本文關(guān)鍵詞：國際體系轉(zhuǎn)型，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

摘要：目前G20處于轉(zhuǎn)型期，影響力明顯下降，甚至有淡出的可能，許多G20成員國希望2016年杭州峰會能夠使G20重新煥發(fā)活力。G20所面臨的主要挑戰(zhàn)是，其應(yīng)對全球經(jīng)濟問題時決策能力和執(zhí)行能力明顯不足。要克服這些挑戰(zhàn)，G20在轉(zhuǎn)型中必須建章立制，逐步構(gòu)建整體性治理模式。但G20轉(zhuǎn)型是個長期的過程，并與國際體系轉(zhuǎn)型緊密相關(guān)，中國在2016年峰會所能實現(xiàn)的目標(biāo)有限。國內(nèi)和國際社會應(yīng)對2016年杭州峰會的成功有一個務(wù)實的預(yù)期。中國要取得峰會成功，需從平衡議題設(shè)定、加強大國協(xié)調(diào)、推動地區(qū)治理、培養(yǎng)草根外交力量等四方面加強努力。

來源：中國人民大學(xué)重陽金融研究院

作者：劉宗義，中國人民大學(xué)重陽金融研究院客座研究員，本文刊于《現(xiàn)代國際關(guān)系》2015年第7期。

在2014年“二十國集團”（G20）布里斯班峰會上，中國獲得多數(shù)成員國支持，成為2016年峰會的主席國，會議舉辦地已確定為杭州。當(dāng)前G20正處于轉(zhuǎn)型期，影響力明顯下降，甚至有淡出的可能。然而，許多成員國對中國擔(dān)任G20主席國滿懷期望，如何將2016年G20杭州峰會辦成一屆成功的峰會，已經(jīng)成為中國政府和中國學(xué)者亟需面對的一個問題。作為一個具有全球影響力的新興大國，2016年杭州峰會是否會在G20的轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮重要作用？中國又該如何定義峰會的成功？峰會如何才能取得成功？本文試圖通過考察G20目前的狀況，以及G20所面臨的挑戰(zhàn)，對這些問題作初步分析，以期激發(fā)學(xué)界同仁更深入的思考和討論。

一、G20發(fā)展現(xiàn)狀

在2008年的國際金融危機中，G20從一個部長級會議機制升格為領(lǐng)導(dǎo)人峰會。在此后兩年，作為一個危機應(yīng)對機制，G20峰會成為討論全球經(jīng)濟問題的首要平臺。但自2009年匹茲堡峰會之后，由于危機減退，G20進入轉(zhuǎn)型期，主要任務(wù)從救市、加強金融監(jiān)管和刺激經(jīng)濟復(fù)蘇轉(zhuǎn)向全球經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，議題也從主要關(guān)注金融領(lǐng)域向貿(mào)易、發(fā)展等其他相關(guān)領(lǐng)域擴展。在2010年11月舉辦的首爾峰會上，發(fā)展議題正式列入G20峰會議程，這一變化標(biāo)志著G20從危機應(yīng)對機制向全球經(jīng)濟指導(dǎo)機構(gòu)的重要轉(zhuǎn)變。

但自進入轉(zhuǎn)型期以來，G20的影響力明顯下降。從2010年到2013年，G20多倫多峰會、首爾峰會、戛納峰會、洛斯卡洛斯峰會和圣彼得堡峰會均未能達到預(yù)期，僅在國際反腐、稅收制度改革、金融體系監(jiān)管等技術(shù)性問題上取得一些成果。雖然逐漸形成了一批發(fā)達經(jīng)濟體和新興經(jīng)濟體共同創(chuàng)制的新機制、新范式，如促進世界經(jīng)濟“強勁、可持續(xù)、平衡增長”的框架目標(biāo)，保證國內(nèi)宏觀經(jīng)濟增長的“數(shù)量化規(guī)則”，防止國際經(jīng)濟失衡的一攬子“參考性指南”等，但G20未能在國際貨幣基金組織（IMF）份額和投票權(quán)改革等有關(guān)世界經(jīng)濟治理的重大問題上取得實質(zhì)性進展。歷屆峰會除不斷重復(fù)危機期間各國達成的一些原則性共識，表明各成員國推動全球經(jīng)濟恢復(fù)增長的決心外，在行動上鮮有突破，G20有淪為“清談館”傾向，甚至有逐漸淡出的可能。

然而，世界離不開G20。首先，G20是當(dāng)今世界唯一的一個發(fā)達國家和新興經(jīng)濟體領(lǐng)導(dǎo)人“平等”對話的平臺，是全球經(jīng)濟治理領(lǐng)域的最高機制。2008-2009年的金融危機清晰地表明了成立G20的意義所在：日益一體化的世界經(jīng)濟需要特定全球公共物品的供給。G20大多數(shù)成員國都不希望放棄這一平臺及其既有的地位。雖然現(xiàn)在各國短期經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)難度加大，但每年舉行的各國首腦聚會（和為準(zhǔn)備這些峰會而舉行的其他幾個會議）有助于更好地理解對方的立場，這至少給全球議程提供了議題。即使G20合法性不足、缺乏領(lǐng)導(dǎo)、有效性不夠，但它卻可以在新的危機爆發(fā)時，在全球范圍內(nèi)或者為主要經(jīng)濟體及時提供一些政策參考。

