本文關(guān)鍵詞：我國(guó)民族自治地方立法若干問(wèn)題新探，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

我國(guó)民族自治地方立法若干問(wèn)題新探 投稿：姜涖涗

立法是現(xiàn)代法治國(guó)家廣泛而頻繁進(jìn)行的治國(guó)活動(dòng)。在我國(guó)倡行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家這一方略的今天，立法正以其基礎(chǔ)性、緊迫性而受到國(guó)家與社會(huì)的普遍關(guān)注。民族自治地方立法是我國(guó)立法體制中一個(gè)特色鮮明的組成部分，在民族自治地方的社會(huì)生活中發(fā)揮著越來(lái)越重要…

摘要：《義務(wù)教育語(yǔ)文課程標(biāo)準(zhǔn)》明確提出：小學(xué)課外閱讀總量不得少于100萬(wàn)字。但在實(shí)際的教學(xué)工作調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村小學(xué)生課外閱讀總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)家教學(xué)要求，其一是教師在教學(xué)中對(duì)課外閱讀的不重視，其二是因?yàn)閷W(xué)生年齡較小，自主學(xué)習(xí)的能力不足。就如何激發(fā)農(nóng)村小學(xué)…

摘要：閱讀是語(yǔ)文教學(xué)中很重要的一個(gè)部分，閱讀可以使學(xué)生體會(huì)課文的意境，強(qiáng)化對(duì)文章的領(lǐng)悟，從而提高他們的認(rèn)知水平，而且在閱讀的過(guò)程中可以積累文學(xué)知識(shí)，提高文化素養(yǎng)。所以，應(yīng)該把閱讀作為語(yǔ)文教學(xué)的重中之重。小學(xué)的語(yǔ)文教學(xué)對(duì)孩子閱讀素養(yǎng)的形成有很大的作用，…

作者：陳紹凡

民族研究 2005年04期

　　立法是現(xiàn)代法治國(guó)家廣泛而頻繁進(jìn)行的治國(guó)活動(dòng)。在我國(guó)倡行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家這一方略的今天，立法正以其基礎(chǔ)性、緊迫性而受到國(guó)家與社會(huì)的普遍關(guān)注。民族自治地方立法是我國(guó)立法體制中一個(gè)特色鮮明的組成部分，在民族自治地方的社會(huì)生活中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

　　伴隨我國(guó)從社會(huì)主義法制到社會(huì)主義法治的進(jìn)程，民族自治地方立法取得了巨大成就，但無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐中，我國(guó)民族自治地方立法都還有很多問(wèn)題需要進(jìn)行探討和得到解決。本文擬就其中的三個(gè)重要問(wèn)題談?wù)劰P者的一管之見。在此，首先闡明本文所使用的“民族自治地方立法”這一概念的涵義。民族法學(xué)界在兩種意義上理解它：一是狹義上“把民族自治地方制定自治法規(guī)稱為民族自治地方立法”；（注：吳宗金、敖俊德主編：《中國(guó)民族立法理論與實(shí)踐》，中國(guó)法制出版社1998年版，第382頁(yè)。）二是廣義上指民族自治地方凡是有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，依據(jù)各自的立法權(quán)限，按照一定的立法程序制定法律規(guī)范的活動(dòng)。本文采用狹義的民族自治地方立法說(shuō)。

　　一、自治法規(guī)的報(bào)批

　　在我國(guó)，自治法規(guī)有其特定的含義和范圍。自治法規(guī)是民族自治地方人大制定的自治條例和單行條例的統(tǒng)稱。官方和民族法學(xué)界過(guò)去往往把變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定列于自治法規(guī)之中，早就有學(xué)者對(duì)這一傳統(tǒng)做法發(fā)出不同的聲音。因后文專論所及的原因，筆者認(rèn)為，由于變通、補(bǔ)充規(guī)定在授權(quán)法律、制定主體和報(bào)批或備案程序等各方面各有不同，把它們放置到自治法規(guī)中，似有不合理、欠規(guī)范之嫌，民族自治地方今后也不宜再將它們納入自治法規(guī)的體系。

