本文關(guān)鍵詞：中國(guó)國(guó)家強(qiáng)制能力建設(shè)的軌跡與邏輯，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

?樊鵬、汪衛(wèi)華、王紹光：中國(guó)國(guó)家強(qiáng)制能力建設(shè)的軌跡與邏輯　　摘要：改革時(shí)期，以公安為代表的中國(guó)國(guó)家強(qiáng)制能力建設(shè)，先后經(jīng)歷了從行政分權(quán)到集權(quán)型發(fā)展兩個(gè)階段。本研究綜合分析了公安分權(quán)與集權(quán)各自的目的、效果與影響，提出內(nèi)外部安全環(huán)境的變化、體制自身適應(yīng)存活的壓力，以及中央財(cái)政汲取能力的提高，是影響國(guó)家強(qiáng)制能力變遷的關(guān)鍵變量。近10年來集權(quán)型的建設(shè)，增強(qiáng)了國(guó)家對(duì)強(qiáng)力機(jī)構(gòu)的統(tǒng)領(lǐng)與規(guī)制，提高了政權(quán)體制的適應(yīng)存活能力。與西方國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中強(qiáng)制能力建設(shè)一味“向上收”的特征不同，面臨社會(huì)穩(wěn)定的考驗(yàn)，統(tǒng)分結(jié)合、專群結(jié)合才更符合我國(guó)政權(quán)體制建設(shè)的需要�！　￡P(guān)鍵詞：國(guó)家能力;公安;警察;行政分權(quán);行政集權(quán)　　改革開放深刻改變了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)，國(guó)家統(tǒng)治的焦點(diǎn)也隨之發(fā)生重大轉(zhuǎn)移。在這一過程中，國(guó)家如何發(fā)展其暴力機(jī)制和強(qiáng)制能力[①]以維護(hù)穩(wěn)定，是國(guó)家推進(jìn)制度建設(shè)、提高政權(quán)體制存活適應(yīng)能力的重要組成部分。警察是現(xiàn)代國(guó)家強(qiáng)制能力的主體，也是一項(xiàng)基本國(guó)家制度。改革以來，以公安警察[②]為代表的中國(guó)國(guó)家強(qiáng)制能力建設(shè)先后經(jīng)歷了行政分權(quán)與集權(quán)型建設(shè)兩個(gè)階段。通過對(duì)這一時(shí)期體制變化的梳理，本文試圖剖析影響中國(guó)國(guó)家強(qiáng)制能力發(fā)展的關(guān)鍵因素，以便更深刻地了解當(dāng)代中國(guó)的政權(quán)體制如何隨著環(huán)境和條件的改變而適時(shí)發(fā)展變化�！　”∥鮼碇鲗�(dǎo)的重慶打黑行動(dòng)，1544名涉黑犯罪嫌疑人被緝拿歸案，469名逃犯被實(shí)施境內(nèi)外追捕，陳明亮、岳村、黎強(qiáng)等67名黑惡團(tuán)伙首犯和骨干先后被警方執(zhí)行逮捕，常仰仗黑惡勢(shì)力撐腰的商業(yè)秩序消亡�！　∫弧⒄{(diào)動(dòng)地方資源——公安行政分權(quán)的意義　　中國(guó)公安的領(lǐng)導(dǎo)體制，肇始于20世紀(jì)30年代中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的抗日根據(jù)地時(shí)期，被概括為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”、“條塊結(jié)合，以塊為主”，即在理論上由上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)業(yè)務(wù)部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又賦予地方黨委與政府對(duì)同級(jí)公安機(jī)關(guān)的第一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。1949年建國(guó)后，中國(guó)公安的人事、財(cái)政及組織機(jī)構(gòu)管理體制經(jīng)歷過多次調(diào)整，但始終延續(xù)了“以塊為主”的基本特征。改革開放以來，隨著黨和國(guó)家中心任務(wù)的轉(zhuǎn)移，公安警察隊(duì)伍的統(tǒng)治職能發(fā)生了重大變化。