本文關(guān)鍵詞：政策創(chuàng)新的地理擴(kuò)散——基于暫住證制度的地方實(shí)踐分析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

1991, 21(2)33-215.

　　 ⑨Rogers E M. Diffusion of Innovation, New York: The Free Press, 1983.

　　 ⑩Dolowitz D, Marsh D. Who learns what from whom: A review of the policy transfer literature, Polit Stud-London, 1996, 44(2): 57-343.

　　 (11)Simmons B A and Elkins Z. The globalization of liberalization: Policy diffusion in the international political economy, The American Political Science Review, 2004, 98(1): 89-171.

　　 (12)Brown L A and Cox K R. Empirical Regularities in the Diffusion of Innovation, Annals of the Association of American Geographers, 1971, 61(3): 9-551.

　　 (13)朱亞鵬：《政策創(chuàng)新與政策擴(kuò)散研究述評(píng)》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版2010年第4期。

　　 (14)Charles R. Shipan and Craig Volden. The mechanisms of policy diffusion, American Journal of Political Science, 2008, 52(4): 57-840.

　　 (15)Marsh D, Sharman JC. Policy diffusion and policy transfer, Policy Studies, 2009, 30(3): 88-269.

　　 (16)Dobbin F and Simmons B and Garrett G. The global diffusion of public policies: Social construction, coercion, competition, or learning? , Annual Review of Sociology. 2007: 72-449.

　　 (17)Karch A. Emerging issues and future directions in state policy diffusion research, State Politics & Policy Quarterly, 2007, 7(1): 54-80.

　　 (18)Karch A. Emerging issues and future directions in state policy diffusion research, State Politics & Policy Quarterly, 2007, 7(1): 54-80.

　　 (19)Karch A. Emerging issues and future directions in state policy diffusion research, State Politics & Policy Quarterly, 2007, 7(1): 54-80.

　　 (20)Mintrom M and Vergari S. Policy networks and innovation diffusion: The case of state education reforms, J Polit, 1998, 60(1): 48-126.

　　 (21)Dolowitz D and Marsh D. Who learns what from whom: A review of the policy transfer literature, Polit Stud-London, 1996, 44(2): 57-343.

　　 (22)Gilardi F. Who Learns from What in Policy Diffusion Processes? American Journal of Political Science, 2010, 54(3): 66-650.

　　 (23)張瑋：《政策創(chuàng)新的地理擴(kuò)散——基于暫住證制度的地方實(shí)踐分析》，《南方人口》2011年第1期。

　　 (24)楊靜文：《我國(guó)政務(wù)中心制度創(chuàng)新擴(kuò)散實(shí)證分析》，《中國(guó)行政管理》2006年第6期。

　　 (25)王家庭、季凱文：《我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)制度創(chuàng)新擴(kuò)散的微觀(guān)機(jī)理與實(shí)證分析》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2008年第2期。

　　 (26)包海芹：《國(guó)家學(xué)科基地政策擴(kuò)散研究》，北京：北京大學(xué)出版社2011年版，第29-30頁(yè)。

　　 (27)近鄰效應(yīng)是指政策擴(kuò)散在政策實(shí)施地區(qū)的周?chē)徑鼌^(qū)域產(chǎn)生作用；等級(jí)效應(yīng)是政策按照區(qū)域質(zhì)量的等級(jí)大小在空間上“蛙跳式”擴(kuò)散；軸向效應(yīng)是政策擴(kuò)散往往沿著這些軸(如交通線(xiàn))進(jìn)行；集聚效應(yīng)是指相同政策在空間上的實(shí)施聚集。參見(jiàn)王家庭、季凱文：《國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新空間擴(kuò)散研究》，《城市》2007年第9期。

　　 (28)王家庭、季凱文：《國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新空間擴(kuò)散研究》，《城市》2007年第9期。

　　 (29)張瑋：《政策創(chuàng)新的地理擴(kuò)散——基于暫住證制度的地方實(shí)踐分析》，《南方人口》2011年第1期。

　　 (30)周望：《政策擴(kuò)散理論與中國(guó)“政策試驗(yàn)”研究：?jiǎn)⑹九c調(diào)適》，《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第4期。

　　 (31)王滬寧：《集分平衡：中央與地方的協(xié)同關(guān)系》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》1991年第2期。

　　 (32)張瑋：《政策創(chuàng)新的地理擴(kuò)散——基于暫住證制度的地方實(shí)踐分析》，《南方人口》2011年第1期。

　　 (33)周望：《政策擴(kuò)散理論與中國(guó)“政策試驗(yàn)”研究：?jiǎn)⑹九c調(diào)適》，《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第4期。

　　 (34)Gilardi F. Who Learns from What in Policy Diffusion Processes? American Journal of Political Science, 2010, 54(3): 66-650.

　　 【摘要】雖然國(guó)際學(xué)術(shù)界對(duì)于政策擴(kuò)散理論的研究方興未艾，成果日漸豐富，但是，其關(guān)于中國(guó)政策擴(kuò)散活動(dòng)的研究仍然是鳳毛麟角，而關(guān)于中國(guó)政府公共政策擴(kuò)散模式和機(jī)制的分析幾為空白。本文運(yùn)用公共政策擴(kuò)散分析工具，結(jié)合中國(guó)公共政策制定和擴(kuò)散主體的特點(diǎn)、政策實(shí)際運(yùn)行狀況，提煉了中國(guó)公共政策擴(kuò)散的四種基本模式：自上而下的層級(jí)擴(kuò)散模式；自下而上的政策采納和推廣模式；區(qū)域和部門(mén)之間的擴(kuò)散模式；政策先進(jìn)地區(qū)向政策跟進(jìn)地區(qū)的擴(kuò)散模式。在此基礎(chǔ)上，文章進(jìn)一步分析闡述了這四種模式背后的公共政策擴(kuò)散機(jī)制，即學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)、模仿、行政指令推行和社會(huì)建構(gòu)機(jī)制。

　　 【關(guān)鍵詞】公共政策擴(kuò)散|公共政策創(chuàng)新|中國(guó)公共政策擴(kuò)散機(jī)制

一、問(wèn)題的提出

　　 公共政策擴(kuò)散①(PolicyDiffusion)是指一種政策活動(dòng)從一個(gè)地區(qū)或部門(mén)擴(kuò)散到另一地區(qū)或部門(mén)，被新的公共政策主體采納并推行的過(guò)程。

　　 區(qū)別于政策轉(zhuǎn)移(PolicyTransfer)、政策學(xué)習(xí)(PolicyLearning)等相近學(xué)術(shù)概念，公共政策擴(kuò)散的基本特征是：第一，公共政策擴(kuò)散不僅包含政策轉(zhuǎn)移和政策學(xué)習(xí)等有意識(shí)、有計(jì)劃、有組織的公共政策空間位移現(xiàn)象，也包含自發(fā)的政策自然流行傳播和擴(kuò)散活動(dòng)。第二，公共政策擴(kuò)散的路徑不僅包含公共政策的單向傳播，也包含公共政策主體對(duì)政策的采納和推行。第三，公共政策擴(kuò)散不僅涉及微觀(guān)的公共政策過(guò)程和階段，也涉及公共政策的整體宏觀(guān)性和空間立體性。第四，公共政策擴(kuò)散與政策系統(tǒng)內(nèi)部的整體結(jié)構(gòu)高度相關(guān)；而公共政策轉(zhuǎn)移則主要與政策系統(tǒng)內(nèi)機(jī)構(gòu)或主體高度相關(guān)。②

