本文關(guān)鍵詞：條條與塊塊關(guān)系下的法院院長產(chǎn)生，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

【全文】【法寶引證碼】 CLI.A.077285     條條與塊塊關(guān)系下的法院院長產(chǎn)生（上）

劉忠

【摘要】條塊關(guān)系是不同于西方學(xué)術(shù)典范的解釋中國現(xiàn)象的中國敘事框架。在中國政治語境中，較之中央地方關(guān)系更重要的是條條與塊塊關(guān)系。在地方法院院長產(chǎn)生的問題上，作為塊塊的上級黨委和本級黨委與擬任職法院的上級法院之間，對人選各有不同支配關(guān)系。在武裝奪權(quán)年代確立的“塊塊為主，條塊結(jié)合”的地方治理機制，在市場經(jīng)濟條件下獲得新的政治考量意義。
【關(guān)鍵詞】條塊關(guān)系；地方治理；選舉法院院長；法院人事

　　受西方學(xué)術(shù)范式影響，傳統(tǒng)政治學(xué)、憲法學(xué)高度關(guān)注中央地方關(guān)系。但西方學(xué)術(shù)植根于西方經(jīng)驗，不可完全通約于中國問題。中央地方關(guān)系在毛澤東時代，是中共中央和各中央局、中央分局、省委（區(qū)黨委）、地委、縣委、區(qū)委的權(quán)力分配關(guān)系。在當(dāng)代，主要是中共中央和省、市、縣/區(qū)委的關(guān)系。雖然全國人民代表大會、國務(wù)院和各省、市、縣的人民代表大會（以下簡稱“人大”）、政府之間也有上下協(xié)調(diào)、權(quán)力劃分關(guān)系，但是，由于中國共產(chǎn)黨實行黨委一元化領(lǐng)導(dǎo)，地方人大、政府、政協(xié)和工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體，都要首先服從同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，因此，中央與地方關(guān)系最終是黨內(nèi)關(guān)系，，是中國共產(chǎn)黨中央委員會和省、市、縣/區(qū)委員會的權(quán)力層級關(guān)系。

　　在中國的地方治理中，本文認(rèn)為最重要的是條塊關(guān)系。條塊關(guān)系是在中國共產(chǎn)黨地方政治治理中出現(xiàn)的特殊政治形態(tài)，其中的條條指的是從中央到地方縱向的、工作性質(zhì)一致的部門體系，如最高法院、高級法院、中級法院、基層法院之間所形成的體系；塊塊指的是中共中央、省、市、縣/區(qū)地方黨委。之所以稱謂條條、塊塊，蓋來自于一個知識隱喻：在對機構(gòu)設(shè)置進行圖狀表示時，相同工作性質(zhì)的機構(gòu)以條型的樹狀圖表示，而所有的這些機構(gòu)又均置于一個地方行政區(qū)劃內(nèi)，地方行政區(qū)劃在平面地圖中一塊一塊的標(biāo)繪，拼成一個更大的區(qū)劃，而每一級區(qū)劃都由該級地方黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

　　條塊關(guān)系比中央地方關(guān)系形態(tài)更復(fù)雜，對現(xiàn)實的中國政治實踐影響更大。條條與塊塊關(guān)系之間的權(quán)力配置中最重要的是人員任用權(quán)力的分配，財稅汲取的支配權(quán)劃分只居于其次。由于非家產(chǎn)制下的官員，都只向產(chǎn)生自己的官員負(fù)責(zé)，所以不管是條條還是塊塊，都清晰地意識到只有管住人，才能管住事；管住人，人事兩全；只管事，管不住人，人事兩空。

　　1990 年代以來，鑒于地方保護主義、部門保護主義的抬頭，最高法院和上級法院開始強化最高法院對全國各級法院、上級法院對下級法院在組織人事任命、審判、行政裝備等事務(wù)上的縱向一體化領(lǐng)導(dǎo)。這最突出的表現(xiàn)在地方法院院長的任命上。在地方法院院長這一重要組織任免上，塊塊中的上級黨委行使決定權(quán)，條條中的上級法院和本級黨委，分別行使協(xié)管、建議任免權(quán)，由此條條與塊塊的關(guān)系形態(tài)日顯復(fù)雜。

　　法院院長在法律、干部組織人事規(guī)定內(nèi)的任職資格以及地方人大在法院院長產(chǎn)生上的分量和其他技術(shù)性的約束，我另文細(xì)述。本文僅力圖在制度細(xì)節(jié)上通過地方法院院長的任命，來展示政治治理如何在條塊之間推動；以條與塊之間在法院院長任命上的權(quán)力分配比為表述對象，考量政治決策對國家內(nèi)部政治控制的不同思路。司法的政治意義，至少是學(xué)術(shù)分析理路上以政治入司法，是理解當(dāng)代中國司法的一個走不出的背景。

　　一 塊塊中的上級黨委

　　當(dāng)代中國現(xiàn)代化推進中，至遲從 1956 年建立三十級國家機關(guān)工作人員工資標(biāo)準(zhǔn)開始，逐漸建立了一個徹底的高度科層化的職業(yè)化官員體系，為政權(quán)的內(nèi)部治理構(gòu)筑了一個基本的平臺。在科層制下，一個機構(gòu)或部門的地位，往往由其負(fù)責(zé)人的職級來顯示和評價。1954 年和 1982 年《憲法》規(guī)定的中國政體都是人民代表大會制，在架構(gòu)上是人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”。在《憲法》和法理上，政府和法院、檢察院平行，然而，這種地位長期以來只是抽象的政治意義上的，就具體的權(quán)力容量、三個部門之間的關(guān)系擺布來看，政府極大地超出于兩院。在編制序列上，法院的機構(gòu)規(guī)格并沒有明確，但是大致等同于同級政府的工作部門，例如，一個中級法院相當(dāng)于所在市的農(nóng)業(yè)局、財政局、林業(yè)局、水利局等機構(gòu)。從對政府和法院、檢察院“一府兩院”首長的職級位置來看，兩院首長是套用政府的行政職級，處于同級政府副職的位置。這種政府副職的位置并不是 1954 年以來《憲法》規(guī)定的“一府兩院”法律地位平行的當(dāng)然延伸，而是 1979 年由中共中央以中央文件形式確認(rèn)。

　　著名的中共中央 1979 年 64 號文件規(guī)定：地方各級人民法院院長都應(yīng)當(dāng)從具有相當(dāng)于同級黨委常委條件的干部中慎選。據(jù)此，1980 年，中央組織部明確：省、市、自治區(qū)高級人民法院院長應(yīng)同省長、副省長、自治區(qū)主席、副主席、直轄市市長、副市長一樣，列為甲類職務(wù)。1985 年，中央辦公廳發(fā)文規(guī)定：基層法院院長一般配備副縣長一級干部，審判員一般配備科一級干部和股一級干部；中院院長配備副專員一級干部，審判員一般配備副處一級和科一級干部；省高院院長一般配備副省長一級干部


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