本文關鍵詞：戶籍制度改革的經(jīng)驗教訓和下一步改革的總體思路，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　　內容提要：當前戶籍制度的主要功能是保護本地人的福利，而在此之前的戶籍改革普遍具有把權利商品化的傾向，這是一個問題。我們認為，下一步改革要根據(jù)權利與義務對等的原則推進。與戶籍掛鉤的權益獲得方式要從“門檻式”過渡到“階梯式”，根據(jù)權益的性質和資源分配的可能，排出賦予的優(yōu)先順序，并以合法體面住房、居住年限和社保參保年限作為替代性管理手段。

　　關鍵詞：戶籍改革；權利義務：“階梯式”

　　王列軍，北京大學社會學系博士生100010

　　我國的戶籍制度，從狹義上講，是一種按戶登記的人口管理制度，這與其他國家的做法沒有太大區(qū)別。從廣義上講，則是與戶口性質和登記地相掛鉤的權利界定和利益分配制度。我國的戶籍制度之所以廣受關注和飽受爭議，正是因為它與公民的權利和利益分配密切相關。本文是從廣義上來討論戶籍制度，而在提出今后戶籍制度改革的目標和思路之前，有必要簡要回顧總結一下戶籍制度的演變及其改革過程。

　　一、戶籍制度功能的變化

　　在我國戶籍制度除了發(fā)揮一般的人口管理和治安功能外，在不同的歷史階段還承擔了其他重要功能。

　　1.計劃經(jīng)濟時期，在糧食短缺和重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略背景下，戶籍制度主要發(fā)揮了嚴格限制農村人口向城市流動的作用，以保證工業(yè)化的積累和保護城市就業(yè)。

　　新中國成立初期，我國的糧食產(chǎn)需矛盾、供求矛盾十分突出[1].而與此同時，在比較收益驅動下，農村人口大量涌向城市，這不僅使城市糧食供應壓力進一步加大，又使得農村糧食減產(chǎn)，供需矛盾更加突出。而當時的糧食市場是自由市場，在糧食緊缺的形勢下，會擾亂供應和抬高糧價。為了保證糧食供應和社會穩(wěn)定，1953年底中央決定實行糧食“統(tǒng)購統(tǒng)銷”制度，即向農民以較低價格強制征購糧食，城鎮(zhèn)居民則憑證購買、定量供應。但是，這未能制止住農民一批又一批涌入城市。這其中的重要原因是當時的戶口管理仍然較為寬松，只是要求在遷徙時要轉出和轉入戶口，農民流入城鎮(zhèn)后，只要履行手續(xù)，大多可轉為城鎮(zhèn)戶籍。這不僅加大了城市糧食供應壓力，也加大了城市本已很大的就業(yè)壓力[2].特別是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略確立以后，需要農業(yè)為工業(yè)發(fā)展提供大量積累，而同時重工業(yè)在城市創(chuàng)造的就業(yè)機會也十分有限。這就需要將農民限制在農村繼續(xù)從事農業(yè)生產(chǎn)。為此，1953-1957年，國務院連續(xù)數(shù)次發(fā)出關于勸止農村人口盲目流入城市的指示，但作用不是很大。為了使得限制農民進城更有強制基礎，終于在1958年制訂了標志著嚴格的戶籍制度全面建立的《中華人民共和國戶口登記條例》，該條例除了詳細規(guī)定公民應進行各項基本情況的戶口登記外，其中第十條規(guī)定，“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常駐地戶口登記機關申請辦理遷出手續(xù)�！边@一規(guī)定以法律形式把限制農民遷往城市的制度固定下來，從此，嚴格限制人口遷徙的戶籍制度正式形成。農民只能以招工、上大學、當兵等有限且概率極低的途徑進城落戶。這種嚴格限制農村人口向城市流動的局面一直持續(xù)到20世紀80年代中期。

　　可以看出，這一時期，在糧食短缺和重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略背景下，為了保證工業(yè)化的積累和保護城市就業(yè)，城市化也必須控制在一定的水平之內，以便有比較大的農村經(jīng)濟規(guī)模支持重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實施。戶籍制度正是發(fā)揮了嚴格限制農村人口向城市遷徙的功能。

