本文關(guān)鍵詞：戶籍制度改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和下一步改革的總體思路，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　　內(nèi)容提要：當(dāng)前戶籍制度的主要功能是保護(hù)本地人的福利，而在此之前的戶籍改革普遍具有把權(quán)利商品化的傾向，這是一個(gè)問(wèn)題。我們認(rèn)為，下一步改革要根據(jù)權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則推進(jìn)。與戶籍掛鉤的權(quán)益獲得方式要從“門檻式”過(guò)渡到“階梯式”，根據(jù)權(quán)益的性質(zhì)和資源分配的可能，排出賦予的優(yōu)先順序，并以合法體面住房、居住年限和社保參保年限作為替代性管理手段。

　　關(guān)鍵詞：戶籍改革；權(quán)利義務(wù)：“階梯式”

　　王列軍，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士生100010

　　我國(guó)的戶籍制度，從狹義上講，是一種按戶登記的人口管理制度，這與其他國(guó)家的做法沒(méi)有太大區(qū)別。從廣義上講，則是與戶口性質(zhì)和登記地相掛鉤的權(quán)利界定和利益分配制度。我國(guó)的戶籍制度之所以廣受關(guān)注和飽受爭(zhēng)議，正是因?yàn)樗c公民的權(quán)利和利益分配密切相關(guān)。本文是從廣義上來(lái)討論戶籍制度，而在提出今后戶籍制度改革的目標(biāo)和思路之前，有必要簡(jiǎn)要回顧總結(jié)一下戶籍制度的演變及其改革過(guò)程。

　　一、戶籍制度功能的變化

　　在我國(guó)戶籍制度除了發(fā)揮一般的人口管理和治安功能外，在不同的歷史階段還承擔(dān)了其他重要功能。

　　1.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在糧食短缺和重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略背景下，戶籍制度主要發(fā)揮了嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的作用，以保證工業(yè)化的積累和保護(hù)城市就業(yè)。

　　新中國(guó)成立初期，我國(guó)的糧食產(chǎn)需矛盾、供求矛盾十分突出[1].而與此同時(shí)，在比較收益驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)村人口大量涌向城市，這不僅使城市糧食供應(yīng)壓力進(jìn)一步加大，又使得農(nóng)村糧食減產(chǎn)，供需矛盾更加突出。而當(dāng)時(shí)的糧食市場(chǎng)是自由市場(chǎng)，在糧食緊缺的形勢(shì)下，會(huì)擾亂供應(yīng)和抬高糧價(jià)。為了保證糧食供應(yīng)和社會(huì)穩(wěn)定，1953年底中央決定實(shí)行糧食“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”制度，即向農(nóng)民以較低價(jià)格強(qiáng)制征購(gòu)糧食，城鎮(zhèn)居民則憑證購(gòu)買、定量供應(yīng)。但是，這未能制止住農(nóng)民一批又一批涌入城市。這其中的重要原因是當(dāng)時(shí)的戶口管理仍然較為寬松，只是要求在遷徙時(shí)要轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入戶口，農(nóng)民流入城鎮(zhèn)后，只要履行手續(xù)，大多可轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍。這不僅加大了城市糧食供應(yīng)壓力，也加大了城市本已很大的就業(yè)壓力[2].特別是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略確立以后，需要農(nóng)業(yè)為工業(yè)發(fā)展提供大量積累，而同時(shí)重工業(yè)在城市創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)也十分有限。這就需要將農(nóng)民限制在農(nóng)村繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。為此，1953-1957年，國(guó)務(wù)院連續(xù)數(shù)次發(fā)出關(guān)于勸止農(nóng)村人口盲目流入城市的指示，但作用不是很大。為了使得限制農(nóng)民進(jìn)城更有強(qiáng)制基礎(chǔ)，終于在1958年制訂了標(biāo)志著嚴(yán)格的戶籍制度全面建立的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，該條例除了詳細(xì)規(guī)定公民應(yīng)進(jìn)行各項(xiàng)基本情況的戶口登記外，其中第十條規(guī)定，“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常駐地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)�！边@一規(guī)定以法律形式把限制農(nóng)民遷往城市的制度固定下來(lái)，從此，嚴(yán)格限制人口遷徙的戶籍制度正式形成。農(nóng)民只能以招工、上大學(xué)、當(dāng)兵等有限且概率極低的途徑進(jìn)城落戶。這種嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的局面一直持續(xù)到20世紀(jì)80年代中期。

　　可以看出，這一時(shí)期，在糧食短缺和重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略背景下，為了保證工業(yè)化的積累和保護(hù)城市就業(yè)，城市化也必須控制在一定的水平之內(nèi)，以便有比較大的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)規(guī)模支持重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。戶籍制度正是發(fā)揮了嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市遷徙的功能。

　　2.20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著糧食供應(yīng)日漸充足和城市經(jīng)濟(jì)對(duì)勞動(dòng)力需求的迅速增長(zhǎng)，戶籍制度限制人口流動(dòng)的功能逐漸弱化，主要發(fā)揮了保護(hù)城市本地人口社會(huì)福利的功能。