　　任何法律規(guī)范的制定，都要經(jīng)過(guò)一系列動(dòng)態(tài)的過(guò)程，現(xiàn)代社會(huì)已將科學(xué)而完備的立法程序作為法治的一個(gè)基礎(chǔ)工程而肯定下來(lái)。面對(duì)現(xiàn)代法治潮流，反思我國(guó)民族自治地方的立法程序，筆者深感有必要改革現(xiàn)行的自治法規(guī)報(bào)批制度。

　　對(duì)自治法規(guī)的制定程序，我國(guó)《憲法》第116條、《民族區(qū)域自治法》第19條和《立法法》第66條，第89條（三）均嚴(yán)格規(guī)定：“自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例報(bào)省、自治區(qū)、直轄市（2004年3月修改后的《憲法》未規(guī)定直轄市，實(shí)屬缺漏與疏忽——筆者，下同）的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案（《憲法》未規(guī)定報(bào)國(guó)務(wù)院備案）�！笨梢�，報(bào)批是制定自治法規(guī)的必經(jīng)程序，非經(jīng)報(bào)批，自治法規(guī)只是一紙空文，無(wú)法生效。自治法規(guī)需實(shí)行報(bào)批制，對(duì)其要旨和正當(dāng)性，學(xué)界早生爭(zhēng)議�！稇椃ā泛陀嘘P(guān)法律一方面賦予民族自治地方制定自治法規(guī)的立法自治權(quán)，另一方面卻嚴(yán)格限定權(quán)利主體范圍于民族自治地方人大，甚而在其制定通過(guò)的路途上加置一道審批的關(guān)口。對(duì)這一特殊規(guī)定，立法者自然有其言之成理的考慮，但若以此犧牲法律的公正性，就值得思量，畢竟公正是法律的生命所在。實(shí)際上，報(bào)批制的施行，雖然發(fā)揮了一定的監(jiān)督作用，一定程度上也穩(wěn)定了中央與地方、上級(jí)地方與下級(jí)地方間既存的權(quán)力關(guān)系和利益格局，但對(duì)其負(fù)面效應(yīng)我們也不能視而不見。

　　第一，報(bào)批制將一個(gè)完整的立法自治權(quán)人為地一分為二，造成了民族自治地方享用權(quán)利上的不便。我們知道，完整的立法權(quán)包括提案、審議、表決生效和公布等權(quán)能，其中表決生效權(quán)是最為關(guān)鍵、重要的，處于立法權(quán)的核心。報(bào)批制使表決生效權(quán)從民族自治地方的立法權(quán)中剝離出去，因而我們說(shuō)民族自治地方擁有自治法規(guī)的立法權(quán)，是欠準(zhǔn)確的，也不符合實(shí)際。

　　第二，報(bào)批制增加了民族自治地方人大的立法顧慮，消磨了其在自治法規(guī)立法上的積極性和主動(dòng)性，結(jié)果造成其內(nèi)聚的立法能量不能充分釋放，影響到民族自治地方法制建設(shè)的整體進(jìn)程。時(shí)至今日，自治法規(guī)在州、縣兩級(jí)民族自治地方數(shù)量不足，五大自治區(qū)自治條例“千呼萬(wàn)喚出不來(lái)”，單行條例也“寥若晨星”，報(bào)批制的掣肘是一個(gè)重要原因。

　　第三，報(bào)批制客觀上導(dǎo)致了立法活動(dòng)中的公文旅行，造成了立法資源的浪費(fèi)，因而降低了立法效益。眾所周知，效益是法律在法治社會(huì)追尋的另一目標(biāo)，而立法效益是法律效益的重要組成部分，甚至可以說(shuō)是法律效益的基礎(chǔ)和前提。我國(guó)立法特別是民族立法質(zhì)量和效益均不理想，這早已不是什么秘密。著名立法學(xué)家周旺生先生就“痛感中國(guó)迄今在立法方面基本不講效益之弊”。（注：汪全勝：《立法效益研究——以當(dāng)代中國(guó)立法為視角》，中國(guó)法制出版社2003年版，第1頁(yè)。）還有學(xué)者十分直白地指出：“中國(guó)現(xiàn)行立法存在的明顯弊端就是立法的成本高、收益低、效益低，這與我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的宏偉目標(biāo)很不相稱�！保ㄗⅲ和羧珓伲骸读⒎ㄐб嫜芯俊援�(dāng)代中國(guó)立法為視角》，第19頁(yè)。）以廣西壯族自治區(qū)為例，該區(qū)自治條例從20世紀(jì)80年代中期就開始運(yùn)作，至今已完成20余個(gè)修改稿，卻因報(bào)批而遲遲難產(chǎn)。其他四個(gè)自治區(qū)的情況也大同小異。綿長(zhǎng)的立法周期（目前還在延續(xù)）和規(guī)模不菲的人財(cái)物耗費(fèi)，若以成本和效益計(jì)，其反差之大，恐為我國(guó)立法界所僅見。