其次，全球經(jīng)濟增長需要G20成員國進行宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)。金融危機后，世界經(jīng)濟經(jīng)歷了6年的復(fù)蘇努力，然而長期經(jīng)濟增長前景仍然堪憂，全球經(jīng)濟正面臨更為不明朗的“新平庸”的困擾。美國經(jīng)濟似乎已經(jīng)復(fù)蘇，但基礎(chǔ)尚不穩(wěn)固，歐日各國面臨通貨緊縮的風(fēng)險，新興經(jīng)濟體增長率也有所下降，全球經(jīng)濟“強勁、平衡、可持續(xù)增長”的目標(biāo)遠(yuǎn)未實現(xiàn)。雖然新興經(jīng)濟體增長率有所下降，但中印等國在未來的一段時期仍將維持遠(yuǎn)高于西方的發(fā)展速度。一些非洲學(xué)者甚至認(rèn)為，如果非洲能夠扎實地推進全非地區(qū)一體化，非洲將成為全球下一個最大的“新興市場”或者“新興經(jīng)濟”。通過對過去幾年全球經(jīng)濟發(fā)展的研究，IMF認(rèn)為未來世界經(jīng)濟的動力不在北美和歐洲，中國等新興經(jīng)濟體仍是世界經(jīng)濟的發(fā)動機。IMF希望新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家能夠貢獻超過2/3的全球經(jīng)濟增長。在布里斯班峰會上，G20確立了未來五年世界經(jīng)濟增長2%的目標(biāo)，以及為了實現(xiàn)這一目標(biāo)而應(yīng)采取的促進經(jīng)濟增長和保障就業(yè)的具體、可行的行動計劃，這標(biāo)志著G20從危機應(yīng)對機制向轉(zhuǎn)型為全球經(jīng)濟長效治理機制前進了一步。澳大利亞與中國在會議議程的協(xié)調(diào)上效果顯著，中國在亞太經(jīng)濟合作組織（APEC）峰會上提出的基礎(chǔ)設(shè)施投資成為布里斯班峰會取得的最重要成果之一。

最后，G20是西方國家以規(guī)則約束新興經(jīng)濟體和新興經(jīng)濟體以漸進方式推動國際體系和平轉(zhuǎn)型的平臺。美國等西方國家建立G20是為了將新興經(jīng)濟體納入現(xiàn)有的全球經(jīng)濟治理框架，而非徹底推翻二戰(zhàn)后建立的體系。由“七國集團”（G7）和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）主導(dǎo)設(shè)計和管理的全球經(jīng)濟規(guī)則，原本不讓中國參與，但現(xiàn)在已不可行。金磚國家發(fā)展銀行（NDB）和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)銀行（AIIB）的成立，以及中國的互聯(lián)互通和基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃使西方國家感受到了壓力。西方國家認(rèn)識到，在“后西方霸權(quán)”時代，如果國際政治是以“規(guī)則為基礎(chǔ)”的，新興大國能夠“按照規(guī)則辦事”，盡管西方不得不放棄一些在國際制度中的權(quán)力，但總體還是利大于弊。而新興大國的崛起與參與西方主導(dǎo)的現(xiàn)有國際制度有關(guān)，盡管付出代價，但還是從現(xiàn)存國際制度中獲益了。而新興大國也希望“按照規(guī)則辦事”，與西方合作促進現(xiàn)有國際規(guī)則和國際體系的漸進改革，不僅要成為“規(guī)則接受者”，而且要成為“規(guī)則制訂者”。通過G20，美國等西方國家試圖維護既得利益，以規(guī)則約束新興經(jīng)濟體，減緩其衰落勢頭；新興經(jīng)濟體也希望通過G20獲得更多話語權(quán)，以漸進改革方式推動國際秩序和平轉(zhuǎn)型。

正是由于這些原因，特別是后兩方面的因素，布里斯班峰會使G20“重回正軌”。但布里斯班峰會的成果并不能消除人們認(rèn)為G20以及全球治理在全球金融危機之后處于衰退狀態(tài)的強烈感覺。人們對于G20所能取得的水平越來越低、速度越來越慢的進展已經(jīng)逐漸不抱太大幻想，并且日益懷疑。大多數(shù)G20成員國不愿看到G20目前的這種狀況，希望今后幾年的G20峰會能取得積極進展,使G20重新煥發(fā)活力。因此，在布里斯班峰會上，多數(shù)成員國一致決定讓中國而不是日本舉辦2016年峰會。日本是2016年G7峰會的主席國，十分看重自己西方“七/八國集團”（G7/8）成員國的身份，極力主張削弱G20。如果讓日本主辦G20峰會，很可能將其辦成另一場海利根達姆對話進程（HDP，也即“G8+5”）洞爺湖峰會。

二、G20面臨的挑戰(zhàn)