　　改革開放后，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行和城市經(jīng)濟(jì)體制改革的展開，糧食和其他生活資料供應(yīng)日漸充足；同時(shí)，勞動(dòng)密集型經(jīng)濟(jì)開始主導(dǎo)，城市對(duì)非熟練勞動(dòng)力的需求迅速增長(zhǎng)。1985年糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的取消，城市的計(jì)劃供應(yīng)的品種也逐漸減少，降低了農(nóng)民流向城市的障礙。此后，特別是90年代以來(lái)，農(nóng)民開始向城市大規(guī)模流動(dòng)，在城市就業(yè)，但不定居，候鳥式遷徙，“農(nóng)民工”從此成為一種引人注目的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象。戶籍制度事實(shí)上已經(jīng)喪失了限制人口流動(dòng)的功能。

　　1958年確立的嚴(yán)格的戶籍制度帶來(lái)的副產(chǎn)品是，由于這一制度能夠有效地把農(nóng)村人口排斥在城市體制之外，且農(nóng)民在決策過(guò)程中幾乎沒(méi)有發(fā)言權(quán)，只面向城市居民這一占全國(guó)小部分人口的福利，諸如全面就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、幼托、養(yǎng)老等制度就隨之建立了[3].這一過(guò)程具有強(qiáng)烈的路徑依賴和自我加強(qiáng)的特征，與戶籍掛鉤的福利不斷增加。這除了既得利益原因之外，也是由于地方政府出于管理方便，總是傾向于把既有的戶籍作為管理手段。因此，改革開放以后，當(dāng)戶籍制度不再發(fā)揮限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)這一功能的時(shí)候，轉(zhuǎn)而主要發(fā)揮了保護(hù)城市本地人口社會(huì)福利的功能。

　　從以上兩個(gè)階段戶籍制度的功能來(lái)看，其實(shí)質(zhì)都是起了稀缺資源在城鄉(xiāng)、地區(qū)間的強(qiáng)制分配功能。

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期分配的資源主要是糧食和就業(yè)機(jī)會(huì)，改革開放以后分配的主要是社會(huì)福利。區(qū)別在于，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，戶籍制度功能的發(fā)揮在很大程度上是國(guó)家戰(zhàn)略的要求；而改革開放以后，戶籍制度功能的發(fā)揮則主要是既得利益主導(dǎo)的結(jié)果。

　　二、20世紀(jì)80年代以來(lái)的戶籍制度改革及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

　　1.改革過(guò)程

　　20世紀(jì)80年代年以來(lái)，戶籍制度改革總體上是沿著兩條主線進(jìn)行的。一條主線是逐步減少與戶籍掛鉤的權(quán)利和社會(huì)福利，這一過(guò)程是與市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型相聯(lián)系的。隨著糧食和其他生活資料、就業(yè)機(jī)會(huì)等不再由國(guó)家按戶口性質(zhì)進(jìn)行分配，戶口的資源分配功能逐漸弱化。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，這條主線又有了新內(nèi)容，即增加農(nóng)民的社會(huì)福利。兩者的結(jié)果都是縮小農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口人群之間的社會(huì)福利差距；另一條主線是放寬城鎮(zhèn)戶口的準(zhǔn)入條件，這在某種程度上是以第一條主線的改革為基礎(chǔ)的。而社會(huì)上經(jīng)常討論的戶籍制度改革主要指的是后者。

　�。�1）小城鎮(zhèn)戶籍制度改革取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，任務(wù)已基本完成。以放寬戶口準(zhǔn)入為主要內(nèi)容的戶籍制度改革首先是在小城鎮(zhèn)開始的。之所以從小城鎮(zhèn)開始，客觀上有兩個(gè)條件，一是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力首先迅速向小城鎮(zhèn)集聚，而小城鎮(zhèn)也需要通過(guò)擴(kuò)大常住人口規(guī)模來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是因?yàn)榕c小城鎮(zhèn)戶籍掛鉤的社會(huì)福利本身就比較少，含金量也較低，放寬準(zhǔn)入帶來(lái)的沖擊不大。