　　報(bào)批制牽涉到諸多上級(jí)國(guó)家部門利權(quán)的再分配，無(wú)形中促成了這些部門“權(quán)力本位”和“部門本位”意識(shí)的滋生。自治條例頻易其稿，稱它們質(zhì)量不高，實(shí)在說(shuō)不過(guò)去，然而上報(bào)后總通不過(guò)。細(xì)究其因，在筆者看來(lái)，無(wú)非是上級(jí)部門依附在報(bào)批制下的利益觀念和保權(quán)心理在作梗。

　　對(duì)比有關(guān)法律對(duì)地方性法規(guī)制定程序的規(guī)定，也許更能評(píng)判、印證自治法規(guī)報(bào)批制的非公正性。根據(jù)《憲法》第100條規(guī)定，省、直轄市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案即可（《立法法》未規(guī)定此備案要求）。同一層次的法律規(guī)范，為何不懼地方性法規(guī)越權(quán)而行備案制，只擔(dān)心自治法規(guī)“出軌”而采報(bào)批制？難道如此差別待遇的立論依據(jù)就在于，自治法規(guī)有變通法律法規(guī)權(quán)，而地方性法規(guī)“不同《憲法》、法律、行政法規(guī)相抵觸”？誰(shuí)敢保證地方性法規(guī)就一定會(huì)循規(guī)蹈矩？早在1992年中央民族工作會(huì)議上，，江澤民總書記就提出了“到本世紀(jì)末，要形成比較完備的社會(huì)主義民族法制體系”（注：《江澤民同志在中央民族工作會(huì)議上的講話》（1992年1月14日）。）這一宏偉的奮斗目標(biāo)。通過(guò)十余年的拓展，我國(guó)民族法制建設(shè)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。不少學(xué)者認(rèn)為這是民族自治地方民族立法前所未有的黃金時(shí)期，官方也宣稱我國(guó)已經(jīng)“建立了比較完備的民族立法體制，制定了以《憲法》為基礎(chǔ)、以《民族區(qū)域自治法》為主干、以其他法律為重要組成部分的民族法律法規(guī)體系”。（注：全國(guó)人大常委會(huì)秘書處秘書組、國(guó)家民委政法司編：《中國(guó)民族區(qū)域自治法律法規(guī)通典》，中央民族大學(xué)出版社2002年版，第7頁(yè)。）事實(shí)上，我們?nèi)绻е换乇軉?wèn)題的原則和敢于負(fù)責(zé)的精神，對(duì)我國(guó)民族立法工作做一審慎的檢討，就會(huì)注意到，民族自治地方在自治法規(guī)立法上存在的問(wèn)題，無(wú)疑是潛藏在這些“完備”的民族立法體制和民族法律法規(guī)體系中的硬傷，亟待引起重視。

　　鑒于報(bào)批制有著上述難以克服的弊端，民族自治地方和民族法學(xué)界也就有了改報(bào)批制為備案制的動(dòng)議。筆者認(rèn)為，既然在地方立法中必須堅(jiān)持“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方積極性的原則”，（注：李小娟、劉勉義：《地方立法程序研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2003年版，第2頁(yè)。）那么，理想與現(xiàn)實(shí)之間就不應(yīng)存在太大的距離，就應(yīng)為實(shí)施這一原則提供法律上、制度上的保證。倘能從更高的戰(zhàn)略高度看待民族自治地方的立法問(wèn)題，從患得患失中走出，給予民族自治地方更多的實(shí)實(shí)在在的立法自主權(quán)，定能以立法推動(dòng)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。這自然不失為一明智的抉擇。有人擔(dān)心，以備案制代替報(bào)批制，必然會(huì)弱化對(duì)自治法規(guī)的有效監(jiān)督。實(shí)則不然，因?yàn)樵趥浒钢葡�，上�?jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督，只是發(fā)生了從過(guò)去的事前監(jiān)督到新體制下的事后監(jiān)督這一形式上的轉(zhuǎn)變，對(duì)于有問(wèn)題的自治法規(guī)可以視不同情況，或令修改，或予廢止。更何況，實(shí)行備案制，不但不妨礙、反而更需要上級(jí)人大常委會(huì)對(duì)下級(jí)民族自治地方制定自治法規(guī)的整個(gè)過(guò)程給予及時(shí)而有效的指導(dǎo)和監(jiān)督。

