本文關(guān)鍵詞：煤炭管理體制創(chuàng)新研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

中國煤炭管理體制創(chuàng)新研究報告(草稿)

政策系 邵懿博 s04500110

一. 新的煤炭管理體制需要的政策及其它方面的配套支撐

(一).加快政府的職能轉(zhuǎn)變

市場經(jīng)濟(jì)條件下政府應(yīng)該管什么？不應(yīng)該管什么？怎么管？這是我們新的政府規(guī)制能夠達(dá)到作用的一個只要前提。當(dāng)然，政府職能的轉(zhuǎn)變是一個漸進(jìn)過程,因此決定了我們的新的煤炭管理體制建立的階段性。

在市場經(jīng)濟(jì)社會中，分工的實(shí)現(xiàn)和發(fā)展造成了社會個體之間的高度依賴性，任何個體都離不開社會而存在，無論是經(jīng)濟(jì)活動還是人際關(guān)系都實(shí)現(xiàn)了高度的社會化。于是，分工與交換造就了把社會個體聯(lián)結(jié)起來的經(jīng)濟(jì)紐帶，進(jìn)而使經(jīng)濟(jì)活動在很大程度上獲得了以往只由政治活動起主要作用的社會整合功能。更為重要的是，這種變化徹底改變了先前那種以政治活動為中心而將諸領(lǐng)域統(tǒng)合為一體的社會結(jié)構(gòu)方式。在這種領(lǐng)域分離的社會結(jié)構(gòu)中，政府更多地指向政治領(lǐng)域的傾向及其政治領(lǐng)域?qū)τ谄渌I(lǐng)域的強(qiáng)勢地位開始相對弱化，經(jīng)濟(jì)治理和社會公共管理的職能不再簡單地依附和從屬于政治活動而得到不斷的孕育和成長。實(shí)踐表明，現(xiàn)代政府職能及其角色的改變，主要體現(xiàn)在政府對社會公共事務(wù)管理職能的成長之中。在社會領(lǐng)域“分離結(jié)構(gòu)”狀態(tài)下，市場經(jīng)濟(jì)要求現(xiàn)代政府在性質(zhì)上從政治權(quán)力的統(tǒng)治者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣彩聞?wù)的管理者；而在政府職能的結(jié)構(gòu)上，則要求它從維護(hù)政治統(tǒng)治轉(zhuǎn)向全面履行社會公共管理的職能。

我國政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)職能方面的變化，具體表現(xiàn)為對經(jīng)濟(jì)管理體制、機(jī)制和方式的徹底改革。我們不能認(rèn)為這種看法是不正確的。因?yàn)�，在改革開放以前，中國政府在行使職能過程中具有兩個方面的重要特征，即高度集權(quán)和計劃管理，特別是在政府與企業(yè)的關(guān)系上，政府直接掌握著企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，企業(yè)完全依附于政府并且成了政府的附屬物。在這種政治領(lǐng)域?qū)?jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行強(qiáng)控制的條件下，企業(yè)效率低下而嚴(yán)重阻礙了社會的進(jìn)步與發(fā)展。從這一實(shí)際出發(fā)，自然要求把改革經(jīng)濟(jì)管理體制、機(jī)制和方式作為政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。如建立公共財政，來保障公共產(chǎn)品的提供；保護(hù)和鼓勵全社會的創(chuàng)造性；消除行政壟斷、地方封鎖；培育市場體系等等。

(二).強(qiáng)化全體民眾對”公權(quán)力’的遵循意識

人類的社會生活由私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域構(gòu)成。權(quán)力可以相應(yīng)地劃分為存在并作用于私人領(lǐng)域的權(quán)力和存在并作用于公共領(lǐng)域的權(quán)力，即私權(quán)力和公權(quán)力。公權(quán)力是人類共同體組織以共同體的名義，代表共同體作出某種行為的能力或力量。人類共同體組織有不同的各種形式，如國家、社團(tuán)（國家內(nèi)部的非政府、非營利的社會組織）、國際組織（包括由主權(quán)國家組成的國際組織和由非政府組織組成的國際組織），從而公權(quán)力也有不同的各種形式，其中主要有國家公權(quán)力、社會公權(quán)力和國際公權(quán)力三種。國家公權(quán)力雖然是最主要、最基本的公權(quán)力，但也只是公權(quán)力的一種，而不是公權(quán)力的唯一。