　　2.20世紀80年代以來，隨著糧食供應日漸充足和城市經(jīng)濟對勞動力需求的迅速增長，戶籍制度限制人口流動的功能逐漸弱化，主要發(fā)揮了保護城市本地人口社會福利的功能。

　　改革開放后，隨著農村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行和城市經(jīng)濟體制改革的展開，糧食和其他生活資料供應日漸充足；同時，勞動密集型經(jīng)濟開始主導，城市對非熟練勞動力的需求迅速增長。1985年糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷的取消，城市的計劃供應的品種也逐漸減少，降低了農民流向城市的障礙。此后，特別是90年代以來，農民開始向城市大規(guī)模流動，在城市就業(yè)，但不定居，候鳥式遷徙，“農民工”從此成為一種引人注目的經(jīng)濟社會現(xiàn)象。戶籍制度事實上已經(jīng)喪失了限制人口流動的功能。

　　1958年確立的嚴格的戶籍制度帶來的副產(chǎn)品是，由于這一制度能夠有效地把農村人口排斥在城市體制之外，且農民在決策過程中幾乎沒有發(fā)言權，只面向城市居民這一占全國小部分人口的福利，諸如全面就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、幼托、養(yǎng)老等制度就隨之建立了[3].這一過程具有強烈的路徑依賴和自我加強的特征，與戶籍掛鉤的福利不斷增加。這除了既得利益原因之外，也是由于地方政府出于管理方便，總是傾向于把既有的戶籍作為管理手段。因此，改革開放以后，當戶籍制度不再發(fā)揮限制農村人口向城市流動這一功能的時候，轉而主要發(fā)揮了保護城市本地人口社會福利的功能。

　　從以上兩個階段戶籍制度的功能來看，其實質都是起了稀缺資源在城鄉(xiāng)、地區(qū)間的強制分配功能。

　　計劃經(jīng)濟時期分配的資源主要是糧食和就業(yè)機會，改革開放以后分配的主要是社會福利。區(qū)別在于，計劃經(jīng)濟時期，戶籍制度功能的發(fā)揮在很大程度上是國家戰(zhàn)略的要求；而改革開放以后，戶籍制度功能的發(fā)揮則主要是既得利益主導的結果。

　　二、20世紀80年代以來的戶籍制度改革及其經(jīng)驗教訓

　　1.改革過程

　　20世紀80年代年以來，戶籍制度改革總體上是沿著兩條主線進行的。一條主線是逐步減少與戶籍掛鉤的權利和社會福利，這一過程是與市場化轉型相聯(lián)系的。隨著糧食和其他生活資料、就業(yè)機會等不再由國家按戶口性質進行分配，戶口的資源分配功能逐漸弱化。進入新世紀以來，這條主線又有了新內容，即增加農民的社會福利。兩者的結果都是縮小農業(yè)和非農業(yè)戶口人群之間的社會福利差距；另一條主線是放寬城鎮(zhèn)戶口的準入條件，這在某種程度上是以第一條主線的改革為基礎的。而社會上經(jīng)常討論的戶籍制度改革主要指的是后者。

　�。�1）小城鎮(zhèn)戶籍制度改革取得實質進展，任務已基本完成。以放寬戶口準入為主要內容的戶籍制度改革首先是在小城鎮(zhèn)開始的。之所以從小城鎮(zhèn)開始，客觀上有兩個條件，一是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，農村勞動力首先迅速向小城鎮(zhèn)集聚，而小城鎮(zhèn)也需要通過擴大常住人口規(guī)模來促進經(jīng)濟發(fā)展；二是因為與小城鎮(zhèn)戶籍掛鉤的社會福利本身就比較少，含金量也較低，放寬準入帶來的沖擊不大。