　　二、單行條例與地方性法規(guī)的關(guān)系

　　按照我國(guó)現(xiàn)行的立法體制，自治區(qū)有自治法規(guī)和地方性法規(guī)的雙重立法權(quán)，自治區(qū)人大常委會(huì)和自治區(qū)政府所在地的市的人大及其常委會(huì)也有地方性法規(guī)的制定權(quán)。筆者在此只探討自治區(qū)人大制定的自治法規(guī)中的單行條例與自治區(qū)人大及其常委會(huì)通過(guò)的地方性法規(guī)之間的關(guān)系。

　　自治區(qū)單行條例是自治區(qū)人大根據(jù)本地方政治、經(jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，在遵守《憲法》、《民族區(qū)域自治法》和其他法律的前提下，就自治條例和國(guó)家有關(guān)法律在本地方具體實(shí)施問(wèn)題所制定的一種地方性自治法規(guī)；（注：參見陳云東：《論民族自治地方的單行條例》，《思想戰(zhàn)線》1995年第1期。）而自治區(qū)地方性法規(guī)是自治區(qū)人大及其常委會(huì)根據(jù)《憲法》、法律和行政法規(guī)制定的、規(guī)定本地方一般地方性事務(wù)的規(guī)范性法律文件。二者盡管在制定的依據(jù)和前提、制定和批準(zhǔn)的機(jī)關(guān)及法律適用上有明顯區(qū)別，但都屬自治區(qū)這一級(jí)的地方性立法，它們之間應(yīng)是一種良性的共存互補(bǔ)關(guān)系，共同規(guī)范和調(diào)節(jié)著自治區(qū)的各種社會(huì)關(guān)系，從而將自治區(qū)的民族事務(wù)和普通地方性事務(wù)納入法制的軌道。

　　在自治區(qū)人大及其常委會(huì)的立法活動(dòng)中，如何協(xié)調(diào)好單行條例與地方性法規(guī)間的關(guān)系，發(fā)揮它們各自的優(yōu)勢(shì)，使它們?cè)诿褡遄灾蔚胤降慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法制建設(shè)中各得其所，不但是一個(gè)值得探索的理論問(wèn)題，更是一個(gè)必須解決的現(xiàn)實(shí)的立法技術(shù)問(wèn)題。

　　從應(yīng)然的角度說(shuō)，自治區(qū)人大及其常委會(huì)對(duì)這兩種立法形式都應(yīng)予以重視，做到雙管齊下，甚至在某種意義上應(yīng)更加偏好單行條例，因?yàn)檫@是民族自治地方所獨(dú)有的立法自治權(quán)�？墒�，現(xiàn)實(shí)并非如此。從五大自治區(qū)行使這兩種立法權(quán)的實(shí)踐看，普遍存在著“重”地方性法規(guī)而“輕”單行條例的現(xiàn)象。筆者翻閱由全國(guó)人大常委會(huì)秘書處秘書組和國(guó)家民委政法司合編的《中國(guó)民族區(qū)域自治法律法規(guī)通典》一書，竟然發(fā)現(xiàn)，單行條例在五大自治區(qū)的狀況同自治條例一樣。該書所羅列的153個(gè)單行條例，全是自治州、自治縣人大制定的，沒有自治區(qū)級(jí)單行條例。究竟現(xiàn)實(shí)情況如何呢？以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，從1980年到2000年的20年時(shí)間里，該區(qū)人大及其常委會(huì)共制定了227件法律規(guī)范，基本上是地方性法規(guī)，單行條例只有3件。（注：參見程建：《論單行條例——從內(nèi)蒙古自治區(qū)單行條例立法現(xiàn)存問(wèn)題談起》，《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年第6期。）造成這種狀況的原因，筆者認(rèn)為有以下兩個(gè)方面。

