝有專斷權(quán)力來干涉下屬官員的決策和晉升。與此相應(yīng)的是，在龐大的帝國官僚體制中，這一家長權(quán)力也體現(xiàn)在各層次上下級權(quán)威關(guān)系之上，即上司對于下屬的工作有著隨時(shí)隨地介入、干涉、評判的專斷權(quán)力。因此，中國官僚體制與按章辦事的韋伯式組織不同，官吏表現(xiàn)、賞罰、任命、晉遷在很大程度上依賴其上司的主觀評判。第三，與以規(guī)章制度為本的韋伯式組織不同，中國官僚制度對官吏的約束長期以來以“道德”為本，以“仁政”為表。然而，“道德治吏”的困難在于，其伸縮解釋的尺度很大：“仁政”可以是以等級特權(quán)行事，也可以是反其道而行之，如黃仁宇（1997）筆下的包公。第四，以上的官僚體制特點(diǎn)意味著，組織內(nèi)部的非正式關(guān)系有著極為重要的作用。官僚體制雖有各種評估獎懲制度，但仍以人脈關(guān)系為上，官員的行為評判有著極大的不確定性。如孔飛力（1990）所指出的，在官僚體制的實(shí)際運(yùn)作過程中，有著兩套制度來約束官員：其一為正式常規(guī)制度，其二為特殊性的個(gè)人關(guān)系。人際關(guān)系不是官僚體制的副產(chǎn)品，而是這一體制的有機(jī)組成部分。簡言之，在正式結(jié)構(gòu)上中國傳統(tǒng)的官僚制度與韋伯式組織頗為相似，但是各自的權(quán)威基礎(chǔ)以及實(shí)際運(yùn)作過程和行為迥然不同（瞿同祖，2003）。因此，中國官僚體制不僅僅是一個(gè)組織形式，而是建立在繁文縟節(jié)、社會價(jià)值和實(shí)際運(yùn)作過程等一系列制度實(shí)施之上，經(jīng)歷了長期歷史演變而形成的國家基本組織形態(tài)。

　　在這里，韋伯式官僚體制與中國官僚體制有著鮮明對比：韋伯式官僚體制的核心是作為組織結(jié)構(gòu)和組織行為基礎(chǔ)的規(guī)章制度。自上而下的約束機(jī)制和自下而上的保護(hù)機(jī)制都以規(guī)章制度為本；韋伯式官僚在規(guī)章制度下謹(jǐn)慎行事，因?yàn)檫@些冷冰冰的規(guī)則給了他們最基本的行為規(guī)范和保護(hù)。結(jié)果是，對規(guī)章制度的關(guān)注、修訂和執(zhí)行成為官僚體制演變的一個(gè)重要動力。與此相反，中國官僚制度的核心是由上下級間的忠誠、信任、庇護(hù)關(guān)系交織而成的向上負(fù)責(zé)制。在這一體制中，官吏沒有規(guī)則條文保護(hù)，行為評判沒有客觀可測的標(biāo)準(zhǔn)，他們只能在上司鼻息下小心翼翼，因?yàn)槭巧纤镜闹饔^好惡而不是客觀規(guī)則決定他們的職業(yè)生涯。因此，上司和下屬間有著庇護(hù)關(guān)系，而這種庇護(hù)關(guān)系必然溢出正式制度邊界，與各種非正式的人際社會關(guān)系交融起來。在這個(gè)意義上，中國的官僚體制不僅是一個(gè)組織制度，而且是一個(gè)人際關(guān)系交錯(cuò)相連的社會制度。由此，我們不難看到中國官僚制度下的組織行為：首先，官員趨于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)是晚清官僚制度的突出特點(diǎn)，也是莫頓指出的韋伯式官僚制的特點(diǎn)。但在這兩個(gè)制度下，同一現(xiàn)象卻有著不同淵源和不同后果。前者來源于內(nèi)化的規(guī)則約束，不能越雷池一步；而后者不是因?yàn)橐?guī)章制度束縛，而恰恰來自缺乏穩(wěn)定明晰的規(guī)章制度提供保護(hù)。在向上負(fù)責(zé)制中，上級主觀判斷評價(jià)非常重要，因此小心翼翼、避免出錯(cuò)成為行為準(zhǔn)則。其次，關(guān)注投資于人際關(guān)系，特別是強(qiáng)化上下級間私人關(guān)系以降低風(fēng)險(xiǎn)，在出現(xiàn)問題時(shí)可以得到庇護(hù)。最后，揣摩上級意圖成為官僚行為的一個(gè)重要表現(xiàn)。在這一體制中，向上負(fù)責(zé)制和評價(jià)不確定性導(dǎo)致了下級官員對自上而下的意圖指令極為敏感。揣摩意圖、觀顏察色、拿捏分寸，成為下屬應(yīng)對上司的重要能力。事事上報(bào)，會被認(rèn)為沒有能力，問題上交；而隱瞞不報(bào)，卻可能背負(fù)欺君罔上罪名，導(dǎo)致大難臨頭。因此，盤根錯(cuò)節(jié)的人際關(guān)系為降低風(fēng)險(xiǎn)、疏通關(guān)節(jié)起到了重要作用，而這些做法是以官僚體制的正式制度為代價(jià)的。無怪乎，在這一體制中上下級信息流通成為一個(gè)突出問題。