　　 與技術(shù)擴(kuò)散相比，公共政策擴(kuò)散更具復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性。通常情況下，技術(shù)擴(kuò)散現(xiàn)象的基本原理和機(jī)制相對(duì)明確，即由于技術(shù)創(chuàng)新主體之間存在“位勢(shì)差”，技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)往往發(fā)生從高位勢(shì)向低位勢(shì)的轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。然而，公共政策擴(kuò)散現(xiàn)象的發(fā)生機(jī)理，除了公共政策“位勢(shì)差”這一基本原因以外，還有更加復(fù)雜的機(jī)理。另一方面，技術(shù)“位勢(shì)差”往往具有客觀(guān)性，確定技術(shù)“位勢(shì)差”相對(duì)容易，而公共政策之間存在的“位勢(shì)差”在認(rèn)知和評(píng)價(jià)上則具有很強(qiáng)的主觀(guān)性。

　　 進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)全球化和信息化相互交織、迅速發(fā)展，世界進(jìn)入以信息交互為主要形式的“web2.0”③時(shí)代和以個(gè)人為主角的“全球化3.0”④時(shí)代，公共政策信息傳播和擴(kuò)散活動(dòng)也隨之加速，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的新的成功的政策實(shí)踐，往往會(huì)被迅速傳播或推廣到其他國(guó)家或地區(qū)，一個(gè)國(guó)家、地區(qū)或部門(mén)的公共政策制定者，往往會(huì)受其他國(guó)家、地區(qū)或部門(mén)公共政策行為的影響，由此形成跨國(guó)家、跨地區(qū)或跨部門(mén)的公共政策擴(kuò)散現(xiàn)象。以美國(guó)安珀警戒(AMBERAlert)系統(tǒng)發(fā)展歷程為例，1997年，美國(guó)達(dá)拉斯地區(qū)發(fā)起美國(guó)首個(gè)安珀警戒項(xiàng)目，即授權(quán)執(zhí)法部門(mén)可以通過(guò)各種媒體，向社會(huì)大眾傳播失蹤兒童的警戒告知。在兒童保護(hù)團(tuán)體的強(qiáng)力推動(dòng)下，1999年—2005年間，美國(guó)50個(gè)州都實(shí)行了同樣的安珀警戒計(jì)劃；2002年—2004年間，加拿大每一個(gè)省也相繼推行了安珀警戒計(jì)劃；2006年，英國(guó)也啟動(dòng)了自己的安珀警戒計(jì)劃版本——兒童救助警戒。⑤

　　 隨著公共政策擴(kuò)散活動(dòng)的豐富，政策擴(kuò)散逐漸成為公共政策研究的重要課題。公共政策為什么會(huì)發(fā)生擴(kuò)散?這類(lèi)擴(kuò)散是如何進(jìn)行的?諸如此類(lèi)的問(wèn)題，成為學(xué)者們關(guān)注并試圖回答的重要政策問(wèn)題，由此產(chǎn)生了較為豐富的研究成果。

　　 近三十多年來(lái)，政府的公共政策活動(dòng)在我國(guó)的改革開(kāi)放進(jìn)程中發(fā)揮了巨大作用。在這一過(guò)程中，國(guó)家間、地區(qū)間甚或部門(mén)間的公共政策擴(kuò)散，成為我國(guó)政府公共政策活動(dòng)的重要特征。近年來(lái)，我國(guó)東、中西部地區(qū)之間，城鄉(xiāng)之間，行業(yè)之間的政策擴(kuò)散活動(dòng)更趨頻繁。為此，深入研究我國(guó)的政策擴(kuò)散活動(dòng)，分析其基本特點(diǎn)，不僅有利于準(zhǔn)確把握我國(guó)公共政策擴(kuò)散的基本規(guī)律，而且可以借此逐步提煉構(gòu)建基于本土的公共政策擴(kuò)散理論，以此為推進(jìn)我國(guó)政府管理創(chuàng)新和政策創(chuàng)新提供理論支持。

二、公共政策擴(kuò)散理論研究分析

　　 20世紀(jì)80年代以來(lái)，公共政策擴(kuò)散現(xiàn)象逐步成為政府管理和公共政策研究的熱點(diǎn)問(wèn)題，國(guó)際學(xué)術(shù)界圍繞政策擴(kuò)散現(xiàn)象展開(kāi)多方面研究，相關(guān)學(xué)術(shù)論文產(chǎn)出數(shù)量豐富，研究成果也具有相當(dāng)質(zhì)量和水平。本文使用“政策擴(kuò)散”、“政策轉(zhuǎn)移”、“政策趨同(policyconvergence)”、“政策創(chuàng)新(policyinnovation)”為關(guān)鍵詞，在檢索平臺(tái)WebofScience引文數(shù)據(jù)庫(kù)中搜索，檢得395篇公共政策擴(kuò)散的相關(guān)研究論文，論文平均被引用頻率達(dá)到12.29，英國(guó)和美國(guó)在相關(guān)論文總產(chǎn)出中占據(jù)主導(dǎo)地位，各占論文總數(shù)的28％和26％。通過(guò)對(duì)近十年來(lái)公開(kāi)發(fā)表的公共政策擴(kuò)散研究論文數(shù)量的統(tǒng)計(jì)可以看出(見(jiàn)圖1和圖2)，2005年以來(lái)，公共政策擴(kuò)散研究得到了較快發(fā)展；公共政策擴(kuò)散研究論文被引頻率也自始迅速上升。

　　 圖1公開(kāi)發(fā)表的公共政策擴(kuò)散研究論文數(shù)量

　　 圖2公共政策擴(kuò)散研究論文被引頻次

　　 從論文的內(nèi)容來(lái)看，公共政策擴(kuò)散理論既有研究大致可以歸為三類(lèi)：一是以結(jié)果導(dǎo)向的公共政策擴(kuò)散間接研究；二是以過(guò)程導(dǎo)向的公共政策擴(kuò)散研究；三是以機(jī)制和動(dòng)因?qū)虻墓舱邤U(kuò)散研究。

　　 1.以結(jié)果為導(dǎo)向的公共政策擴(kuò)散研究

　　 國(guó)外學(xué)者對(duì)公共政策擴(kuò)散的先期理論研究，主要是以結(jié)果為導(dǎo)向，針對(duì)政策創(chuàng)新、政策趨同等公共政策擴(kuò)散結(jié)果展開(kāi)研究的。相對(duì)于公共政策擴(kuò)散而言，這種研究顯然具有間接性的特點(diǎn)。

　　 20世紀(jì)60年代末，為研究公共政策創(chuàng)新活動(dòng)的決定性因素，即公共政策創(chuàng)新是特定國(guó)家、地區(qū)或者部門(mén)內(nèi)部自行決定的，還是由公共政策傳播帶動(dòng)的，美國(guó)學(xué)者沃克爾(JackL .Walker)和貝瑞(Frances Stokes Berry)等率先進(jìn)行了美國(guó)州政府公共政策創(chuàng)新擴(kuò)散的理論研究。研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)有些州政府的公共政策創(chuàng)新遠(yuǎn)快于其他州政府，為了解釋這一現(xiàn)象的發(fā)生原因，沃克爾于1969年提出，美國(guó)州政府之間交流是公共政策創(chuàng)新擴(kuò)散的重要原因⑥。在沃克爾研究的基礎(chǔ)上，貝瑞采用事件史分析方法，總結(jié)歸納構(gòu)建了導(dǎo)致政府采取新的公共政策的三種解釋性模式：內(nèi)部決定模式、區(qū)域擴(kuò)散模式和全國(guó)互動(dòng)模式⑦。他把“事件/發(fā)生時(shí)間”作為基本分析單元，實(shí)際上關(guān)注的是公共政策擴(kuò)散的結(jié)果，即公共政策的采納和實(shí)行。