　　一是單行條例的立法程序繁雜，技術(shù)要求高（立法人員既要吃透相關(guān)法律和政策，又要了解民族自治地方社會(huì)生活的特殊需要），特別是橫亙?cè)谇暗膱?bào)批制，讓立法者視制定單行條例為畏途，不愿為其冒太多的風(fēng)險(xiǎn)。即便是實(shí)在需要制定之，也往往在敏感、實(shí)質(zhì)問(wèn)題上縮手縮腳，不敢大膽主張自己的權(quán)利。這也是已有的單行條例大多自治色彩淡而更接近地方性法規(guī)的一個(gè)重要原因。地方性法規(guī)則不然，它的制定程序相對(duì)簡(jiǎn)單，要求也不太高（只要不與法律法規(guī)相沖突即可）。更為重要的是，它只需報(bào)上級(jí)人大常委會(huì)備案，因而其立法周期較短，能及時(shí)出臺(tái)并直接服務(wù)于民族自治地方。在單行條例打不開局面的情況下，自治區(qū)人大及其常委會(huì)自然會(huì)對(duì)地方性法規(guī)情有獨(dú)鐘，樂(lè)此不疲。

　　二是這種狀況同由我國(guó)現(xiàn)行民族立法體制所決定的單行條例和地方性法規(guī)制定主體系屬制度不無(wú)關(guān)系。單行條例只能由人大制定，而根據(jù)我國(guó)的人大制度，地方人大是非常設(shè)機(jī)構(gòu)，每年只開一次會(huì)議，且會(huì)期短、議題多、任務(wù)重，根本不可能在單行條例上投入太多的時(shí)間和精力。地方人大常委會(huì)則不一樣，它是人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，每年至少召開六次會(huì)議，一定條件下還可舉行臨時(shí)會(huì)議，其組成人員素質(zhì)普遍較高，因而有條件在地方性法規(guī)上有所作為。

　　在探討單行條例和地方性法規(guī)關(guān)系時(shí)，我們不能回避的另一個(gè)問(wèn)題是：假如二者在自治區(qū)的立法中能夠相得益彰，那么，哪些領(lǐng)域應(yīng)制定單行條例？哪些領(lǐng)域又該動(dòng)用地方性法規(guī)？如果我們只是籠統(tǒng)地用民族事務(wù)與地方性事務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)去決定二者的分工，那無(wú)異于在玩簡(jiǎn)單的文字游戲，于事無(wú)補(bǔ)，原因是，自治區(qū)的民族事務(wù)何嘗又不是其地方性事務(wù)，它們之間不可能涇渭分明。筆者認(rèn)為，就國(guó)家賦予民族自治地方立法自治權(quán)的出發(fā)點(diǎn)而論，主要是考慮到民族自治地方特殊的社會(huì)生活需要，讓這些地方能夠根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼�、�?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，有選擇地變通執(zhí)行國(guó)家的法律法規(guī)�；谶@個(gè)認(rèn)識(shí)，筆者主張，在民族自治地方的社會(huì)事務(wù)中，凡是涉及需要變通執(zhí)行上位法的，就應(yīng)制定單行條例；反之，凡是不需要變通的，則出臺(tái)地方性法規(guī)。換句話說(shuō)，是否需要變通上位法才是較為恰當(dāng)?shù)呐卸ㄅc辨別標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，如果沒有上位法可供執(zhí)行，而民族自治地方又確實(shí)有必要進(jìn)行相應(yīng)立法的，此時(shí)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)尊重民族自治地方在不違背《憲法》和其他法規(guī)的前提下，擁有在兩種立法形式間自由取舍的權(quán)利。在實(shí)際操作中，怎樣才能掌握好應(yīng)否變通的原則和標(biāo)準(zhǔn)，如何把握好變通的度以保證報(bào)批的通道暢行無(wú)阻，并不是一件容易的事。可以毫不隱諱地說(shuō)，在現(xiàn)有的民族立法體制和民族法制水平下，要廓清這兩個(gè)問(wèn)題，并試圖在單行條例和地方性法規(guī)間設(shè)計(jì)出一套運(yùn)行靈便的操作模式，我們還有相當(dāng)長(zhǎng)的路要走。

