本文關(guān)鍵詞：國內(nèi)外典型水利投融資模式及啟示，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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國務(wù)院發(fā)展研究中心：國外小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理經(jīng)驗及借鑒

來源：中國改革論壇網(wǎng)

  國務(wù)院發(fā)展研究中心“完善小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理機(jī)制研究”課題組  

    編輯：管理員 歸檔時間：2011/9/1    

內(nèi)容摘要：世界各國政府普遍重視小型農(nóng)田水利發(fā)展，許多國家都建立了一套適應(yīng)本國國情的小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理體系，包括投融資制度、運(yùn)行體制、水權(quán)交易、水利工程產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、用水戶參與機(jī)制等。本報告對該領(lǐng)域一些國家的做法、經(jīng)驗及啟示進(jìn)行簡要的梳理和總結(jié)。

一、投資以政府為主導(dǎo)，社會資本廣泛參與

首先，政府承擔(dān)農(nóng)田水利投資主體責(zé)任�？v觀世界各國的水利投資情況，由于農(nóng)田水利是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的重要部分，其準(zhǔn)公益性的特點(diǎn)無法完全依靠市場滿足項目投資，而且水利項目投資大、收益期長，政府都在水利投資體系占主體地位。

在美國，農(nóng)業(yè)灌溉骨干工程、農(nóng)村供水工程一般是聯(lián)邦政府贈款50%，其余50%由地方負(fù)責(zé)，地方負(fù)責(zé)部分通常是稅收支出或政府擔(dān)保優(yōu)惠貸款（徐家貴等，2006）[①徐家貴、徐雪紅：“國內(nèi)外典型水利投融資模式及啟示”，《水利經(jīng)濟(jì)》，第24卷第1期，2006年1月，47～49頁。]。對于落后地區(qū)，聯(lián)邦政府采取贈款或零利率貸款的辦法予以資助。聯(lián)邦法律規(guī)定任何一個項目贈款不得超過工程總投資的75%，目前實際操作為50%（張德剛等，2009）[②張德剛、王鷗、付曉東：“國內(nèi)外水利投融資體制現(xiàn)狀的比較”，《商業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2009年第11期，68～69頁。]。灌溉工程的可行性研究、設(shè)計等技術(shù)方面的費(fèi)用，全部由聯(lián)邦政府支持。

日本的水利資金投資主體是中央政府、地方政府、農(nóng)民和項目業(yè)主，中央政府和地方政府僅對水利公益事業(yè)進(jìn)行大量投入，而非公益事業(yè)的水利項目則推向市場，由項目業(yè)主負(fù)擔(dān)，政府提供一定的補(bǔ)助。雖然操作原則如此，日本的水利資金投資仍是以中央和地方的資金占主導(dǎo)地位，并且水利投資在各類公益事業(yè)投資中一直處于首位。日本水資源開發(fā)公團(tuán)則依靠政府基金的長期貸款。

歐盟則依據(jù)小型農(nóng)田水利設(shè)施項目的性質(zhì)給予不同的補(bǔ)貼力度，原則是公共產(chǎn)品性質(zhì)較強(qiáng)的項目給予的補(bǔ)貼力度也較大。最高補(bǔ)貼可達(dá)項目預(yù)算的80%，私人性質(zhì)的節(jié)水和灌溉設(shè)備補(bǔ)貼率為25%～40%。

總體來看，農(nóng)田水利的投資模式普遍以政府為主，根據(jù)投資項目性質(zhì)廣辟融資渠道。本著“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，先劃清水利項目的責(zé)、權(quán)、利，再按責(zé)任和收益情況進(jìn)行投資分?jǐn)偂Ｔ诿鞔_了政府為投資主體的同時，逐級分?jǐn)傌?zé)任和投資義務(wù)。

其次，各級政府明確劃分事權(quán)和支出責(zé)任。許多國家在水利設(shè)施建設(shè)中采取明確投資主體和事權(quán)劃分的原則，在不同時期，選擇不同投資重點(diǎn)。

美國水利項目60%以上投資來源于各級政府的財政資金投入。龐大的政府投資需要在各級政府間劃分水利事權(quán)，按照職責(zé)管轄范圍，逐級分解財政壓力。聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)大河及跨州河流的治理，州級地方政府主要負(fù)責(zé)中小河流的治理。在防洪搶險方面，洪水超過是十年一遇的由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，防洪及改善生態(tài)環(huán)境等公益性項目，主要由各級政府撥款，對水電、洪水項目則推向市場或按受益者分?jǐn)偼顿Y共同建設(shè)。按水利事權(quán)的劃分實施投資主體分?jǐn)偼顿Y。防洪工程主要是州政府負(fù)責(zé)。對較大項目，州政府可以通過游說眾、參議員通過國會批準(zhǔn)后取得資金保證，聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)65%，地方負(fù)擔(dān)35%。根據(jù)防洪法案，陸軍工程師兵團(tuán)負(fù)責(zé)全國防洪工作。

