本文關(guān)鍵詞：煤炭管理體制創(chuàng)新研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

中國煤炭管理體制創(chuàng)新研究報(bào)告(草稿)

政策系 邵懿博 s04500110

一. 新的煤炭管理體制需要的政策及其它方面的配套支撐

(一).加快政府的職能轉(zhuǎn)變

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府應(yīng)該管什么？不應(yīng)該管什么？怎么管？這是我們新的政府規(guī)制能夠達(dá)到作用的一個(gè)只要前提。當(dāng)然，政府職能的轉(zhuǎn)變是一個(gè)漸進(jìn)過程,因此決定了我們的新的煤炭管理體制建立的階段性。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，分工的實(shí)現(xiàn)和發(fā)展造成了社會(huì)個(gè)體之間的高度依賴性，任何個(gè)體都離不開社會(huì)而存在，無論是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)還是人際關(guān)系都實(shí)現(xiàn)了高度的社會(huì)化。于是，分工與交換造就了把社會(huì)個(gè)體聯(lián)結(jié)起來的經(jīng)濟(jì)紐帶，進(jìn)而使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在很大程度上獲得了以往只由政治活動(dòng)起主要作用的社會(huì)整合功能。更為重要的是，這種變化徹底改變了先前那種以政治活動(dòng)為中心而將諸領(lǐng)域統(tǒng)合為一體的社會(huì)結(jié)構(gòu)方式。在這種領(lǐng)域分離的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，政府更多地指向政治領(lǐng)域的傾向及其政治領(lǐng)域?qū)τ谄渌I(lǐng)域的強(qiáng)勢(shì)地位開始相對(duì)弱化，經(jīng)濟(jì)治理和社會(huì)公共管理的職能不再簡(jiǎn)單地依附和從屬于政治活動(dòng)而得到不斷的孕育和成長。實(shí)踐表明，現(xiàn)代政府職能及其角色的改變，主要體現(xiàn)在政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理職能的成長之中。在社會(huì)領(lǐng)域“分離結(jié)構(gòu)”狀態(tài)下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求現(xiàn)代政府在性質(zhì)上從政治權(quán)力的統(tǒng)治者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)公共事務(wù)的管理者；而在政府職能的結(jié)構(gòu)上，則要求它從維護(hù)政治統(tǒng)治轉(zhuǎn)向全面履行社會(huì)公共管理的職能。

我國政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)職能方面的變化，具體表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)管理體制、機(jī)制和方式的徹底改革。我們不能認(rèn)為這種看法是不正確的。因?yàn)�，在改革開放以前，中國政府在行使職能過程中具有兩個(gè)方面的重要特征，即高度集權(quán)和計(jì)劃管理，特別是在政府與企業(yè)的關(guān)系上，政府直接掌握著企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，企業(yè)完全依附于政府并且成了政府的附屬物。在這種政治領(lǐng)域?qū)?jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行強(qiáng)控制的條件下，企業(yè)效率低下而嚴(yán)重阻礙了社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展。從這一實(shí)際出發(fā)，自然要求把改革經(jīng)濟(jì)管理體制、機(jī)制和方式作為政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。如建立公共財(cái)政，來保障公共產(chǎn)品的提供；保護(hù)和鼓勵(lì)全社會(huì)的創(chuàng)造性；消除行政壟斷、地方封鎖；培育市場(chǎng)體系等等。

(二).強(qiáng)化全體民眾對(duì)”公權(quán)力’的遵循意識(shí)

人類的社會(huì)生活由私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域構(gòu)成。權(quán)力可以相應(yīng)地劃分為存在并作用于私人領(lǐng)域的權(quán)力和存在并作用于公共領(lǐng)域的權(quán)力，即私權(quán)力和公權(quán)力。公權(quán)力是人類共同體組織以共同體的名義，代表共同體作出某種行為的能力或力量。人類共同體組織有不同的各種形式，如國家、社團(tuán)（國家內(nèi)部的非政府、非營利的社會(huì)組織）、國際組織（包括由主權(quán)國家組成的國際組織和由非政府組織組成的國際組織），從而公權(quán)力也有不同的各種形式，其中主要有國家公權(quán)力、社會(huì)公權(quán)力和國際公權(quán)力三種。國家公權(quán)力雖然是最主要、最基本的公權(quán)力，但也只是公權(quán)力的一種，而不是公權(quán)力的唯一。