　　上述的韋伯理論視角從“理想類型”角度強(qiáng)調(diào)了不同的“支配類型”以及由此衍生的官僚行為，而當(dāng)代組織理論和概念則提供了進(jìn)一步認(rèn)識官僚組織諸種現(xiàn)象和問題的分析工具。交易成本理論對我們討論常規(guī)與運(yùn)動機(jī)制的交替轉(zhuǎn)換有著啟發(fā)意義（Coase， 1937； Williamson， 1985）： 因?yàn)榻灰椎母鞣剑òńM織內(nèi)部雇員間）有著不同的利益和信息，任何組織形式（如正式組織、合約、市場等）都有其特定的交易成本，例如達(dá)成合約的成本、監(jiān)管成本、協(xié)調(diào)成本、激勵成本等等（Milgrom and Roberts， 1992）。降低交易成本是選擇組織方式的一個(gè)重要考慮，交易成本的變化導(dǎo)致了不同組織形式間的轉(zhuǎn)化。同類組織形式因制度背景不同也可能有著不同的交易成本。因此，如果官僚體制的常規(guī)機(jī)制在運(yùn)行中出現(xiàn)問題，導(dǎo)致交易成本的急劇上升，就會誘發(fā)尋求其他組織形式的努力，促就新的組織形式應(yīng)運(yùn)而生。這是理解常規(guī)與運(yùn)動兩種治理機(jī)制相互轉(zhuǎn)化的一個(gè)理論思路。

　　中國官僚體制有其運(yùn)作成本，而且這些運(yùn)作成本有時(shí)會達(dá)到負(fù)荷累累、不堪重負(fù)的地步。我們以組織內(nèi)部上下級間信息流通為例。信息加工、解釋和傳遞的諸種問題在任何正式組織內(nèi)部都普遍存在。按照今天的組織學(xué)理論術(shù)語來說，皇帝與官僚之間，如同正式組織中上下級之間，有著委托—代理關(guān)系。在這一關(guān)系中有著雙方間信息不對稱性的基本特點(diǎn)，即一方比對方有著更多的信息。這意味著，有著更多信息的一方可以通過私有信息來謀私利。組織管理的一個(gè)重要目標(biāo)是通過各種組織機(jī)制設(shè)計(jì)來有效地防止信息不對稱所導(dǎo)致的組織失敗。這些問題并不是中國官僚組織所特有的，而是所有官僚組織面臨的一般性問題。在現(xiàn)代社會，不同領(lǐng)域中的正式組織如公司、企業(yè)和其他各類組織有著不同的治理機(jī)制來解決這些困難（Hirschman， 1970； Miller， 1992），例如市場競爭壓力可以迫使企業(yè)組織改善管理，提高效率，以避免淘汰；企業(yè)組織可以通過各種戰(zhàn)略規(guī)劃以及兼并或剝離來改變發(fā)展方向；通過更換管理者來調(diào)整組織內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)。