　　綜上，單行條例和地方性法規(guī)的關(guān)系，不但在理論上是一個(gè)較為棘手的難題，在實(shí)踐中還成為二者命運(yùn)迥然不同之癥結(jié)。這又從一個(gè)側(cè)面折射出民族自治地方立法體制的現(xiàn)存問(wèn)題。直面現(xiàn)實(shí)，我們應(yīng)該改變思想觀念，轉(zhuǎn)換思維定勢(shì)。如果國(guó)家賦予了單行條例制定權(quán)，自治區(qū)棄置不用，卻只對(duì)地方性法規(guī)感興趣，那就不是上面的責(zé)任�，F(xiàn)在的問(wèn)題在于，一極是自治區(qū)單行條例的立法熱情非常高（這從其對(duì)自治條例的濃厚興趣間接反映出來(lái)），另一極是大量的送審稿在上面往往擱淺，兩極無(wú)法順利對(duì)接。這種狀況，與法律賦予民族自治地方自治權(quán)的目的不符，同我國(guó)最初確立民族區(qū)域自治這一基本政治制度的初衷也相悖。慮及長(zhǎng)遠(yuǎn)，我們更有必要突破舊框架，大膽嘗試新變革。只有賦予民族自治地方人大常委會(huì)以單行條例立法權(quán)，改自治法規(guī)報(bào)批制為備案制，才能進(jìn)一步理順單行條例同地方性法規(guī)的關(guān)系，讓單行條例在自治區(qū)發(fā)揮應(yīng)有的作用；只有在此基礎(chǔ)上，自治區(qū)的單行條例立法才能在更為公正、廣闊的平臺(tái)上出臺(tái)，開辟出一片屬于自己的新天地。事實(shí)上，這樣的考慮，同我國(guó)在民族問(wèn)題上一以貫之的政策理念也是一致的。我們以往一再?gòu)?qiáng)調(diào)民族自治地方具有不同于—般地區(qū)的特殊的民族性，要求其從本地方、本民族的實(shí)際出發(fā)，貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律和政策，發(fā)展壯大自己。那么，本著求真務(wù)實(shí)的精神，出臺(tái)更多的單行條例，讓其更好地調(diào)節(jié)民族自治地方特殊的社會(huì)生產(chǎn)和社會(huì)生活，確有必要。

　　三、變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定的定位

　　變通、補(bǔ)充規(guī)定是“民族自治地方的人大及其常委會(huì)根據(jù)《憲法》、《民族區(qū)域自治法》和其他法律賦予的自治權(quán)，依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼�、�?jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)，對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通或補(bǔ)充，以保證它們?cè)诒镜胤降淖袷睾蛨?zhí)行的實(shí)施性法規(guī)”。（注：吳大華主編：《民族法學(xué)講座》，民族出版社1997年版，第66頁(yè)。）在變通、補(bǔ)充規(guī)定的性質(zhì)問(wèn)題上，民族法學(xué)界基本上形成了共識(shí)，認(rèn)為其與自治條例、單行條例“都是屬于民族自治法規(guī)的同一類型”。（注：吳宗金：《民族法制的理論與實(shí)踐》，中國(guó)民主法制出版社1998年版，第330頁(yè)。）在這里，筆者無(wú)意糾纏于變通、補(bǔ)充規(guī)定的定義和性質(zhì)的探討，倒是有興趣從另一新視角對(duì)其進(jìn)行觀照，即從對(duì)其做出科學(xué)定位入手，評(píng)析民族自治地方過(guò)去在變通、補(bǔ)充規(guī)定立法上的所作所為，從而指出民族自治地方今后應(yīng)采取的立場(chǎng)和態(tài)度。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，民族自治地方都自覺或不自覺地將按部門法的授權(quán)制定變通、補(bǔ)充規(guī)定，當(dāng)作立法的一種具體形式予以規(guī)定和追求，并相繼出臺(tái)了為數(shù)不少的這類規(guī)定。據(jù)新華網(wǎng)北京2002年12月28日?qǐng)?bào)道，到2002年底，全國(guó)154個(gè)民族自治地方共制定了65個(gè)變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定。另?yè)?jù)有的學(xué)者統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)授予民族自治地方變通或補(bǔ)充權(quán)的法律有13部，而民族自治地方只對(duì)4部法律即《婚姻法》、《選舉法》、《繼承法》、《森林法》進(jìn)行了變通、補(bǔ)充。（注：參見戴小明、黃木：《論民族自治地方立法》，《西南民族學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第7期。）正是這些單個(gè)部門法的具體授權(quán)，使變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定成了民族自治地方“約定俗成”的立法形式。筆者還注意到，在民族立法的官方話語(yǔ)中，民族自治地方根據(jù)部門法的授權(quán)制定多少變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定被每每提及和強(qiáng)調(diào)，甚至官方公布的權(quán)威統(tǒng)計(jì)資料中，它們?cè)跀?shù)量上的增長(zhǎng)常常被引證為民族自治地方立法取得巨大進(jìn)展的一個(gè)表征。這也在不經(jīng)意間對(duì)人們“變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定是被動(dòng)立法”這一思維慣性的形成起了推波助瀾的作用。

