黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)是指具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的主體為保證上位黨內(nèi)法規(guī)的有效實(shí)施,制定旨在細(xì)化上位黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的下位黨內(nèi)法規(guī)等一系列立規(guī)活動(dòng)。黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的制度文本分析表明,盡管配套立規(guī)已逐漸引起中央層面重視,且?guī)缀醺黝愔醒朦h內(nèi)法規(guī)均含有配套性條款,但要求"應(yīng)當(dāng)"配套立規(guī)的上位黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量還是較少,并集中于黨的建設(shè)法規(guī)與黨的監(jiān)督保障法規(guī)領(lǐng)域。從配套立規(guī)的實(shí)踐探索來看,盡管中央部委和地方黨委積極展開配套立規(guī)工作,但仍然存在一些較為突出的問題,如重復(fù)立規(guī)、滯后配套、越位配套甚至選擇性配套等。法治是現(xiàn)代國家治國理政的基本方式,為增強(qiáng)上位黨內(nèi)法規(guī)的針對(duì)性、可操作性與可行性,黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)也應(yīng)遵循法治思維及其要求,堅(jiān)持合法合規(guī)、程序正當(dāng)、因地制宜、科學(xué)規(guī)范的基本標(biāo)準(zhǔn),這些立規(guī)標(biāo)準(zhǔn)也對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)制定主體與配套立規(guī)主體提出了具體要求,即保障立規(guī)的主體、內(nèi)容與效力合法合規(guī),保障黨員參與監(jiān)督權(quán)利,著重對(duì)基礎(chǔ)主干法規(guī)和重點(diǎn)領(lǐng)域配套立規(guī),滿足配套立規(guī)技術(shù)要求。 

【文章來源】：理論與改革. 2020,(05)北大核心CSSCI

【文章頁數(shù)】：14 頁

【部分圖文】：

中央各類黨內(nèi)法規(guī)中含有配套性條款的占比情況(1)（單位：部）

不過，由于本文所探討的黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)主要側(cè)重配套性條款中關(guān)于下位黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)定，而非一般性配套性規(guī)定。配套立規(guī)需要符合黨內(nèi)法規(guī)的制定條件，除上位黨內(nèi)法規(guī)留有配套性條款外，制定配套規(guī)定的主體還應(yīng)當(dāng)具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限。否則，出臺(tái)的配套規(guī)定很有可能屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件范疇。鑒于此，本文以是否具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)含有配套性條款中央黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行再次分類，具體情況見圖2。如果將圖1與圖2進(jìn)行比較，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，盡管有49部中央黨內(nèi)法規(guī)含有配套規(guī)定，但并非所有配套規(guī)定最終都是以黨內(nèi)法規(guī)形式出臺(tái)，要求以黨內(nèi)法規(guī)形式出臺(tái)配套立規(guī)的中央黨內(nèi)法規(guī)只有29部。這就意味著，很多配套措施要么是以黨內(nèi)法規(guī)形式出臺(tái)，要么是黨內(nèi)規(guī)范性文件形式出臺(tái)，如中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》就明確要求：機(jī)構(gòu)編制管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本條例科學(xué)編制黨的工作機(jī)關(guān)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制規(guī)定，按程序報(bào)本級(jí)黨委審批后，以黨委文件或者黨委辦公廳（室）文件形式發(fā)布。事實(shí)上，很多上位黨內(nèi)法規(guī)使用“可以”與“應(yīng)當(dāng)”字樣授權(quán)其他黨內(nèi)法規(guī)制定主體進(jìn)行配套活動(dòng)。如果剔除配套條款中要求黨內(nèi)法規(guī)制定主體“可以”進(jìn)行配套立規(guī)的數(shù)量，則上位黨內(nèi)法規(guī)要求“應(yīng)當(dāng)”配套立規(guī)的數(shù)量則只有15部左右。盡管只有29部“可以”或“應(yīng)當(dāng)”進(jìn)行配套立規(guī)的上位黨內(nèi)法規(guī)，但我們依然通過分類來進(jìn)一步了解需要進(jìn)行配套立規(guī)的上位黨內(nèi)法規(guī)的具體情況。

由圖3可以看出，需要進(jìn)行配套立規(guī)的黨內(nèi)法規(guī)主要集中在黨的建設(shè)法規(guī)與監(jiān)督保障法規(guī)。如果進(jìn)一步細(xì)分，會(huì)發(fā)現(xiàn)這些黨內(nèi)法規(guī)主要集中在幾個(gè)領(lǐng)域，即黨員干部尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任用、管理、監(jiān)督、獎(jiǎng)懲等領(lǐng)域。由于黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部的考核、任用、懲戒不僅關(guān)系其個(gè)人利益，甚至?xí)绊懰邳h組織的正常運(yùn)行，因此需要審慎進(jìn)行。上位黨內(nèi)法規(guī)授權(quán)下級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制定主體，使其結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況制定更為詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，“堅(jiān)持必要性和可行性相統(tǒng)一，既從政治上對(duì)加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督提出原則性要求，又針對(duì)問題提出切實(shí)可行的措施和辦法”[10]，從而保證上位黨內(nèi)法規(guī)有效落實(shí)。此外，配套立規(guī)還意味著中央與地方權(quán)力配置的規(guī)范化、法治化，是中央允許地方可以黨內(nèi)法規(guī)的形式處理地方自主性事務(wù)與地方局部利益，進(jìn)而支撐起中央與地方權(quán)力分享的制度化框架。盡管有學(xué)者曾指出，中國央地分權(quán)主要集中在財(cái)稅領(lǐng)域，而在考核和人事等一些更關(guān)鍵的領(lǐng)域中的分權(quán)并未實(shí)質(zhì)性展開[11]，但黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的制度文本則表明了中央有在人事考核、管理等領(lǐng)域給予地方一定權(quán)力的意愿。并且，地方配套立規(guī)的實(shí)踐探索也證明了地方傾向于在人事考核、管理等領(lǐng)域積極配套立規(guī)。地方黨委對(duì)諸如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《健全落實(shí)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定》《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》等共計(jì)22部中央黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行配套立規(guī)的實(shí)踐表明，地方也在積極爭取人事考核的主導(dǎo)權(quán)與自主性。簡而言之，盡管黨內(nèi)法規(guī)制度文本分析表明上位黨內(nèi)法規(guī)存在配套立規(guī)的條文規(guī)定，上位立規(guī)主體通過配套條款授權(quán)其他立規(guī)主體配套立規(guī)，藉此提高黨內(nèi)法規(guī)的操作性、可行性與實(shí)用性，以使上位黨內(nèi)法規(guī)的意圖得到真正貫徹，但這并不意味著制度文本可以等同于實(shí)踐探索，尤其是中央與地方在配套立規(guī)過程中存在著互動(dòng)與選擇關(guān)系行為。因此，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)效果如何最終還是要由其實(shí)踐來檢驗(yàn)。三、黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的實(shí)踐困境

【參考文獻(xiàn)】：
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本文編號(hào)：3135140