本文關(guān)鍵詞：菲律賓南海政策，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

菲律賓南海政策中的美國因素

來源： 國際問題研究    作者： 鞠海龍    時(shí)間： 2013-05-30

〔關(guān)鍵詞〕菲律賓、美國、南海政策

〔提  要〕美國對菲律賓南海政策經(jīng)歷了從“中立不介入”到“介入但不陷入”的轉(zhuǎn)變。在“重返亞太”戰(zhàn)略背景下，美國高調(diào)介入南海地區(qū)事務(wù)。菲美關(guān)系的加強(qiáng)影響了菲律賓親美政治勢力對南海問題的判斷，并在一定程度上推動(dòng)了菲律賓南海政策的激進(jìn)化。美南海政策對菲律賓的誤導(dǎo)和菲律賓自身對形勢的誤判使菲南海政策已走上錯(cuò)誤的軌道，菲律賓國內(nèi)政治等因素限制了菲南海政策的回調(diào)。

〔中圖分類號〕D834.12

〔完稿日期〕2013年4月17日

〔作者簡介〕鞠海龍，中國海洋發(fā)展研究中心南海戰(zhàn)略研究基地執(zhí)行主任，暨南大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院/華人華僑研究院教授、博士生導(dǎo)師

 

二戰(zhàn)后，美國長期主導(dǎo)著亞太地區(qū)安全事態(tài)的發(fā)展。在南海問題上，美國的立場影響著地區(qū)一些國家的政策選擇。作為美國的盟友，菲律賓對美國在南海問題上的支持長期抱有不切實(shí)際的期待。美國“重返亞太”并高調(diào)介入南海問題刺激了菲律賓南海政策的激進(jìn)化，進(jìn)而惡化了中菲關(guān)系及南海地區(qū)形勢。菲律賓自身戰(zhàn)略誤判雖然是造成局勢緊張的直接原因，但美國的消極作用難辭其咎。

一、美國對菲律賓南海政策的歷史軌跡

1951年，菲律賓與美國簽訂《美菲共同防御條約》，被納入了美國“近海島嶼鏈”防御體系，成為東南亞國家中美國冷戰(zhàn)同盟的重要一員。[1]美國租用菲律賓蘇比克軍港和彼時(shí)的美菲軍事關(guān)系客觀上為菲律賓實(shí)施將南沙群島“納入國防范圍”的政策提供了動(dòng)力。[2]20世紀(jì)50年代初，菲律賓政府對南海諸島及其附近海域拓展“主權(quán)”，出現(xiàn)了民間團(tuán)體占領(lǐng)、開發(fā)太平島的行動(dòng)，還發(fā)生了1956年托馬斯·克洛馬（Tomas Cloma）“發(fā)現(xiàn)、占有”南沙群島部分島嶼事件。根據(jù)《美菲共同防御條約》，菲律賓對南海諸島及附近海域的主張和行動(dòng)并不是條約所涉及的內(nèi)容。美國不但沒有支持菲律賓南海利益訴求的政策意圖，甚至沒有關(guān)注到南海主權(quán)爭議問題。

美國對南海問題的關(guān)注大致始于“甘泉島事件”[3]前后。根據(jù)解密檔案資料，1956年美國國務(wù)院回復(fù)駐西貢大使館4011號電報(bào)有關(guān)美國政府將“認(rèn)真考慮采取軍事行動(dòng)以清除該區(qū)域共產(chǎn)主義活動(dòng)的可能性”，并授權(quán)美國海軍于次日對該區(qū)域進(jìn)行偵察的內(nèi)容。[4]6月26日，美軍參謀長聯(lián)席會(huì)議認(rèn)為，“南海主權(quán)爭議問題與美國利益相關(guān)性低”，“美國不會(huì)在中菲越領(lǐng)土爭端各方選邊站，而是做一個(gè)中立的仲裁者”。[5]

70年代初，聯(lián)合國暨遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)委員會(huì)“亞洲外島海域礦產(chǎn)資源聯(lián)合勘探協(xié)調(diào)委員會(huì)”公布了南沙群島東部及南海南部海域油氣資源勘察報(bào)告。[6]該報(bào)告直接引起了南海周邊國家擴(kuò)張海疆、爭奪海洋權(quán)益的風(fēng)潮。美國對南海地區(qū)局勢進(jìn)行了再次政策評估。評估的結(jié)果認(rèn)為，“現(xiàn)時(shí)的南海爭端并非通常認(rèn)為的軍事重要性和真實(shí)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值所導(dǎo)致的”，而是“當(dāng)事國對未知資源價(jià)值的盲目判斷和國家榮譽(yù)”過度重視的結(jié)果。[7]這一時(shí)期美國對南海爭端仍是相對超脫的。