　　 公共政策趨同研究，也是以結(jié)果為導(dǎo)向的公共政策擴(kuò)散研究的另一重要內(nèi)容。所謂公共政策趨同，是指兩個(gè)以上國(guó)家、地區(qū)或者部門(mén)出現(xiàn)相似的政策結(jié)果。班尼特(Colin J.Bennett)認(rèn)為，公共政策趨同應(yīng)該達(dá)成五個(gè)方面的趨同結(jié)果，即公共政策目標(biāo)、內(nèi)容、工具、結(jié)果和風(fēng)格趨同。⑧這其中的公共政策創(chuàng)新、公共政策趨同等研究框架和結(jié)論，為后來(lái)的公共政策擴(kuò)散研究奠定了基礎(chǔ)。

　　 2.以過(guò)程為導(dǎo)向的公共政策擴(kuò)散研究

　　 20世紀(jì)80年代，在總結(jié)和反思公共政策創(chuàng)新、公共政策趨同研究成果的基礎(chǔ)上，不少學(xué)者開(kāi)始重視公共政策轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散的過(guò)程研究，關(guān)注新的政策做法是如何被納入公共政策議程的，它們通過(guò)怎樣的政策過(guò)程才得以實(shí)行等命題。美國(guó)學(xué)者羅杰斯(Everett M.Rogers)從公共政策創(chuàng)新的擴(kuò)散視角出發(fā)分析認(rèn)為，公共政策擴(kuò)散是公共政策創(chuàng)新活動(dòng)通過(guò)一定渠道在一定社會(huì)系統(tǒng)成員中多次交流的過(guò)程。⑨多羅維茨(D. Dolowitz)和馬什(D.Marsh)則認(rèn)為，公共政策轉(zhuǎn)移是一種過(guò)程，在這一過(guò)程中，位于一個(gè)時(shí)空中的公共政策、行政安排和制度被應(yīng)用于其他時(shí)空。⑩西蒙斯等據(jù)此概括提出了公共政策擴(kuò)散的簡(jiǎn)約定義：公共政策擴(kuò)散是一個(gè)國(guó)家政策選擇影響其他國(guó)家政策選擇的過(guò)程。(11)

　　 同時(shí)，政策擴(kuò)散活動(dòng)在時(shí)間、空間和組織層級(jí)方面的發(fā)展過(guò)程，也成為學(xué)術(shù)界的關(guān)注點(diǎn)。布朗(Lawrence A.Brown)和考克斯(Kevin R.Cox)提出創(chuàng)新活動(dòng)擴(kuò)散過(guò)程的三條經(jīng)驗(yàn)性規(guī)律：在時(shí)間維度上呈現(xiàn)S形曲線(xiàn)；在空間維度上表現(xiàn)為“鄰近效應(yīng)”；在區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)者—追隨者”的層級(jí)效應(yīng)(12)。另外，有學(xué)者還提出若干關(guān)于公共政策創(chuàng)新擴(kuò)散過(guò)程的基本模型，主要包括全國(guó)互動(dòng)模型、區(qū)域傳播模型、領(lǐng)導(dǎo)—跟進(jìn)模型與垂直影響模型等(13)。

　　 3.以機(jī)制和動(dòng)因?yàn)閷?dǎo)向的公共政策擴(kuò)散研究

　　 在政府活動(dòng)中，為什么會(huì)發(fā)生公共政策擴(kuò)散現(xiàn)象?政策擴(kuò)散活動(dòng)背后的驅(qū)動(dòng)機(jī)制是什么?這些問(wèn)題實(shí)際是公共政策擴(kuò)散研究的過(guò)程學(xué)派和結(jié)果學(xué)派共同關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　 在公共政策擴(kuò)散機(jī)制和發(fā)生原因方面，政策擴(kuò)散研究專(zhuān)家明特姆(M.Mintrom)指出，公共政策擴(kuò)散有四種機(jī)制：從早期政策采納者中學(xué)習(xí)；鄰近城市之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)；大城市之間的模仿；州政府的強(qiáng)力推進(jìn)(14)。大衛(wèi)(Marsh,David)等認(rèn)為，公共政策擴(kuò)散主要有四種機(jī)制：學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)制和模仿(15)。多賓(Dobbin，F(xiàn)rank)指出，有四種不同的理論可以解釋公共政策擴(kuò)散現(xiàn)象，即建構(gòu)主義理論、強(qiáng)制理論、競(jìng)爭(zhēng)理論和學(xué)習(xí)理論(16)。安德魯(Karch,Andrew)則認(rèn)為，要分析政策擴(kuò)散現(xiàn)象的發(fā)生原因，需要關(guān)注地理鄰近、模仿、效仿、競(jìng)爭(zhēng)等因素和現(xiàn)象(17)。在公共政策擴(kuò)散的驅(qū)動(dòng)主體方面，安德魯(Karch,Andrew)認(rèn)為全國(guó)性組織、政策推動(dòng)者和中央政府組織等政治力量推動(dòng)了公共政策擴(kuò)散(18)。安德魯尤其強(qiáng)調(diào)官員在公共政策擴(kuò)散中的作用，他指出，一項(xiàng)政策之所以發(fā)生擴(kuò)散，一是因?yàn)橹贫ㄕ叩墓賳T們相信不同國(guó)家、地區(qū)或者部門(mén)之間具有共同的公共政策特征，比如政治和人口相似性，從而出現(xiàn)簡(jiǎn)單的政策模仿；二是這些官員認(rèn)為，特定公共政策具有成功的政策績(jī)效，從而追隨這些政策，由此形成政策復(fù)制和政策學(xué)習(xí)現(xiàn)象；三是官員為了與其他地方或者部門(mén)政府進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)(19)。明特姆認(rèn)為，公共政策推動(dòng)者在表達(dá)創(chuàng)新性政策觀(guān)念并且將其列入政府議程的過(guò)程中發(fā)揮著重要作用(20)。多羅維茨等分析認(rèn)為，在公共政策轉(zhuǎn)移活動(dòng)中有六類(lèi)主要行動(dòng)者，即民選政客、政黨、公務(wù)員、壓力集團(tuán)、政策推動(dòng)者或?qū)＜液涂鐕?guó)組織(21)，正是這些行動(dòng)者，構(gòu)成了公共政策擴(kuò)散的驅(qū)動(dòng)主體。

　　 雖然國(guó)際學(xué)術(shù)界的公共政策擴(kuò)散研究已取得頗為豐富的成果，但是，相關(guān)研究還存在著發(fā)展和深化的空間：

首先，相關(guān)學(xué)者對(duì)公共政策擴(kuò)散機(jī)制和動(dòng)因的解釋缺乏一個(gè)清晰且有共識(shí)的理論框架，而且對(duì)于公共政策擴(kuò)散機(jī)制分類(lèi)看法各異，有學(xué)者認(rèn)為，政策擴(kuò)散是由內(nèi)部因素和外部環(huán)境兩類(lèi)因素決定的；有學(xué)者提出，政策擴(kuò)散機(jī)制發(fā)生的動(dòng)因包括內(nèi)部因素、鄰近區(qū)域影響和全國(guó)互動(dòng)；有學(xué)者主張四分法，即把學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)、模仿和強(qiáng)制歸結(jié)為政策擴(kuò)散的主要機(jī)制；還有學(xué)者在四分法基礎(chǔ)上，增加了社會(huì)建構(gòu)因素。這種狀況影響和制約了相關(guān)研究者之間的學(xué)術(shù)對(duì)話(huà)。其次，理論研究與實(shí)證分析脫節(jié)，成為目前公共政策擴(kuò)散研究中的突出問(wèn)題。(22)公共政策擴(kuò)散理論分析與國(guó)家、地區(qū)或者部門(mén)的公共政策擴(kuò)散實(shí)踐活動(dòng)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)緊密結(jié)合，理論框架有待公共政策擴(kuò)散實(shí)踐的驗(yàn)證。再次，更為重要的是，關(guān)于中國(guó)公共政策擴(kuò)散的理論研究幾為空白，亟待開(kāi)拓。當(dāng)前，公共政策擴(kuò)散理論研究的研究對(duì)象和建基背景，基本是英美等西方國(guó)家的政策活動(dòng)，忽視了中國(guó)這樣迅速發(fā)展的最大的發(fā)展中國(guó)家政府公共政策擴(kuò)散的研究。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　 從世界范圍內(nèi)來(lái)看，由于與西方國(guó)家在政治體制、歷史文化等方面的差異，中國(guó)公共政策系統(tǒng)和過(guò)程具有很強(qiáng)的獨(dú)特性。如果僅僅依據(jù)英美等西方國(guó)家的公共政策實(shí)踐活動(dòng)展開(kāi)研究，忽視對(duì)于中國(guó)公共政策實(shí)踐的關(guān)注、觀(guān)察、分析、總結(jié)和驗(yàn)證，由此形成的公共政策擴(kuò)散理論，充其量不過(guò)是西方國(guó)家的公共政策擴(kuò)散理論。另一方面，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府管理實(shí)踐呈現(xiàn)高度的公共政策擴(kuò)散特點(diǎn)，人類(lèi)現(xiàn)代化發(fā)展歷史上的這一空前政策實(shí)踐，理所當(dāng)然應(yīng)該成為公共政策擴(kuò)散理論研究的基本支撐和實(shí)踐基礎(chǔ)。