　　1984年，國(guó)家就開始允許農(nóng)民在集鎮(zhèn)（不含縣城關(guān)鎮(zhèn)）有固定住所，有經(jīng)營(yíng)能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長(zhǎng)期務(wù)工的農(nóng)民在集鎮(zhèn)落戶，口糧自理，統(tǒng)計(jì)為非戶籍制度改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和下一步改革的總體思路農(nóng)業(yè)戶口，打破了二元戶籍制度的一個(gè)缺口[4].但在1980年代末90年代初的治理整頓時(shí)期，國(guó)家對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”進(jìn)行指標(biāo)控制。1992年“南巡講話”以后，開始實(shí)行“當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口”（即藍(lán)印戶口[5）]，全國(guó)各地掀起了賣戶口熱潮，主要發(fā)生在小城鎮(zhèn)，農(nóng)民每人可以以4000元到數(shù)萬(wàn)元不等的價(jià)格購(gòu)買小城鎮(zhèn)戶口，后被制止。國(guó)務(wù)院曾試圖推進(jìn)全面的戶籍制度改革，但因種種原因未能實(shí)施，而是繼續(xù)規(guī)范推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革[6].1997年，國(guó)務(wù)院同意公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》，開始在全國(guó)范圍內(nèi)開展小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點(diǎn)，改革的范圍擴(kuò)展到縣（縣級(jí)市）城區(qū)的建成區(qū)和建制鎮(zhèn)的建成區(qū)，在全國(guó)382個(gè)小城鎮(zhèn)進(jìn)行戶籍改革試點(diǎn)。經(jīng)過(guò)幾年試點(diǎn)后，國(guó)務(wù)院于2001年批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見(jiàn)》。在有關(guān)文件中，小城鎮(zhèn)戶口的準(zhǔn)入條件是“有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來(lái)源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口”，而在地方實(shí)際操作中，“有合法固定的住所”成為主要標(biāo)準(zhǔn)，且逐漸演變?yōu)椤百I房入戶”。由于小城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)不高，人們一開始很踴躍。這一改革增加了當(dāng)?shù)厝藲�，拉�?dòng)了包括房地產(chǎn)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也有利于解決人戶分離問(wèn)題，改善人口管理。但近年來(lái)小城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)增加不多，而向農(nóng)村傾斜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策越來(lái)越多，潛在的征地補(bǔ)償較高，以及農(nóng)民對(duì)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口后可能面臨更加嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策等問(wèn)題的擔(dān)憂，農(nóng)民對(duì)小城鎮(zhèn)戶口的積極性逐漸下降。到目前為止，小城鎮(zhèn)戶口已經(jīng)對(duì)農(nóng)民沒(méi)有太大吸引力，即使不需要任何條件入戶，也沒(méi)多少人愿意入，甚至有些曾經(jīng)農(nóng)轉(zhuǎn)非為城鎮(zhèn)戶籍的人想恢復(fù)農(nóng)業(yè)人口戶籍。這也正說(shuō)明小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的任務(wù)已基本完成，也充分說(shuō)明是戶籍背后的權(quán)益而不是戶口本身在真正起作用。

　�。�2）大中城市戶籍制度改革進(jìn)展緩慢且多有反復(fù)，最近有新進(jìn)展。大中城市的戶籍制度改革則較為緩慢和謹(jǐn)慎，國(guó)家層面從來(lái)沒(méi)有出臺(tái)過(guò)相關(guān)文件，改革都是由地方自發(fā)零星推進(jìn)的，且多有反復(fù)。這與我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)片面強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模”的指導(dǎo)思想有關(guān)，雖然后來(lái)提出“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，但決策層仍然對(duì)大城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張及其可能帶來(lái)的社會(huì)后果表示擔(dān)憂。

　　大中城市戶籍制度改革始于20世紀(jì)90年代中后期，改革的思路與小城鎮(zhèn)基本一致，除直系親屬投靠出于人道主義考慮外，基本都是以購(gòu)房、投資、人才引進(jìn)為條件入戶。只是入戶門檻高得多，獲得的也只是“藍(lán)印戶口”，能夠享有的權(quán)利和福利少于原戶籍人口。1994年以來(lái)，上海、深圳、廣州、廈門、寧波、海南等一些改革開放的前沿城市都實(shí)行過(guò)“藍(lán)印戶口”。這相比以前嚴(yán)格的城鄉(xiāng)、地區(qū)戶籍隔離，是一個(gè)進(jìn)步。但這些改革具有明顯的工具性，且多有反復(fù)。

　　如寧波市在2001年實(shí)行購(gòu)房入戶，房屋面積要大于80平方米。2007年叫停了這項(xiàng)政策，但在2009年初又開始實(shí)行購(gòu)房入戶政策，只是購(gòu)房面積要求提高到了100平方米。戶籍政策的松緊度明顯隨房地產(chǎn)市場(chǎng)周期而波動(dòng)，工具性目標(biāo)比較明顯，幾乎把它作為房地產(chǎn)市場(chǎng)的一個(gè)調(diào)控工具。不過(guò)也有城市的改革力度較大，如鄭州市在2001年推行戶籍改革，實(shí)行親屬投靠、購(gòu)房入戶、投資入戶和工作入戶，條件相對(duì)更為寬松，其中購(gòu)房建筑面積只要達(dá)到56平方米，其本人和直系親屬準(zhǔn)予遷入2人，達(dá)90平方米以上的可遷入3人，達(dá)120平方米以上的可遷入4人，達(dá)150平方米以上的可遷入5人。工作入戶則要求達(dá)到一定學(xué)歷和職稱。而到2003年，政策放得更開，購(gòu)房入戶不再有面積要求，且也不再限制直系親屬入戶人數(shù)。同時(shí)，工作入戶，只要與鄭州市企事業(yè)單位簽訂勞動(dòng)合同，并交納社會(huì)統(tǒng)籌金的人員，就可入戶，不再要求達(dá)到一定學(xué)歷和職稱。但后來(lái)政策又進(jìn)行了一定收縮。

