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發(fā)達(dá)國(guó)家人口管理辦法對(duì)我國(guó)的啟示與思考
? 2013-02-15 18:30:37 接棟正 來(lái)源：《人口與經(jīng)濟(jì)》(京)2008 年 4 期

作者簡(jiǎn)介：接棟正(1982-)，男，山東萊陽(yáng)人，華東師范大學(xué)人口研究所博 士生，研究方向?yàn)槿丝谶w移、城市化與區(qū)域發(fā)展，上海 200062

內(nèi)容提要：在介紹發(fā)達(dá)國(guó)家人口管理辦法的基礎(chǔ)上，從管

理體制與方法、人 口信息登記、 人口遷移與流動(dòng)人口管理等角度總結(jié)了我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家在人口管理 上的差異， 最后提出了發(fā)達(dá)國(guó)家人口管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示以及完善我國(guó)人口管 理的思考。

關(guān) 鍵 詞：人口管理 戶籍制度 發(fā)達(dá)國(guó)家 啟示

人口管理是現(xiàn)代社會(huì)管理的重要環(huán)節(jié)，其內(nèi)容不僅包括人口的出生死亡、婚 姻家庭、遷移流動(dòng)等方面的登記、變更和管理，還包括涉及民生的勞動(dòng)就業(yè)、社 會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等諸多方面，世界各國(guó)盡管社會(huì)制度不同，但對(duì)人口管理的重 視程度卻是高度一致的。

當(dāng)前，我國(guó)人口遷移已經(jīng)步入了“高活性”和“高能力”時(shí)期[1]，這給現(xiàn) 行戶籍制度和人口管理帶來(lái)了很大的沖擊，與此同時(shí)，我國(guó)日漸融入世界發(fā)展軌 道的現(xiàn)實(shí)也對(duì)人口管理的國(guó)際接軌提出了新要求。在此背景下，研究發(fā)達(dá)國(guó)家的 人口管理辦法， 借鑒其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善我國(guó)人口管理辦法及深化戶籍制度改革 有著不言而喻的重要意義。

一、發(fā)達(dá)國(guó)家人口管理辦法概覽

1.歐洲各國(guó)的民事登記制度

長(zhǎng)期以來(lái)， 歐洲國(guó)家普遍實(shí)行民事登記制度，政府以居民的實(shí)際住所或常住 地址為依據(jù)，對(duì)出生、婚姻、遷移、死亡等重要生命事件進(jìn)行登記，并頒布法規(guī) 將登記制度法制化。從管理體制看，各國(guó)的民事登記大多由民政部門(mén)、司法部門(mén) 或統(tǒng)計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)。但是，由于基本國(guó)情的不同、行政體制的差異以及民事登記立 法的出入，各國(guó)民事登記的具體方法和體制并不劃一，大致可以分成三類：

第一類民事登記系統(tǒng)采取集中行政管理的模式， 由中央一級(jí)的民事登記中心 負(fù)責(zé)運(yùn)作。 中央民事登記中心下設(shè)地方民事登記處， 并設(shè)立中央?yún)f(xié)調(diào)委員會(huì)指導(dǎo)、 協(xié)調(diào)全國(guó)的民事登記。 每個(gè)出生或作為移民加入民事登記體系的個(gè)人，都會(huì)由中 央民事登記中心分配一個(gè)永久的個(gè)人識(shí)別碼(PIN)，用于個(gè)人隨后的人口動(dòng)態(tài)事 件的登記。這類系統(tǒng)的代表國(guó)家有比利時(shí)和盧森堡，此外，瑞典、丹麥、芬蘭和 挪威也是典型代表，略為特殊的是，由于歷史傳統(tǒng)原因，這四個(gè)國(guó)家的人口登記 和管理工作由教會(huì)和地方民事登記處共同負(fù)責(zé)[2]。

第二類民事登記系統(tǒng)采取分散的行政管理方式，國(guó)家不設(shè)中央登記中心，而 是在民政區(qū)劃一級(jí)建立地方登記處，進(jìn)行地區(qū)民事信息的登記和管理工作；各地 區(qū)與國(guó)家(政府)一起做出提供數(shù)據(jù)的安排， 并由國(guó)家內(nèi)務(wù)部或統(tǒng)計(jì)局來(lái)匯總?cè)珖?guó) 的民事登記信息。 這種登記系統(tǒng)多被實(shí)行聯(lián)邦政治制度的國(guó)家所采用，比如德國(guó) 和波黑。