　　對(duì)變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定做較為正確的定位，需要探尋其法律依據(jù)。筆者對(duì)民族法學(xué)界慣于把《憲法》第115條和《民族區(qū)域自治法》第20條作為變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定的法律依據(jù)這一做法本身并無(wú)異議，但主張對(duì)這兩條規(guī)定的本意和內(nèi)涵要做全面而準(zhǔn)確的解讀。《憲法》第115條規(guī)定，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)有權(quán)“根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律、政策”�！睹褡鍏^(qū)域自治法》第20條則規(guī)定：“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或停止執(zhí)行�！睂�(duì)這兩條規(guī)定，學(xué)界頗多微詞。主要是認(rèn)為：這兩條規(guī)定只是規(guī)定了民族自治地方在一定條件下的變通執(zhí)行權(quán)和停止執(zhí)行權(quán)，沒有直接把變通或補(bǔ)充規(guī)定當(dāng)作民族自治地方立法的一種法定形式加以規(guī)定，從而給民族自治地方立法帶來(lái)操作上的不便；其“自治機(jī)關(guān)”的提法有欠規(guī)范和科學(xué)，結(jié)果“造成各個(gè)授權(quán)法對(duì)變通、補(bǔ)充規(guī)定的制定機(jī)關(guān)和批準(zhǔn)程序的規(guī)定混亂不一”；（注：陳洪波、王光萍：《當(dāng)前我國(guó)民族立法工作中存在的主要問(wèn)題、成因及對(duì)策研究》，《民族研究》2001年第2期。）過(guò)于原則、寬泛的內(nèi)容規(guī)定，給變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定的準(zhǔn)確定位帶來(lái)了困難。筆者認(rèn)為，這些問(wèn)題確實(shí)存在，有待在今后的立法中加以修改完善。但我們更應(yīng)看到，以上述兩條規(guī)定為權(quán)利本源和邏輯起點(diǎn)的變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定，應(yīng)是民族自治地方主動(dòng)行使變通權(quán)而推衍出來(lái)的一種積極的立法形式，絕非現(xiàn)在這種在部門法的授權(quán)后面亦步亦趨的被動(dòng)立法模式。這才是變通、補(bǔ)充規(guī)定的應(yīng)有之義，也才是對(duì)它們的準(zhǔn)確定位。