　　1984年，國家就開始允許農民在集鎮(zhèn)（不含縣城關鎮(zhèn)）有固定住所，有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務工的農民在集鎮(zhèn)落戶，口糧自理，統(tǒng)計為非戶籍制度改革的經(jīng)驗教訓和下一步改革的總體思路農業(yè)戶口，打破了二元戶籍制度的一個缺口[4].但在1980年代末90年代初的治理整頓時期，國家對“農轉非”進行指標控制。1992年“南巡講話”以后，開始實行“當?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口”（即藍印戶口[5）]，全國各地掀起了賣戶口熱潮，主要發(fā)生在小城鎮(zhèn)，農民每人可以以4000元到數(shù)萬元不等的價格購買小城鎮(zhèn)戶口，后被制止。國務院曾試圖推進全面的戶籍制度改革，但因種種原因未能實施，而是繼續(xù)規(guī)范推進小城鎮(zhèn)戶籍制度改革[6].1997年，國務院同意公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》，開始在全國范圍內開展小城鎮(zhèn)戶籍制度改革試點，改革的范圍擴展到縣（縣級市）城區(qū)的建成區(qū)和建制鎮(zhèn)的建成區(qū)，在全國382個小城鎮(zhèn)進行戶籍改革試點。經(jīng)過幾年試點后，國務院于2001年批轉公安部《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》。在有關文件中，小城鎮(zhèn)戶口的準入條件是“有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口”，而在地方實際操作中，“有合法固定的住所”成為主要標準，且逐漸演變?yōu)椤百I房入戶”。由于小城鎮(zhèn)房價不高，人們一開始很踴躍。這一改革增加了當?shù)厝藲�，拉動了包括房地產(chǎn)在內的經(jīng)濟增長，也有利于解決人戶分離問題，改善人口管理。但近年來小城鎮(zhèn)就業(yè)機會增加不多，而向農村傾斜的經(jīng)濟社會政策越來越多，潛在的征地補償較高，以及農民對轉為城鎮(zhèn)戶口后可能面臨更加嚴格的計劃生育政策等問題的擔憂，農民對小城鎮(zhèn)戶口的積極性逐漸下降。到目前為止，小城鎮(zhèn)戶口已經(jīng)對農民沒有太大吸引力，即使不需要任何條件入戶，也沒多少人愿意入，甚至有些曾經(jīng)農轉非為城鎮(zhèn)戶籍的人想恢復農業(yè)人口戶籍。這也正說明小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的任務已基本完成，也充分說明是戶籍背后的權益而不是戶口本身在真正起作用。

　�。�2）大中城市戶籍制度改革進展緩慢且多有反復，最近有新進展。大中城市的戶籍制度改革則較為緩慢和謹慎，國家層面從來沒有出臺過相關文件，改革都是由地方自發(fā)零星推進的，且多有反復。這與我國長期以來片面強調“嚴格控制大城市規(guī)�！钡闹笇枷胗嘘P，雖然后來提出“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展”，但決策層仍然對大城市規(guī)模的不斷擴張及其可能帶來的社會后果表示擔憂。

　　大中城市戶籍制度改革始于20世紀90年代中后期，改革的思路與小城鎮(zhèn)基本一致，除直系親屬投靠出于人道主義考慮外，基本都是以購房、投資、人才引進為條件入戶。只是入戶門檻高得多，獲得的也只是“藍印戶口”，能夠享有的權利和福利少于原戶籍人口。1994年以來，上海、深圳、廣州、廈門、寧波、海南等一些改革開放的前沿城市都實行過“藍印戶口”。這相比以前嚴格的城鄉(xiāng)、地區(qū)戶籍隔離，是一個進步。但這些改革具有明顯的工具性，且多有反復。

　　如寧波市在2001年實行購房入戶，房屋面積要大于80平方米。2007年叫停了這項政策，但在2009年初又開始實行購房入戶政策，只是購房面積要求提高到了100平方米。戶籍政策的松緊度明顯隨房地產(chǎn)市場周期而波動，工具性目標比較明顯，幾乎把它作為房地產(chǎn)市場的一個調控工具。不過也有城市的改革力度較大，如鄭州市在2001年推行戶籍改革，實行親屬投靠、購房入戶、投資入戶和工作入戶，條件相對更為寬松，其中購房建筑面積只要達到56平方米，其本人和直系親屬準予遷入2人，達90平方米以上的可遷入3人，達120平方米以上的可遷入4人，達150平方米以上的可遷入5人。工作入戶則要求達到一定學歷和職稱。而到2003年，政策放得更開，購房入戶不再有面積要求，且也不再限制直系親屬入戶人數(shù)。同時，工作入戶，只要與鄭州市企事業(yè)單位簽訂勞動合同，并交納社會統(tǒng)籌金的人員，就可入戶，不再要求達到一定學歷和職稱。但后來政策又進行了一定收縮。