1974年中越西沙海戰(zhàn)后，菲律賓駐聯(lián)合國代表就事件詢問中國代表。中方代表強(qiáng)調(diào)，中國已準(zhǔn)備好捍衛(wèi)包括西沙群島和南沙群島在內(nèi)的領(lǐng)土主權(quán)。時(shí)任菲律賓外長羅慕洛收到聯(lián)合國代表的電報(bào)后，轉(zhuǎn)給美國駐菲律賓大使威廉·沙利文（William H. Sullivan）。[8]1月26日，沙利文根據(jù)菲律賓的官方意見，致電國務(wù)院，懇請國務(wù)院授權(quán)他在《美菲共同防御條約》框架下征詢菲律賓對南海諸島的具體意圖與對美方所需采取行動(dòng)的期待等要求，并提出四點(diǎn)建議：“授權(quán)美軍一旦菲律賓在南沙群島遇襲立即作出‘行動(dòng)’反應(yīng)”；“加強(qiáng)偵察力度以防止此類突襲的發(fā)生”；“制定包括警告中方如果對菲律賓采取軍事行動(dòng)將啟動(dòng)《美菲共同防御條約》等對華行動(dòng)方針”。[9]1月31日，美國國務(wù)院回復(fù)沙利文的電報(bào)稱：“我們?nèi)栽谒伎家坏┓坡少e在南沙群島遇襲美國采取行動(dòng)的義務(wù)在《美菲共同防御條約》中的法律定位。由于缺乏中國試圖接近南沙群島的證據(jù)以及我方的不確定性，你所建議的行動(dòng)方針和與菲方的接觸都必須等到我方定位明確以后再討論�！盵10]當(dāng)天，美國國務(wù)院召開內(nèi)部會(huì)議討論了菲律賓對美國處理南沙問題的請求。[11]基辛格指出：“我懷疑我們在被（菲律賓）問及之前表現(xiàn)出過度渴望對中國采取主動(dòng)是否符合我們的利益……我不認(rèn)為我們正使中國相信他們能夠自由地采取軍事行動(dòng)……我（也）不認(rèn)為我們應(yīng)該表示我們會(huì)（向菲律賓）提供防衛(wèi)。我們的政策重點(diǎn)是清楚自己的選擇，同時(shí)給別人留下模棱兩可的感覺�！盵12]國務(wù)院對駐菲大使的回復(fù)與美國50年代對南海爭端的理解及相關(guān)政策立場是一致的，它體現(xiàn)了美國既給菲律賓留有一線希望的政策模糊，但是又要避免卷入南海爭端具體問題。

然而，美國的政策模糊仍然給菲律賓留下了希望。1976年，菲律賓總統(tǒng)馬科斯借美國總統(tǒng)換屆之機(jī)，以美軍駐菲律賓基地為籌碼向美方施加壓力，[13]敦促美國對《美菲共同防御條約》做出更明確的解釋，以期獲得美國軍事支持其對南沙群島領(lǐng)土主張的承諾。[14]美國國家安全局（NSA）專門就此事給總統(tǒng)福特提交了分析報(bào)告，“建議給菲律賓一種介乎積極與消極之間的答復(fù)，繼續(xù)維持對爭議島嶼不明確表態(tài)的立場，避免與中國和越南關(guān)系的緊張，同時(shí)也要保證菲律賓軍艦遇襲時(shí)美方應(yīng)對的靈活性�！盵15]10月6日，基辛格與菲律賓外長羅慕洛舉行秘密會(huì)議就《美菲共同防御條約》達(dá)成初步妥協(xié)：美國對菲律賓陸上安全的義務(wù)與爭議性島嶼及海域區(qū)別對待，菲律賓不再在南海問題上牽扯美國。[16]