印度憲法規(guī)定水資源開發(fā)利用和防洪主要由各邦負(fù)責(zé)，中央政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、技術(shù)咨詢和聯(lián)邦流域的開發(fā)，灌溉工程由聯(lián)邦規(guī)劃、施工和管理。小型工程中央和地方政府投資1/3，中央和地方政府各負(fù)擔(dān)一半。防洪工程由中央政府投資，不回收投資。而小型灌溉工程中央和地方政府分別撥款總投資的1/6左右，一般不需償還，對運(yùn)用噴灌和滴灌等節(jié)水類技術(shù)的小型項目，政府還給予25%～50%的補(bǔ)助。

日本河流也采取分級管理的辦法，對治河費(fèi)用及管理費(fèi)用的分擔(dān)有明確規(guī)定：根據(jù)河流的重要性及其影響大小等因素，劃分等級。一級河流由國家主管部門管理，由建設(shè)大臣主管；其他河流由都道府縣首長管理。國家管理的河流所需建設(shè)、管理費(fèi)用，原則上由中央政府負(fù)擔(dān)，若屬地方要求項目，其費(fèi)用由中央負(fù)擔(dān)1/3～1/2。地方政府管理河流所需建設(shè)、管理費(fèi)用，原則上由地方政府負(fù)擔(dān)，根據(jù)需要可申請國家給予補(bǔ)貼。對于因災(zāi)損毀的公用設(shè)施，所在地方政府應(yīng)在災(zāi)后立即組織修復(fù)，不需立項申請，所需費(fèi)用按相關(guān)法律規(guī)定分?jǐn)偂９喔扰潘O(shè)施建設(shè)可按其規(guī)模和技術(shù)上的難易程度分別由國家、都道府縣政府、市町村政府和土地改良區(qū)等進(jìn)行建設(shè)。根據(jù)不同的建設(shè)項目主體，歸類為不同的項目，由國家實施的稱為“國營項目”，由都道府縣政府實施的稱為“都道府縣營項目”，由市町村政府和土地改良區(qū)等實施的則稱為“團(tuán)體營項目”。通常來說，受益農(nóng)田面積在3000公頃以上時為國營項目，在3000公頃以下、200公頃以上為都道府縣營項目。

大多數(shù)國家由政府負(fù)責(zé)以流域或水系為單位制定水資源相關(guān)規(guī)劃，同時政府也負(fù)責(zé)編制各種專業(yè)規(guī)劃，例如防洪抗旱、灌溉、城鎮(zhèn)用水、地下水開發(fā)利用、水資源保護(hù)和水土保持等規(guī)劃。在英國，規(guī)劃根據(jù)目標(biāo)對象分為國家級、流域級、區(qū)域級和地方級，按照不同的級別由相對應(yīng)的政府部門負(fù)責(zé)。就審批程序來說，美國水資源相關(guān)規(guī)劃的審批需要報送的政府部門涉及了水務(wù)、環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易等部門，這些部門還會舉行公眾聽證會，參考顧問的意見和評論。雖然程序繁瑣，但是確保了水資源的規(guī)劃管理工作的民主性、科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

再次，普遍建立社會參與機(jī)制。許多國家利用一些水利工程具有供水、灌溉、發(fā)電、旅游、水土保持等多項效益的特點(diǎn)，吸引有關(guān)受益方參與投資和管理，投資者和管理者有權(quán)享受收益。社會參與機(jī)制仍以先明確劃分水利項目的公益性和非公益性特征為前提，非公益性的項目中政府補(bǔ)貼、貸款的比例低于公益性項目。在此基礎(chǔ)上，給予社會力量參與水利建設(shè)更多的空間和機(jī)會，為項目建設(shè)單位融資提供便利渠道，將一部分財政資金通過市場化貸給非公益性水利項目有償使用。