在“后危機時代”的轉(zhuǎn)型期，G20所面臨的主要挑戰(zhàn)主要還不是合法性問題，而是其應(yīng)對全球經(jīng)濟問題的決策能力和執(zhí)行能力明顯下降。G20要從危機應(yīng)對機制轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;戰(zhàn)略規(guī)劃組織”，做出策略性、戰(zhàn)略性規(guī)劃以應(yīng)對全球經(jīng)濟領(lǐng)域的長期挑戰(zhàn)，必須解決決策效率和執(zhí)行效率低下的問題。G20目前所面臨的問題既與其作為一個危機應(yīng)對機制產(chǎn)生的背景、條件及其與生俱來的弱點相關(guān)，同時也與全球力量對比和地緣政治的變化相聯(lián)。G20的轉(zhuǎn)型問題的實質(zhì)是國際秩序的重組。

首先，G20的“非正式性”是其在危機之后喪失決策效率和執(zhí)行效率的直接原因。G20就其本質(zhì)而言是一種大國協(xié)調(diào)機制。大國協(xié)調(diào)要求參與的包容性、權(quán)責(zé)的對應(yīng)性、立場的妥協(xié)性、議題的廣泛性以及合作的有效性。在權(quán)責(zé)對應(yīng)性方面，G20的缺陷尤為突出。G2O建立的初衷是“美國總統(tǒng)克林頓及其G8盟友為了應(yīng)對20世紀(jì)90年代后日益深化的全球化挑戰(zhàn)，將加速上升的新興國家（尤其是亞洲國家）聯(lián)合起來，置于1944年形成的布雷頓森林機制下的全球核心政府管理體系中”。美國的興趣在于新興的治理機制“不會加快發(fā)達國家向新興國家的權(quán)力轉(zhuǎn)移，如果可能甚至想促使這種轉(zhuǎn)移放慢步伐”，包括放慢G20的制度化進程。G20機制是在G7/8基礎(chǔ)上的擴大，“非正式性”是其典型特征。雖然這種“非正式性”具有協(xié)調(diào)國內(nèi)、國際兩種政治需求的優(yōu)勢，有利于成員國開展政治協(xié)商，達成政治共識，在全球治理中的靈活性大大增加，但“非正式性”所帶來的“低法律化”或“非法律化”對成員國缺乏規(guī)范和約束。尤其是在危機之后，成員國失去了共同的威脅，同舟共濟的精神也隨之消失。而且，雖然G20與G7同為“新大國協(xié)調(diào)機制”，但兩者卻有顯著不同。G7之所以成為國際社會中非正式機制有效治理的典范，低法律化的特征沒有危及其治理的有效性，原因在于G7是通過與布雷頓森林體系機構(gòu)合作來發(fā)揮作用。G7在聯(lián)合國安理會的五個常任理事國席位中占有三個（美國、英國和法國），其成員更是在IMF、世界銀行和關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定（WTO的前身）等國際組織中擁有占絕對優(yōu)勢的表決權(quán)和影響力。而G20與IMF、世界銀行和WTO之間不具備G7所擁有的那種關(guān)系，IMF和世界銀行的主導(dǎo)權(quán)仍然控制在G7手中。曾有學(xué)者建議建立G20與IMF、世界銀行和WTO掛鉤的“非正式機制+正式機制”的“復(fù)合國際機制”，但建立這種安排的前提是新興經(jīng)濟體和西方發(fā)達國家在IMF和世界銀行中擁有基本均衡的權(quán)力基礎(chǔ)。今天美國等國家連IMF份額的微小改革等已經(jīng)承諾的內(nèi)容都不想兌現(xiàn)。因此，IMF和世界銀行根本無視G20財長會議的結(jié)果也就不足為奇。