通過基辛格與羅慕洛的會(huì)談，美國明確界定了對菲律賓南海利益訴求的原則立場。1977年，菲律賓試圖再次重啟《美菲共同防御條約》談判。盡管在減少韓國、臺灣駐軍的情況下，加強(qiáng)菲律賓�？諅刹旒皵r截能力有利于美國維持西太平洋地區(qū)的優(yōu)勢，但是美國仍沒有改變其不對南海爭端做出約束性承諾的原則。[17]菲律賓也并未從基辛格與羅慕洛會(huì)談和1977年對美外交斡旋的失敗中汲取教訓(xùn)。其后，菲律賓每每在菲美關(guān)系有所改善之際仍寄希望于美國，并采取相對強(qiáng)硬的南海政策。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，中美聯(lián)合反蘇所建立的特殊關(guān)系的戰(zhàn)略基礎(chǔ)徹底瓦解。對中國的戰(zhàn)略再判斷影響著美國的南海政策。1994年1月，美國國會(huì)研究服務(wù)中心專門提交了遏制中國軍事控制南海諸島的可能性報(bào)告，提出了四項(xiàng)建議：“維持美國亞洲軍力”；“獲取施壓中國的經(jīng)濟(jì)手段”；“加強(qiáng)美中互動(dòng)與互信”；“發(fā)揮東盟與亞太經(jīng)合組織多邊外交功能”。[18]1995年美濟(jì)礁事件和1996年臺海危機(jī)引發(fā)了美國對中國和南海問題政策的微妙變化。1995年4月，美國海軍上將理查德·麥克（Richard C. Macke）對中國進(jìn)行軍事訪問，在繼續(xù)不介入南海主權(quán)爭端原則的基礎(chǔ)上，第一次明確表示了對航行自由與區(qū)域穩(wěn)定的“強(qiáng)烈興趣”。 [19] 5月，克林頓政府發(fā)布《南沙群島與南海政策聲明》，首次確認(rèn)了美國在南海地區(qū)的利益，以及美國對南海問題的政策。[20]1996年12月，中美高層秘密會(huì)議涉及南海問題時(shí)，美國強(qiáng)調(diào)了對航行自由的態(tài)度及以《聯(lián)合國海洋法公約》解決爭端的原則。[21]1997年9月，“日美防衛(wèi)合作指針”達(dá)成協(xié)議，將南海地區(qū)納入安保范圍，第一次透露了美國為南海地區(qū)利益可能做出的軍事反應(yīng)。但在兩個(gè)月前，時(shí)任中國人民解放軍副總參謀長的吳銓敘中將訪問夏威夷美國太平洋戰(zhàn)區(qū)司令部時(shí)，美方代表（總司令）表示，“即便涉及爭議島嶼問題”，“《美菲共同防御條約》也仍舊沒有修改必要”。[22]

進(jìn)入21世紀(jì)，“9·11事件”的發(fā)生將美國的對外戰(zhàn)略重點(diǎn)吸引到了中東地區(qū)，美國對南海地區(qū)戰(zhàn)略關(guān)注度下降。菲律賓阿羅約政府對美國全球反恐政策持消極態(tài)度。中菲經(jīng)貿(mào)關(guān)系的迅速發(fā)展也進(jìn)一步減弱了美菲在南海問題上的政策互動(dòng)。然而，美中菲三國關(guān)系的變化并沒有從根本上改變菲律賓的南海利益訴求，也沒有改變美國決策層將南海爭端視為影響亞太戰(zhàn)略格局抓手的看法。美菲“金色眼鏡蛇”聯(lián)合軍事演習(xí)、美國與東南亞國家“卡拉特”聯(lián)合軍事演習(xí)等傳統(tǒng)安全合作的發(fā)展為美國介入南海預(yù)留了空間。

 

二、美國“再平衡”戰(zhàn)略對菲南海政策的影響

2009年，奧巴馬政府上臺后，美國調(diào)整亞太政策，對地區(qū)新舊盟友關(guān)系進(jìn)行了加強(qiáng)和修復(fù)，其中美菲關(guān)系是美國投入最多的一組雙邊關(guān)系。2010年菲律賓政府換屆之后，美國即極力加強(qiáng)對菲律賓的各種援助。在不到一年的時(shí)間里，美國不但向菲律賓提供了5.74億美元的援助，[23]而且還向菲律賓許下提供新式軍備、[24]落實(shí)《軍事互訪協(xié)定》(Visiting Force Agreement)，加強(qiáng)雙邊軍事合作等承諾。[25]2011年，美國開始對菲律賓實(shí)施“全球合作伙伴計(jì)劃”，將菲律賓經(jīng)濟(jì)、安全等多方面的發(fā)展與美國亞太戰(zhàn)略體系掛鉤。期間，美國還多次暗示支持菲律賓南海利益訴求的可能性，諸如“美國應(yīng)當(dāng)向菲律賓提供F-16戰(zhàn)斗機(jī)、T-38超音速訓(xùn)練機(jī)、海上巡邏機(jī)以及兩艘FFG-7導(dǎo)彈軍艦，以加強(qiáng)菲律賓保衛(wèi)島嶼主權(quán)能力”；“美國海軍將繼續(xù)在南海地區(qū)保持強(qiáng)大的軍事存在”，“防止南海矛盾升級”。[26]這一系列帶有政策導(dǎo)向性的暗示不僅通過太平洋艦隊(duì)前總指揮官詹姆士·里昂、現(xiàn)任指揮官威拉德等人在非正式場合的言論傳遞出來，而且還在正式的外交場合中公開宣揚(yáng)，如國務(wù)卿希拉里聲稱：“美菲雙邊軍事合作將給菲律賓帶來更大規(guī)模軍事援助�！盵27]2011年6月，美國參議院通過了譴責(zé)中國在南海地區(qū)示強(qiáng)，以及支持美國軍隊(duì)在南海地區(qū)采取一切連續(xù)性行動(dòng)，甚至直接軍事介入中國與菲律賓等國紛爭與摩擦的議案。[28]11月，菲美簽署《馬尼拉宣言》，宣布兩國將發(fā)展更為緊密的合作關(guān)系。此外，美國還通過不同途徑支持菲律賓等國與中國商簽《南海各方行為準(zhǔn)則》，試圖對中國在南海的維權(quán)行動(dòng)加以限制。