　　 為此，筆者運(yùn)用公共政策擴(kuò)散的基本分析工具，基于中國(guó)政府公共政策擴(kuò)散的實(shí)踐，試圖提煉總結(jié)中國(guó)公共政策擴(kuò)散的基本模式和機(jī)制，期望有助于構(gòu)建基于中國(guó)本土政策實(shí)踐的公共政策擴(kuò)散理論。

　　 三、中國(guó)公共政策創(chuàng)新擴(kuò)散的基本模式

　　 一般說(shuō)來(lái)，公共政策擴(kuò)散研究具有時(shí)間、空間和行動(dòng)主體等多個(gè)分析維度。

　　 從時(shí)間上來(lái)看，中國(guó)公共政策擴(kuò)散發(fā)展過(guò)程呈現(xiàn)“S形”曲線(xiàn)特征，即政策擴(kuò)散發(fā)生后隨著時(shí)間的推移，政策擴(kuò)散活動(dòng)往往會(huì)經(jīng)歷擴(kuò)散緩慢期、快速擴(kuò)散期、擴(kuò)散平穩(wěn)期三個(gè)基本階段，如果將每一個(gè)時(shí)期采納政策的累積個(gè)數(shù)表示為點(diǎn)狀圖，即呈現(xiàn)出“S形”。中國(guó)公共政策擴(kuò)散在時(shí)間維度上的這一特點(diǎn)，與一般公共政策擴(kuò)散并無(wú)明顯差異。在這其中，較為典型的中國(guó)政府公共政策如暫住證政策(23)、政務(wù)中心政策(24)、開(kāi)發(fā)區(qū)政策(25)以及國(guó)家學(xué)科基地政策(26)等政策擴(kuò)散活動(dòng)，基本符合公共政策擴(kuò)散的“S形”曲線(xiàn)過(guò)程。

　　 從空間上來(lái)看，中國(guó)公共政策擴(kuò)散呈現(xiàn)出四種地理擴(kuò)散效應(yīng)，即近鄰效應(yīng)、等級(jí)效應(yīng)、軸向效應(yīng)、集聚效應(yīng)(27)。就此而言，中國(guó)公共政策在空間維度上，也基本吻合于一般公共政策擴(kuò)散的空間方式。在這其中，體現(xiàn)這四種政策擴(kuò)散空間效應(yīng)較為典型的公共政策如國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)政策創(chuàng)新等，受近鄰效應(yīng)、等級(jí)效應(yīng)、軸向效應(yīng)以及集聚效應(yīng)等的作用，在空間上表現(xiàn)出多種不同類(lèi)型的擴(kuò)散形式(28)。當(dāng)然，在中國(guó)，不同公共政策在地理上呈現(xiàn)出的擴(kuò)散效應(yīng)各有差異，尤其是非地理空間因素在政策擴(kuò)散中發(fā)揮著重要的作用。例如我國(guó)暫住證制度在各城市空間擴(kuò)散過(guò)程中，近鄰效應(yīng)并不十分明顯，反而呈現(xiàn)出明顯的跳躍性，按行政級(jí)別由高向低實(shí)現(xiàn)等級(jí)擴(kuò)散(29)。

　　 實(shí)際上，中國(guó)公共政策擴(kuò)散活動(dòng)的發(fā)生和發(fā)展，除了時(shí)間、空間這些自然要素維度之外，在推動(dòng)公共政策擴(kuò)散的行動(dòng)主體這一社會(huì)和政治維度方面，具有特別的重要性和特殊性。因此，僅以公共政策擴(kuò)散所呈現(xiàn)的“S形”分布曲線(xiàn)特征，來(lái)定義和闡述中國(guó)公共政策擴(kuò)散過(guò)程，實(shí)是過(guò)于簡(jiǎn)單；僅從地理空間上對(duì)公共政策擴(kuò)散過(guò)程進(jìn)行解釋和分析，同樣是不完全和不充分的。

　　 為此，筆者認(rèn)為，分析和概括中國(guó)公共政策擴(kuò)散模式，應(yīng)該在采用公共政策擴(kuò)散一般研究工具，在分析和把握中國(guó)公共政策擴(kuò)散發(fā)展過(guò)程的時(shí)間、空間方式的基礎(chǔ)上，尤其著力結(jié)合中國(guó)公共政策的特定行動(dòng)主體來(lái)分析進(jìn)行。由此出發(fā)，我們可以得到中國(guó)公共政策擴(kuò)散的如下基本模式：

　　 1.自上而下的層級(jí)擴(kuò)散模式

　　 自上而下的層級(jí)性公共政策擴(kuò)散模式，是在政府科層組織體系內(nèi)部，上級(jí)政策推動(dòng)者選擇和采納某項(xiàng)政策，并用行政指令要求下級(jí)采納和實(shí)施該項(xiàng)政策的公共政策擴(kuò)散模式。這是目前中國(guó)較為常見(jiàn)的公共政策擴(kuò)散模式，具有行政指令性特征。

　　 中國(guó)作為單一制國(guó)家，政府機(jī)構(gòu)組織具有明顯的層級(jí)化、集權(quán)化特點(diǎn)，作為公共政策擴(kuò)散行動(dòng)主體的上下級(jí)政府之間，具有行政權(quán)力的命令和服從關(guān)系。因此，在中央、省市自治區(qū)、地(州、旗)級(jí)市、縣—縣級(jí)市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)構(gòu)成的五級(jí)政府體制中，由上級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)制定的政策，往往直接通過(guò)政策落實(shí)和政策執(zhí)行等方式，迅速擴(kuò)散到下級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)。這種自上而下的公共政策層級(jí)擴(kuò)散路徑或者是“政策全面鋪開(kāi)”，或者是“政策局部地區(qū)試點(diǎn)—全面推行”。