這是我們新的管理體制建立的意識(shí)形態(tài)方面的支撐,因?yàn)楝F(xiàn)在我們的煤炭行業(yè)不是沒有職能部門來管理,只是管理部門沒有強(qiáng)制的行政權(quán)力----具體就是沒有行政上的人事任免權(quán),導(dǎo)致雖然有很多的法律來規(guī)制煤炭行業(yè),但是我們的微觀主體企業(yè)根本沒有動(dòng)力來執(zhí)行這些既有的政策法規(guī)，這就突出的指出我國的公權(quán)力意識(shí)不強(qiáng)。因此首要的就是樹立大家的公權(quán)力意識(shí)，自覺的遵循這些相關(guān)部門制定的符合憲法程序的法律法規(guī)，當(dāng)然增強(qiáng)人們公權(quán)力意識(shí)是一個(gè)長期的過程。公權(quán)力意識(shí)加強(qiáng)有兩方面的內(nèi)容：一是公共權(quán)力主體要自覺的用好公權(quán)力；二是大家對(duì)制定的公權(quán)力的遵循。

公權(quán)力意識(shí)的強(qiáng)化，對(duì)于我們加強(qiáng)煤炭行業(yè)的管理、監(jiān)督及其協(xié)調(diào)作用的效力提高都有著十分重要的意義。

（三）、加快產(chǎn)權(quán)制度改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度

經(jīng)濟(jì)體制改革的深層次問題就是產(chǎn)權(quán)改革，產(chǎn)權(quán)的根本問題就在于“誰投資，誰收益”，這種投資不但包括資金性投入，也包括知識(shí)性投入。我們煤炭行業(yè)的產(chǎn)權(quán)沒有理清，特別是國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)，非常不清楚。我們現(xiàn)在的國有資產(chǎn)管理建立了終極所有權(quán)歸國家所有，但實(shí)際上是分級(jí)所有的，包括中央的投資、省的投資、市的投資、縣的投資，即實(shí)際上是分四級(jí)所有的，但是我們的領(lǐng)導(dǎo)忽視這種情況，簡(jiǎn)單認(rèn)為都是國有的——這種認(rèn)識(shí)不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，因此產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)跟不上，界定不清。其次是知識(shí)性投入保障不足。如果一個(gè)人的貢獻(xiàn)在一個(gè)企業(yè)中起著舉足輕重的作用，那么他的知識(shí)性投入就應(yīng)該得到相應(yīng)的保護(hù)，也要相應(yīng)的形成產(chǎn)權(quán)，即煤炭企業(yè)的技術(shù)人員、管理人員他所擁有專利權(quán)、發(fā)明權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)。但煤炭行業(yè)在這方面都卻忽視了。產(chǎn)權(quán)制度落后，不吸引人——產(chǎn)生不了有效的激勵(lì)機(jī)制。產(chǎn)權(quán)建設(shè)完善，保證人的利益，能夠減少利益矛盾的沖突。在過去、現(xiàn)在、將來產(chǎn)權(quán)暴露的問題，就是沒有人認(rèn)識(shí)到煤炭行業(yè)落后的深層次原因是產(chǎn)權(quán)建設(shè)落后。

現(xiàn)代企業(yè)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)需要的企業(yè)制度。在中國建立現(xiàn)代化企業(yè)制度的目的是尋求公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的有效途徑�，F(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)和核心，是獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，基本形式就是公司制�，F(xiàn)代企業(yè)制度是一種體制模式，“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”是現(xiàn)代企業(yè)制度的四項(xiàng)基本特征。