第三類系統(tǒng)采取集中與分散相結(jié)合的管理模式， 民事登記由地方行政機(jī)構(gòu)負(fù) 責(zé)進(jìn)行，中央登記中心不參與民事登記的具體操作，只負(fù)責(zé)將民事信息匯總，并 提供給需要并有資格接受信息的機(jī)構(gòu)。雖然個(gè)人識(shí)別碼仍是民事管理的重要工 具，但其使用范圍相對(duì)有限，很多功能被社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)之類的專項(xiàng)號(hào)碼所取代。法 國(guó)和葡萄牙是這類系統(tǒng)的典型代表國(guó)家。

歐洲國(guó)家的民事登記內(nèi)容非常詳細(xì)，不僅包括公民的個(gè)人信息，還涉及其配 偶和父母的職業(yè)、收入、信仰等相關(guān)內(nèi)容。尤其是，人口登記歷史久遠(yuǎn)的北歐國(guó) 家， 已經(jīng)完成了傳統(tǒng)人口普查向基于民事登記的人口普查的轉(zhuǎn)變，人口普查已然 演變成了針對(duì)主要經(jīng)濟(jì)議題或特殊人群的專項(xiàng)普查，而丹麥、芬蘭的民事登記， 更是完全取代了傳統(tǒng)人口普查[3～4]。

就人口遷移而言，歐洲國(guó)家普遍實(shí)行“事后遷移登記”制度，各國(guó)對(duì)人口遷 移登記大都本著遷徙自由的原則，并沒(méi)有制度上的條件限制，只是要求遷移者到 警署或內(nèi)政部門(mén)登記備案即可，遷入地政府還將為遷入者提供社會(huì)保障等服務(wù)， 因此遷移登記率也比較高。

2.美國(guó)的生命登記制度和“社會(huì)保障號(hào)”制度

美國(guó)作為一個(gè)人口大國(guó)， 人口的登記管理制度與歐洲國(guó)家又有所不同。美國(guó) 實(shí)行生命登記制度， 政府對(duì)每個(gè)人的出生、 婚姻、 生育死亡等人口事件進(jìn)行記錄， 形成較完整的登記冊(cè)，登記冊(cè)的內(nèi)容非常詳細(xì)，除個(gè)人信息外，還涉及父母的基 本情況及父母與子女的社會(huì)關(guān)系[5]。生命登記資料與人口普查結(jié)合，可以為人 口管理提供翔實(shí)的數(shù)據(jù)資料。

社會(huì)保障號(hào)(SSN)是美國(guó)政府進(jìn)行人口管理的法寶和基石。美國(guó)沒(méi)有嚴(yán)格意 義上的身份證，護(hù)照、駕照、信用卡等證件常常扮演身份證的角色，但它們的取 得都必須以擁有一個(gè)社會(huì)保障號(hào)為前提。此外，社會(huì)保障號(hào)與聯(lián)邦和各州的許多 社會(huì)機(jī)構(gòu)相銜接， 是公民享受醫(yī)療保險(xiǎn)、 失業(yè)救助、 住房補(bǔ)貼、 看病就醫(yī)的憑證。

在人口遷移方面，公民享有充分的遷移和移居自由，憑借社會(huì)保障號(hào)或“身 份證”就可以進(jìn)行遷徙和工作。與歐洲國(guó)家不同，美國(guó)不實(shí)行遷移登記制度，而 是由商務(wù)部人口普查局從財(cái)政部聯(lián)邦稅務(wù)局的個(gè)人收入申報(bào)表(1040 表)上獲取 納稅人及其家屬的當(dāng)前住址， 再通過(guò)社會(huì)保障號(hào)反查當(dāng)事人上一年度的住址，來(lái) 判斷公民在這一年度內(nèi)是否發(fā)生了國(guó)內(nèi)遷移， 并對(duì)遷移人口進(jìn)行管理和信息的追 蹤。雖然人口遷移基本遵循市場(chǎng)規(guī)律，但遷徙自由也并非不受任何約束，公民遷 入或定居某個(gè)城市，都必須符合該城市的一系列法律規(guī)定，如擁有固定的住房、 合法的工作、穩(wěn)定的收入等，否則，有關(guān)部門(mén)將依法予以制裁。

3.日本的“住民票”和“戶籍隨人走”制度

受儒家文化影響，亞洲各國(guó)的人口管理一般實(shí)行戶籍制度，日本也是如此。 近代日本的戶籍制度源于江戶時(shí)代的“寺請(qǐng)制度”，明治維新以后，日本“脫亞 入歐”，戶籍制度也逐漸與西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家接軌，形成了以戶口簿和住民票為 核心的人口管理體系。