其次，G20缺乏效率的根本原因在于權(quán)力不均衡。大國協(xié)調(diào)需要均衡的權(quán)力基礎(chǔ)，但不是權(quán)力制衡，亦不是權(quán)力共享，而是在權(quán)力支撐的共同規(guī)范框架內(nèi)旨在解決問題、化解危機的相對的能力運用。自G20成立以來，其議程主要操控在G7手中，更確切地說，其主要政策是由美國財政部和美聯(lián)儲制訂的。美歐日等國竭力保持甚至擴大在全球經(jīng)濟治理中的“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”，阻礙G20轉(zhuǎn)型。由于在WTO巴厘貿(mào)易協(xié)議和IMF改革等問題上的分歧，現(xiàn)在G20中形成了三個小集團：即G7、金磚國家（BRICS）和最近形成的MITKA（墨西哥、印度尼西亞、土耳其、韓國和澳大利亞）。美國和一些西方國家的學(xué)者認(rèn)為G20內(nèi)部“小集團化”不利于國際經(jīng)濟合作，阻礙各成員達成必要的妥協(xié)。但實際上，G20中小集團的形成主要是由于G7在G20中的主導(dǎo)地位。而影響G20決策效率的根本原因也不是小集團的存在，而是各集團力量對比尚未達到相對均衡。2013年，G20成員國內(nèi)生產(chǎn)總值約占全球的85.83%，其中發(fā)達國家（G7、歐盟和澳大利亞）約占56.69%，發(fā)展中國家約占29.14%。預(yù)計到2030年左右，金磚國家的經(jīng)濟總量才能與西方七國相當(dāng)。如果按照購買力平價（PPP）計算，這個時間還要快得多。IMF研究預(yù)計，按照購買力平價計算，新興和發(fā)展中經(jīng)濟體占世界經(jīng)濟的比重將從2014年的57%上升到2019年的60%，其中大部分增長將由中國和印度等金磚國家驅(qū)動。但經(jīng)濟實力只是權(quán)力基礎(chǔ)的一部分，綜合國力還包括軍事和軟實力等要素。布雷頓森林體系之所以能夠建立，與美國在二戰(zhàn)中的軍事勝利密切相關(guān)。新興經(jīng)濟體希望通過漸進的方式推動國際機制的改革，戰(zhàn)爭不是它們的選項，而主要是希望在國際規(guī)則制訂中獲得更大的話語權(quán)。近來，美國經(jīng)濟復(fù)蘇強勁，一些新興經(jīng)濟體反而陷入停滯，說明權(quán)力轉(zhuǎn)移有其曲折性。而美國為維護其全球主導(dǎo)地位，甚至利用其在國際規(guī)則制訂方面的優(yōu)勢，不惜主動推翻它一手建立的國際規(guī)則。2010年3月，美國開啟《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》（TPP）新規(guī)則的正式談判。2013年4月，美國和歐盟宣布將正式談判《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定》（TTIP）。TTP和TTIP的根本目標(biāo)在于為國際貿(mào)易設(shè)定新的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，與歐洲形成“經(jīng)濟北約”，令中國等新興大國面對一個“復(fù)雜和高度一體化的全球體系”，以致除了加入外基本上別無選擇，使“西方治理”的核心內(nèi)涵保持在“全球治理”的外殼之中。

再次，國際經(jīng)濟治理機制的“碎片化”嚴(yán)重制約著G20的效率。有效的全球治理離不開合適的制度安排，雖然G20被認(rèn)定為討論全球經(jīng)濟問題的首要平臺，但當(dāng)今全球經(jīng)濟治理領(lǐng)域國際制度大量衍生是一個不爭的事實。大量國際制度形成了“機制復(fù)合體”。而機制復(fù)合體的產(chǎn)生導(dǎo)致“機制復(fù)雜性”問題，使國際機制表現(xiàn)出“碎片化”和“多元中心”特征。在全球經(jīng)濟治理領(lǐng)域，既有G20、G7、金磚國家等非正式機制，也有聯(lián)合國及其經(jīng)社理事會、IMF、世界銀行、WTO等正式機制，同時還存在APEC、TTP、TTIP、區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系（RCEP）等形形色色的地區(qū)及次地區(qū)經(jīng)濟、貿(mào)易、金融合作安排，另外還有許多非政府組織（NGO）、跨國公司、個體精英及其他社會力量介入。各種經(jīng)濟治理機制成員不同，運作范圍也不一樣，互不隸屬，目標(biāo)各異，議題交叉重疊，相互之間缺乏有效的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，甚至某議題領(lǐng)域的有效制度可能成為另一領(lǐng)域中的破壞者。另外，當(dāng)今世界經(jīng)濟問題已不完全限于純經(jīng)濟領(lǐng)域，氣候變化、環(huán)境、發(fā)展、能源、食品，甚至安全等都與世界經(jīng)濟密切相關(guān)，但這些問題并非G20的主要議題，或者雖已列為主要議題，但尚未受到應(yīng)有的重視。并且，這些問題也各由不同層次的國際機制負(fù)責(zé)，如氣候問題有《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下的世界氣候大會，對于后2015年發(fā)展議程也成立了聯(lián)合國系統(tǒng)工作組。在這些領(lǐng)域，G20與聯(lián)合國和其他國際組織形成一種競爭關(guān)系，但G20的代表性和合法性遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法和聯(lián)合國等正式國際組織相比。如2012年G20洛斯卡洛斯峰會的成果無疑受到隨后舉行的里約聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會的影響。這一現(xiàn)象表明，當(dāng)前各國所面臨的全球經(jīng)濟治理問題已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出布雷頓森林體系所涵蓋的范圍。G20作為布雷頓森林體系的衍生品，如果不提高效率，不加速轉(zhuǎn)型，以彌補其合法性不足，將難以擺脫淡出的命運。

最后，地緣政治競爭加劇了G20合作機制的脆弱性。金融危機過后，世界地緣政治的風(fēng)險明顯上升，G20中的一些主要國家牽涉其中，使得G20機制中夾雜了地緣政治博弈的變量，嚴(yán)重影響著G20成員國之間的關(guān)系，其機制脆弱性增加。在2013年圣彼得堡峰會上，敘利亞問題幾乎綁架了峰會議程；而自烏克蘭危機發(fā)生以來，美歐與俄羅斯在此問題上的對峙未根本緩解，西方對俄羅斯實施經(jīng)濟制裁，并將俄羅斯逐出了G8。甚至在布里斯班峰會前夕，澳大利亞總理還曾高調(diào)放風(fēng)，將在峰會上“抱摔”普京。雖“抱摔”事件最終沒有發(fā)生，但普京確實受到西方國家領(lǐng)導(dǎo)人的孤立，在峰會尚未完全結(jié)束前就先行離開。在亞洲，美國繼續(xù)推進“亞太再平衡”戰(zhàn)略，鞏固舊有雙邊軍事同盟，組建新的多邊軍事同盟，挑撥中日韓之間的關(guān)系，打亂東亞經(jīng)濟一體化進程。日本、印度等地區(qū)大國和一些地區(qū)小國，出于各自打算緊密配合，使得東海、南海局勢起伏不定，亞洲有形成戰(zhàn)略和價值觀同盟的跡象和發(fā)生集團軍事對抗的可能。在2016年的杭州G20峰會上，如果美國等西方國家提出與中國有關(guān)的地緣政治話題，將直接影響杭州峰會的成功。