美國基于對華戰(zhàn)略調(diào)整而在經(jīng)濟(jì)、外交、安全領(lǐng)域?qū)Ψ坡少e的支持不僅改變了菲律賓的國際環(huán)境，而且直接刺激了菲律賓借機(jī)推動(dòng)其南海利益訴求以及應(yīng)對中菲南海爭端的強(qiáng)硬態(tài)度。本來，2009年總統(tǒng)大選之前，阿羅約領(lǐng)導(dǎo)下的菲律賓政府在南海問題上采取的是相對溫和的政策，但阿基諾三世上臺后，受美國的影響，其南海政策急劇轉(zhuǎn)變。阿基諾徹底拋棄了多年時(shí)而支持“南海問題談判應(yīng)該嚴(yán)格地在東盟國家和中國之間舉行，不需要美國或其他任何第三方介入”的態(tài)度，[29]在南海問題上明確執(zhí)行了激進(jìn)且親美政策。菲律賓強(qiáng)調(diào)美國是菲律賓唯一的戰(zhàn)略伙伴，[30]多次公開要求美國在南海部署軍事力量，以保護(hù)該地區(qū)弱小國家的權(quán)利。[31]菲律賓不但向美國購買了“漢密爾頓”級軍艦、防空雷達(dá)系統(tǒng)，而且在美援的支持下制定了改造南沙機(jī)場及投入50億比索（約合1.18億美元）強(qiáng)化南海衛(wèi)戍軍力的計(jì)劃。[32]菲律賓領(lǐng)導(dǎo)人不但積極以穿梭外交的方式推動(dòng)?xùn)|南亞國家以“集團(tuán)”方式對中國施壓，試圖迫使中國簽署《南海各方行為準(zhǔn)則》，[33]而且與日本外交部門共同設(shè)立“永久工作小組”以定期討論南海爭端和相關(guān)海事問題，并將航行自由、不妨礙商業(yè)活動(dòng)、以國際法解決海洋爭端等原則作為兩國共同南海利益的基礎(chǔ)。[34]

2012年，菲律賓南海政策向激進(jìn)化和極端化方向發(fā)展。年初，菲律賓外長呼吁東盟召開南海爭端國家特別會(huì)議磋商南海問題。菲律賓學(xué)者拋出了相對越南、印度尼西亞等國學(xué)者更為具體而苛刻的《南海各方行為準(zhǔn)則》草案。草案提出“先確定‘爭議區(qū)’、‘非爭議區(qū)’，設(shè)立東盟南海爭端協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”等明確針對中國的爭端解決原則。3-4月間，菲律賓多次推動(dòng)和參與了沒有中方人員參加的東盟國家《南海各方行為準(zhǔn)則》草案閉門會(huì)議。[35]

4月，菲美聯(lián)合舉行“肩并肩”（Balikatan)軍事演習(xí)。軍演期間，菲律賓外長對外高調(diào)宣稱：“只有美國和日本才是菲律賓戰(zhàn)略伙伴”，[36]菲律賓防長還結(jié)合美日軍事整編會(huì)議授予日軍使用菲律賓巴拉望島美軍基地權(quán)利等信息，公開解讀美菲“肩并肩”軍事演習(xí)意味著，菲律賓一旦遭遇外來侵略便會(huì)得到美國明確而堅(jiān)定的支援。[37]其后不久，菲律賓總統(tǒng)提出了邀請美國偵察機(jī)監(jiān)視南海地區(qū)的要求。[38]菲律賓官方智庫和對外政策研究人員表示，美菲聯(lián)合軍演和日本可以使用菲律賓軍事基地等利好消息同時(shí)發(fā)生，可能導(dǎo)致菲高層產(chǎn)生菲律賓被納入美日戰(zhàn)略同盟體系的模糊認(rèn)知。[39]