日本的戶口簿以家庭為單位編制，簿內(nèi)存有各家庭成員的戶口登記卡，登記 卡的填寫(xiě)采取“依人編制”(記載個(gè)人的重要身份事項(xiàng))和“家庭卡片”(記載個(gè) 人與其他家庭成員間的社會(huì)關(guān)系)相結(jié)合的方式[6]， 登記內(nèi)容的填報(bào)有嚴(yán)格的法 律規(guī)定，從而起到了登記身份和公證的作用。公民辦理出生、婚姻、死亡、遺產(chǎn)

繼承等事務(wù)，都必須以戶口簿為憑證。

住民票依據(jù)公民的居住地設(shè)立，是日本最常用的戶籍文本。公民只要滿足了 一定的居住年限并擁有固定職業(yè)均可申請(qǐng)登記住民票，住民票上記載有姓名、出 生年月、性別、與戶主關(guān)系等十余項(xiàng)，是公民確認(rèn)日常住址、遷移、納稅、選舉、 接受義務(wù)教育乃至領(lǐng)取健康和年金保險(xiǎn)、米谷配給等的根本依據(jù)[7]。

在人口遷移及流動(dòng)人口管理方面，日本的獨(dú)到之處是實(shí)行典型的“戶籍隨人 走”制度，人口遷移完全自由，但對(duì)辦理戶口遷移有一套詳細(xì)而嚴(yán)密的規(guī)定：公 民在遷出之前先要到當(dāng)?shù)卣k理住民票遷出證明， 注明遷出原因和計(jì)劃前往地 址，遷入新址后 14 天內(nèi)到新住地政府辦理遷入登記。隨著“電子政府”計(jì)劃的 實(shí)施，日本新近出臺(tái)了《住民基本情況網(wǎng)絡(luò)登記制度》[8]，今后公民憑借個(gè)人 登錄號(hào)就可以在網(wǎng)上方便地完成遷移登記， 政府也可以根據(jù)電子記錄掌握公民的 行蹤。

二、我國(guó)人口管理現(xiàn)狀與發(fā)達(dá)國(guó)家人口管理辦法的比較

我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度和人口管理辦法是在短缺經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的歷史背景 下建立和完善起來(lái)的，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還存在很多需要改進(jìn)的環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn) 在以下三個(gè)方面：

1.管理體制與方法方面

盡管發(fā)達(dá)國(guó)家的人口管理體制并不劃一， 但體制設(shè)計(jì)一般都對(duì)人口管理部門(mén) 之間的分工安排作出了明確界定， 發(fā)達(dá)的信息化水平則為管理體制的運(yùn)作效率提

供了保證。相比之下，我國(guó)的人口管理在各地區(qū)、部門(mén)之間存在不同程度的條塊 分割與重疊現(xiàn)象， 以行政審批為特征的戶籍管理在流動(dòng)人口大潮的沖擊下不斷顯 露出它的滯后性和狹隘性。

管理方法方面， 發(fā)達(dá)國(guó)家主要依據(jù)市場(chǎng)原則，憑借社會(huì)保障碼等信息手段進(jìn) 行的人口動(dòng)態(tài)管理， 并實(shí)施各種法規(guī)對(duì)人口管理作出詳細(xì)規(guī)定。而我國(guó)的人口管 理主要依靠各種行政命令執(zhí)行，靜態(tài)的戶口管理模式也因?yàn)椤皯簟辈荒茈S“人” 流動(dòng)而產(chǎn)生了大量人戶分離人口；沿用近 50 年的《戶口登記條例》的某些條款 已不能適應(yīng)現(xiàn)時(shí)人口管理的需要，在缺乏法律規(guī)制的條件下，各地戶籍改革任意 “變法”，這些都增加了人口管理的難度。

2.人口信息登記方面

發(fā)達(dá)國(guó)家采取戶籍與口籍相結(jié)合的人口登記方式，并在報(bào)稅、個(gè)人識(shí)別碼、 社會(huì)保障碼等相關(guān)制度的支持下建立了完備的人口信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)， 人口登記內(nèi)容 翔實(shí)， 實(shí)現(xiàn)了民事登記與人口動(dòng)態(tài)統(tǒng)計(jì)及其他行政管理制度的對(duì)接，能夠滿足政 府管理的需要。 而我國(guó)的人口登記則主要是戶籍登記，登記信息也只能反映戶籍 人口的狀況， 與實(shí)際居住人口的信息存在相當(dāng)大的差距，根本不適于作為區(qū)域人 口管理和建設(shè)規(guī)劃的依據(jù)， 雖然部分人口基本信息已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化，但更詳細(xì) 準(zhǔn)確的人口信息需要等到逢 10 年度的人口普查或逢 5 年度的抽樣調(diào)查，而普查 或抽查的個(gè)人信息容量明顯不如戶籍登記，非調(diào)查年份的人口信息更是付諸闕 如，這給日常的人口管理帶來(lái)了許多困難。