三、G20轉(zhuǎn)型的方向

對于G20應(yīng)從危機應(yīng)對機制轉(zhuǎn)型為戰(zhàn)略規(guī)劃組織或全球經(jīng)濟指導(dǎo)機制，無論是G20中的發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家都無異議，但問題是轉(zhuǎn)型為什么樣的機制，是保持“非正式性”和“低法律化”，還是發(fā)展成為具有“高法律化”和強約束力的正式國際機制？以及采取什么樣的措施來完成轉(zhuǎn)型。

對于G20的前途，有加拿大和澳大利亞學(xué)者提出，G20應(yīng)成為一個咨詢性的治理網(wǎng)絡(luò)中心，而不宜按照指揮控制式的俱樂部治理模式運轉(zhuǎn)。美國學(xué)者約瑟夫?奈也持類似看法，認(rèn)為“網(wǎng)絡(luò)組織如20國集團，將被用于設(shè)置議程、建立共識、協(xié)調(diào)政策、交流知識及制定規(guī)范”。

從理論上講，網(wǎng)絡(luò)化治理是多元主體共同參與治理的過程，以橫向維度為主，強調(diào)“外聯(lián)”，關(guān)注各治理主體間的互動。它要求各治理主體在分享公共權(quán)力的同時，也須相應(yīng)地承擔(dān)治理責(zé)任的義務(wù)。各治理主體的治理責(zé)任要通過硬性的制度約束和軟性的倫理要求來實現(xiàn)：通過建立問責(zé)機制、實施績效監(jiān)控以及退出制度，來保障治理網(wǎng)絡(luò)的有效運行。但現(xiàn)實中，G20作為網(wǎng)絡(luò)化治理中心，與其他治理主體間不存在硬性的制度約束和軟性的倫理要求。由于沒有永久秘書處，沒有建章立制的能力，G20沒有辦法執(zhí)行政策。它必須依賴現(xiàn)有正式機制來執(zhí)行，并且只能通過間接方式隨訪以確保國際組織已經(jīng)貫徹執(zhí)行了其指示。如果G20僅僅是作為一個“咨詢性的網(wǎng)絡(luò)治理中心”而存在，或者僅“被用于設(shè)置議程、建立共識、協(xié)調(diào)政策、交流知識及制定規(guī)范”，那么與目前狀況并無太大差別，其執(zhí)行能力低下、治理機制“碎片化”和“多元中心”等問題仍然無法解決。

G20執(zhí)行能力低下的主要原因在于缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行機制，其領(lǐng)導(dǎo)人峰會-領(lǐng)導(dǎo)人特別代表（Sherpa）會議-部長級會議-副手級會議-工作組會議的組織架構(gòu)，與G20工商領(lǐng)導(dǎo)人論壇、G20青年論壇、G20智庫會議機制等對話平臺之間呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)，特別是它與當(dāng)前在全球治理中發(fā)揮重大作用的布雷頓森林體系的主要機制IMF、世界銀行、金融穩(wěn)定理事會（FSB）等機制之間并無縱向統(tǒng)屬關(guān)系。這種“碎片化”是橫向的網(wǎng)絡(luò)治理方式無法解決的，只有整體性治理模式才能解決。整體治理既強調(diào)橫向整合，更注重縱向?qū)蛹壍恼�、�?nèi)部功能的整合，它將建立一種“內(nèi)網(wǎng)”與“外網(wǎng)”疊加的“整體性網(wǎng)絡(luò)”。

G20要克服目前所遇到的挑戰(zhàn)，必須建立一種整體治理模式，它要求G20在從危機應(yīng)對機制向全球經(jīng)濟指導(dǎo)機制的轉(zhuǎn)型過程中建章立制。首先是實現(xiàn)G20自身的機制化，并解決其法律地位問題，特別是明確G20與聯(lián)合國之間的法律關(guān)系�；蛘呖梢韵竦聡偫砟藸柕热怂嶙h的那樣，將G20作為聯(lián)合國經(jīng)濟安全理事會。G20成員國的組成基本合理，可以在此基礎(chǔ)上稍作調(diào)整，以更好體現(xiàn)地區(qū)代表性。這一體制可成為未來聯(lián)合國安理會改革的努力方向。這既可以解決G20的合法性問題，也可以解決G20與聯(lián)合國機制間在氣候變化、發(fā)展等眾多全球經(jīng)濟社會發(fā)展問題上議題重疊、相互競爭的問題。