　　近年來，上海、廣東等地進一步推進戶籍制度改革，有了新的進展。主要是實施“居住證”制度（領取居住證幾乎沒有門檻），入戶條件開始與居住年限、社保參保年限掛鉤。如《廣東省流動人口服務條例》規(guī)定，居住證持證人在同一居住地連續(xù)居住并依法繳納社會保險費滿7年、有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)、符合計劃生育政策、依法納稅并無犯罪記錄的，可以申請常住戶口。上海規(guī)定持有居住證滿7年并參加城鎮(zhèn)社會保險滿7年、依法繳稅、有中級以上專業(yè)技術職務或技師資格、符合計劃生育政策，就可以申辦該市常住戶口。這些做法相對購房入戶更為合理，管理也更加精細化。

　　2.經(jīng)驗和教訓

　�。�1）總體方向正確，但要遏制戶口商品化的傾向。20多年來戶籍制度改革的總體方向是允許在城鎮(zhèn)穩(wěn)定居住和就業(yè)的流入人口，逐步享有與當?shù)卦瓚艏丝谕瑯拥臋嗬透＠＿@一大方向是正確的。

　　且城市地方政府也逐漸認識到，人口集聚在總體上有利于經(jīng)濟發(fā)展。但在改革過程中，戶口被不恰當?shù)纳唐坊�。在戶籍制度改革過程中，戶口性質和登記地從幾乎不可改變轉變?yōu)橛袟l件的準入。而這些條件，不管是在小城鎮(zhèn)還是大中城市，不外乎購房、投資、人才，只是條件的標準不一樣。只有投靠親屬政策屬于人道主義考慮。購房、投資等雖然也算穩(wěn)定居住和就業(yè)的標志，但地方政府更多的是把它當作吸引資金手段來看待的。在大中城市，購房和投資必須達到一定的金額或面積才能入戶。1990年代初，中小城市更是掀起了直接用貨幣買賣戶口的熱潮。由于購房、投資等并不是公民的法定義務，這樣，戶口實際上被商品化了[7].戶口是一種權利集，戶口的商品化實質上就是權利的商品化。與戶口掛鉤的權利和福利大多數(shù)是公民的基本權利，把權利作為一種商品來直接或間接的進行買賣顯然是有悖于法律意義上的平等，使得權利從屬于金錢，不利于社會公平正義，這種傾向是必須遏制的。

　�。�2）戶籍制度改革基本沒有改變戶口的“高門檻、高待遇”特征，不過近年的居住證制度有所突破。

　　戶籍是橫亙在城鄉(xiāng)或地區(qū)之間的一道高門檻，(點擊此處閱讀下一頁)

　　在計劃經(jīng)濟時期，這幾乎是一道無法逾越的門檻，只有極少數(shù)人通過招工、上大學等國家控制的渠道才能跨越。20世紀80年代以來，戶籍制度改革使得能夠跨過這道門檻的方式多了，例如購房、投資、人才引進等，但依然是比較高的門檻，特別是在大中城市，購房、投資必須達到一定金額才能入戶（甚至只給予臨時戶口）。而一旦越過了這道門檻，你就可以享受當?shù)卦瓚艏丝谀軌蛳碛械乃袡嗬透＠�。不過，近年來不少地方開始實行的“居住證”制度在一定程度上改變了這種狀況。居住證制度實際上是遵循梯度賦予權利的思路，即只要滿足最基本的條件，如在當?shù)鼐蜆I(yè)并遵守法律，就可以辦理居住證，部分享受現(xiàn)戶籍人口享有的權利，如公共部門就業(yè)、創(chuàng)業(yè)扶持、子女接受義務教育、參加社會保險等。而且這一制度也為從“居住證”轉為常住戶口提供了階梯，領取居住證達到一定年限以上就可以申請常住戶口，從而全面享有各種權利和福利。這是一個較大的突破。