　　 從中國(guó)公共政策實(shí)踐活動(dòng)來(lái)看，“政策局部地區(qū)試點(diǎn)—全面推行”是公共政策擴(kuò)散的基本路徑。這一路徑主要包括兩個(gè)階段：第一，政策在局部地區(qū)試點(diǎn)；第二，政策試點(diǎn)取得一定效果和經(jīng)驗(yàn)后，向全國(guó)全面推行。公共政策的局部地區(qū)試點(diǎn)，為相關(guān)公共政策的全面推行提供了經(jīng)驗(yàn)和樣本，并且形成了公共政策全面推行的合法性，可以減少公共政策的執(zhí)行阻力。以當(dāng)前我國(guó)增值稅轉(zhuǎn)型政策為例，2012年1月，中央政府選擇上海作為首個(gè)試點(diǎn)地區(qū)啟動(dòng)“營(yíng)改增”改革；7月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定擴(kuò)大營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)范圍，增值稅試點(diǎn)范圍由上海市分批擴(kuò)大至北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、湖北、廣東和廈門(mén)、深圳10個(gè)省(直轄市、計(jì)劃單列市)。2013年4月10日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定進(jìn)一步擴(kuò)大營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)，并逐步在全國(guó)推行：(一)擴(kuò)大地區(qū)試點(diǎn)，自今年8月1日起，將交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營(yíng)改增”試點(diǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)推開(kāi)，適當(dāng)擴(kuò)大部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)范圍，將廣播影視作品的制作、播映、發(fā)行等納入試點(diǎn)。據(jù)測(cè)算，全部試點(diǎn)地區(qū)2013年企業(yè)將減輕負(fù)擔(dān)約1200億元。(二)擴(kuò)大行業(yè)試點(diǎn)，擇機(jī)將鐵路運(yùn)輸和郵電通信等行業(yè)納入“營(yíng)改增”試點(diǎn)。力爭(zhēng)“十二五”期間全面完成“營(yíng)改增”改革。這一政策發(fā)展過(guò)程，典型地體現(xiàn)了我國(guó)政府公共政策自上而下、由點(diǎn)到面的層級(jí)擴(kuò)散模式。

　　 2.自下而上的吸納輻射擴(kuò)散模式

　　 中國(guó)公共政策實(shí)踐中的這種政策擴(kuò)散路徑，集中體現(xiàn)為“地方政策創(chuàng)新—上級(jí)采納—推廣實(shí)行”。這種公共政策擴(kuò)散模式，實(shí)際是一種“吸納—輻射”的公共政策擴(kuò)散模式(30)。

　　 中國(guó)具有中央統(tǒng)一權(quán)力的政府體制，但是，中央統(tǒng)一權(quán)力體制并不意味著地方政府在公共政策活動(dòng)中缺乏積極性、創(chuàng)新性和能動(dòng)性空間。確實(shí)，在中國(guó)這樣一個(gè)“巨型社會(huì)”里，僅僅依靠中央政府來(lái)實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的調(diào)控，是難以想象的(31)。實(shí)際上，地方政府作為中國(guó)公共政策擴(kuò)散的行動(dòng)主體，在中國(guó)政府公共政策創(chuàng)新和探索中具有較大的政策空間。對(duì)于省級(jí)政府而言，這一空間尤其明顯。隨著中國(guó)行政管理體制改革的深化和政府職能轉(zhuǎn)變的推進(jìn)，省級(jí)政府在多方面公共政策制定和實(shí)施中具有自主權(quán)。因此，省級(jí)政府常常是自下而上的吸納輻射公共政策擴(kuò)散模式的首創(chuàng)主體。

　　 中國(guó)政府層級(jí)之間的這種公共政策創(chuàng)新和擴(kuò)散的路徑，不同于公共政策試點(diǎn)—全面推行路徑，兩者的區(qū)別在于：下級(jí)政府在公共政策創(chuàng)新和擴(kuò)散過(guò)程中具有主動(dòng)性、首創(chuàng)性作用，公共政策的創(chuàng)新擴(kuò)散并非僅僅出于上級(jí)政府部門(mén)關(guān)于特定公共政策的行政試點(diǎn)指令。以我國(guó)的城市暫住證政策為例，這一政策最初源于上海20世紀(jì)80年代中期的“自主創(chuàng)新”，隨后，國(guó)家公安部出臺(tái)相應(yīng)政策，使得這一政策規(guī)定得以向全國(guó)擴(kuò)散(32)。

　　 3.同一層級(jí)的區(qū)域或部門(mén)間擴(kuò)散模式

　　 在同一政府層級(jí)，由于作為公共政策擴(kuò)散主體的區(qū)域政府或政府部門(mén)的作用，中國(guó)的公共政策也會(huì)出現(xiàn)區(qū)域、部門(mén)之間的擴(kuò)散模式。這種模式主要體現(xiàn)在以下三方面：

　　 第一，鄰近區(qū)域、城市間的公共政策擴(kuò)散。中國(guó)的公共政策實(shí)踐表明，政策創(chuàng)新性擴(kuò)散活動(dòng)具有近鄰效應(yīng)。由于鄰近區(qū)域、城市間政府信息交流頻繁，鄰近區(qū)域、城市間政府容易獲得政策創(chuàng)新的信息，加上鄰近區(qū)域和城市政府在提供公共物品和服務(wù)中具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，進(jìn)而驅(qū)使相鄰區(qū)域和城市政府傾向于積極采取政策跟蹤和政策學(xué)習(xí)方式，由此客觀(guān)上推動(dòng)了公共政策擴(kuò)散。經(jīng)驗(yàn)表明，這種公共政策擴(kuò)散模式會(huì)形成空間上的公共政策創(chuàng)新集聚現(xiàn)象。第二，部門(mén)間的公共政策擴(kuò)散。從中國(guó)的公共政策實(shí)踐來(lái)看，其政策擴(kuò)散呈現(xiàn)政策部門(mén)之間擴(kuò)散的鮮明特點(diǎn)。以我國(guó)高層次人才引進(jìn)政策為例，中科院于1994年啟動(dòng)“百人計(jì)劃”，高目標(biāo)、高標(biāo)準(zhǔn)和高強(qiáng)度支持人才引進(jìn)與培養(yǎng)；1998年8月，教育部也啟動(dòng)實(shí)施了專(zhuān)項(xiàng)高層次人才計(jì)劃即“長(zhǎng)江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”；2008年，中組部相繼啟動(dòng)“千人計(jì)劃”。就其基本內(nèi)容和取向來(lái)看，這些人才引進(jìn)政策具有高度的關(guān)聯(lián)性和趨同性，這一過(guò)程顯示著我國(guó)權(quán)力部門(mén)之間公共政策開(kāi)始的突出特點(diǎn)。第三，區(qū)域間的公共政策位移擴(kuò)散，即公共政策呈現(xiàn)跨區(qū)域的位移擴(kuò)散。這方面的主要表現(xiàn)是：在學(xué)習(xí)機(jī)制和模仿機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下，作為主導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共政策擴(kuò)散重要主體的中國(guó)地方政府，積極促使公共政策由政策領(lǐng)先地區(qū)向政策跟進(jìn)地區(qū)擴(kuò)散。

　　 4.不同發(fā)展水平區(qū)域間政策跟進(jìn)擴(kuò)散模式

　　 在公共政策系統(tǒng)中，公共政策擴(kuò)散具有梯度性。由于公共政策在時(shí)間和空間上存在勢(shì)能差或位勢(shì)差，公共政策通常會(huì)沿著擴(kuò)散動(dòng)力源向周?chē)邉?shì)能較低的地區(qū)擴(kuò)散。當(dāng)前，這種模式在中國(guó)的集中表現(xiàn)是，相同的公共政策及其活動(dòng)從東部發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部地區(qū)擴(kuò)散。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展首先采取非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，允許一部分地區(qū)、一部分人先富起來(lái)，以先富帶動(dòng)后富。這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)反映到公共政策領(lǐng)域，使得東部發(fā)達(dá)地區(qū)處于政策領(lǐng)先地位，成為中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共政策學(xué)習(xí)的跟進(jìn)對(duì)象。中西部地區(qū)對(duì)于東部地區(qū)的公共政策學(xué)習(xí)和跟進(jìn)造成的公共政策擴(kuò)散模式，主要集中體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域。以改革開(kāi)放以來(lái)地方政府招商引資政策為例，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的任務(wù)導(dǎo)向下，發(fā)展水平較低的中西部地區(qū)地方政府往往通過(guò)組織各類(lèi)考察、學(xué)習(xí)活動(dòng)向東部發(fā)達(dá)地區(qū)“取經(jīng)”；以發(fā)達(dá)地區(qū)招商引資政策為標(biāo)桿，跟進(jìn)、效仿發(fā)達(dá)地區(qū)招商引資的做法，形成了區(qū)域間政策跟進(jìn)式的擴(kuò)散模式。各類(lèi)工業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)從改革初期的東部主導(dǎo)，發(fā)展到目前的“遍地開(kāi)花”，便是區(qū)域間政策跟進(jìn)擴(kuò)散的典型例證。