例如，美國水利項目建設(shè)單位可以由政府授權(quán)向社會發(fā)行免稅債券，債券利率一般高于銀行利率，還款期限為20至30年。對于有明顯經(jīng)濟(jì)效益的水利工程，開發(fā)機(jī)構(gòu)可以向社會發(fā)行股票的形式和自籌的形式籌得部分水利資金，在美國的非公益性水利項目中，自籌的比例一般約20%至40%左右（張德剛等，2009）[③張德剛、王鷗、付曉東：“國內(nèi)外水利投融資體制現(xiàn)狀的比較”，《商業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2009年11期，68～69頁。]。此外，也允許社會團(tuán)體或個人捐贈。日本水資源開發(fā)公團(tuán)可以獲得政府基金的長期貸款。韓國將市場前景看好的基礎(chǔ)設(shè)施項目推向市場，保證民間資本對水利的投入得到合理的回報，以增強(qiáng)水利建設(shè)對民間資本的吸引力。法國流域機(jī)構(gòu)將一些水利工程租賃給私營公司等等。這些做法都促進(jìn)了水利項目中民間投資的比重不斷上升。目前，世界許多國家都積極鼓勵和倡導(dǎo)民間資本進(jìn)入水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府資金與民間資本協(xié)調(diào)使用，不僅可以緩解政府財政壓力，還可以發(fā)揮民間資本的競爭優(yōu)勢，達(dá)到降低投資風(fēng)險、提高投資和運(yùn)營效率的目的。但是在農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)還鮮有涉及，這與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效率和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)整體收益率不高、風(fēng)險大、周期長的特點(diǎn)有關(guān)，因此在制定相應(yīng)法律法規(guī)，采取鼓勵措施拓寬民間投資方式以及引導(dǎo)投資取得服務(wù)農(nóng)業(yè)和自身盈利雙豐收等方面還需一些積極的嘗試。

二、推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，吸收農(nóng)民參與灌溉管理

農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度與灌溉管理改革緊密相關(guān)。如果使用者沒有被使用對象的支配權(quán)力，將影響其做出有關(guān)提高使用效率、合理運(yùn)行和維護(hù)的決策。各國的小型水利工程普遍存在灌溉水費(fèi)收取難、收取率低、財政負(fù)擔(dān)重、管理缺乏效率等與我國類似的困難。一些發(fā)達(dá)國家在上世紀(jì)50年代開始了小型水利工程的產(chǎn)權(quán)制度改革，把政府包攬的管理職責(zé)部分或全部移交給農(nóng)民協(xié)會或其他私人部門。隨后，許多發(fā)展中國家也出現(xiàn)了類似的體制轉(zhuǎn)變。產(chǎn)權(quán)制度帶來了兩方面的作用：一方面，提高了水資源的分配效率和公平性，有利于灌溉工程的維護(hù)養(yǎng)護(hù)和資金籌措能力，提高了管理效率；另一方面，也將更多的成本轉(zhuǎn)嫁給了用水戶。如美國對于一些農(nóng)民急需而又缺乏資金的工程，只要農(nóng)民提出申請，聯(lián)邦政府會迅速提供必需的、長期無息貸款或低息貸款，償還期限為40～50年，年利息為3%。農(nóng)民在還清全部貸款后，其產(chǎn)權(quán)則歸農(nóng)民所有，這樣既提高了農(nóng)民興建水利工程的積極性，又促使農(nóng)民管好用好水利工程，建立起良性的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。