　　但是，這些潛在問題在中國官僚體制中有著加劇放大的趨向：第一，政府的壟斷性和封閉性特點(diǎn)使得許多市場性機(jī)制失靈（周雪光，2005）。例如，政府組織的各類問題難以通過市場競爭機(jī)制解決，日積月累，組織運(yùn)行矛盾重重。第二，官僚體制的等級制度和分工結(jié)構(gòu)的規(guī)模導(dǎo)致信息流動困難，而這些特點(diǎn)因中國官僚體制的龐大規(guī)模和漫長管理鏈條而大大加�。ǜ饎π�，1994，201-220；周雪光，2008）。第三，地方性差異使得這一體制必須保持執(zhí)行政策在各地的靈活性，而靈活性誘發(fā)偏離行為，加劇了上下級間的猜疑和失控（周雪光，2011）。第四，組織規(guī)模所帶來的監(jiān)管難度極大、成本高昂，是技術(shù)治理所難以滿意解決的（渠敬東、周飛舟、應(yīng)星，2009）。

　　因此，中國國家治理面臨的重要挑戰(zhàn)之一，是必須不時(shí)地打破帝國封閉型官僚體制的常規(guī)狀態(tài)，震動和打斷常規(guī)型治理機(jī)制的束縛和惰性以及這一狀態(tài)所產(chǎn)生的既得利益，或者將官僚體制的運(yùn)轉(zhuǎn)納入新的軌道。周飛舟（2009：6）在討論“大躍進(jìn)”的政治動員時(shí)注意到了政治動員與官僚體制的關(guān)系，把這一事件放在大歷史的背景之下：“在外敵環(huán)伺、內(nèi)寇猖獗的情況下，或者是君主欲大有作為的時(shí)候，管理機(jī)構(gòu)保守因循、效率低下的積弊就成為極大的障礙。所以，君主意欲發(fā)憤圖強(qiáng)，最主要的斗爭對象就是官僚集團(tuán)。”當(dāng)一種治理機(jī)制負(fù)荷累累、積習(xí)日久時(shí)，其交易成本不堪重負(fù)；如此，在國家治理運(yùn)作中必須另辟蹊徑，尋找一個(gè)可以（暫時(shí)）替代官僚體制常規(guī)機(jī)制的機(jī)制——這就是我們下面討論的運(yùn)動型治理機(jī)制。

　　三、專斷權(quán)力、卡理斯瑪權(quán)威與運(yùn)動型治理機(jī)制

　　以上討論的常規(guī)機(jī)制特點(diǎn)及其組織失敗提供了運(yùn)動型治理機(jī)制產(chǎn)生和再生產(chǎn)的組織背景。如上所述，運(yùn)動型治理機(jī)制以政治動員來打斷、叫停官僚體制各就其位、按部就班的常規(guī)機(jī)制，通過自上而下的各類運(yùn)動方式調(diào)動資源和注意力來追求某一目標(biāo)或完成某一特定任務(wù)。在中國歷史上，我們看到這兩種治理模式同時(shí)共生并存，但在具體時(shí)間點(diǎn)上主從次序分明：在大多情形和時(shí)段中，常規(guī)機(jī)制是常態(tài)，占主導(dǎo)地位，但在特定時(shí)期，動員機(jī)制成為主導(dǎo)動力，而常規(guī)機(jī)制被擱置不用或被沖擊癱瘓。在這一節(jié)，我們分析解釋在中國國家治理過程中，運(yùn)動型治理機(jī)制的淵源、表現(xiàn)形式及其后果，以及常規(guī)與運(yùn)動機(jī)制之間的關(guān)系和兩者間轉(zhuǎn)化的機(jī)制。