產(chǎn)權(quán)的改革是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本前提，我們的新的管理體制要起到作用，就應(yīng)該有一個(gè)能夠按照市場(chǎng)運(yùn)作的微觀主體，從而使政府通過引導(dǎo)市場(chǎng)――市場(chǎng)再引導(dǎo)企業(yè)的模式發(fā)揮作用�，F(xiàn)在煤炭企業(yè)除了少數(shù)幾個(gè)外，基本在產(chǎn)權(quán)改革和現(xiàn)代企業(yè)制度方面落后，這已經(jīng)嚴(yán)重障礙了煤炭行業(yè)的健康發(fā)展。

（四）融資政策

煤炭企業(yè)做不強(qiáng)原因就是卻資本金。好多企業(yè)都說自己缺資本金，，好多企業(yè)上市都是為了融資。中央好多大型的煤炭企業(yè)交給地方，地方財(cái)力又沒有能力支撐這些企業(yè)，不能解決歷史遺留問題。這些問題應(yīng)該由中央解決。具體該如何解決，還有待考慮。

在資金政策方面，準(zhǔn)備從中央預(yù)算中對(duì)煤炭企業(yè)的發(fā)展給予支持，包括減輕煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)，要?jiǎng)佑脟鴤Y金，還包括中央財(cái)政向重點(diǎn)煤炭企業(yè)直接投資。多少年來中央財(cái)政基本不搞建設(shè)，但現(xiàn)在在煤炭方面要拿出一部分資金。再一個(gè)要加大金融產(chǎn)品的創(chuàng)新力度，我們搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，建立了資本市場(chǎng)，包括股票市場(chǎng)、債券市場(chǎng)、期貨市場(chǎng)。煤炭行業(yè)的發(fā)展也需要有效的利用資本市場(chǎng)創(chuàng)新金融產(chǎn)品。比如，允許列入大基地建設(shè)的企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券，發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券。不管上市的企業(yè)還是沒上市的企業(yè)都可以考慮這個(gè)方法。再一個(gè)就是礦業(yè)權(quán)抵押貸款，因?yàn)榈V業(yè)權(quán)資本化了，拿礦業(yè)權(quán)抵押從銀行貸款，這個(gè)也可以考慮，因?yàn)榈V業(yè)權(quán)丟不了，就象拿房屋抵押貸款一樣。再一個(gè)融資方面還可以考慮，具備條件的企業(yè)上市，特別是新的煤礦。還有一些煤炭企業(yè)社會(huì)負(fù)擔(dān)太重，是多年歷史造成的，按照現(xiàn)行的股票上市要求，如果必須進(jìn)行整體改制的話，這個(gè)企業(yè)改完之后是個(gè)垃圾股，可能就資不抵債，誰還會(huì)作為戰(zhàn)略投資人買你的股票。在這方面，證監(jiān)會(huì)有很嚴(yán)格的規(guī)定，但是煤炭行業(yè)也有變通的余地，比如，把原來的一些不良資產(chǎn)都留給了原來的企業(yè)，把優(yōu)良資產(chǎn)拿出來組成新公司。這些方面的融資政策在這個(gè)文件里面，明的暗的都已經(jīng)寫進(jìn)去了，要利用好。

（五）減負(fù)

1．企業(yè)辦社會(huì)職能

這個(gè)一定要做到。吳吟的講話很堅(jiān)決，大同的試點(diǎn)不能解決企業(yè)辦社會(huì)的問題，那么這個(gè)試點(diǎn)就不是成功的。如果同煤的試點(diǎn)解決了企業(yè)辦社會(huì)的問題，那么全國煤炭企業(yè)辦社會(huì)問題就沒有一家不能解決的。

2．返還

稅收返還是一個(gè)維護(hù)既得利益的事情，它不是一個(gè)根本措施。為什么要返還，本來就不該征，中國的稅制要重新安排，中國的稅制安排的報(bào)告已經(jīng)寫完，只待時(shí)機(jī)成熟發(fā)表。稅收返還是過渡性的，這一點(diǎn)要明確。