對于小型農(nóng)田水利設(shè)施，許多國家則采用了與大型水利設(shè)施不同的管理和運(yùn)行機(jī)制，即吸收農(nóng)民參與灌溉管理。參與式灌溉管理是聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界糧食計劃署、世界銀行和國際灌排委員會在許多國家推廣的灌溉管理機(jī)制，以農(nóng)民用水戶協(xié)會為依托，讓農(nóng)民參與農(nóng)田水利的興辦、改善、保養(yǎng)及管理。這樣，灌溉工程設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)由用水戶協(xié)會來完成，費(fèi)用通過補(bǔ)貼及向會員收取會費(fèi)來維持。20世紀(jì)80年代以來，在世界銀行等國際組織的積極推動下許多國家都開展了用水戶參與機(jī)制的改革，把灌溉管理職責(zé)從政府部門向農(nóng)民協(xié)會或私人部門轉(zhuǎn)移，以提高灌溉用水效率。其中參與式用水戶灌溉管理這一管理機(jī)制給予用水戶參與灌溉系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)、投融資以及建成后運(yùn)行維護(hù)和監(jiān)測評價等管理職能的權(quán)利和機(jī)會，調(diào)動了用水戶的節(jié)水意識。讓農(nóng)民參與灌溉管理的做法在國際組織中也廣為推廣，聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界銀行和國際灌排委員會在推廣和交流中發(fā)揮了重要作用。許多由國際組織投資興建的灌溉工程，都強(qiáng)調(diào)必須吸收農(nóng)民參與管理和組織用水戶協(xié)會。這種管理方式由用水戶協(xié)會或灌區(qū)、渠道公司作為管理載體，根據(jù)合作社法規(guī)組織而成。法國和墨西哥主要以中、小農(nóng)戶為主。在法國已有1/3的灌溉農(nóng)田采取了這種管理模式，每個協(xié)會的規(guī)模為75個成員和250公頃灌溉農(nóng)田。在墨西哥81個國有大型灌區(qū)控制面積的2/3已經(jīng)移交給用水戶協(xié)會來管理。雖然從表面上看這種轉(zhuǎn)移會使人員和管理費(fèi)用等財政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶身上，增加農(nóng)戶灌溉的相關(guān)費(fèi)用，但是農(nóng)戶交納的稅費(fèi)降低，用水資源分配制度更趨于公平、供水環(huán)境的改善減少了用水糾紛，農(nóng)民還可以在補(bǔ)償參與灌溉管理的運(yùn)行成本基礎(chǔ)上獲得剩余收益的分享權(quán)力（韓青，2009）[④韓青：“灌溉管理中的農(nóng)戶參與和激勵機(jī)制：國際比較與借鑒”，《世界農(nóng)業(yè)》，2009（6）：6～9]。這種直接的農(nóng)業(yè)收益將分散的農(nóng)戶捆綁起來。從用水戶參與程度看，發(fā)達(dá)國家農(nóng)戶參與程度高，發(fā)展中國家參與程度低，原因在于發(fā)達(dá)國家的渠道所有權(quán)與使用權(quán)完全一致，沒有機(jī)制轉(zhuǎn)換的問題，也避免了協(xié)會管理者和用水戶的短期行為，增強(qiáng)了對水利項目進(jìn)行參與和修復(fù)的積極性。

三、建立水權(quán)交易市場，健全農(nóng)水定價機(jī)制

一是實行農(nóng)業(yè)用水優(yōu)惠政策。目前，全球許多國家執(zhí)行農(nóng)業(yè)用水政策，農(nóng)業(yè)用水的水價遠(yuǎn)低于生活、城市和工業(yè)用水。即使是在像美國、以色列這樣的灌溉系統(tǒng)能夠達(dá)到自我維持發(fā)展的國家，其灌溉用水的價格仍然遠(yuǎn)低于其他用水的水價。灌溉供水不收取利潤，供水單位是不營利的；政府管理的灌區(qū)所收水費(fèi)，只能用于工程維護(hù)和運(yùn)行開支，水費(fèi)要收支平衡；開支后的結(jié)余可接轉(zhuǎn)下年用于工程維護(hù)，而不能用于發(fā)獎金等，以保持事業(yè)性水利管理單位的廉潔、高效。許多國家完全采取市場制的水價政策，農(nóng)業(yè)用水水價雖不以營利為目的，但要求完全收回成本。累進(jìn)制水價等有利于農(nóng)業(yè)節(jié)水的水價結(jié)構(gòu)正在普遍得到采用。

美國水價制定的總原則是：供水單位不以營利為目的，但要保證償還供水部分的工程投資和承擔(dān)供水部分的工程維護(hù)管理、更新改造所需開支，同時由于不同級別的供水工程以及供水機(jī)構(gòu)的水價的資金來源不同，實行不同的水價。例如：聯(lián)邦工程灌溉用水水價核算，只包括償還工程建設(shè)費(fèi)用，不包括利息；州政府建設(shè)的水利工程灌溉用水水價核算，則包括所有工程運(yùn)行費(fèi)、分?jǐn)偟耐顿Y和利息及其他費(fèi)用；由灌區(qū)水管部門從水利工程處購水再賣給灌溉用水戶的水價核算，除了水利工程購水費(fèi)外，還包括灌區(qū)水管部門的配水系統(tǒng)成本、運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、行政管理費(fèi)。雖然美國所采用的水價結(jié)構(gòu)隨水資源條件不同各地有較大差異，但近年來許多國家都逐漸采用有利于節(jié)水的水價結(jié)構(gòu)，如累進(jìn)水價。另外，為了鼓勵農(nóng)民使用循環(huán)水源灌溉，可達(dá)到地面水三類標(biāo)準(zhǔn)的處理廢水價格只有正常地表水供水價格的1/3左右，比抽取地下水便宜。