　　近年來(lái)，上海、廣東等地進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革，有了新的進(jìn)展。主要是實(shí)施“居住證”制度（領(lǐng)取居住證幾乎沒(méi)有門檻），入戶條件開始與居住年限、社保參保年限掛鉤。如《廣東省流動(dòng)人口服務(wù)條例》規(guī)定，居住證持證人在同一居住地連續(xù)居住并依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)滿7年、有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)、符合計(jì)劃生育政策、依法納稅并無(wú)犯罪記錄的，可以申請(qǐng)常住戶口。上海規(guī)定持有居住證滿7年并參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)滿7年、依法繳稅、有中級(jí)以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)或技師資格、符合計(jì)劃生育政策，就可以申辦該市常住戶口。這些做法相對(duì)購(gòu)房入戶更為合理，管理也更加精細(xì)化。

　　2.經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

　�。�1）總體方向正確，但要遏制戶口商品化的傾向。20多年來(lái)戶籍制度改革的總體方向是允許在城鎮(zhèn)穩(wěn)定居住和就業(yè)的流入人口，逐步享有與當(dāng)?shù)卦瓚艏丝谕瑯拥臋?quán)利和福利。這一大方向是正確的。

　　且城市地方政府也逐漸認(rèn)識(shí)到，人口集聚在總體上有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但在改革過(guò)程中，戶口被不恰當(dāng)?shù)纳唐坊�。在戶籍制度改革過(guò)程中，戶口性質(zhì)和登記地從幾乎不可改變轉(zhuǎn)變?yōu)橛袟l件的準(zhǔn)入。而這些條件，不管是在小城鎮(zhèn)還是大中城市，不外乎購(gòu)房、投資、人才，只是條件的標(biāo)準(zhǔn)不一樣。只有投靠親屬政策屬于人道主義考慮。購(gòu)房、投資等雖然也算穩(wěn)定居住和就業(yè)的標(biāo)志，但地方政府更多的是把它當(dāng)作吸引資金手段來(lái)看待的。在大中城市，購(gòu)房和投資必須達(dá)到一定的金額或面積才能入戶。1990年代初，中小城市更是掀起了直接用貨幣買賣戶口的熱潮。由于購(gòu)房、投資等并不是公民的法定義務(wù)，這樣，戶口實(shí)際上被商品化了[7].戶口是一種權(quán)利集，戶口的商品化實(shí)質(zhì)上就是權(quán)利的商品化。與戶口掛鉤的權(quán)利和福利大多數(shù)是公民的基本權(quán)利，把權(quán)利作為一種商品來(lái)直接或間接的進(jìn)行買賣顯然是有悖于法律意義上的平等，使得權(quán)利從屬于金錢，不利于社會(huì)公平正義，這種傾向是必須遏制的。

　�。�2）戶籍制度改革基本沒(méi)有改變戶口的“高門檻、高待遇”特征，不過(guò)近年的居住證制度有所突破。

　　戶籍是橫亙?cè)诔青l(xiāng)或地區(qū)之間的一道高門檻，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，這幾乎是一道無(wú)法逾越的門檻，只有極少數(shù)人通過(guò)招工、上大學(xué)等國(guó)家控制的渠道才能跨越。20世紀(jì)80年代以來(lái)，戶籍制度改革使得能夠跨過(guò)這道門檻的方式多了，例如購(gòu)房、投資、人才引進(jìn)等，但依然是比較高的門檻，特別是在大中城市，購(gòu)房、投資必須達(dá)到一定金額才能入戶（甚至只給予臨時(shí)戶口）。而一旦越過(guò)了這道門檻，你就可以享受當(dāng)?shù)卦瓚艏丝谀軌蛳碛械乃袡?quán)利和福利。不過(guò)，近年來(lái)不少地方開始實(shí)行的“居住證”制度在一定程度上改變了這種狀況。居住證制度實(shí)際上是遵循梯度賦予權(quán)利的思路，即只要滿足最基本的條件，如在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)并遵守法律，就可以辦理居住證，部分享受現(xiàn)戶籍人口享有的權(quán)利，如公共部門就業(yè)、創(chuàng)業(yè)扶持、子女接受義務(wù)教育、參加社會(huì)保險(xiǎn)等。而且這一制度也為從“居住證”轉(zhuǎn)為常住戶口提供了階梯，領(lǐng)取居住證達(dá)到一定年限以上就可以申請(qǐng)常住戶口，從而全面享有各種權(quán)利和福利。這是一個(gè)較大的突破。

　�。�3）部分大中城市改革帶來(lái)沖擊的主要原因是政策執(zhí)行和管理不規(guī)范，并非政策過(guò)于寬松。到目前為止，在大中城市中，鄭州市的改革力度是較大的。