　　（一）專斷權(quán)力與卡理斯瑪權(quán)威：運(yùn)動式治理的制度邏輯

　　為了探究運(yùn)動型治理機(jī)制的淵源，我們再次把眼光投向盛清帝國，從歷史事件中尋找線索。在“叫魂”事件背后，我們看到了常規(guī)機(jī)制和運(yùn)動機(jī)制的交替作用：在事件早期，常規(guī)機(jī)制起著主導(dǎo)作用，地方官吏按照常規(guī)審理叫魂妖術(shù)案件，或就事論事地加以處置，或見怪不怪地推之一邊；若無意外，這些日常生活中層出不窮的大小事件就會在官僚機(jī)器按部就班的運(yùn)作過程中銷聲匿跡。官僚體制的“政治問題行政化取向”（Mannheim， 1936）所描述的正是這樣一種情形。然而，叫魂妖術(shù)引起的持續(xù)社會動蕩，終于溢出了官僚過程的封閉渠道，驚動了弘歷皇帝，導(dǎo)致了運(yùn)動型治理機(jī)制的啟動。隨著整個(gè)過程轉(zhuǎn)換為運(yùn)動式治理，官僚體制的轉(zhuǎn)動進(jìn)入了一個(gè)新的變速器檔位：上面急催厲責(zé)，下面趨步緊跟，整個(gè)過程大張旗鼓，雷厲風(fēng)行，立竿見影。

　　為什么皇權(quán)可以叫停官僚常規(guī)過程而以運(yùn)動型機(jī)制替而代之呢？為什么清朝各層官僚沒有像韋伯式組織官員那樣據(jù)以規(guī)章制度來抵制和對抗呢？在以上討論的中國官僚體制的“家產(chǎn)制支配”形態(tài)上，我們已經(jīng)看到了回答這一問題的線索：常規(guī)與運(yùn)動雙重過程建筑在特定的“官僚君主制”之上，這也是孔飛力在《叫魂：1768年中國妖術(shù)大恐慌》一書中提出的一個(gè)重要命題�？罪w力區(qū)分了官僚君主制中兩種上下有序的權(quán)力：常規(guī)權(quán)力（routine power）和專斷權(quán)力（arbitrary power）。前者建立在官僚體制的等級結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度之上，以常規(guī)程序和文牘制度來處理日常事務(wù)；而后者則來源于君主超越官僚體制的最高權(quán)力。在這一制度中，官僚體制的等級結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度塑造了常規(guī)治理機(jī)制，并通過各種制度規(guī)則對官僚體制中的官吏從科舉錄用、流動晉升、考核獎懲各方面加以約束控制（瞿同祖，2003）。如上所述，對于一個(gè)管理著數(shù)以億萬計(jì)民眾的龐大官僚體制來說，這一體制經(jīng)過日積月累的修補(bǔ)增訂，難免層次繁多，疊床架屋，誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、見機(jī)行事的官僚行為。官僚機(jī)器一旦運(yùn)轉(zhuǎn)起來，有著自身節(jié)奏軌跡，其慣性和惰性都難以有效制約，并不總是按照君主意志行事，時(shí)常有失控傾向。而且，這些規(guī)則一旦切實(shí)行使，也會束縛君主手腳。“君主不得不用成文法規(guī)來約束成千上萬為他服務(wù)的官僚，以確保他們每個(gè)人都按照體現(xiàn)他的利益與安全的行政程序行事。與此同時(shí)，他對于如何保持自己的特殊地位、超官僚權(quán)力和自主性，也會理所當(dāng)然地感到關(guān)切。結(jié)果，他不得不持續(xù)斗爭掙扎，以避免自身的官僚化。”（孔飛力，1999：249-250）

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