其次，G20應(yīng)建立秘書處，并與IMF、世界銀行、WTO等國際機制建立硬性制度約束。法國總統(tǒng)薩科齊早在2010年就提議建立秘書處。如果不建立正式秘書處，至少也應(yīng)該建立由“三駕馬車”國家工作人員組成的“小型秘書處”，以確保G20機制內(nèi)部以及前后主席國之間的銜接。G20與IMF、世界銀行、WTO等現(xiàn)有國際機制間責(zé)任義務(wù)的正式確立，可以有效改善G20執(zhí)行能力不足的問題。

最后，整合議題。與世界經(jīng)濟相關(guān)的氣候變化、環(huán)境、發(fā)展、能源、糧食安全等都應(yīng)納入G20框架，以解決全球治理“碎片化”和議題重疊的弊端。俄羅斯學(xué)者主張賦予G20經(jīng)濟和政治利益協(xié)商的新職能，認(rèn)為G20的討論層面有必要向政治轉(zhuǎn)移。但在未明確G20與聯(lián)合國關(guān)系的前提下，在G20中討論政治問題將嚴(yán)重影響聯(lián)合國安理會的權(quán)威�？梢圆扇∫环N折中辦法。因為聯(lián)合國安理會五大常任理事國都是G20成員，因此在涉及政治安全問題時五大國可以先行磋商，以決定是否討論或者直接擱置。

四、中國的作用

自G20成立以來，中國一貫支持其在全球經(jīng)濟治理中發(fā)揮更大作用，同時積極提供建設(shè)性方案。2008年金融危機發(fā)生后，G20升級為峰會機制，中國在危機應(yīng)對中發(fā)揮了舉世公認(rèn)的作用：一方面采取強有力措施積極救市，促進就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展，為全球經(jīng)濟增長發(fā)展做出了巨大貢獻。中國分別于2009年和2012年為IMF注資830億美元以提振全球金融體系。過去七年，中國對世界經(jīng)濟增長的貢獻高達三分之一。另一方面推動國際體系轉(zhuǎn)型，，加強國際經(jīng)濟與金融領(lǐng)域的制度化變革。在2012年中國共產(chǎn)黨的“十八大”報告中，G20與聯(lián)合國、上海合作組織、金磚國家等一道被列為中國積極參與國際多邊事務(wù)的載體，G20成為當(dāng)前和未來一段時間中國參與全球經(jīng)濟治理的核心機制之一。

中國之所以將G20作為參與全球經(jīng)濟治理的核心機制之一，積極承辦2016年G20峰會，首先表明中國希望成為國際公共產(chǎn)品的提供者，為G20的轉(zhuǎn)型與發(fā)展提供動力。G20是迄今為止發(fā)達國家與新興大國之間唯一的一個可以“平等”對話的平臺。面對美國國內(nèi)政治僵局和歐洲“內(nèi)視”的趨勢，以及由此帶來的G20逐漸淡出的風(fēng)險，國際社會一些人士認(rèn)為中國有必要在G20中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，認(rèn)為中國的特殊地位——世界主要經(jīng)濟體和發(fā)展中國家——可以建立起沒有特權(quán)存在（比如否決權(quán)或占機構(gòu)多數(shù)的特殊群體）的強勢多邊體系。許多發(fā)展中國家希望中國在制訂有利于發(fā)展中國家的國際規(guī)則方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。中國政府與學(xué)界也認(rèn)為中國有義務(wù)承擔(dān)這一使命，為G20的發(fā)展注入新的動力，避免G20影響力進一步下降。而布里斯班峰會的成功及其與中國之前舉辦的APEC峰會之間的議題關(guān)聯(lián)，使得多數(shù)與會國對中國的作用充滿期望，因此支持中國，而不是支持日本舉辦2016年峰會。

其次，中國希望通過G20這一平臺推動國際體系和平轉(zhuǎn)型。G20的轉(zhuǎn)型是一個長期過程，與國際體系轉(zhuǎn)型緊密相關(guān)。中國積極承辦2016年G20峰會，不僅因為G20相對于G7/8更加包容，更加平等，有利于中國成為國際規(guī)則的制訂者，而且因為G20機制符合中國和平發(fā)展的戰(zhàn)略。中國并沒有一個取代布雷頓森林體系、重組全球經(jīng)濟治理體系的“大戰(zhàn)略”。中國主張對現(xiàn)有國際體系進行漸進改革，并不是要完全推翻現(xiàn)有體系。G20峰會不僅是當(dāng)今世界幾乎所有大國的對話平臺，同時也可以被視為是既有大國美國與新興崛起大國中國（G2）在國際體系層面互相調(diào)適的平臺。以PPP計算，中國可能已經(jīng)超過美國成為世界最大的經(jīng)濟體。自1872年美國GDP超過英國之后，國際社會從未經(jīng)歷過霸主降級為“第二經(jīng)濟大國”的情況，也不知如何應(yīng)對由此帶來的地緣政治后果。中美兩國在G20等主要全球經(jīng)濟論壇中能在多大程度上建設(shè)性的互動，將有助于確定全球范圍內(nèi)兩國關(guān)系發(fā)展的可能性。因此，G20峰會機制不僅對解決國際金融危機具有重要作用，而且作為新的全球經(jīng)濟治理的重要平臺，標(biāo)志著國際經(jīng)濟秩序的重大轉(zhuǎn)變，甚至對避免“大國政治的悲劇”也具有重要意義。