　　2003年的政策對(duì)購(gòu)房入戶不再有面積要求；工作入戶，只要與鄭州市企事業(yè)單位簽訂勞動(dòng)合同，并交納社會(huì)統(tǒng)籌金的人員，就可入戶，不再要求達(dá)到一定學(xué)歷和職稱。從2003年8月到2004年8月一年間，就新遷入了15萬(wàn)人口，這給子女入學(xué)和城市基礎(chǔ)設(shè)施等帶來(lái)了一定壓力。鄭州的改革經(jīng)常被作為戶籍制度改革需要謹(jǐn)慎的例子。實(shí)際上，鄭州市改革帶來(lái)的沖擊主要是政策執(zhí)行和管理不規(guī)范，并非是政策過(guò)于寬松。據(jù)了解，在15萬(wàn)新入戶人口中，以投靠親屬入戶的占了一大半，其中學(xué)齡人口又占了一大半。按規(guī)定只有直系親屬才能投靠，但政策執(zhí)行中，大量非直系親屬也投靠入戶了。后來(lái)，鄭州市規(guī)范了執(zhí)行過(guò)程，但并沒(méi)有停止執(zhí)行當(dāng)時(shí)的政策。

　�。�4）教育資源和住房保障是戶籍制度改革最大的瓶頸，但一定的壓力恰恰是推動(dòng)改革的動(dòng)力。與戶籍掛鉤的權(quán)利和福利，大多數(shù)需要地方財(cái)政投入才能實(shí)現(xiàn)。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，戶籍制度改革對(duì)教育資源和住房保障的沖擊最大。雖然中央已經(jīng)要求義務(wù)教育由屬地負(fù)責(zé)，但只是保證有學(xué)可上，并不承諾與戶籍人口一樣就近入學(xué)。戶籍改革帶來(lái)大量新增戶籍人口，則要求就近入學(xué)，甚至?xí)䲟裥�，�?duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的需求大幅增加，學(xué)校越來(lái)越擠，班級(jí)越來(lái)越大。盡管住房保障壓力在目前還沒(méi)有完全顯現(xiàn)出來(lái)，但隨著戶籍制度改革的推進(jìn)，壓力會(huì)越來(lái)越大。目前只面向戶籍人口的住房保障尚有難度，隨著新市民的落戶，且估計(jì)較大比例是低收入人群，，住房保障壓力會(huì)更大。但住房保障是可以通過(guò)設(shè)置一些享受條件來(lái)加以管理的。而且，有一定的壓力并不是什么壞事，恰恰是促進(jìn)資源配置調(diào)整、推動(dòng)改革的動(dòng)力。例如，我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在鄭州市，戶籍改革造成教育資源緊缺的壓力，反而推動(dòng)有關(guān)部門在不到5年時(shí)間里，新建、改擴(kuò)建了57所學(xué)校，成為了教育發(fā)展的一個(gè)契機(jī)。

　　三、戶籍制度改革的目標(biāo)和原則

　　1.戶籍制度改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公民身份和權(quán)利平等

　　確立戶籍制度改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)十分重要。社會(huì)上較為流行的有兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為戶籍改革就是要取消戶籍制度，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為戶籍改革是要實(shí)現(xiàn)完全的遷徙自由。第一種觀點(diǎn)有一定道理，實(shí)際上它要表達(dá)的意思是不再讓戶籍與各種權(quán)利和福利掛鉤。但“戶籍”本身其實(shí)只是一種登記制度，關(guān)鍵在于戶籍準(zhǔn)入的各種條件和戶籍背后的各種權(quán)利和福利，即使取消了戶籍差別，還是可以有各種條件與權(quán)利和福利掛鉤。如不少地方在登記上取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別，甚至取消了暫住戶口和常住戶口，大城市戶口與小城鎮(zhèn)戶口的差別，統(tǒng)一登記為“居住證”，基本取消了身份差別，但在享受權(quán)利和福利時(shí)，差別依然存在，實(shí)際操作中，有各種辦法來(lái)區(qū)別和排除部分人群。第二種觀點(diǎn)則過(guò)于學(xué)理化，且有失偏頗。在20世紀(jì)80年代以前，戶籍制度確實(shí)嚴(yán)格限制了公民遷徙的權(quán)利，但時(shí)至今日，遷徙已經(jīng)是自由的，沒(méi)有人限制公民在任何地方居住和生活。

　　當(dāng)然，這并不是說(shuō)公民要在一個(gè)地方安家落戶沒(méi)有任何制度上的阻礙。但這與遷徙自由是兩個(gè)不同的問(wèn)題。

　　可見(jiàn)，目前的戶籍制度只是把一部分人與另一部分人區(qū)分開來(lái)的一種辦法，造成身份差別，在條件不成熟或受既得利益嚴(yán)重阻礙的時(shí)候，即使取消了“戶籍”這種區(qū)分辦法，也會(huì)有另外的辦法來(lái)進(jìn)行區(qū)分，維持身份和權(quán)利差別。因此，我們認(rèn)為，戶籍制度改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)公民身份和權(quán)利的平等。這實(shí)際上已經(jīng)超出了戶籍制度改革本身的任務(wù)，是我國(guó)社會(huì)改革的重要任務(wù)。