　　 四、中國(guó)公共政策擴(kuò)散的主要機(jī)制

　　 國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)我國(guó)政策擴(kuò)散機(jī)制進(jìn)行了初步的探索和研究，比如有學(xué)者基于我國(guó)“政策試驗(yàn)”的特點(diǎn)，對(duì)政策擴(kuò)散理論的本土化應(yīng)用做出了相應(yīng)調(diào)適(33)。盡管如此，結(jié)合中國(guó)公共政策行動(dòng)者，對(duì)于中國(guó)公共政策創(chuàng)新和擴(kuò)散活動(dòng)的機(jī)制的具體分析尚未深入展開(kāi)。為此，筆者試圖根據(jù)中國(guó)政府公共政策行動(dòng)者的實(shí)踐及其特點(diǎn)，對(duì)中國(guó)公共政策擴(kuò)散的主要機(jī)制展開(kāi)深入探討。

　　 1.學(xué)習(xí)機(jī)制

　　 公共政策的制定者往往會(huì)有選擇地向其他政策制定者學(xué)習(xí)政策經(jīng)驗(yàn)。(34)政策學(xué)習(xí)不同于模仿，它實(shí)質(zhì)上是一個(gè)獲取和接受信息，進(jìn)而使政策制定者改變理念并采納特定政策的過(guò)程，而不是簡(jiǎn)單機(jī)械的政策模仿和照搬。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，公共政策擴(kuò)散學(xué)習(xí)機(jī)制之所以形成，是因?yàn)橛行Ф晒Φ恼邤U(kuò)散活動(dòng)可以有利于減少政策制定過(guò)程中的行政資源消耗，提高公共政策的社會(huì)接受度，降低政策制定和執(zhí)行成本，從而提高公共政策績(jī)效和效益。另一方面，從我國(guó)政治運(yùn)行過(guò)程來(lái)看，樹(shù)立政策實(shí)踐的榜樣和典型，通過(guò)黨主導(dǎo)的典型宣傳和教育，倡導(dǎo)向先進(jìn)地區(qū)和部門(mén)學(xué)習(xí)，是我國(guó)執(zhí)政黨治國(guó)理政的有效方式和手段。作為執(zhí)政黨宣傳工作的重要組成部分，這種政策宣傳能迅速傳播政策信息，從而為公共政策擴(kuò)散后的實(shí)施提供良好的輿論氛圍。

從我國(guó)的公共政策實(shí)踐來(lái)看，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的公共問(wèn)題，中央和地方政府的公共政策制定者經(jīng)常開(kāi)展主動(dòng)的政策學(xué)習(xí)活動(dòng)，比如組織參觀(guān)考察、調(diào)研活動(dòng)等等。這些政策學(xué)習(xí)活動(dòng)包括以下幾類(lèi)：第一，向主要領(lǐng)先國(guó)家開(kāi)展政策學(xué)習(xí)。在中國(guó)公共政策制定過(guò)程中，“國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒和啟示”或“發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)借鑒”是特定政策論證環(huán)節(jié)的重要內(nèi)容，新中國(guó)成立初期的“以蘇聯(lián)為師”和當(dāng)前的對(duì)外開(kāi)放和借鑒，即是中國(guó)公共政策制定和擴(kuò)散主體的重要行為特征。這一類(lèi)公共政策學(xué)習(xí)活動(dòng)，使得國(guó)際性組織、區(qū)域性國(guó)際組織及相關(guān)國(guó)家的公共政策在我國(guó)得以傳播和擴(kuò)散。第二，向國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的政策學(xué)習(xí)。比如，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策在東部實(shí)施并且取得巨大成效后，內(nèi)陸地區(qū)紛紛爭(zhēng)取和出臺(tái)類(lèi)似政策，建立各類(lèi)“經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)”、“高新區(qū)”、“工業(yè)區(qū)”，即是明證。第三，向政策領(lǐng)先地區(qū)學(xué)習(xí)。以汽車(chē)限購(gòu)政策為例，為解決城市交通擁堵問(wèn)題，上海自1994年開(kāi)始首度對(duì)新增的客車(chē)額度實(shí)行拍賣(mài)制度；隨后，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

2010年，北京也開(kāi)始實(shí)行汽車(chē)“限購(gòu)令”；2012年，廣州市對(duì)中小型客車(chē)進(jìn)行配額管理等。第四，向歷史上的政策學(xué)習(xí)。在政策過(guò)程中，中國(guó)還十分注重歷史縱深向度的公共政策學(xué)習(xí)。實(shí)際上，我國(guó)地方政府的若干政策做法，來(lái)源于悠久的中國(guó)治理歷史。

　　 2.競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

　　 中國(guó)公共政策活動(dòng)廣泛存在“相互看齊”的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。當(dāng)然，這種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制并不是西方式的政黨選舉競(jìng)爭(zhēng)，而是政府在地區(qū)或者部門(mén)之間的績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)。按照蒂博特的地方政府競(jìng)爭(zhēng)的理論模型，居民會(huì)“用腳投票”(即居民在不同地區(qū)之間的流動(dòng)和遷徙)來(lái)選擇地方政府，以促進(jìn)地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的充分競(jìng)爭(zhēng)。同基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一樣，地方政府政策也是我國(guó)地方政府之間競(jìng)爭(zhēng)的基本內(nèi)容。作為公共政策擴(kuò)散主體的中國(guó)地方政府之間，尤其是相鄰的城市政府之間，處于提供相對(duì)優(yōu)質(zhì)的地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)壓力之下，這種狀況產(chǎn)生了強(qiáng)烈的地方政府政策競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)。以“京滬之爭(zhēng)”、“成渝之爭(zhēng)”、“深穗之爭(zhēng)”為代表的城市發(fā)展的激烈競(jìng)爭(zhēng)，客觀(guān)上促進(jìn)了城市之間公共政策競(jìng)爭(zhēng)與擴(kuò)散。

　　 另一方面，在實(shí)踐層面，激勵(lì)公共政策競(jìng)爭(zhēng)的重要制度因素是：我國(guó)地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部晉升主要實(shí)行政績(jī)考核制度。由于地方政府領(lǐng)導(dǎo)人面臨“錦標(biāo)賽式”的GDP發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)壓力，地方政府必然在公共政策活動(dòng)中傾向于“相互看齊”，不斷為地方發(fā)展?fàn)幦」舱吒?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。以人才引進(jìn)政策為例，除中央政府部門(mén)人才計(jì)劃(千人計(jì)劃、百人計(jì)劃、長(zhǎng)江學(xué)者)外，地方政府在人才引進(jìn)中也存在競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，都紛紛推出人才引進(jìn)計(jì)劃，例如山東萬(wàn)人計(jì)劃、湖北雙百計(jì)劃、廣州創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍人才百人計(jì)劃、無(wú)錫530計(jì)劃、安徽黃山學(xué)者、錢(qián)江學(xué)者、珠江學(xué)者、天府學(xué)者、楚天學(xué)者、閩江學(xué)者等。由此可見(jiàn)，作為公共政策制定和擴(kuò)散主體的我國(guó)地方政府或者部門(mén)面臨的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境和壓力，造就了中國(guó)公共政策擴(kuò)散的獨(dú)特競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制。