　�。�3）部分大中城市改革帶來沖擊的主要原因是政策執(zhí)行和管理不規(guī)范，并非政策過于寬松。到目前為止，在大中城市中，鄭州市的改革力度是較大的。

　　2003年的政策對購房入戶不再有面積要求；工作入戶，只要與鄭州市企事業(yè)單位簽訂勞動合同，并交納社會統(tǒng)籌金的人員，就可入戶，不再要求達到一定學歷和職稱。從2003年8月到2004年8月一年間，就新遷入了15萬人口，這給子女入學和城市基礎設施等帶來了一定壓力。鄭州的改革經(jīng)常被作為戶籍制度改革需要謹慎的例子。實際上，鄭州市改革帶來的沖擊主要是政策執(zhí)行和管理不規(guī)范，并非是政策過于寬松。據(jù)了解，在15萬新入戶人口中，以投靠親屬入戶的占了一大半，其中學齡人口又占了一大半。按規(guī)定只有直系親屬才能投靠，但政策執(zhí)行中，大量非直系親屬也投靠入戶了。后來，鄭州市規(guī)范了執(zhí)行過程，但并沒有停止執(zhí)行當時的政策。

　�。�4）教育資源和住房保障是戶籍制度改革最大的瓶頸，但一定的壓力恰恰是推動改革的動力。與戶籍掛鉤的權利和福利，大多數(shù)需要地方財政投入才能實現(xiàn)。我們在調查中發(fā)現(xiàn)，戶籍制度改革對教育資源和住房保障的沖擊最大。雖然中央已經(jīng)要求義務教育由屬地負責，但只是保證有學可上，并不承諾與戶籍人口一樣就近入學。戶籍改革帶來大量新增戶籍人口，則要求就近入學，甚至會擇校，對優(yōu)質教育資源的需求大幅增加，學校越來越擠，班級越來越大。盡管住房保障壓力在目前還沒有完全顯現(xiàn)出來，但隨著戶籍制度改革的推進，壓力會越來越大。目前只面向戶籍人口的住房保障尚有難度，隨著新市民的落戶，且估計較大比例是低收入人群，，住房保障壓力會更大。但住房保障是可以通過設置一些享受條件來加以管理的。而且，有一定的壓力并不是什么壞事，恰恰是促進資源配置調整、推動改革的動力。例如，我們調查發(fā)現(xiàn)，在鄭州市，戶籍改革造成教育資源緊缺的壓力，反而推動有關部門在不到5年時間里，新建、改擴建了57所學校，成為了教育發(fā)展的一個契機。

　　三、戶籍制度改革的目標和原則

　　1.戶籍制度改革的目標是實現(xiàn)公民身份和權利平等

　　確立戶籍制度改革的長遠目標十分重要。社會上較為流行的有兩種觀點，一種觀點認為戶籍改革就是要取消戶籍制度，另一種觀點認為戶籍改革是要實現(xiàn)完全的遷徙自由。第一種觀點有一定道理，實際上它要表達的意思是不再讓戶籍與各種權利和福利掛鉤。但“戶籍”本身其實只是一種登記制度，關鍵在于戶籍準入的各種條件和戶籍背后的各種權利和福利，即使取消了戶籍差別，還是可以有各種條件與權利和福利掛鉤。如不少地方在登記上取消了農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口的區(qū)別，甚至取消了暫住戶口和常住戶口，大城市戶口與小城鎮(zhèn)戶口的差別，統(tǒng)一登記為“居住證”，基本取消了身份差別，但在享受權利和福利時，差別依然存在，實際操作中，有各種辦法來區(qū)別和排除部分人群。第二種觀點則過于學理化，且有失偏頗。在20世紀80年代以前，戶籍制度確實嚴格限制了公民遷徙的權利，但時至今日，遷徙已經(jīng)是自由的，沒有人限制公民在任何地方居住和生活。