中央將維護(hù)穩(wěn)定的權(quán)責(zé)下放給地方，以期更有效地調(diào)動(dòng)資源，分散轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)。于是，改革以來的公安體制呈現(xiàn)進(jìn)一步分權(quán)的趨勢(shì)�！　�(一)人員編制權(quán)力下放　　核定公安機(jī)關(guān)的警力編制總額，是國(guó)家對(duì)公安專項(xiàng)編制從宏觀上進(jìn)行控制和調(diào)節(jié)的基本手段。為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的完全統(tǒng)一，1949年后我國(guó)曾一度實(shí)

行高度集權(quán)的管理體制：全國(guó)公安系統(tǒng)的編制由公安部統(tǒng)一管理，對(duì)中央負(fù)責(zé)。國(guó)家政權(quán)鞏固后，中央于1958年改變了由公安部垂直管理的辦法，將公安編制完全交給各級(jí)編制委員會(huì)管理。[③]　　1982年，中央決定各級(jí)政法機(jī)關(guān)的編制分別從國(guó)家行政編制中劃出單列，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和省(自治區(qū)、直轄市)分級(jí)管理。1984年以來，我國(guó)公安專項(xiàng)編制一直實(shí)行單列，由中央統(tǒng)一核定各級(jí)公安機(jī)關(guān)的編制總額，逐級(jí)下達(dá)，專項(xiàng)使用(公安部政治部與人事訓(xùn)練部，1997：64)。這對(duì)于統(tǒng)一人民警察的體制、編制與訓(xùn)練，保持公安隊(duì)伍的穩(wěn)定，發(fā)揮了重要作用。但過于集中的編制管理體制削弱了地方靈活性，警力規(guī)模滯后于社會(huì)實(shí)際需求的局面異常突出�！　穆殬I(yè)制民警[④]國(guó)家專項(xiàng)編制的發(fā)展來看，建國(guó)初期全國(guó)第一次整編以后公安民警總量大約為70萬左右，此后經(jīng)歷了多次縮編減員(王虹鈰，2002：124)。改革初期，根據(jù)公安部的數(shù)字，1982年公安警察編制為658，000名，1995年底中央核定全國(guó)各級(jí)公安機(jī)關(guān)專項(xiàng)編制職業(yè)制人民警察總額為87萬人，1996年為862，752人。從1986年到1996年底中央為公安機(jī)關(guān)共增編159，900人(公安部政治部與人事訓(xùn)練部，1997：68)�！吨袊�(guó)法律年鑒》的數(shù)據(jù)與公安部的數(shù)據(jù)稍有出入(表1)，可能個(gè)別年份的統(tǒng)計(jì)口徑有變化。但是兩項(xiàng)數(shù)據(jù)共同表明，國(guó)家專項(xiàng)民警編制的擴(kuò)增主要發(fā)生在1980年代中后期至1990年代初這一階段。2003年國(guó)家專項(xiàng)編制大約為100萬，即從1996年至2003年這一數(shù)字僅增長(zhǎng)了10余萬左右，而且主要分配給東部沿海省份。由于國(guó)家政法編制管理體制的嚴(yán)格限制，國(guó)家專項(xiàng)民警編制的增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需求，地方警力尤其是縣級(jí)基層警力不足已經(jīng)成為地方公安工作的一項(xiàng)瓶頸。[⑤]　　我國(guó)原有的體制嚴(yán)格按照行政級(jí)別定編定崗，改革開放以后這種體制越來越不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。1992年，中共中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政法工作，更好為改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的意見》，提出地方可以根據(jù)任務(wù)發(fā)展的需要，自由給政法部門增加一些編制。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和其他有條件的地區(qū)，還可以由省、自治區(qū)、直轄市采取適當(dāng)措施，解決政法部門警力不足的問題。此后市、縣自定編制成為一個(gè)普遍現(xiàn)象，其開支由地方財(cái)政承擔(dān)，職能與國(guó)家編制人員并無區(qū)別。這實(shí)際上是通過“變相放權(quán)”的方式調(diào)動(dòng)了地方自主性，在不觸動(dòng)編制體制的情況下，對(duì)改革之前建立起來的警力分配結(jié)構(gòu)做出了調(diào)整�！　�2004年，公安部開展地方自定編制摸底調(diào)查，初步統(tǒng)計(jì)出全國(guó)地方自定公安編制共41.8萬(中國(guó)法律年鑒編輯部，2005：208)。圖1是