二是采取水權(quán)轉(zhuǎn)讓及定價機(jī)制。水權(quán)、水權(quán)市場及其交易是近幾年新興的一個行業(yè)，也形成一個“準(zhǔn)市場”。水權(quán)是指水資源的所有權(quán)以及從所有權(quán)中分設(shè)出的用益權(quán)。水權(quán)制度就是通過明晰水權(quán)，建立對水資源所有、使用、收益和處置的權(quán)利，形成一種與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的水資源權(quán)屬管理制度。之所以把水權(quán)市場稱為“準(zhǔn)市場”，是因為農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)換一方面要遵循自由市場經(jīng)濟(jì)的原則，買賣雙方自愿進(jìn)行交易，同時政府的監(jiān)管必不可少。早在20世紀(jì)80年代，美國率先開始了農(nóng)業(yè)用水與城市用水之間的水權(quán)轉(zhuǎn)換實踐，并在水權(quán)轉(zhuǎn)換協(xié)議中對轉(zhuǎn)換水權(quán)數(shù)量、期限、價格予以明確，在市場監(jiān)管和水銀行等市場環(huán)境條件方面取得成效（閆華等，2008）[⑤閆華、鄭文剛、趙春江、吳文彪：“國外農(nóng)業(yè)節(jié)水與水權(quán)轉(zhuǎn)換的實踐經(jīng)驗和啟示”，《中國農(nóng)業(yè)水利水電》，2008年第12期，73～75頁]。在滿足農(nóng)業(yè)用水的前提下，將灌溉節(jié)約下來的水量有償轉(zhuǎn)讓給城市使用，城市則負(fù)擔(dān)相應(yīng)工程的建設(shè)投資和部分增加的運(yùn)營費(fèi)用。在農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)換過程中，州政府負(fù)責(zé)監(jiān)管，并在州政府內(nèi)設(shè)立了負(fù)責(zé)水資源控制、水交易和仲裁的常設(shè)機(jī)構(gòu)。在水權(quán)轉(zhuǎn)換方面，日本的做法更加突出水權(quán)轉(zhuǎn)換受益者對農(nóng)田水利的投入補(bǔ)償。具體做法是：城市部門向農(nóng)村提供部分灌溉設(shè)施改造費(fèi)用，幫助農(nóng)村提高灌溉用水效率，節(jié)約的水才可以提供給投資的城市部門使用。這種做法更是一種激勵農(nóng)民進(jìn)行設(shè)備更新的方法，這種不損害農(nóng)民灌溉利益的間接水權(quán)轉(zhuǎn)讓開辟了新的更新改造費(fèi)用籌資渠道，促進(jìn)了節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展。目前在美國、澳大利亞、日本、西班牙、智利、墨西哥等國實施的水權(quán)轉(zhuǎn)換，有區(qū)域內(nèi)、區(qū)域間、流域內(nèi)、流域間，以及永久性和臨時性的不同水權(quán)轉(zhuǎn)換方式。

目前，水權(quán)轉(zhuǎn)換在一些國家已經(jīng)成為了一種新的提高水資源使用率的有效途徑。從現(xiàn)有水權(quán)轉(zhuǎn)換的實施效果來看，開展水權(quán)轉(zhuǎn)換前必須明晰水權(quán)，只有掌握了水權(quán)，用戶才有對用水進(jìn)行處置和收益的權(quán)利。此外對于農(nóng)業(yè)規(guī)模化不高、分散農(nóng)戶多的國家，應(yīng)借鑒智利和墨西哥充分發(fā)揮用水戶協(xié)會的作用的經(jīng)驗，將分散的小農(nóng)戶組織起來，明確并共同實施其管理水利設(shè)施，監(jiān)督水資源分配，提供協(xié)商并解決水事沖突的作用。要建立較為完善的水資源法律體系，保護(hù)農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)換行為。