另外，中國可以借G20峰會為世界經(jīng)濟增長提供更多動力。G20建立了以加強成員間宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)為宗旨的相互評估進程。借助G20峰會，中國可以推動國內(nèi)經(jīng)濟改革，并加強國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展與對外經(jīng)貿(mào)、投資之間的統(tǒng)籌和融合，甚至促進各國發(fā)展戰(zhàn)略對接。雖然這兩年中國經(jīng)濟增速有所下降，但仍是推動世界經(jīng)濟增長的最大引擎。有學(xué)者指出，2016年峰會舉辦之年是中國“十三五”計劃的第一年，中國可以利用擔(dān)任G20主席國的機會來強化其經(jīng)濟計劃的可信度并獲取國際社會的理解甚至支持。這些計劃應(yīng)該包括中國領(lǐng)導(dǎo)人提出的“一帶一路”及其互聯(lián)互通項目，這不僅是國內(nèi)發(fā)展計劃，同時也包含龐大的海外投資計劃。僅是中國提交的國內(nèi)改革計劃一項，按照IMF的量化評估，如果改革方案能夠落實，對世界經(jīng)濟增長的貢獻可達30%-40%。如果G20成員國能夠切實加強宏觀經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)和發(fā)展戰(zhàn)略對接，世界經(jīng)濟增長的前景不可估量。

最后，中國可以提出建設(shè)性倡議，確保G20有序轉(zhuǎn)型。G20轉(zhuǎn)型及其建章立制將是一個循序漸進的過程，不可能一蹴而就，這是由G20內(nèi)部權(quán)力不均衡性決定的。作為既得利益者的歐美發(fā)達國家不會輕易讓出手中的主導(dǎo)權(quán)，勢必會想方設(shè)法拖延改革進程，或者設(shè)定改革底線。而新興大國則試圖借助全球治理機制的構(gòu)建，改革現(xiàn)存國際經(jīng)濟組織，擴大其代表性和發(fā)言權(quán)。根據(jù)G20的制度安排，輪值主席國在確定G20峰會和其他重要會議的議題時擁有很大的主動權(quán)和決定權(quán)。由于轉(zhuǎn)型時間漫長，中國有必要提出建議，確定G20轉(zhuǎn)型的步驟、優(yōu)先議題和時間表，加強轉(zhuǎn)型的計劃性和可操作性，以確保轉(zhuǎn)型成功。促使G20中的發(fā)達國家與新興大國在此問題上形成共識對G20順利轉(zhuǎn)型至關(guān)重要。比如，第一步可以設(shè)定在未來5年內(nèi)，考慮將增強G20的執(zhí)行力和議題的針對性作為重點：重新確定G20優(yōu)先議題，采取切實措施將發(fā)展問題，尤其是其中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為G20優(yōu)先議題之一；推動建立秘書處；推動IMF改革，特別是改革特別提款權(quán)（SDR），建立一個“新多級貨幣體系”。第二步：到2030年左右，確定G20與聯(lián)合國的法律關(guān)系；將IMF、世界銀行和WTO轉(zhuǎn)為G20的執(zhí)行機制；確定G20的最終組成方式和治理架構(gòu)；并逐步完成IMF、世界銀行等布雷頓森林體系的改革。第三步是在第二步的基礎(chǔ)上繼續(xù)完善G20治理架構(gòu)，將G20發(fā)展成為全球治理的主要架構(gòu)，并同時完成聯(lián)合國改革。

但面對G20當(dāng)前所面臨的困境，中國應(yīng)對2016年G20杭州峰會可能取得的成果有一個理性的評估，謹(jǐn)慎應(yīng)對那些認(rèn)為中國2016年將成為“規(guī)則改變者”的言論和預(yù)期。中國并無能力推動G20迅速轉(zhuǎn)型，同時這也不符合中國和平發(fā)展的戰(zhàn)略。從全球范圍看，中國仍然不是全球治理中的“主角”，僅僅在全球經(jīng)濟治理中作用突出，地位顯赫；而在政治、社會、文化、環(huán)境等其他眾多領(lǐng)域，中國更多的還是一個配角。無論在認(rèn)知與理念，還是對策與行動方面都表現(xiàn)得被動、滯后，難以同新興大國的身份相匹配。

再者，G20峰會并不僅是國家行為體的“獨角戲”，還有眾多的非政府組織（NGO）、跨國公司、個體精英及其他社會力量介入。盡管改革開放三十多年來，中國的NGO得到一定發(fā)展，甚至也有個別的NGO在國際上顯露頭角，但總體上講，中國NGO的發(fā)展還遠(yuǎn)為不足，特別是具有國際視野與能力，能夠參與全球治理的NGO更是稀缺。一方面是強國家、強政府；另一方面是弱社會、弱個人，這就導(dǎo)致中國參與全球治理的主體仍是政府。這是中國在舉辦G20峰會上的一大不足。