4月10日，中菲在黃巖島發(fā)生自美濟(jì)礁事件之后兩國在主權(quán)爭議問題上最嚴(yán)重的一次對立。事件發(fā)生適值菲律賓獲得美日戰(zhàn)略支持信心的最高點(diǎn)。菲律賓不僅做出了派遣“漢密爾頓”戰(zhàn)艦應(yīng)對中國海監(jiān)船的應(yīng)急反應(yīng)，而且采取了單方面將黃巖島爭議提交國際仲裁、發(fā)動(dòng)全球菲僑抗議中國等措施。黃巖島對峙尚未最終平息之際，菲律賓能源部副部長拉約格即拋出開放巴拉望島西北外海三個(gè)爭議海域油氣田勘探意向的政策。[40]菲方還在東盟外長會(huì)議和地區(qū)外長擴(kuò)大會(huì)議期間繼續(xù)借南海問題進(jìn)行攪局。

2012年7月，菲日兩國防長簽署了包含兩國在南海地區(qū)舉行聯(lián)合軍演等內(nèi)容在內(nèi)的海上安全保障防衛(wèi)合作備忘錄。10月，菲律賓增派800名海軍陸戰(zhàn)隊(duì)員到南沙群島，[41]并以同意授權(quán)美軍重新使用蘇比克�？哲娛禄睾兔婪饺藛T在蘇比克灣半永久性駐扎為代價(jià)，換取美國同意部署部分海軍陸戰(zhàn)隊(duì)員到呂宋島和巴拉望島。[42]11月，菲律賓揚(yáng)言召開東南亞地區(qū)南海聲索國四國會(huì)議以對抗東盟峰會(huì)以“發(fā)展與一體化”為主題而不討論南海問題的既定議程。[43]11月底，菲律賓公布增派海軍陸戰(zhàn)隊(duì)第三旅到巴拉望省的計(jì)劃。[44]2013年初，菲律賓在中日釣魚島爭端氣氛高度緊張之際，將中菲南海爭端提交國際仲裁。

需要指出的是，盡管“來自美國的外交鼓勵(lì)、軍備協(xié)助、安全承諾改變了菲律賓以往應(yīng)對南海問題的政策基礎(chǔ)，成為引導(dǎo)和改變菲律賓南海政策的有力推手”，[45]但菲律賓國內(nèi)政治變化與新執(zhí)政集團(tuán)的國內(nèi)政治考慮也是菲律賓南海政策激進(jìn)化的重要原因之一。阿基諾三世上臺以來，為了鞏固自身執(zhí)政地位，借反腐運(yùn)動(dòng)清算前總統(tǒng)阿羅約的政治勢力和影響。這一清算運(yùn)動(dòng)一直擴(kuò)展到外交上。新政府徹底否定阿羅約時(shí)期奉行的中美平衡路線，除徹底推翻了中菲越三國石油公司《在南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》這一“違憲和引狼入室”的“惡政”，[46]還將中菲關(guān)系和中菲南海爭端推向持續(xù)緊繃狀態(tài)。

與此同時(shí)，阿基諾重用親美人士，除提拔了以親美著稱的羅薩里奧為外長外，還在政府各部之外另設(shè)立了一個(gè)由親美人士為主要組成人員的決策委員會(huì)，將對外重大決策從全體內(nèi)閣會(huì)議的架構(gòu)下剝離出來。新一屆政府對外決策機(jī)制的調(diào)整適應(yīng)了美菲加強(qiáng)關(guān)系的需求，美國已成為影響菲律賓對外決策的最重要因素。由于中國是美國“重返”亞洲的主要針對國家，因此，隨著菲律賓親美勢力在菲律賓對外政策決策中影響力的加強(qiáng)，中菲兩國南海地區(qū)矛盾升溫，以及中菲關(guān)系的惡化便成為不可避免的事情。