　　 3.模仿機(jī)制

　　 模仿機(jī)制是政策制定者直接套用、復(fù)制其他地區(qū)政府或部門(mén)政策的“政策克隆”過(guò)程。類(lèi)似于技術(shù)創(chuàng)新的追趕現(xiàn)象，我國(guó)的公共政策活動(dòng)中廣泛存在著政策領(lǐng)跑者和追趕者，政策追趕者往往會(huì)模仿、效仿政策領(lǐng)跑者的做法。新中國(guó)建立初期，由于缺乏治國(guó)經(jīng)驗(yàn)，模仿蘇聯(lián)模式和政策成為當(dāng)時(shí)我國(guó)政策擴(kuò)散的基本機(jī)制。改革開(kāi)放過(guò)程中，中國(guó)各地區(qū)、部門(mén)的同類(lèi)公共政策活動(dòng)具有一定的相似性，面臨相同的政策問(wèn)題，從而為不同地區(qū)和部門(mén)之間的公共政策模仿提供了前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)地方政府政策模仿活動(dòng)主要集中在以下領(lǐng)域：產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，主要涉及招商引資政策、土地利用與開(kāi)發(fā)政策、人才引進(jìn)政策等。另外，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)調(diào)控領(lǐng)域也開(kāi)始出現(xiàn)一些政策模仿活動(dòng)，以汽車(chē)限購(gòu)政策為例，2011年貴陽(yáng)市模仿北京市限購(gòu)政策，同樣推出搖號(hào)購(gòu)車(chē)政策。

　　 我國(guó)公共政策模仿機(jī)制發(fā)生的基本機(jī)理在于：第一，政策模仿能夠增強(qiáng)公眾、政策對(duì)象對(duì)政策的認(rèn)同，提高政策執(zhí)行的合法性和社會(huì)接受度；第二，模仿制定的公共政策容易獲得上級(jí)組織或部門(mén)的權(quán)威認(rèn)同，提高政策獲得上級(jí)肯定和批準(zhǔn)的可能性；第三，政策模仿可以有效降低政策制定和執(zhí)行成本，減少政策執(zhí)行中的失敗風(fēng)險(xiǎn)和執(zhí)行失敗的主體責(zé)任歸因風(fēng)險(xiǎn)。但是，決定這種模仿機(jī)制發(fā)生的科學(xué)基礎(chǔ)是兩個(gè)地區(qū)或部門(mén)之間具有政策可模仿性，即在政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面特點(diǎn)的高度相似性，否則，簡(jiǎn)單的政策模仿設(shè)置套用，往往會(huì)使得政策效應(yīng)適得其反。

　　 4.行政指令機(jī)制

　　 中國(guó)政策擴(kuò)散活動(dòng)還具有政府行政指令等被動(dòng)發(fā)生機(jī)制。我國(guó)的地方政府的權(quán)力來(lái)源于中央授權(quán)，在國(guó)家縱向權(quán)力關(guān)系上，地方政府接受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、命令與服從關(guān)系是我國(guó)中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政府府際關(guān)系的核心權(quán)力關(guān)系，這種權(quán)力關(guān)系決定了上級(jí)政府及部門(mén)，尤其是中央政府及其各部門(mén)，可通過(guò)行政權(quán)威指令性推動(dòng)特定政策的廣泛擴(kuò)散和實(shí)行。

　　 我國(guó)行政指令的公共政策擴(kuò)散機(jī)制具體體現(xiàn)在：第一，上級(jí)政府及部門(mén)通過(guò)“紅頭文件”直接嵌入下級(jí)政策制定者的政策議程設(shè)置活動(dòng)，推進(jìn)政策擴(kuò)散；第二，上級(jí)政府及部門(mén)直接介入政策內(nèi)容本身，推動(dòng)公共政策內(nèi)容的直接擴(kuò)散。

　　 需要指出的是，隨著我國(guó)政府行政管理體制改革的深入推進(jìn)，中央政府進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能，中央政府的指令性政策擴(kuò)散將更多側(cè)重于政策議程介入，省級(jí)政府等地方政府在地方公共政策內(nèi)容擴(kuò)散方面的自主性將逐漸增強(qiáng)。

　　 5.社會(huì)建構(gòu)機(jī)制

　　 社會(huì)建構(gòu)理論認(rèn)為，公共管理和公共政策是社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物。在社會(huì)建構(gòu)主義視角下，公共政策擴(kuò)散活動(dòng)不只是政府政策主體的行為，而且是由社會(huì)建構(gòu)而設(shè)計(jì)形成的。社會(huì)建構(gòu)主義認(rèn)為，政策擴(kuò)散活動(dòng)并非只是政策制定者為解決公共問(wèn)題實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)形成的，來(lái)自社會(huì)、政治、文化、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)多種因素和多種政策行動(dòng)者共同塑造了公共政策擴(kuò)散活動(dòng)。為此，社會(huì)建構(gòu)機(jī)制的特點(diǎn)在于，把公共政策擴(kuò)散設(shè)置為一種自然發(fā)生的過(guò)程規(guī)則，在公民、媒體和公共事件作用下，公共政策制定者展開(kāi)政策學(xué)習(xí)、政策模仿等行為，從而造成公共政策擴(kuò)散現(xiàn)象。

　　 中國(guó)的公共政策擴(kuò)散機(jī)制一定程度上具有社會(huì)建構(gòu)的特點(diǎn)，在特殊公共政策領(lǐng)域和公共政策決策的特殊時(shí)期，這種特點(diǎn)表現(xiàn)得尤其明顯。比如，我國(guó)地方政府的某些決策者在危機(jī)管理、應(yīng)對(duì)群體性突發(fā)事件、食品藥品安全管理以及社會(huì)管理等相對(duì)復(fù)雜的公共事務(wù)管理活動(dòng)中，有時(shí)缺乏足夠自信心和能力，這就使得這些領(lǐng)域的公共政策擴(kuò)散活動(dòng)往往由社會(huì)建構(gòu)機(jī)制促成或者引致。

　　 五、結(jié)論與探討

　　 在經(jīng)濟(jì)全球化和信息化進(jìn)程加速發(fā)展背景下，中國(guó)公共政策創(chuàng)新和擴(kuò)散活動(dòng)日益頻繁。在“先試點(diǎn)、后推廣”和“先抓重點(diǎn)、后全面推行”的政策制定邏輯作用下，政策擴(kuò)散成為中國(guó)公共政策實(shí)踐活動(dòng)的普遍常見(jiàn)現(xiàn)象，公共政策擴(kuò)散活動(dòng)已經(jīng)內(nèi)嵌于我國(guó)政府的政策過(guò)程和政策發(fā)展進(jìn)程之中。

　　 當(dāng)前，我國(guó)政府公共政策擴(kuò)散活動(dòng)主要呈現(xiàn)四種基本模式：自上而下層級(jí)擴(kuò)散模式、自下而上政策采納和推廣模式、區(qū)域間和部門(mén)間擴(kuò)散模式、政策領(lǐng)先地向政策跟進(jìn)地?cái)U(kuò)散模式。其中，自上而下層級(jí)擴(kuò)散模式是傳統(tǒng)的常見(jiàn)政策擴(kuò)散模式，主要是由行政強(qiáng)制推動(dòng)和社會(huì)建構(gòu)等機(jī)制驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)；自下而上政策采納、推廣模式也在政策活動(dòng)中普遍存在，主要是由前期采納階段的學(xué)習(xí)機(jī)制和后期推廣階段的行政指令推動(dòng)機(jī)制驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)；區(qū)域和部門(mén)間公共政策擴(kuò)散模式，主要是由學(xué)習(xí)機(jī)制、模仿機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)；公共政策領(lǐng)先地區(qū)向政策跟進(jìn)地區(qū)擴(kuò)散模式，則主要由學(xué)習(xí)機(jī)制和模仿機(jī)制驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)。