　　當然，這并不是說公民要在一個地方安家落戶沒有任何制度上的阻礙。但這與遷徙自由是兩個不同的問題。

　　可見，目前的戶籍制度只是把一部分人與另一部分人區(qū)分開來的一種辦法，造成身份差別，在條件不成熟或受既得利益嚴重阻礙的時候，即使取消了“戶籍”這種區(qū)分辦法，也會有另外的辦法來進行區(qū)分，維持身份和權利差別。因此，我們認為，戶籍制度改革的長遠目標應該是實現(xiàn)公民身份和權利的平等。這實際上已經(jīng)超出了戶籍制度改革本身的任務，是我國社會改革的重要任務。

　　2.改革的原則是權利和義務對等

　　目前戶籍主要是通過代際繼承獲得的，自獲因素或人力資本因素的作用受到一定限制。而戶籍背后是公民權利集，因此現(xiàn)行的戶籍制度體現(xiàn)的是權利和義務的不對等。我們不是說今后戶籍不能再通過代際繼承獲得，這種方式仍然可以保留，但在流入人口對居住地盡了應當盡的義務后，就應給予相應的權利。地方改革中的購房、投資等入戶條件雖然也算是對居住地的義務或貢獻，但這是額外的貢獻。我們所說的權利和義務對等主要是指法定權利和法定義務對等，因為戶籍背后的權利很多是法定權利。法定義務包括繳稅、繳納社會保險、合法的住所等。

　　因此，我們認為，戶籍制度改革的原則應該是法定權利和法定義務對等。

　　四、戶籍制度改革的總體思路和操作性方案

　　戶籍制度改革任務有兩項。一項是基本權益的城鄉(xiāng)一元化，是指同一行政區(qū)域（主要是縣域）內城鎮(zhèn)和農村居民同等享受基本權利和福利，消除農業(yè)和非農業(yè)戶口的差別。這基本不涉及人口的遷移；第二項任務是基本權益的屬地化，即依據(jù)一定辦法管理的當?shù)爻Ｗ∪丝�，不論來源地，同等享受基本權益，這與人口遷移密切相關。當然，這兩項改革任務不可能一步到位，需要有條件的分步推進。

　　據(jù)了解，目前與戶籍掛鉤的權利和福利還有20多項，涉及政治權利、就業(yè)權利、教育權利、社會保障、計劃生育等各方面。政治權利類包括人大代表的選舉與被選舉權、基層組織的選舉與被選舉權，就業(yè)權利類包括就業(yè)資格、就業(yè)扶持等，教育權利類包括義務教育機會、高考資格、職業(yè)教育補貼等，社會保障類主要包括公共衛(wèi)生服務、基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、最低生活保障、保障性住房等；計劃生育類包括生育指標、計劃生育獎勵扶持、超生社會撫養(yǎng)費等；其他還包括義務兵退役安置政策和標準、交通事故人身損害賠償?shù)取?

　　下面我們將依據(jù)上面提出的目標和原則，結合具體的權益來闡述我們建議的改革思路和操作性辦法（總體框架可參見表1）

　　1.一元化改革：統(tǒng)一標準與統(tǒng)一制度相結合近年來，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的推進，縣域范圍內城鎮(zhèn)和農村居民的權益差別已經(jīng)越來越小了，但仍然有差別。我們建議根據(jù)不同的權益性質，以統(tǒng)一標準和統(tǒng)一制度相結合，來推進戶籍制度的一元化改革。

　�。�1）城鄉(xiāng)選舉權差別可立即消除。目前各級人大代表選舉中，農村人口與城鎮(zhèn)人口每一人大代表所代表的人口比例為4：1，即農村人口的票值只有城鎮(zhèn)人口的1/4.黨的十七大報告提出，“建議逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”�！哆x舉法》中的有關條款也有望經(jīng)全國人大審議后在近期作出修改。

　　我們了解到，江蘇部分地區(qū)近年已率先試行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。隨著農村人口占全國人口比重的持續(xù)下降，取消選舉權的城鄉(xiāng)差異越來越必要和可行。這對于增強農民的政治權利從而維護自身權益具有重要意義。