截至2004年中國(guó)各省警力中間國(guó)家編制與地方編制的構(gòu)成比較，就地方自定編制的比重而言，省份之間已然出現(xiàn)了較大差異。如廣東省超過50%的警力屬地方自定編制，而內(nèi)地一些省份只有很少一部分屬于自定編制。地方編制的整體增長(zhǎng)，反映了放權(quán)對(duì)于提高國(guó)家強(qiáng)制能力的正面作用，而省份差異則反映出各地根據(jù)環(huán)境變化進(jìn)行了靈活調(diào)整，與1992年中央提出的“根據(jù)地方任務(wù)發(fā)展的需要增加一些編制”這一初衷相吻合�！　�(二)經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任下移　　改革時(shí)期的公安經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，以徹底的分權(quán)為特征。[⑥]1995年頒布的《人民警察法》第37條規(guī)定：“國(guó)家保障人民警察的經(jīng)費(fèi)。人民警察的經(jīng)費(fèi)按照事權(quán)劃分的原則，分別列入中央和地方財(cái)政預(yù)算”。但實(shí)際工作中，受“分級(jí)保障、分級(jí)管理”的財(cái)政管理體制影響，公安警察的經(jīng)費(fèi)來源主要由所屬同級(jí)地方財(cái)政負(fù)責(zé)。1996年，“全國(guó)公安計(jì)劃財(cái)務(wù)會(huì)議”提出要建立中央對(duì)地方、上級(jí)對(duì)下級(jí)的公安經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助制度。但是此后中央財(cái)政對(duì)地方公安的補(bǔ)助主要集中在重大項(xiàng)目建設(shè)方面，對(duì)于公安經(jīng)費(fèi)開支中最大的兩塊(人頭費(fèi)與業(yè)務(wù)費(fèi))并沒有起到太大作用�！　「鶕�(jù)1988-2004年各省公安財(cái)政支出數(shù)據(jù)(包括省、市、縣總合)的分析，顯示分權(quán)對(duì)于國(guó)家強(qiáng)制能力的增長(zhǎng)帶來了積極效果。公安財(cái)政支出占GDP的比重從改革初期不到4‰的平均水平發(fā)展到后來的7‰(圖2)，這一比重越高，說明國(guó)家從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中汲取了更多的經(jīng)濟(jì)資源實(shí)施強(qiáng)制功能。在地方財(cái)政開支中，公安財(cái)政支出占地方財(cái)政總支出的比重從改革初期2%強(qiáng)的平均水平發(fā)展到后來的5%(圖2)，這一比重越高，說明公安工作在地方政府職能中的重要性越強(qiáng)。此外，各省公安財(cái)政支出占地方財(cái)政總支出的比重(圖3)及各省人均實(shí)際公安財(cái)政支出水平(圖4)，均隨時(shí)間推移出現(xiàn)明顯的地區(qū)差異并逐漸擴(kuò)大。這些事實(shí)體現(xiàn)了分權(quán)的靈活性——各地因應(yīng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)安全環(huán)境等具體條件的不同投入了相應(yīng)的財(cái)政資源�！　�(三)機(jī)構(gòu)管理權(quán)限下放　　隨著人事與財(cái)政兩方面權(quán)力的下移，公安系統(tǒng)(“條條”)事實(shí)上喪失了對(duì)基層公安人、財(cái)、物的掌控權(quán)，在這種情況下，基層公安部門的設(shè)置、變更等具體事務(wù)也不得不由地方黨委政府(“塊塊”)主導(dǎo)，這意味著機(jī)構(gòu)管理權(quán)的下放�！　C(jī)構(gòu)管理權(quán)限的下放，客觀上促進(jìn)了基層警務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。筆者根據(jù)相關(guān)資料測(cè)算，作為最重要的基層警務(wù)機(jī)構(gòu)，派出所的數(shù)量自1990年以來全國(guó)共上升了近40%.除在基層建立派出所以外，地方黨委、政府往往通過授權(quán)同級(jí)公安機(jī)關(guān)設(shè)置各類科股級(jí)以下辦公室、機(jī)構(gòu)乃