這是我們新的管理體制建立的意識形態(tài)方面的支撐,因?yàn)楝F(xiàn)在我們的煤炭行業(yè)不是沒有職能部門來管理,只是管理部門沒有強(qiáng)制的行政權(quán)力----具體就是沒有行政上的人事任免權(quán),導(dǎo)致雖然有很多的法律來規(guī)制煤炭行業(yè),但是我們的微觀主體企業(yè)根本沒有動力來執(zhí)行這些既有的政策法規(guī)，這就突出的指出我國的公權(quán)力意識不強(qiáng)。因此首要的就是樹立大家的公權(quán)力意識，自覺的遵循這些相關(guān)部門制定的符合憲法程序的法律法規(guī)，當(dāng)然增強(qiáng)人們公權(quán)力意識是一個長期的過程。公權(quán)力意識加強(qiáng)有兩方面的內(nèi)容：一是公共權(quán)力主體要自覺的用好公權(quán)力；二是大家對制定的公權(quán)力的遵循。

公權(quán)力意識的強(qiáng)化，對于我們加強(qiáng)煤炭行業(yè)的管理、監(jiān)督及其協(xié)調(diào)作用的效力提高都有著十分重要的意義。

（三）、加快產(chǎn)權(quán)制度改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度

經(jīng)濟(jì)體制改革的深層次問題就是產(chǎn)權(quán)改革，產(chǎn)權(quán)的根本問題就在于“誰投資，誰收益”，這種投資不但包括資金性投入，也包括知識性投入。我們煤炭行業(yè)的產(chǎn)權(quán)沒有理清，特別是國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)，非常不清楚。我們現(xiàn)在的國有資產(chǎn)管理建立了終極所有權(quán)歸國家所有，但實(shí)際上是分級所有的，包括中央的投資、省的投資、市的投資、縣的投資，即實(shí)際上是分四級所有的，但是我們的領(lǐng)導(dǎo)忽視這種情況，簡單認(rèn)為都是國有的——這種認(rèn)識不符合市場經(jīng)濟(jì)的原則，因此產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)跟不上，界定不清。其次是知識性投入保障不足。如果一個人的貢獻(xiàn)在一個企業(yè)中起著舉足輕重的作用，那么他的知識性投入就應(yīng)該得到相應(yīng)的保護(hù)，也要相應(yīng)的形成產(chǎn)權(quán)，即煤炭企業(yè)的技術(shù)人員、管理人員他所擁有專利權(quán)、發(fā)明權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)。但煤炭行業(yè)在這方面都卻忽視了。產(chǎn)權(quán)制度落后，不吸引人——產(chǎn)生不了有效的激勵機(jī)制。產(chǎn)權(quán)建設(shè)完善，保證人的利益，能夠減少利益矛盾的沖突。在過去、現(xiàn)在、將來產(chǎn)權(quán)暴露的問題，就是沒有人認(rèn)識到煤炭行業(yè)落后的深層次原因是產(chǎn)權(quán)建設(shè)落后。

現(xiàn)代企業(yè)制度是市場經(jīng)濟(jì)體制下適應(yīng)社會化大生產(chǎn)需要的企業(yè)制度。在中國建立現(xiàn)代化企業(yè)制度的目的是尋求公有制與市場經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的有效途徑�，F(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)和核心，是獨(dú)立的法人財產(chǎn)權(quán)，基本形式就是公司制�，F(xiàn)代企業(yè)制度是一種體制模式，“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”是現(xiàn)代企業(yè)制度的四項(xiàng)基本特征。

產(chǎn)權(quán)的改革是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本前提，我們的新的管理體制要起到作用，就應(yīng)該有一個能夠按照市場運(yùn)作的微觀主體，從而使政府通過引導(dǎo)市場――市場再引導(dǎo)企業(yè)的模式發(fā)揮作用�，F(xiàn)在煤炭企業(yè)除了少數(shù)幾個外，基本在產(chǎn)權(quán)改革和現(xiàn)代企業(yè)制度方面落后，這已經(jīng)嚴(yán)重障礙了煤炭行業(yè)的健康發(fā)展。

（四）融資政策

煤炭企業(yè)做不強(qiáng)原因就是卻資本金。好多企業(yè)都說自己缺資本金，，好多企業(yè)上市都是為了融資。中央好多大型的煤炭企業(yè)交給地方，地方財力又沒有能力支撐這些企業(yè)，不能解決歷史遺留問題。這些問題應(yīng)該由中央解決。具體該如何解決，還有待考慮。