　�。�2）統(tǒng)一縣域內城鄉(xiāng)戶籍居民的低保標準。目前，在縣域范圍內，農村人口的低保標準低于城鎮(zhèn)人口。實際上，在一個縣域范圍內，農村人口和城鎮(zhèn)人口的最低生存標準（即低保標準）應該是基本一致的。而一個低保家庭的實發(fā)待遇也是從低保標準中扣除已有收入后的金額。農民家庭的土地收入的核算有一定的難度，但是不能因為基層管理能力薄弱，就不去核算，而采取降低農民生存標準的簡單做法。

　　應該在加強核查能力的基礎上，統(tǒng)一縣域范圍內農村人口和城鎮(zhèn)人口的低保標準。

　�。�3）統(tǒng)一城鄉(xiāng)醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險制度框架，標準差別可保留。目前，絕大多數(shù)地方的醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險制度都是分城鄉(xiāng)設計的，籌資標準和待遇也都不一樣。醫(yī)療保險在農村為新農合，城鎮(zhèn)為城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險或城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。養(yǎng)老保險在農村剛開展新農保，城鎮(zhèn)則是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。我們建議有條件的地區(qū)可以選擇完全統(tǒng)一城鄉(xiāng)醫(yī)療保險，不具備條件可統(tǒng)一制度和管理框架，設立不同籌資標準和待遇檔，允許城鄉(xiāng)居民自由選擇參加。重慶市已經(jīng)試行了這樣的做法。養(yǎng)老保險也可以采取類似辦法。

　　2.屬地化改革：從“門檻式”過渡到“階梯式”

　�。�1）總體思路。屬地化改革是戶籍制度改革的重點和難點。鑒于小城鎮(zhèn)戶籍制度改革任務已基本完成，屬地化改革設計主要針對農村或其他城鎮(zhèn)流入大中城市的人口。我們的總體思路是使公民權益的獲得方式從原來的“門檻式”過渡到“階梯式”，具體來說，是使原來的“高門檻、一次性”獲得所有權益的方式過渡到“低門檻、漸進式”的獲得權益。至于哪些權利應當首先獲得，哪些權利應該有條件的獲得，需要考慮權利本身性質并綜合資源分配的可能性。

　　具體思路是，只要在當?shù)赜泻戏w面住房，就準許進行常住登記，發(fā)放居住證。合法的住房是指經(jīng)過建設部門批準的、符合消防要求的住房；體面是指人均居住面積要達到現(xiàn)住地最低居住標準；住房可以是自購房、自建房，也可以是承租房。居住證領取的條件可以根據(jù)各地的實際情況作適當調整，但門檻不能太高。在此基礎上，以居住證作為基本權利和基本公共服務的享受條件，以社保參保年限和（或）居住年限作為附加待遇的享受條件。

　�。�2）具體實施辦法和理由。①臨時性救助應無條件給予。對于任何中華人民共和國公民，無論其出于什么原因在城市面臨饑餓、寒冷、嚴重傷病威脅，得不到親友幫助時，當?shù)卣辛x務無條件給予臨時救助。我國目前已經(jīng)有救助站體系承擔這一職能，也沒有按戶籍來差別對待，但需要進一步加強和完善。

　�、诔钟芯幼∽C的人口享受與原戶籍人口同等的選舉權、就業(yè)權、免費的義務教育和公共衛(wèi)生服務，同等參加基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險和失業(yè)保險制度。

　　關于賦予流入人口選舉權方面，各地已經(jīng)進行了一些積極的探索。例如，北京市居委會選舉允許在本市居住一年以上的外來人口參加；河南省規(guī)定外來人口在現(xiàn)居住地居住一年以上就可參加居住地的人大代表選舉。但一些地方要求外來人口提供戶口所在地出具的選民資格證明等，目的是為了避免外來人口在戶口所在地和現(xiàn)居住地重復行使選舉權。

　　而現(xiàn)在實際情況是，大多數(shù)外來人口不愿參加居住地選舉，組織者的主要任務是調動各方參加選舉的積極性，而不是擔心個別人在兩地重復選舉問題。為了增強可操作性和調動外來人口的積極性，我們建議進一步降低外來人口參選的門檻，只要持有居住證就可以參加選舉。但對被選舉權可以實施一定的居住年限限制。