2010年以來，美國對菲律賓軍事安全做出一系列承諾。這些承諾一方面為菲律賓軍隊(duì)提升武備創(chuàng)造了條件，另一方面也刺激了菲律賓軍方利益集團(tuán)激化南海爭端，爭取更多利益的沖動(dòng)。菲律賓國防部長加斯明曾針對南海問題指出菲律賓沒有力量在海上抵御外國勢力，并抱怨：“直至我們加強(qiáng)力量之前，我們什么也做不了，只能抗議，再抗議�！盵47]能否贏得軍方的支持是菲律賓政治勢力鞏固執(zhí)政地位的重要參照系。阿基諾三世在競選期間曾向軍方承諾將軍費(fèi)開支提高至GDP的2%。[48]南海爭端矛盾的激化成了菲律賓軍方獲得更多財(cái)政支持的理由，也為阿基諾三世兌現(xiàn)競選承諾創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。

 

三、菲戰(zhàn)略誤判導(dǎo)致政策回?cái)[艱難

戰(zhàn)后至今，美國對南海政策經(jīng)歷了從“中立不介入”到“介入但不陷入”的轉(zhuǎn)變。在“重返亞太”戰(zhàn)略背景下，美國高調(diào)介入南海地區(qū)事務(wù)主要目的在于遏制因經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展而過分熱絡(luò)的中國與東南亞國家關(guān)系，南海問題成為美國挑起南海周邊國家與中國矛盾的“抓手”，菲律賓成為美敲打中國的“打手”。 “重返亞洲”之后，美國憑借其“巧實(shí)力”成功地營造了南海地區(qū)形勢的緊張氣氛，極大地刺激了菲律賓在南海問題上針對中國的政策。

長期以來，菲律賓就有借重美國實(shí)現(xiàn)其南海利益訴求的企圖，美國對南海政策的模糊政策使菲律賓政策設(shè)計(jì)在起點(diǎn)上即包含著對美國南海政策過分主觀的期待，在執(zhí)行上更是出現(xiàn)激進(jìn)化傾向。作為美國亞太戰(zhàn)略的急先鋒，菲律賓在2011和2012年成功地幫助美國部分完成了扭轉(zhuǎn)中國周邊戰(zhàn)略環(huán)境的目標(biāo)。但是，美國并沒有因此而在南海問題給予菲律賓所期望的回報(bào)。在2012年4月30日菲美“2+2”戰(zhàn)略對話上，美國如20世紀(jì)70年代一樣再次打破菲律賓的預(yù)期，拒絕在中菲南海沖突問題上做出更明確的承諾。[49]隨著菲律賓激進(jìn)的南海政策逐漸超出美國南海政策必須服從亞太戰(zhàn)略利益的基線，，美國對菲律賓的政策支持重新回歸戰(zhàn)略模糊的狀態(tài)。

黃巖島對峙事件和中國維護(hù)國家主權(quán)的堅(jiān)定決心和持續(xù)努力是菲律賓始料不及的。而美國在中菲沖突過程中的政策反應(yīng)卻使菲律賓南海政策陷入困境。黃巖島對峙事件過程中美國的態(tài)度表明，盡管菲律賓在美國“重返亞洲”的戰(zhàn)略中起著一定的作用，但是菲律賓對美國的幫助并不足以支持美國整個(gè)亞太戰(zhàn)略利益的需求。這意味著美國亞太利益與菲律賓南海利益的彼此重合永遠(yuǎn)只能發(fā)生在較小的局部，而不是大部分。在目前和可預(yù)見的未來，與中國發(fā)生直接對抗并不符合美國在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略利益。

美國借南海問題離間了中國與包括菲律賓在內(nèi)的部分東盟國家關(guān)系，強(qiáng)化了美菲關(guān)系。但美國也在黃巖島對峙事件中再次向菲律賓傳達(dá)了反對菲律賓利用南海問題綁架美國的政策信號。菲律賓是否準(zhǔn)確看到并愿意接受這一信號尚不得而知。與過去的歷史一樣，菲律賓很可能仍對美國的全方位支持抱有幻想。在菲律賓南海政策走向極端導(dǎo)致美國單方面剎車之前，菲律賓南海政策激進(jìn)化呈加速度發(fā)展的趨勢所產(chǎn)生的慣性已使它失去了及時(shí)調(diào)整政策方向的能力和機(jī)會(huì)。