3.人口遷移與流動(dòng)人口管理方面

人口遷移方面，國(guó)外一般實(shí)行“事后遷移登記”制度，遷移者可在遷移行為 完成后，再向當(dāng)?shù)孛袷鹿芾聿块T(mén)申報(bào)常住人口登記，對(duì)符合居住條件的遷移者， 管理部門(mén)一般不作人為限制， 即使需要辦理遷移事先證明的日本，也沒(méi)有限制遷 移的條件。與之相比，我國(guó)實(shí)行“事前遷移登記”政策，公民必須憑借遷入地有 關(guān)部門(mén)核發(fā)的準(zhǔn)遷證才能進(jìn)行遷移。

關(guān)于流動(dòng)人口管理， 多數(shù)國(guó)家規(guī)定，凡在現(xiàn)住地居住滿六個(gè)月即可作為常住 人口登記，從而在經(jīng)濟(jì)、政治上逐漸融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。反觀我國(guó)，城市尤其是大城 市對(duì)流動(dòng)人口落戶的限制條件仍然很苛刻，流動(dòng)人口在就業(yè)、社會(huì)保障等方面無(wú) 法享受市民待遇， 隨著居留長(zhǎng)期化傾向的發(fā)展，流動(dòng)人口事實(shí)融入與制度上被游 離之間形成了內(nèi)在的邏輯悖論。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家人口管理的啟示以及完善我國(guó)人口管理的思考

1.加快戶籍管理立法步伐，逐步完善人口登記與管理體制

近年來(lái)，我國(guó)戶籍制度改革呈現(xiàn)出“地方先行、自下而上”的態(tài)勢(shì)，雖然各 省區(qū)的改革力度和步驟可以有所差異，不求“一刀切”，但同時(shí)，也必須在原則 和方向上有所規(guī)制，否則將可能對(duì)今后國(guó)家層面戶籍改革造成新的阻力。因此， 戶籍改革亟須從法制統(tǒng)一的原則出發(fā)，加快推動(dòng)新的戶籍管理法規(guī)的建設(shè)，并將 其納入國(guó)家法制規(guī)范， 以便從原則上把握戶籍改革的基本步調(diào)和舉措。 與此同時(shí)， 要著手制定與戶籍法配套的人口管理法規(guī)政策。

我國(guó)的人口登記和管理體制必須適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要， 在戶籍改革的推 進(jìn)過(guò)程中逐步完善， 人口登記要堅(jiān)持戶籍登記和口籍登記相結(jié)合，人口管理要逐

漸從以戶為主的靜態(tài)管理向以人為主的動(dòng)態(tài)管理轉(zhuǎn)變， 從城鄉(xiāng)分治向城鄉(xiāng)統(tǒng)一管 理邁進(jìn)。 當(dāng)然， 我國(guó)的人口管理系統(tǒng)錯(cuò)綜復(fù)雜， 操之過(guò)急反而可能帶來(lái)管理混亂， 當(dāng)前只宜進(jìn)行局部調(diào)整，在管理的彈性和靈活性上下工夫。按照現(xiàn)實(shí)條件，，讓一 個(gè)部門(mén)統(tǒng)一管理既不太現(xiàn)實(shí)， 效果也未必好于多部門(mén)協(xié)同管理，現(xiàn)實(shí)可能的做法 是， 設(shè)立一個(gè)專門(mén)機(jī)構(gòu)從宏觀上對(duì)人口管理進(jìn)行協(xié)調(diào)把握，清晰界定各部門(mén)的職 能權(quán)限和責(zé)任范圍，在不大幅變更管理體制的條件下提高管理效率。