　　教育是影響人的發(fā)展的最重要的因素，公共衛(wèi)生對保障人的健康有重要影響且成效較好，都應優(yōu)先給予。當前各地大多已明文規(guī)定義務教育和公共衛(wèi)生服務面向全部常住人口免費提供，但事實上對非戶籍人口仍有這樣那樣的限制。今后的主要任務是進一步落實，并針對流入人口的特點主動提供服務。不過這里所說的義務教育權利是指保證有學可上，尚不能達到與戶籍人口一樣就近入學。就近入學則可要求監(jiān)護人社保參保達到一定年限，如廣東目前規(guī)定是5年。

　　醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和失業(yè)保險是以個人繳費為基礎的，權利與義務對等，不會對當?shù)刎斦䦷碡摀�，因此，只要持有居住證的居民就可以參加這些保險項目。對于有財政補貼繳費的項目（如城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險等），中央政府應該研究制定全國統(tǒng)一的最低標準，且補貼外來人口參加各類保障項目。

　�、蹖τ诘捅５纫话阈陨鐣戎�、保障性住房等福利性待遇的享受資格，可以根據(jù)待遇的特性和城市的規(guī)模，設置不同的社保參保年限和（或）居住年限要求。

　　人口流入城市一般都是為就業(yè)而來，城市鼓勵的正是這種流動。能夠在一個城市生活，也必須有一定的生存能力。為了鼓勵這種流動和防止“福利旅游”，對低保等一般性社會救助和保障性住房等福利性待遇設置較高門檻是有必要的，這也是對流入人口的一種生存檢驗。具體可以根據(jù)待遇的特性和城市的規(guī)模，要求達到一定的社保參保年限和（或）居住年限后，才可以享受這些待遇。特別是對于低保等一般性社會救助，則要設置較長的年限。

　�、茉谝恍┐蟪鞘泻吞卮蟪鞘�，部分與戶籍掛鉤的就業(yè)資格、參加高考資格可以通過更合理的替代性管理手段有條件的放開。

　　對就業(yè)資格實行戶籍限制的典型例子是部分特大城市的出租車行業(yè)�，F(xiàn)在北京的出租車司機崗位不對外地人開放，表面看似增加了本地人的就業(yè)機會，實際上對外地人的排斥導致很多外地人開“黑車”運營，也不利于本地人正常的經(jīng)營活動。出租行業(yè)的崗位可能更適合對居住地較熟悉的本地人，但是通過戶籍排斥所有外來人口也是不恰當?shù)�。其實，可以通過地名、道路知識測試等程序來選擇合格的司機。

　　跨省外來人口不能在現(xiàn)住地參加高考，是一個普遍且影響較大的問題。我們認為，高考資格問題可以通過學籍年限和居住年限來控制和逐步放開，在調研中地方管理者也認為是合理可行的。

　　　　注釋

　　　　[1]薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》（上）第十二章“統(tǒng)購統(tǒng)銷的實行”，〔北京〕中共黨史出版社2008年版。

　　　　[2]劉星航：《糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷與戶籍制度的聯(lián)系》，《北京黨史》2002年第6期。

　　　　[3]林毅夫等：《中國的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟改革》，〔上�！橙�(lián)書店1996年版；蔡昉：《轉型中的中國城市發(fā)展———城市級層結構、融資能力與遷移政策》，〔北京〕《經(jīng)濟研究》2003年第6期。

　　　　[4]《國務院關于農民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，國發(fā)[1984]141號。

　　　　[5]取得藍印戶口的條件基本都是在當?shù)刭徺I商品房，擁有藍印戶口的人可以享受正式戶口的大部分權益，但是要等待若干年后才能夠轉變?yōu)檎綉艨凇?

　　　　[6]張英紅：《戶籍制度的歷史回溯與改革前瞻》，〔銀川〕《寧夏社會科學》2002年第3期。

　　　　[7]類似觀點參見彭希哲等：《戶籍制度改革的政治經(jīng)濟學思考》，〔上�！场稄偷┐髮W學報》2009年第3期。

　　來源：《江蘇社會科學》2010年第2期

  本文關鍵詞：戶籍制度改革的經(jīng)驗教訓和下一步改革的總體思路，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。