　　2.改革的原則是權(quán)利和義務(wù)對(duì)等

　　目前戶籍主要是通過(guò)代際繼承獲得的，自獲因素或人力資本因素的作用受到一定限制。而戶籍背后是公民權(quán)利集，因此現(xiàn)行的戶籍制度體現(xiàn)的是權(quán)利和義務(wù)的不對(duì)等。我們不是說(shuō)今后戶籍不能再通過(guò)代際繼承獲得，這種方式仍然可以保留，但在流入人口對(duì)居住地盡了應(yīng)當(dāng)盡的義務(wù)后，就應(yīng)給予相應(yīng)的權(quán)利。地方改革中的購(gòu)房、投資等入戶條件雖然也算是對(duì)居住地的義務(wù)或貢獻(xiàn)，但這是額外的貢獻(xiàn)。我們所說(shuō)的權(quán)利和義務(wù)對(duì)等主要是指法定權(quán)利和法定義務(wù)對(duì)等，因?yàn)閼艏澈蟮臋?quán)利很多是法定權(quán)利。法定義務(wù)包括繳稅、繳納社會(huì)保險(xiǎn)、合法的住所等。

　　因此，我們認(rèn)為，戶籍制度改革的原則應(yīng)該是法定權(quán)利和法定義務(wù)對(duì)等。

　　四、戶籍制度改革的總體思路和操作性方案

　　戶籍制度改革任務(wù)有兩項(xiàng)。一項(xiàng)是基本權(quán)益的城鄉(xiāng)一元化，是指同一行政區(qū)域（主要是縣域）內(nèi)城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民同等享受基本權(quán)利和福利，消除農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的差別。這基本不涉及人口的遷移；第二項(xiàng)任務(wù)是基本權(quán)益的屬地化，即依據(jù)一定辦法管理的當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝�，不論�?lái)源地，同等享受基本權(quán)益，這與人口遷移密切相關(guān)。當(dāng)然，這兩項(xiàng)改革任務(wù)不可能一步到位，需要有條件的分步推進(jìn)。

　　據(jù)了解，目前與戶籍掛鉤的權(quán)利和福利還有20多項(xiàng)，涉及政治權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、教育權(quán)利、社會(huì)保障、計(jì)劃生育等各方面。政治權(quán)利類包括人大代表的選舉與被選舉權(quán)、基層組織的選舉與被選舉權(quán)，就業(yè)權(quán)利類包括就業(yè)資格、就業(yè)扶持等，教育權(quán)利類包括義務(wù)教育機(jī)會(huì)、高考資格、職業(yè)教育補(bǔ)貼等，社會(huì)保障類主要包括公共衛(wèi)生服務(wù)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障、保障性住房等；計(jì)劃生育類包括生育指標(biāo)、計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶持、超生社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等；其他還包括義務(wù)兵退役安置政策和標(biāo)準(zhǔn)、交通事故人身?yè)p害賠償?shù)取?

　　下面我們將依據(jù)上面提出的目標(biāo)和原則，結(jié)合具體的權(quán)益來(lái)闡述我們建議的改革思路和操作性辦法（總體框架可參見(jiàn)表1）

　　1.一元化改革：統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與統(tǒng)一制度相結(jié)合近年來(lái)，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的推進(jìn)，縣域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的權(quán)益差別已經(jīng)越來(lái)越小了，但仍然有差別。我們建議根據(jù)不同的權(quán)益性質(zhì)，以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一制度相結(jié)合，來(lái)推進(jìn)戶籍制度的一元化改革。

　�。�1）城鄉(xiāng)選舉權(quán)差別可立即消除。目前各級(jí)人大代表選舉中，農(nóng)村人口與城鎮(zhèn)人口每一人大代表所代表的人口比例為4：1，即農(nóng)村人口的票值只有城鎮(zhèn)人口的1/4.黨的十七大報(bào)告提出，“建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”�！哆x舉法》中的有關(guān)條款也有望經(jīng)全國(guó)人大審議后在近期作出修改。

　　我們了解到，江蘇部分地區(qū)近年已率先試行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。隨著農(nóng)村人口占全國(guó)人口比重的持續(xù)下降，取消選舉權(quán)的城鄉(xiāng)差異越來(lái)越必要和可行。這對(duì)于增強(qiáng)農(nóng)民的政治權(quán)利從而維護(hù)自身權(quán)益具有重要意義。

　�。�2）統(tǒng)一縣域內(nèi)城鄉(xiāng)戶籍居民的低保標(biāo)準(zhǔn)。目前，在縣域范圍內(nèi)，農(nóng)村人口的低保標(biāo)準(zhǔn)低于城鎮(zhèn)人口。實(shí)際上，在一個(gè)縣域范圍內(nèi)，農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)人口的最低生存標(biāo)準(zhǔn)（即低保標(biāo)準(zhǔn)）應(yīng)該是基本一致的。而一個(gè)低保家庭的實(shí)發(fā)待遇也是從低保標(biāo)準(zhǔn)中扣除已有收入后的金額。農(nóng)民家庭的土地收入的核算有一定的難度，但是不能因?yàn)榛鶎庸芾砟芰Ρ∪�，就不去核算，而采取降低農(nóng)民生存標(biāo)準(zhǔn)的簡(jiǎn)單做法。