至企業(yè)內(nèi)保部門，以方便地方黨政機(jī)關(guān)的管理，實(shí)現(xiàn)其維護(hù)本地社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)。機(jī)構(gòu)管理權(quán)限下放，符合國(guó)家通過分權(quán)調(diào)動(dòng)地方資源、增強(qiáng)地方靈活性的初衷�；鶎庸矙C(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)黨委、政府負(fù)有政治上的責(zé)任，后者可以透過調(diào)整公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與警力配置，靈活掌控暴力機(jī)關(guān)，按照本地實(shí)際需求及具體治安目標(biāo)，分配、調(diào)動(dòng)警力資源�！　《⒅厮苤醒胄堋布瘷�(quán)型發(fā)展的目的　　時(shí)至今日，“以塊為主”仍然是中國(guó)公安管理體制的基本特征。但自上世紀(jì)末以來的10年間，中央開始有意識(shí)地通過某種程度的行政集權(quán)，使國(guó)家強(qiáng)制能力發(fā)展適應(yīng)不斷變化的環(huán)境�！　�(一)調(diào)整編制、向基層傾斜　　國(guó)家對(duì)公安專項(xiàng)編制的控制，一方面考慮國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的能力，需對(duì)公安編制所占行政編制規(guī)模的比重進(jìn)行整體控制，另一方面則按照行政級(jí)別逐級(jí)定編下達(dá)。因此，公安編制的核定與分配，牽涉中央編辦、中組部、財(cái)政部、人保部等多個(gè)部門，形成了一個(gè)多方具有否決權(quán)的決策結(jié)構(gòu)�！　�1992年中央授權(quán)各地方根據(jù)實(shí)際需要自定地方編制，變通性地避開了這一僵硬的編制管理體制，促進(jìn)了地方警力的發(fā)展。然而，地方編制的增長(zhǎng)同樣受制于地方財(cái)政能力、決策者因素以及外部環(huán)境的影響。尤其是隨著改革的深入，社會(huì)流動(dòng)性增加，地方公安投入的本地收益下降，結(jié)果大大降低了地方政府增加警力的意愿。我國(guó)警力資源水平已經(jīng)從改革初期每萬人口5人發(fā)展至每萬人口11名，但是仍然落后于世界平均水平。[⑦]僅靠地方編制的增長(zhǎng)無法突破警力資源整體不足的瓶頸。同時(shí)，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政能力不平衡的影響，各地警力的增長(zhǎng)和分配失衡現(xiàn)象日漸加劇�！　�2003年全國(guó)第20次公安工作會(huì)議后，公安部開始積極尋求在公安轉(zhuǎn)向編制核定與分配方面的“角色突破”。很長(zhǎng)一段時(shí)期，中央并不清楚各地自定編制的數(shù)量。2004年公安部開展了地方自定公安編制調(diào)查摸底和審核認(rèn)定，初步統(tǒng)計(jì)出全國(guó)各地自定編制41.8萬，24個(gè)省、自治區(qū)、直轄市按照規(guī)定程序，，由省級(jí)編制部門進(jìn)行了認(rèn)定(中國(guó)法律年鑒編輯部，2005：208)。2005年，中央取消地方自定編制，并通過一次性增編30余萬將公安部初步核定的地方編制轉(zhuǎn)為國(guó)家編制，這些警力大多落實(shí)到派出所和其他一線隊(duì)伍(郭高中，2005)。此外，公安部還透過政策制定對(duì)基層警務(wù)改革過程中的警力配置模式施加影響。這些事實(shí)標(biāo)志著最高公安業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在國(guó)家編制方面的影響力已有所加強(qiáng)，同時(shí)也體現(xiàn)了中央利用自身權(quán)威，通過實(shí)施規(guī)范化管理，向地方逐步壟斷暴力資源、加強(qiáng)國(guó)家強(qiáng)制

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