2010年下半年至今，菲律賓針對中國在南海爭端問題上做出眾多激進(jìn)舉措。這些舉措深刻地影響了中菲關(guān)系和菲律賓國內(nèi)的政治環(huán)境。在菲律賓近3年的激進(jìn)式南海政策的影響下，菲律賓國內(nèi)民意以及國內(nèi)各種政治勢力基本被調(diào)動(dòng)起來。隨著國內(nèi)參與度的增加，菲律賓調(diào)整南海政策的政策難度和空間都發(fā)生了重大變化。盡管菲律賓南海政策僅僅適應(yīng)了美國 “亞太再平衡戰(zhàn)略”的需要，對于菲律賓實(shí)現(xiàn)南海利益訴求沒有多大意義，然而它卻實(shí)實(shí)在在地通過政策支持和媒體宣傳影響了菲律賓普通民眾對南海爭端問題的看法，衍生出了普通民眾對美國和中國截然相反的態(tài)度，以及中菲政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)系短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)的客觀結(jié)果。

美國南海政策在黃巖島對峙期間的單方面回歸引起了菲律賓國內(nèi)智庫和有關(guān)機(jī)構(gòu)學(xué)者對菲律賓南海政策的反思。[50]然而，菲律賓南海政策的慣性和內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力依然強(qiáng)大。菲律賓南海政策短期內(nèi)難以回歸國家利益和國家實(shí)力為基礎(chǔ)的理性狀態(tài)。除非現(xiàn)有政策的持續(xù)讓大多數(shù)支持這一政策的政治團(tuán)體受到直接而無法承受的利益損失，或者持續(xù)炒作南海議題失去了其所依賴的國內(nèi)政治環(huán)境和國際環(huán)境，否則，菲律賓在南海政策的主要方向上仍將繼續(xù)追隨美國，將在其主動(dòng)造成的持續(xù)不良的中菲關(guān)系影響下更加依附于美國。美國將成為菲律賓激進(jìn)式南海政策及其慣性的最大獲益者。

（責(zé)任編輯：曹群）

--------------------------------------------------------------------------------

[1] The U. S. Department of State，F(xiàn)oreign Relations of the United States（FRUS），1951，Volume VII，Washington D.C., United States Government Printing Office, 1983, p. 28.

[2] Chi-Kin Lo, China’s Policy Towards Territorial Disputes: The Case of the South China Sea Islands, London: Routledge, 1989, p. 27.

[3] 甘泉島是西沙群島西部島群永樂群島的一部分。1956年6月，實(shí)際控制著永樂群島的南越政府曾向美國發(fā)出通報(bào)——“中共在甘泉島登陸”。美國對南越的通報(bào)高度重視，緊急開會(huì)商談對策。在經(jīng)過偵察之后，美國發(fā)現(xiàn)南越的報(bào)告是錯(cuò)誤的，那里根本沒有所謂的“中共登陸”。

[4] FRUS, 1955–1957, Volume III, China, Document 186, Note 4.

[5] DDRS, CK3100444930, p. 2, Note 4.

[6] ECAFE, Committee for Coordination of Joint Prospecting for Mineral Resources in Asia Off-Shore Areas (CCOP), Technical Bulletin, 1996, p. 2.

[7] DDRS, CK3100398594.

[8] FRUS, 1969–1976, Volume E–12, Documents on East and Southeast Asia, 1973–1976, Document 325, Note 1.

[9] FRUS, 1969–1976, Volume E–12, Documents on East and Southeast Asia, 1973–1976, Document 325, Note 5.

[10] FRUS, 1969–1976, Volume E–12, Documents on East and Southeast Asia, 1973–1976, Document 325, Note 1.

[11] FRUS, 1969–1976, Volume E–12, Documents on East and Southeast Asia, 1973–1976, Document 327.

[12] FRUS, 1969–1976, Volume E–12, Documents on East and Southeast Asia, 1973–1976, Document 327, p. 8.

[13] 1976年8月6日，在菲律賓總統(tǒng)與美國副國務(wù)卿羅賓遜的會(huì)議中，菲總統(tǒng)馬科斯與外交部長羅慕洛、國防部長胡安·龐塞·恩里萊（Juan Ponce Enrile）聯(lián)合向美方施壓，借責(zé)怪美方?jīng)]有在1972年棉蘭事件上提供支援為由，要求美方對菲律賓在美濟(jì)礁的主權(quán)聲明表明立場。（參見：FRUS, 1969–1976, Volume E–12, Documents on East and Southeast Asia, 1973–1976, Document 349, p. 1.）

[14] 美方解密檔案顯示，1976年6月美國總統(tǒng)福特與卡特?fù)Q屆之際，菲律賓方面相信“鷹派”的卡特總統(tǒng)將會(huì)更重視美軍基地，將有利于菲律賓重啟談判。（參見：FRUS, 1969–1976, Volume E–12, Documents on East and Southeast Asia, 1973–1976, Document 349, p. 2.）

[15] FRUS, 1969–1976, Volume E–12, Documents on East and Southeast Asia, 1973–1976, Document 353.