　　應(yīng)該在加強(qiáng)核查能力的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一縣域范圍內(nèi)農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)人口的低保標(biāo)準(zhǔn)。

　�。�3）統(tǒng)一城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架，標(biāo)準(zhǔn)差別可保留。目前，絕大多數(shù)地方的醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都是分城鄉(xiāng)設(shè)計(jì)的，籌資標(biāo)準(zhǔn)和待遇也都不一樣。醫(yī)療保險(xiǎn)在農(nóng)村為新農(nóng)合，城鎮(zhèn)為城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)在農(nóng)村剛開展新農(nóng)保，城鎮(zhèn)則是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。我們建議有條件的地區(qū)可以選擇完全統(tǒng)一城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)，不具備條件可統(tǒng)一制度和管理框架，設(shè)立不同籌資標(biāo)準(zhǔn)和待遇檔，允許城鄉(xiāng)居民自由選擇參加。重慶市已經(jīng)試行了這樣的做法。養(yǎng)老保險(xiǎn)也可以采取類似辦法。

　　2.屬地化改革：從“門檻式”過(guò)渡到“階梯式”

　�。�1）總體思路。屬地化改革是戶籍制度改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。鑒于小城鎮(zhèn)戶籍制度改革任務(wù)已基本完成，屬地化改革設(shè)計(jì)主要針對(duì)農(nóng)村或其他城鎮(zhèn)流入大中城市的人口。我們的總體思路是使公民權(quán)益的獲得方式從原來(lái)的“門檻式”過(guò)渡到“階梯式”，具體來(lái)說(shuō)，是使原來(lái)的“高門檻、一次性”獲得所有權(quán)益的方式過(guò)渡到“低門檻、漸進(jìn)式”的獲得權(quán)益。至于哪些權(quán)利應(yīng)當(dāng)首先獲得，哪些權(quán)利應(yīng)該有條件的獲得，需要考慮權(quán)利本身性質(zhì)并綜合資源分配的可能性。

　　具體思路是，只要在當(dāng)?shù)赜泻戏w面住房，就準(zhǔn)許進(jìn)行常住登記，發(fā)放居住證。合法的住房是指經(jīng)過(guò)建設(shè)部門批準(zhǔn)的、符合消防要求的住房；體面是指人均居住面積要達(dá)到現(xiàn)住地最低居住標(biāo)準(zhǔn)；住房可以是自購(gòu)房、自建房，也可以是承租房。居住證領(lǐng)取的條件可以根據(jù)各地的實(shí)際情況作適當(dāng)調(diào)整，但門檻不能太高。在此基礎(chǔ)上，以居住證作為基本權(quán)利和基本公共服務(wù)的享受條件，以社保參保年限和（或）居住年限作為附加待遇的享受條件。

　　（2）具體實(shí)施辦法和理由。①臨時(shí)性救助應(yīng)無(wú)條件給予。對(duì)于任何中華人民共和國(guó)公民，無(wú)論其出于什么原因在城市面臨饑餓、寒冷、嚴(yán)重傷病威脅，得不到親友幫助時(shí)，當(dāng)?shù)卣辛x務(wù)無(wú)條件給予臨時(shí)救助。我國(guó)目前已經(jīng)有救助站體系承擔(dān)這一職能，也沒(méi)有按戶籍來(lái)差別對(duì)待，但需要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。

　�、诔钟芯幼∽C的人口享受與原戶籍人口同等的選舉權(quán)、就業(yè)權(quán)、免費(fèi)的義務(wù)教育和公共衛(wèi)生服務(wù)，同等參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)制度。

　　關(guān)于賦予流入人口選舉權(quán)方面，各地已經(jīng)進(jìn)行了一些積極的探索。例如，北京市居委會(huì)選舉允許在本市居住一年以上的外來(lái)人口參加；河南省規(guī)定外來(lái)人口在現(xiàn)居住地居住一年以上就可參加居住地的人大代表選舉。但一些地方要求外來(lái)人口提供戶口所在地出具的選民資格證明等，目的是為了避免外來(lái)人口在戶口所在地和現(xiàn)居住地重復(fù)行使選舉權(quán)。

　　而現(xiàn)在實(shí)際情況是，大多數(shù)外來(lái)人口不愿參加居住地選舉，組織者的主要任務(wù)是調(diào)動(dòng)各方參加選舉的積極性，而不是擔(dān)心個(gè)別人在兩地重復(fù)選舉問(wèn)題。為了增強(qiáng)可操作性和調(diào)動(dòng)外來(lái)人口的積極性，我們建議進(jìn)一步降低外來(lái)人口參選的門檻，只要持有居住證就可以參加選舉。但對(duì)被選舉權(quán)可以實(shí)施一定的居住年限限制。