四、與土地整治緊密結(jié)合，，提高可持續(xù)發(fā)展能力

土地是由氣候、地貌、巖石、土壤、植被、水文、地質(zhì)以及人類活動和種種結(jié)果構(gòu)成的一個自然、經(jīng)濟(jì)復(fù)合體，因此農(nóng)田水利建設(shè)也自然成為土地整治的重要內(nèi)容，二者密不可分。日本土地改良區(qū)制度規(guī)定，在某一特定地區(qū)從事新建、改造、管理灌溉排水設(shè)施，農(nóng)田區(qū)劃調(diào)整等項目均為土地改良制度的主要任務(wù)，可見農(nóng)田水利在土地整治中的重要地位和作用。在日本許多灌溉排水工程也是以土地改良項目的名義實施的，建設(shè)工程竣工后的管理工作以“土地改良區(qū)”的受益農(nóng)戶為管理成員來負(fù)責(zé)。應(yīng)該說在日本水稻農(nóng)業(yè)的發(fā)展歷史過程中，根據(jù)農(nóng)村社會自然形成的“一般水利組合”[⑥在《土地改良法》制定以前，是根據(jù)《水利組合法》而設(shè)立的灌溉管理組織。]，而后由于土地改良法的制定而更換名稱而已。從國外土地整治的發(fā)展過程可以看出，由于自然環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化，土地整治的內(nèi)容、目標(biāo)也在不斷的調(diào)整和完善。更加強(qiáng)調(diào)綜合的土地整治理念，在土地整治過程中充分考慮經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等多方面的原則，而不是過分注重某一方面，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的。水資源規(guī)劃、灌溉設(shè)施建設(shè)及管理不僅是土地整治的重要部分，其融資、建設(shè)、管理和維護(hù)也納入到土地整治的體系中。整理目標(biāo)由原先的以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)因素為主導(dǎo)，到注重有效的土地利用和生態(tài)保護(hù)。因此土地整治中的農(nóng)田水利建設(shè)也包含了水利灌溉科學(xué)規(guī)劃、水資源保護(hù)以及整體生態(tài)環(huán)境優(yōu)化等功能。

五、注重制度建設(shè)，完善相應(yīng)立法

一是建立灌排法律法規(guī)體系。美國政府為了保證灌溉工程在經(jīng)濟(jì)上可以持續(xù)發(fā)展，發(fā)布了一系列灌區(qū)法。這些法律規(guī)定建立由農(nóng)民擁有并且運(yùn)行的灌區(qū)模式，政府給予稅收優(yōu)惠，并賦予一些政府才擁有的權(quán)利，如出于灌溉管理的目的對土地收稅等。根據(jù)1902年的《墾務(wù)行動法》，美國墾務(wù)局在修建水利設(shè)施之前就要與買方（農(nóng)民）簽訂合同，促使墾務(wù)局必須研究和做出關(guān)于后期管理和維護(hù)的有效方法和計劃，以利于農(nóng)民參與灌區(qū)管理。由于灌溉工程產(chǎn)權(quán)明晰，供水水權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓，現(xiàn)在幾乎所有送到美國西部的灌溉水都是由農(nóng)民擁有并運(yùn)行的灌區(qū)提供的，盡管大部分灌區(qū)在從政府的水壩和輸水干渠買水時常享受較大的補(bǔ)貼，但他們都是經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的。許多國家的水資源管理的核心法律為《水法》。以色列《水法》是1959年頒布的，該法操作性很強(qiáng)，在供水及供水收費(fèi)管理等方面都做出了明確規(guī)定。以色列還成立了水委會具體負(fù)責(zé)該法的實施，法律規(guī)定水資源是公共財產(chǎn)，私人不得擁有。之后，以色列在1955年頒布了《水計量法》、《打井法》，1962年頒布了《地方管理機(jī)構(gòu)（廢水）法》，1965年頒布了《河流和泉水管理機(jī)構(gòu)法》，1991年頒布了《水污染防治條例》等，將水資源的開采、供應(yīng)、消費(fèi)、地下回灌、水處理等活動都納入其法律體系。此外，法律和規(guī)章制度還根據(jù)相應(yīng)的行政安排明確了業(yè)務(wù)主管部門，保障法律和條例得到切實的執(zhí)行。