　　 在我國(guó)政府公共政策實(shí)踐中，五種類(lèi)型公共政策擴(kuò)散機(jī)制，，具有不同的政策擴(kuò)散行動(dòng)者。學(xué)習(xí)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、模仿機(jī)制是公共政策制定者主動(dòng)和自愿推動(dòng)政策擴(kuò)散的機(jī)制。在這幾類(lèi)主動(dòng)擴(kuò)散機(jī)制中，地方政府官員是推動(dòng)公共政策擴(kuò)散的主導(dǎo)力量；以專(zhuān)家學(xué)者為代表的知識(shí)分子也扮演著重要的角色。行政指令機(jī)制、社會(huì)建構(gòu)機(jī)制是公共政策制定者被動(dòng)接受和推動(dòng)公共政策擴(kuò)散的過(guò)程。在行政指令機(jī)制中，以中央政府及其部門(mén)為代表的上級(jí)政府和部門(mén)是以指令性方式推動(dòng)政策擴(kuò)散的主體。在社會(huì)建構(gòu)機(jī)制中，我國(guó)的政府部門(mén)、媒體及大眾往往協(xié)同行動(dòng)，共同推動(dòng)公共政策傳播和擴(kuò)散。近年來(lái)，大量的知識(shí)精英參與公共政策過(guò)程，例如科學(xué)家給中央領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)信、專(zhuān)家學(xué)者參與政府決策論證咨詢(xún)，他們以知識(shí)擴(kuò)散和決策咨詢(xún)?yōu)檩d體，間接地推動(dòng)了各類(lèi)公共政策擴(kuò)散機(jī)制的快速運(yùn)行。由此可見(jiàn)，除了時(shí)間、空間因素之外，決定中國(guó)公共政策擴(kuò)散獨(dú)特性的，主要在于中國(guó)公共政策制定和擴(kuò)散主體的特點(diǎn)及其面臨的環(huán)境。

　　 中國(guó)公共政策的五種擴(kuò)散機(jī)制各有短長(zhǎng)，因此，評(píng)價(jià)這些機(jī)制的關(guān)鍵在于，關(guān)注公共政策擴(kuò)散的結(jié)果即公共政策實(shí)施的績(jī)效。經(jīng)驗(yàn)表明，適當(dāng)?shù)恼邔W(xué)習(xí)有利于節(jié)約政策創(chuàng)新成本，而過(guò)度的政策學(xué)習(xí)則容易造成政策趨同化，降低政策的創(chuàng)新性和吸引力；適當(dāng)?shù)恼吒?jìng)爭(zhēng)，有利于激勵(lì)政策制定者通過(guò)政策學(xué)習(xí)和政策變革，強(qiáng)化政策擴(kuò)散的作用，但是過(guò)度的政策競(jìng)爭(zhēng)，也會(huì)帶來(lái)政策公共資源的過(guò)度損耗；適當(dāng)?shù)恼吣７拢欣诳朔舱邔?duì)象對(duì)政策變革的偏見(jiàn)和不適心理，但是過(guò)度的政策模仿甚至照搬某地區(qū)或部門(mén)的政策，往往會(huì)脫離本地區(qū)、本部門(mén)實(shí)際，反而有礙特定公共政策在當(dāng)?shù)氐某晒?zhí)行，導(dǎo)致政策擴(kuò)散失��；一般來(lái)說(shuō)，行政指令機(jī)制能夠迅速推動(dòng)政策擴(kuò)散活動(dòng)的廣泛開(kāi)展，但是難以調(diào)動(dòng)地方政府積極性，容易造成政策“一刀切”，研究表明，行政指令機(jī)制適用于規(guī)制性較強(qiáng)的公共政策擴(kuò)散，而對(duì)于激勵(lì)性政策擴(kuò)散，采用學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)和模仿三類(lèi)主動(dòng)型公共政策擴(kuò)散機(jī)制，更加容易取得優(yōu)良的政策績(jī)效。而社會(huì)建構(gòu)機(jī)制雖然使各類(lèi)政策行動(dòng)者廣泛參與公共政策擴(kuò)散過(guò)程，但是，多元主體的社會(huì)建構(gòu)同時(shí)具有效率低、協(xié)調(diào)成本高的特點(diǎn)。

　　 改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著我國(guó)政府行政管理體制改革的深化，中央政府積極深入推進(jìn)向地方政府分權(quán)化改革，同時(shí)，我國(guó)政府的職能得到進(jìn)一步有效轉(zhuǎn)變，行政指令推動(dòng)政策擴(kuò)散的作用和功能逐漸減弱，在經(jīng)濟(jì)管理、宏觀(guān)調(diào)控等規(guī)制性政策領(lǐng)域，尤其如此。

　　 與此同時(shí)，中央與地方政府之間除了存在命令與服從、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系以外，還在一定程度上存在相互博弈互動(dòng)關(guān)系，這就使得我國(guó)的地方政府在政策制定中獲得較大自主性空間，因此，公共政策擴(kuò)散的學(xué)習(xí)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用將日益凸顯。隨著我國(guó)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)良性互動(dòng)關(guān)系的進(jìn)一步健全，互聯(lián)網(wǎng)信息化時(shí)代條件下“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政”的蓬勃發(fā)展，政府管理的回應(yīng)性日漸增強(qiáng)，社會(huì)建構(gòu)機(jī)制在各種政策擴(kuò)散模式中也將發(fā)揮重要作用。

　　  注釋?zhuān)?

　　 ①許多國(guó)外學(xué)者傾向于獨(dú)立地關(guān)注和研究政策創(chuàng)新擴(kuò)散(Policy Innovation Diffusion)活動(dòng)，如沃克爾(Jack L.Walker)和貝瑞(Frances Stokes Berry)等。本文所討論的公共政策擴(kuò)散是包括這些政策創(chuàng)新擴(kuò)散活動(dòng)在內(nèi)的一般公共政策擴(kuò)散現(xiàn)象。

　　 ②Marsh D, Sharman J C. Policy Diffusion and Policy Transfer, Policy Studies, 2009, 30(3): 88-269.

　　 ③相對(duì)Web1.0時(shí)代人們主要從瀏覽器中獲取信息，Web2.0時(shí)代指互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)入注重用戶(hù)的交互獲取信息的時(shí)代，如社會(huì)化媒體(Social Media)的廣泛應(yīng)用。

　　 ④弗里德曼將全球化劃分為三個(gè)階段：一是國(guó)家間融合和全球化(1492年—1800年前后)；二是公司之間的融合(1800年—2000年)；三是“全球化3.0”時(shí)代，個(gè)人成為全球化主角。見(jiàn)弗里德曼：《世界是平的：21世紀(jì)簡(jiǎn)史》，何帆等譯，長(zhǎng)沙：湖南科學(xué)技術(shù)出版社2010年版。

　　 ⑤Boushey G. Policy Diffusion Dynamics in America, Cambridge University Press, 2010: 1-2.

　　 ⑥Walker J L. The Diffusion of Innovations among the American States, The American Political Science Review, 1969, 63(3): 99-880.

　　 ⑦Berry F S. Sizing up State Policy Innovation Research, Policy Stadies Journal, 1994, 22(3): 56-442.

⑧Bennett C J. Review Article-what is Policy Convergence and What Causes it, British Journal of Political Science,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

  本文關(guān)鍵詞：政策創(chuàng)新的地理擴(kuò)散——基于暫住證制度的地方實(shí)踐分析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。