[16] DNSA, KT02132.

[17] DDRS, CK3100501576, p. 9-10.

[18] DNSA, CH01667.

[19] DNSA, CH01831.

[20] Statement by Christine Shelly, acting Spokesman, May 10, 1995, in U.S. Interest in Southeast Asia, Hearing before the Subcommittees on International Economic Policy and Trade and Asia and the Pacific of the Committee on International Relations, House of Representatives, 104th Congress, 2nd Session, May 30, and June 19, 1996 (Washington, D.C.: GPO, 1997), p. 157.

[21] DNSA, CH01974.

[22] DNSA, CH02027.

[23] Thomas Lum, “The Republic of Philippines and U.S. Interests ,” Congressional Research Service , Jan. 3, 2011, p. 9.

[24] Marivicmalinao, “Against China's Expansion in South China Sea–US impelled to Strengthened Philippines Defense,”

[25] Al Labita, “Manila warms to China, cools on US,” Asia Times, Nov. 17, 2010,

[26] “US to maintain presence in South China Sea,”

[27] Al Labita, “Manila warms to China, cools on US,” Asia Times, Nov. 17, 2010,

[28] U.S. Senate Unanimously “Deplores” China’s Use of Force in South China Sea, June 27, 2011,

[29] “美拉攏菲律賓 菲律賓回應(yīng)南海不需要美國”，2010年8月12日，。

[30] Del. Rosario Defines 3 Pillars of Foreign Policy, March 3, 2011,

[31] US Presence in South China Sea Sought to Protect Rights, ?cu_no=2&item_no=439662&version=1&template_id=45&parent_id=25.

[32] Philippines Ups Spending to Guard South China Sea,

[33] Aquino , Bolkjah Tankle Energy , South China Sea Issue in Talks , June 2, 2011,

[34] “Japan-Philippines Joint Statementon the Comprehensive Promotion of the ‘Strategic Partnership’ between Neighboring Countries Connected by Special Bonds of Friendship”, September 27, 2011,

[35] 相關(guān)信息來自于作者2012年3-5月間對菲律賓的調(diào)研。

[36] “Philippines, US seek to strengthen defense ties,” 21 March 2012,

[37] “菲訪長：軍演展示菲抵御侵略決心”，[新加坡]《聯(lián)合早報(bào)》，2012年4月28日， 。

[38] “美軍將領(lǐng)：美菲有共同防御條約”，[新加坡]《聯(lián)合早報(bào)》，2012年4月23日。

[39] 相關(guān)信息來自于作者2012年3-5月間對菲律賓的調(diào)研。

[40] “菲律賓將開放南中國海 油氣勘探競標(biāo)”，[新加坡]《聯(lián)合早報(bào)》，2012年7月12日。

[41] “菲向南沙群島增派800海軍陸戰(zhàn)隊(duì)員”，[新加坡]《聯(lián)合早報(bào)》，2012年10月1日。

[42] “美軍將重返蘇比克灣”，2012年10月19日，。

[43] 除越南外，馬來西亞與文萊并未回應(yīng)菲律賓的這一主張。

[44] “菲律賓在南沙群島附近增派海軍陸戰(zhàn)隊(duì)”，2012年11月28日，。

[45] 鞠海龍：“菲律賓南海政策：利益驅(qū)動(dòng)的政策選擇”，《當(dāng)代亞太》2012年第三期，第46頁。

[46] “RP may not seek extension of JMSU',” Philippines abs-cbn news, March 12, 2008; “The Spratly deal: selling out Philippines sovereignty?”

[47] “阿基諾告訴中國防長：若南沙主權(quán)爭端惡化可能引發(fā)軍備競賽”，[新加坡]《聯(lián)合早報(bào)》，2011年5月25日， 。

[48] SHP Media, Asian Defence Yearbook 2010, Asian Defence Journal, p. 86.

[49] “US ‘neutral’ in Philippines-China shoal standoff,” Jakarta Post, May 2, 2012.

[50] 2012年12月6-7日，在中國舉辦的第二次南海問題國際研討會(huì)上，菲律賓重要學(xué)者和智庫人員在南海合作議題所做的認(rèn)真研究和探索，相對于2011年菲律賓官方第一次南海問題國際會(huì)議上的觀點(diǎn)，已經(jīng)發(fā)生了重大變化。

  本文關(guān)鍵詞：菲律賓南海政策，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

本文編號：187410