二是建立用水協(xié)會法律體系。以參與式灌溉管理為主導(dǎo)的用水協(xié)會的成立是20世紀(jì)80年代以來全球灌溉管理體制和經(jīng)營機(jī)制的一項重大改革。這項制度的推行有著許多因素，在發(fā)達(dá)國家多是政府自上而下的強(qiáng)制推行，對灌溉管理進(jìn)行非營利性的市場化整合，而發(fā)展中國家則是國外成功經(jīng)驗的誘導(dǎo)而進(jìn)行的嘗試和推廣。發(fā)達(dá)國家的農(nóng)戶自我管理意識較強(qiáng)，在長期的發(fā)展過程中積累了許多成熟的經(jīng)驗。美國的灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)屬非盈利的非政府組織，獨(dú)立性較強(qiáng)。用水戶參與的組織形式一般可以分為兩類：成立灌區(qū)和渠道公司。各個州都有適合本地區(qū)特點(diǎn)的法律體系。灌區(qū)的事務(wù)由理事會負(fù)責(zé)，理事會成員由灌區(qū)代表選舉產(chǎn)生。理事會聘用一名經(jīng)理管理灌區(qū)的日常工作。而日本政府對農(nóng)業(yè)給予相當(dāng)大的財政支持，受益面積0.3萬公頃以上的項目和灌溉面積500公頃以上的干渠，均由國家出資。盡管如此，灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)仍具獨(dú)立法人資格，完全自主管理，政府不干預(yù)。各用水戶采取選舉的方式選出代表組成總會，對灌區(qū)的各項事務(wù)做出決策�？倳略O(shè)理事會和監(jiān)事會，而事務(wù)局是具體辦事機(jī)構(gòu)，其工作人員領(lǐng)薪水，其他都是無償服務(wù)。總體來說發(fā)達(dá)國家的市場發(fā)展是完善的，政府在糾正市場失靈方面效率較高，從水資源所有權(quán)，灌溉公共參與、成本收益的效益衡量標(biāo)準(zhǔn)、用水戶權(quán)利以及制裁機(jī)制等方面已經(jīng)形成了一個全面的用水協(xié)會制度框架。而發(fā)展中國家市場混亂，在制度移植中必然會遇到一些問題。

附錄1：不同的農(nóng)田水利投融資模式

美國水利融資：多元化、多層次、多渠道。政府財政性資金雖然在水利資金中占據(jù)主要地位，但只有少部分財政性資金具有無償性，大部分財政性資金通過市場化貸給非公益性水利項目有償使用。從水利資金使用結(jié)構(gòu)來看，它隨不同的建設(shè)時期和不同性質(zhì)的工程項目有所不同，防洪工程較多地依靠政府撥款，而水利和城鎮(zhèn)供水項目較多地依靠發(fā)行債券。除各級政府財政撥款以外，聯(lián)邦政府提供的優(yōu)惠貸款由美國農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)向農(nóng)村提供，用于農(nóng)村供水、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些貸款建設(shè)期內(nèi)政府貼息，貸款還清后，水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸社區(qū)所有。此外，美國水利項目建設(shè)單位可以由政府授權(quán)向社會發(fā)行免稅債券，債券利率一般高于銀行利率，還款期限為20至30年。

法國：以財政投資帶動多樣化的農(nóng)村投資。法國農(nóng)村投融資體制由財政資金、政策性貸款以及農(nóng)場主自有資金三方資金投入為主。農(nóng)田水利建設(shè)是政府對農(nóng)業(yè)財政投入的主要內(nèi)容，雖然法國農(nóng)場主自有資金充足，投資額也逐年增加，但是其相對政府投資的比重卻逐年下降，可見政府投入的增長幅度很快。法國還大力發(fā)展農(nóng)村信貸，與財政資金一起誘導(dǎo)其他起到對農(nóng)村的投資。目前執(zhí)行的對農(nóng)村工程補(bǔ)貼額度為25%以上，灌溉項目高達(dá)60%，土地整治為80%，對農(nóng)村合作組織開展的小型水庫、灌溉設(shè)施等農(nóng)村水利建設(shè)，國家補(bǔ)助投資額的20%～40%，較大項目國家補(bǔ)助60%～80%。此外，法國對符合政府政策要求的國家發(fā)展規(guī)劃貸款項目，都實行低息優(yōu)惠政策。非農(nóng)貸款的年利率為12%～14%，而農(nóng)業(yè)貸款年利率僅為6%～8%（曹鵬宇，2009）[⑦曹鵬宇：“小型農(nóng)田水利建設(shè)的投融資研究”。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)博士論文，2009年6月]。

附錄2：推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革、吸收農(nóng)民參與

印度、印尼：以小型灌區(qū)作為試點(diǎn)，逐步推行參與式灌溉管理。印度所有的地面灌溉工程，從水源、渠道以及水量的控制和分配都由政府機(jī)構(gòu)管理，深井由國有公司所有。由于政府和國有公司長期依靠政府補(bǔ)助，無法通過稅費(fèi)征收和投資回收償還投資成本，反而加重了政府的財政負(fù)擔(dān)。印度政府逐步將深井轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民集體管理，由于這種管理方式運(yùn)行良好，印度用水戶協(xié)會在小型灌區(qū)發(fā)展很快。印尼則從1989年開始，先以150公頃以下的灌溉系統(tǒng)作為試點(diǎn)，逐步將500公頃以下的灌溉系統(tǒng)轉(zhuǎn)讓給用水戶協(xié)會維護(hù)管理。