3．稅改革

中國的稅制安排，怎樣安排，那就要進(jìn)行增值稅改革。現(xiàn)在對(duì)煤炭損傷最嚴(yán)重的就是增值稅。增值稅改革要徹底的改，要由生產(chǎn)型向消費(fèi)型轉(zhuǎn)型。東北老工業(yè)基地的增值稅改革，確定8大行業(yè)作為試點(diǎn)，居然沒有煤炭工業(yè)，很讓人費(fèi)解。后來才知道沒有人向上面說話。煤炭行業(yè)缺少代言人。

4．多種基金、不合理稅費(fèi)

在文件中我們本來是強(qiáng)調(diào)要取消鐵路建設(shè)基金、港口建設(shè)費(fèi)等多種基金和不合理收費(fèi)，但是在多部門的討論中，不得不采取現(xiàn)在的中性形式表達(dá)。

（六）、電力體制的改革

在煤炭供給大于需求的情況下，煤炭行業(yè)沒有得到指導(dǎo)價(jià)的保護(hù)作用，在去年煤炭供應(yīng)緊張時(shí)國家出臺(tái)協(xié)調(diào)價(jià)，電煤上漲12元/t，執(zhí)行不到位，出現(xiàn)了地區(qū)間的不平衡。西北、東北地區(qū)價(jià)格非但沒有上升，有的反而還下降。煤炭與電力行業(yè)因價(jià)格上漲而帶來的收益很不均衡。國家發(fā)改委副主任歐新黔說：“煤炭是一個(gè)基礎(chǔ)性的產(chǎn)品，如果你的價(jià)格爆漲，對(duì)于后續(xù)產(chǎn)品它有一個(gè)承受力的問題，最終會(huì)影響到整個(gè)社會(huì)所有消費(fèi)者，這樣對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展是十分不利的�！苯鉀Q電煤供應(yīng)問題單純從價(jià)格方面入手解決不了根本問題。電力行業(yè)方面，不管是電力出廠價(jià)還是終端用戶電價(jià)，都受到政府的管制，發(fā)電企業(yè)和輸電企業(yè)都不能自行定價(jià)，并且這個(gè)受管制的電價(jià)結(jié)構(gòu)也是僵硬的，比如峰谷電價(jià)制度，一般各高峰時(shí)電價(jià)僅為低谷電價(jià)的2-3倍（倍差�。�，因此“削峰填谷”作用有限。

（七）、鐵路體制的改革

煤炭作為大宗、散裝、不能長期儲(chǔ)存的特殊物資以及煤炭儲(chǔ)量不均衡，導(dǎo)致西煤東運(yùn)、北煤南調(diào)，運(yùn)輸要求高;煤電分離，即煤炭企業(yè)不能發(fā)電，而電力企業(yè)不能采煤，決定運(yùn)輸是煤炭交易的主要環(huán)節(jié)。多少年來運(yùn)輸市場(chǎng)和價(jià)格一直是影響煤炭市場(chǎng)供求和煤炭價(jià)格的決定性因素之一，其對(duì)煤炭流通的“瓶頸”作用一直存在。

煤炭作為商品，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)步伐的加快，其生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售和使用最終走向市場(chǎng)，是歷史的必然。 但現(xiàn)階段，由于煤炭流通中間環(huán)節(jié)多，對(duì)交通運(yùn)輸業(yè)的依賴性很強(qiáng)。我國目前的交通運(yùn)輸狀況，還不足以支撐起一個(gè)高效、暢通、保障的煤炭運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)；同時(shí)，煤炭交易和流通中還有許多深層次的問題要逐步解決。如果一味地追求擺脫政府對(duì)煤炭流通的干預(yù)，取消全國煤炭訂貨會(huì)或完全以網(wǎng)絡(luò)訂貨取代全國煤炭訂貨會(huì)的作法有失偏頗。我們首先應(yīng)該進(jìn)一步改善煤炭流通環(huán)境，推進(jìn)煤炭生產(chǎn)和流通的信息化進(jìn)程，加快煤炭流通的市場(chǎng)化的步伐，建立起一個(gè)可以信賴的煤炭流通新體制。同時(shí)，修改1956年開始的早已過時(shí)的《鐵路送貨辦化》，使煤炭的鐵路運(yùn)輸費(fèi)用合理化。

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