　　在民族自治地方的立法實(shí)踐中，我們不得不承認(rèn)，民族自治地方以往在制定變通、補(bǔ)充規(guī)定時(shí)確實(shí)是以被動(dòng)者的身分出現(xiàn)的，“無(wú)授權(quán)即無(wú)立法”、“等授權(quán)”、“盼授權(quán)”是這種境況的真實(shí)反映。截至2002年底，民族自治地方已有的65個(gè)變通、補(bǔ)充規(guī)定的內(nèi)容，也鮮明地襯托出民族自治地方在這方面的被動(dòng)態(tài)勢(shì)。在這65個(gè)規(guī)定中，基本上集中在婚姻、繼承、計(jì)劃生育、選舉、義務(wù)教育等不直接體現(xiàn)利益關(guān)系的政治、社會(huì)領(lǐng)域，其中婚姻方面的變通、補(bǔ)充規(guī)定竟然占了幾乎一半，而民族自治地方特別需要的財(cái)稅、金融、外貿(mào)、資源開發(fā)等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的變通、補(bǔ)充規(guī)定根本就沒有。民族自治地方似乎早已習(xí)慣于這種沿革既久的被動(dòng)立法，忘記了自己應(yīng)有的主動(dòng)地位。法定的主動(dòng)立法讓位于現(xiàn)實(shí)的被動(dòng)立法，形式上無(wú)很大差別，本質(zhì)上卻發(fā)生了身分的扭曲，一定程度上助長(zhǎng)了民族自治地方的立法惰性，消解了其主動(dòng)進(jìn)取精神。

　　要改變變通，補(bǔ)充規(guī)定的上述狀況，恢復(fù)其應(yīng)有的名分，需要民族自治地方轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，更需要中央立法規(guī)定到位。好在《立法法》對(duì)此問(wèn)題已做了較為恰當(dāng)?shù)囊?guī)定和處理。該法第66條第2款規(guī)定：“自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對(duì)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定�！痹摲ǖ�81條第1款還規(guī)定：“自治條例和單行條例依法對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規(guī)定�！睆倪@些規(guī)定中，可以提煉出以下幾點(diǎn)：一是變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定再也不是民族自治地方人大及其常委會(huì)立法的一種具體形式（當(dāng)然，自治地方的人民政府在一定條件下對(duì)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示做出變通或補(bǔ)充，應(yīng)是可以的）；二是民族自治地方今后可以名正言順地主動(dòng)行使自己的立法變通權(quán)，再不必?fù)?dān)心有無(wú)部門法的授權(quán)（這點(diǎn)非常重要）；三是民族自治地方人大只能以自治條例和單行條例的立法形式做出變通規(guī)定（《立法法》未規(guī)定補(bǔ)充規(guī)定）；四是自治條例和單行條例做出的變通規(guī)定，既要依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，又要遵守《立法法》對(duì)變通規(guī)定的除外規(guī)定；五是自治州、自治縣的自治條例和單行條例還可以對(duì)地方性法規(guī)做出變通規(guī)定；六是自治條例和單行條例對(duì)法律法規(guī)所做的變通規(guī)定，在適用上只在本民族自治地方有效。

　　由此可見，《立法法》解決了長(zhǎng)久以來(lái)一直困擾人們的變通、補(bǔ)充規(guī)定的定位問(wèn)題，更加突出了自治條例和單行條例的地位和作用，從而為民族自治地方立法的規(guī)范化、簡(jiǎn)約化和科學(xué)化創(chuàng)造了條件。

　　四、結(jié)束語(yǔ)

　　有關(guān)民族自治地方立法的問(wèn)題還很多，舉凡民族自治地方立法的性質(zhì)、地位、特征、功能、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、程序、體例、監(jiān)督、解釋、技術(shù)、語(yǔ)言、效益、工作人員隊(duì)伍建設(shè)等等問(wèn)題，無(wú)一不是需要重視的理論研究和實(shí)踐探索問(wèn)題。由于篇幅和能力所限，筆者在本文中主要就我國(guó)民族自治地方立法現(xiàn)存體制中的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了論述，意在為嚴(yán)重滯后的民族自治地方立法理論研究貢獻(xiàn)自己綿薄之力。

作者介紹：陳紹凡，蘭州大學(xué)西北少數(shù)民族研究中心博士研究生。地址：蘭州市，郵編　730000。

立法是現(xiàn)代法治國(guó)家廣泛而頻繁進(jìn)行的治國(guó)活動(dòng)。在我國(guó)倡行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家這一方略的今天，立法正以其基礎(chǔ)性、緊迫性而受到國(guó)家與社會(huì)的普遍關(guān)注。民族自治地方立法是我國(guó)立法體制中一個(gè)特色鮮明的組成部分，在民族自治地方的社會(huì)生活中發(fā)揮著越來(lái)越重要…

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  本文關(guān)鍵詞：我國(guó)民族自治地方立法若干問(wèn)題新探，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

本文編號(hào)：199357