澳大利亞：公司與政府合作經(jīng)營管理。澳大利亞于1995年開始實施水務(wù)管理體制改革，采用私有化的形式將國家管理的灌溉系統(tǒng)或水務(wù)局的管理業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民或私人公司負(fù)責(zé)經(jīng)營和維護(hù)。私有化不是將灌區(qū)的固定資產(chǎn)按估價全部出售給公司或折算成股份作為國家入股，而是全部轉(zhuǎn)成農(nóng)民的股份。公司只是一個管理運(yùn)行組織，雖然性質(zhì)為私營，卻是一個非盈利組織，在經(jīng)營中獲得的利潤也不分給股東，公司也不能將利潤作股息瓜分，而是轉(zhuǎn)入各類儲備基金或是用于降低第二年的水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。而且公司與政府保持聯(lián)合經(jīng)營的合作關(guān)系，公司董事會成員為灌區(qū)內(nèi)的農(nóng)民或農(nóng)場主，設(shè)有分別負(fù)責(zé)財務(wù)、環(huán)境、水土管理計劃、工程改建和新建、預(yù)制件生產(chǎn)和銷售、水量分配服務(wù)、灌排管道維修和養(yǎng)護(hù)以及行政管理的部門和人員。同時，政府通過行政許可的形式監(jiān)督公司的合理運(yùn)行和工作績效。例如：州政府授予公司一定期限的灌溉水管理權(quán)許可證，期滿后還要對灌區(qū)管理工作進(jìn)行詳細(xì)的審查；環(huán)保部門發(fā)給公司控制污染許可證等。此外，公司還與地方政府合作執(zhí)行有關(guān)水土管理、農(nóng)業(yè)開發(fā)、植被保護(hù)等項目，以此達(dá)到吸引農(nóng)民投資農(nóng)田基本建設(shè)和灌區(qū)自主管理的目的。政府這種看似私有化公司的運(yùn)營方式，借公司的組織結(jié)構(gòu)將分散的農(nóng)戶團(tuán)結(jié)起來，對灌區(qū)實行透明的企業(yè)化管理，同時又兼顧了水土保持、環(huán)境保護(hù)等灌區(qū)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展需要解決的外部性問題，達(dá)到了雙贏的效果。

附錄3：水權(quán)市場交易機(jī)制

澳大利亞：實行完全包含各類成本的灌溉水定價政策。與美國區(qū)別定價和以色列統(tǒng)一定價不同，澳大利亞的供水分為政府控股、政府參股經(jīng)營和政府轉(zhuǎn)讓管理權(quán)完全私營等三種，雖然管理模式不同，但對所有用水戶都按全部成本核算水價，包括年運(yùn)行管理費(fèi)、財務(wù)費(fèi)用、資產(chǎn)成本、投資回報、稅收、資產(chǎn)機(jī)會成本等項構(gòu)成。其中，農(nóng)業(yè)灌溉水價還要根據(jù)用戶的用水量、作物種類及水質(zhì)等因素確定，一般實行基本費(fèi)用加計量費(fèi)用的兩費(fèi)制。2001年澳大利亞都基本實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)用水的水價完全包含各類成本。

以色列：制定統(tǒng)一水價，實施區(qū)別補(bǔ)貼。以色列執(zhí)行的農(nóng)業(yè)水價略有不同，主要有以下幾個特點(diǎn)：一是實行全國統(tǒng)一水價；二是定價相對較高；三是政府通過建立補(bǔ)償基金（通過對用戶用水配額實行征稅籌措）對不同地區(qū)進(jìn)行水費(fèi)補(bǔ)貼。這種統(tǒng)一的較高定價方法，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉的發(fā)展，同時又達(dá)到了保障農(nóng)業(yè)用水，兼顧了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的情況，使其成為國際上農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)最先進(jìn)的國家之一。為鼓勵農(nóng)業(yè)節(jié)水，用水單位所交納的用水費(fèi)用是按照其實際用水配額的百分比計算的，超額用水部分要加倍付款，利用經(jīng)濟(jì)法則，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)用水管理。此外，為了節(jié)約用水，鼓勵農(nóng)民使用經(jīng)處理后的城市廢水進(jìn)行灌溉，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比國家供水管網(wǎng)提供的優(yōu)質(zhì)水價低20%左右，如發(fā)生虧損由政府補(bǔ)貼。

鏈接：國務(wù)院發(fā)展研究中心“完善小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理機(jī)制研究”課題專題報道

  本文關(guān)鍵詞：國內(nèi)外典型水利投融資模式及啟示，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。