五、如何取得杭州峰會的成功？

對于2016年杭州峰會，國內(nèi)和國際社會應(yīng)對其成功與否有一個務(wù)實的預(yù)期。峰會成功可以分為幾個不同的層次：首先，在G20機制的發(fā)展方面，推動建立秘書處，成員國在G20轉(zhuǎn)型的方向、步驟，以及如何劃分G20轉(zhuǎn)型的各個階段等問題上取得政治共識，使G20作為發(fā)展中國家與發(fā)達國家共同參與全球經(jīng)濟治理的主要平臺有一個明確的發(fā)展方向；其次，在全球經(jīng)濟發(fā)展問題上，尤其是與發(fā)展密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資機制的發(fā)展等問題上取得與會國家支持，在WTO談判，構(gòu)建全球價值鏈，反對貿(mào)易和投資保護主義，能源和糧食安全等與廣大發(fā)展中國家利益攸關(guān)的議題上，在國際金融體系改革，尤其是IMF投票權(quán)改革和SDR貨幣籃子構(gòu)成等問題上取得進展；最后，在國際金融監(jiān)管、反腐、稅收等技術(shù)性問題上繼續(xù)取得成果。任何一個層次上取得進展，都可以作為2016年峰會取得成功的標(biāo)志。

2016年G20峰會要取得成功，首先在議題設(shè)置上要注意平衡。議題既應(yīng)包括對我國及廣大發(fā)展中國家有利的議題，如能源、糧食與大宗商品供給安全、國際貨幣體系改革、主權(quán)債務(wù)可持續(xù)性、全球貿(mào)易體系的統(tǒng)一性和完整性、金融監(jiān)管體系規(guī)則的國際制定等，同時也要妥善處理我國處于弱勢的議題，如競爭中性原則和氣候變化融資等。為了確保G20在全球經(jīng)濟治理體系中的核心地位，維護發(fā)展中國家在全球經(jīng)濟治理領(lǐng)域的話語權(quán)，G20有必要加大力度關(guān)注發(fā)展議程，將發(fā)展問題確定為主要議程將有助于G20合法性和有效性的提高。

其次，中國應(yīng)注意與美國協(xié)調(diào)，并取得金磚國家（BRICS）的支持。許多人認(rèn)為，G20的中心是G2，即中美兩國，中美兩國在關(guān)鍵問題上的協(xié)商是形成G20動力及與其他成員國協(xié)商的核心因素。雖然中國不認(rèn)同G2，但兩國協(xié)調(diào)（C2）對于G20峰會的成功確實是必要的。同時，由于G20中已出現(xiàn)G7、BRICS和MITKA三個小集團，在G20之中出現(xiàn)BRICS峰會和G7峰會并存的“大峰會前的小峰會”，形成兩大“集群并存”的新現(xiàn)象。作為金磚國家成員的中國在議題設(shè)定方面取得金磚國家其他成員國的支持，在改革國際規(guī)則方面，聯(lián)合向西方施加一些實質(zhì)的壓力是必要的。金磚國家還應(yīng)繼續(xù)擴大，將墨西哥、印度尼西亞、阿根廷等發(fā)展中國家納入，在G20中加強發(fā)展中國家的聲音。

再次，中國應(yīng)將地區(qū)治理和區(qū)域合作作為G20成功的重要支柱。地區(qū)治理是全球治理的重要環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)，中國在地區(qū)治理和區(qū)域合作中發(fā)揮更大作用，將加強中國在全球治理中的話語權(quán)。目前，中國在推動亞洲合作方面作了一些探索，除了上海合作組織，也與歐盟、東盟、非盟、美洲開發(fā)銀行、南方共同市場等地區(qū)組織建立了多方面的聯(lián)系。中國還參與發(fā)起了金磚國家發(fā)展銀行（NDB）、金磚國家應(yīng)急儲備庫（BRICSContingentReserveAggreement）、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）、絲路基金等地區(qū)合作機制。NDB和AIIB被認(rèn)為是針對布雷頓森林體系的“對沖選項”�，F(xiàn)在，AIIB已經(jīng)吸引了包括英、法、德、意等G7成員在內(nèi)的西方發(fā)達國家加入，使美國感受到國際金融體系改革方面的壓力。中國并不是要另起爐灶。不過，另起爐灶也可以是具有妥協(xié)性、建設(shè)性的，且不會真正地對西方的主導(dǎo)性構(gòu)成挑戰(zhàn)�，F(xiàn)在，布雷頓森林體系還沒有認(rèn)可中國作為金融強國的地位。如果不施加一定壓力，西方國家也不會主動接受新興大國和發(fā)展中國家提高在全球治理中話語權(quán)的要求。

最后，鑒于我國NGO能力較弱，中國應(yīng)在大力加強群團組織在外交工作中作用的同時，促進和規(guī)范社會組織的發(fā)展，借鑒其他國家成功的外交模式，培養(yǎng)國內(nèi)草根外交力量參與全球治理。在杭州峰會期間，可以鼓勵智庫及大學(xué)研究機構(gòu)積極參與與國外非政府組織的對話。

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