2.分時(shí)期、按步驟地建立和完善人口信息系統(tǒng)，短期內(nèi)可嘗試“定點(diǎn)追蹤抽 樣調(diào)查”獲取區(qū)域人口信息

我國(guó)的人口綜合管理需要及時(shí)、準(zhǔn)確、完整的人口信息。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn) 看， 通過(guò)建立人口信息系統(tǒng)提供人口管理所需要的各種人口信息是可行的，值得 我們借鑒。 國(guó)內(nèi)已有學(xué)者提出要建立由宏觀人口信息和微觀個(gè)人信息兩套系統(tǒng)組 成的人口信息系統(tǒng)[9]，由相關(guān)部門(mén)統(tǒng)一操作和管理，政府和管理部門(mén)可以根據(jù) 需要查詢各種人口信息。 筆者認(rèn)為這是完全可行的，但考慮到我國(guó)信息化基礎(chǔ)的 薄弱以及地區(qū)間發(fā)展不平衡，這套系統(tǒng)的建立和完善還需要一個(gè)過(guò)程，短期內(nèi)， 可以嘗試通過(guò)其他手段獲取區(qū)域人口信息，在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)造條件，分時(shí)期、按 步驟地推進(jìn)人口信息系統(tǒng)的建設(shè)。

目前各地區(qū)解決人口信息及時(shí)性和準(zhǔn)確性的簡(jiǎn)單有效的方案是每年做一次 一定比例的抽樣調(diào)查， 這種做法一定程度上滿足人口管理的信息需要，但缺點(diǎn)是 調(diào)查的周期不確定、項(xiàng)目不穩(wěn)定、口徑不統(tǒng)一，很難實(shí)現(xiàn)時(shí)間序列的對(duì)比，及與 其他口徑的統(tǒng)計(jì)對(duì)接、與其他地區(qū)的空間對(duì)接。今后可以嘗試作“定點(diǎn)追蹤抽樣 調(diào)查”，即按照一定抽樣比，擬定有代表性的調(diào)查區(qū)域，把這樣的調(diào)查區(qū)域固定 下來(lái)， 每年在該區(qū)域做人口清查，這樣既可以知道所在區(qū)域人口的數(shù)量和結(jié)構(gòu)變

化，又可以追索到發(fā)生變化的具體人群，既能反映同一人群的人口信息變化，又 能掌握新增人口信息。如此一來(lái)，不但可以獲取系統(tǒng)、連續(xù)的人口信息，調(diào)查工 作量也比每年“另起爐灶”的抽樣調(diào)查更小。

3.積極調(diào)整戶口遷移政策， 漸次放寬落戶限制，對(duì)人口流動(dòng)實(shí)行開(kāi)放式服務(wù) 和管理

事實(shí)不斷證明， 我國(guó)對(duì)人口遷移的限制越來(lái)越難以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動(dòng)力資 源配置的要求，戶口遷移政策亟須改革。鑒于我國(guó)城鄉(xiāng)和地區(qū)差別的現(xiàn)狀，戶口 遷移政策的調(diào)整適宜采取梯度推進(jìn)的方式，即小城鎮(zhèn)、中小城市、大城市、特大 城市依次放開(kāi)，各地政府應(yīng)根據(jù)地方發(fā)展的實(shí)際需要及承受能力制定人口規(guī)劃， 一方面要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家運(yùn)用市場(chǎng)手段管理人口遷移的經(jīng)驗(yàn)，逐步放開(kāi)條件，促進(jìn) 有居留意愿和能力的流動(dòng)人口在城市落戶定居；另一方面，對(duì)于沒(méi)有居留意愿和 能力的流動(dòng)人口， 要從戶籍之外更廣闊的領(lǐng)域進(jìn)行審視，充分重視流動(dòng)人口城鄉(xiāng) 雙棲、流動(dòng)就業(yè)的事實(shí)，取消針對(duì)流動(dòng)人口的不合理限制，城市政府管理的責(zé)任 范圍應(yīng)該從戶籍人口擴(kuò)大到地方常住人口，構(gòu)建外來(lái)人口與本地居民統(tǒng)一、銜接 的開(kāi)放式管理體系， 并依據(jù)流動(dòng)人口的居留時(shí)間和社會(huì)貢獻(xiàn)給予開(kāi)放和有彈性的 權(quán)益保障。

由于社會(huì)制度的差異以及城市化階段的不同， 我國(guó)人口管理所面臨的問(wèn)題與 許多發(fā)達(dá)國(guó)家有很大不同， 但這并不妨礙我們借鑒其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索一套適合我 國(guó)國(guó)情、 適應(yīng)城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的人口管理辦法，這也是我國(guó)人口管理 和戶籍制度改革的努力方向。

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  本文關(guān)鍵詞：發(fā)達(dá)國(guó)家人口管理辦法對(duì)我國(guó)的啟示與思考，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。