　　教育是影響人的發(fā)展的最重要的因素，公共衛(wèi)生對(duì)保障人的健康有重要影響且成效較好，都應(yīng)優(yōu)先給予。當(dāng)前各地大多已明文規(guī)定義務(wù)教育和公共衛(wèi)生服務(wù)面向全部常住人口免費(fèi)提供，但事實(shí)上對(duì)非戶籍人口仍有這樣那樣的限制。今后的主要任務(wù)是進(jìn)一步落實(shí)，并針對(duì)流入人口的特點(diǎn)主動(dòng)提供服務(wù)。不過(guò)這里所說(shuō)的義務(wù)教育權(quán)利是指保證有學(xué)可上，尚不能達(dá)到與戶籍人口一樣就近入學(xué)。就近入學(xué)則可要求監(jiān)護(hù)人社保參保達(dá)到一定年限，如廣東目前規(guī)定是5年。

　　醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)是以個(gè)人繳費(fèi)為基礎(chǔ)的，權(quán)利與義務(wù)對(duì)等，不會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政帶來(lái)負(fù)擔(dān)，因此，只要持有居住證的居民就可以參加這些保險(xiǎn)項(xiàng)目。對(duì)于有財(cái)政補(bǔ)貼繳費(fèi)的項(xiàng)目（如城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)等），中央政府應(yīng)該研究制定全國(guó)統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)，且補(bǔ)貼外來(lái)人口參加各類保障項(xiàng)目。

　　③對(duì)于低保等一般性社會(huì)救助、保障性住房等福利性待遇的享受資格，可以根據(jù)待遇的特性和城市的規(guī)模，設(shè)置不同的社保參保年限和（或）居住年限要求。

　　人口流入城市一般都是為就業(yè)而來(lái)，城市鼓勵(lì)的正是這種流動(dòng)。能夠在一個(gè)城市生活，也必須有一定的生存能力。為了鼓勵(lì)這種流動(dòng)和防止“福利旅游”，對(duì)低保等一般性社會(huì)救助和保障性住房等福利性待遇設(shè)置較高門檻是有必要的，這也是對(duì)流入人口的一種生存檢驗(yàn)。具體可以根據(jù)待遇的特性和城市的規(guī)模，要求達(dá)到一定的社保參保年限和（或）居住年限后，才可以享受這些待遇。特別是對(duì)于低保等一般性社會(huì)救助，則要設(shè)置較長(zhǎng)的年限。

　�、茉谝恍┐蟪鞘泻吞卮蟪鞘�，部分與戶籍掛鉤的就業(yè)資格、參加高考資格可以通過(guò)更合理的替代性管理手段有條件的放開。

　　對(duì)就業(yè)資格實(shí)行戶籍限制的典型例子是部分特大城市的出租車行業(yè)。現(xiàn)在北京的出租車司機(jī)崗位不對(duì)外地人開放，表面看似增加了本地人的就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)際上對(duì)外地人的排斥導(dǎo)致很多外地人開“黑車”運(yùn)營(yíng)，也不利于本地人正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。出租行業(yè)的崗位可能更適合對(duì)居住地較熟悉的本地人，但是通過(guò)戶籍排斥所有外來(lái)人口也是不恰當(dāng)?shù)�。其�?shí)，可以通過(guò)地名、道路知識(shí)測(cè)試等程序來(lái)選擇合格的司機(jī)。

　　跨省外來(lái)人口不能在現(xiàn)住地參加高考，是一個(gè)普遍且影響較大的問(wèn)題。我們認(rèn)為，高考資格問(wèn)題可以通過(guò)學(xué)籍年限和居住年限來(lái)控制和逐步放開，在調(diào)研中地方管理者也認(rèn)為是合理可行的。

　　　　注釋

　　　　[1]薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》（上）第十二章“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的實(shí)行”，〔北京〕中共黨史出版社2008年版。

　　　　[2]劉星航：《糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷與戶籍制度的聯(lián)系》，《北京黨史》2002年第6期。

　　　　[3]林毅夫等：《中國(guó)的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)改革》，〔上�！橙�(lián)書店1996年版；蔡昉：《轉(zhuǎn)型中的中國(guó)城市發(fā)展———城市級(jí)層結(jié)構(gòu)、融資能力與遷移政策》，〔北京〕《經(jīng)濟(jì)研究》2003年第6期。

　　　　[4]《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》，國(guó)發(fā)[1984]141號(hào)。

　　　　[5]取得藍(lán)印戶口的條件基本都是在當(dāng)?shù)刭?gòu)買商品房，擁有藍(lán)印戶口的人可以享受正式戶口的大部分權(quán)益，但是要等待若干年后才能夠轉(zhuǎn)變?yōu)檎綉艨凇?

　　　　[6]張英紅：《戶籍制度的歷史回溯與改革前瞻》，〔銀川〕《寧夏社會(huì)科學(xué)》2002年第3期。

　　　　[7]類似觀點(diǎn)參見(jiàn)彭希哲等：《戶籍制度改革的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)思考》，〔上海〕《復(fù)旦大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第3期。

　　來(lái)源：《江蘇社會(huì)科學(xué)》2010年第2期

  本文關(guān)鍵詞：戶籍制度改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和下一步改革的總體思路，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。