在資金政策方面，準(zhǔn)備從中央預(yù)算中對煤炭企業(yè)的發(fā)展給予支持，包括減輕煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)，要動用國債資金，還包括中央財政向重點(diǎn)煤炭企業(yè)直接投資。多少年來中央財政基本不搞建設(shè)，但現(xiàn)在在煤炭方面要拿出一部分資金。再一個要加大金融產(chǎn)品的創(chuàng)新力度，我們搞市場經(jīng)濟(jì)，建立了資本市場，包括股票市場、債券市場、期貨市場。煤炭行業(yè)的發(fā)展也需要有效的利用資本市場創(chuàng)新金融產(chǎn)品。比如，允許列入大基地建設(shè)的企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券，發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券。不管上市的企業(yè)還是沒上市的企業(yè)都可以考慮這個方法。再一個就是礦業(yè)權(quán)抵押貸款，因?yàn)榈V業(yè)權(quán)資本化了，拿礦業(yè)權(quán)抵押從銀行貸款，這個也可以考慮，因?yàn)榈V業(yè)權(quán)丟不了，就象拿房屋抵押貸款一樣。再一個融資方面還可以考慮，具備條件的企業(yè)上市，特別是新的煤礦。還有一些煤炭企業(yè)社會負(fù)擔(dān)太重，是多年歷史造成的，按照現(xiàn)行的股票上市要求，如果必須進(jìn)行整體改制的話，這個企業(yè)改完之后是個垃圾股，可能就資不抵債，誰還會作為戰(zhàn)略投資人買你的股票。在這方面，證監(jiān)會有很嚴(yán)格的規(guī)定，但是煤炭行業(yè)也有變通的余地，比如，把原來的一些不良資產(chǎn)都留給了原來的企業(yè)，把優(yōu)良資產(chǎn)拿出來組成新公司。這些方面的融資政策在這個文件里面，明的暗的都已經(jīng)寫進(jìn)去了，要利用好。

（五）減負(fù)

1．企業(yè)辦社會職能

這個一定要做到。吳吟的講話很堅決，大同的試點(diǎn)不能解決企業(yè)辦社會的問題，那么這個試點(diǎn)就不是成功的。如果同煤的試點(diǎn)解決了企業(yè)辦社會的問題，那么全國煤炭企業(yè)辦社會問題就沒有一家不能解決的。

2．返還

稅收返還是一個維護(hù)既得利益的事情，它不是一個根本措施。為什么要返還，本來就不該征，中國的稅制要重新安排，中國的稅制安排的報告已經(jīng)寫完，只待時機(jī)成熟發(fā)表。稅收返還是過渡性的，這一點(diǎn)要明確。

3．稅改革

中國的稅制安排，怎樣安排，那就要進(jìn)行增值稅改革�，F(xiàn)在對煤炭損傷最嚴(yán)重的就是增值稅。增值稅改革要徹底的改，要由生產(chǎn)型向消費(fèi)型轉(zhuǎn)型。東北老工業(yè)基地的增值稅改革，確定8大行業(yè)作為試點(diǎn)，居然沒有煤炭工業(yè)，很讓人費(fèi)解。后來才知道沒有人向上面說話。煤炭行業(yè)缺少代言人。

4．多種基金、不合理稅費(fèi)

在文件中我們本來是強(qiáng)調(diào)要取消鐵路建設(shè)基金、港口建設(shè)費(fèi)等多種基金和不合理收費(fèi)，但是在多部門的討論中，不得不采取現(xiàn)在的中性形式表達(dá)。

（六）、電力體制的改革

在煤炭供給大于需求的情況下，煤炭行業(yè)沒有得到指導(dǎo)價的保護(hù)作用，在去年煤炭供應(yīng)緊張時國家出臺協(xié)調(diào)價，電煤上漲12元/t，執(zhí)行不到位，出現(xiàn)了地區(qū)間的不平衡。西北、東北地區(qū)價格非但沒有上升，有的反而還下降。煤炭與電力行業(yè)因價格上漲而帶來的收益很不均衡。國家發(fā)改委副主任歐新黔說：“煤炭是一個基礎(chǔ)性的產(chǎn)品，如果你的價格爆漲，對于后續(xù)產(chǎn)品它有一個承受力的問題，最終會影響到整個社會所有消費(fèi)者，這樣對整個經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展是十分不利的。”解決電煤供應(yīng)問題單純從價格方面入手解決不了根本問題。電力行業(yè)方面，不管是電力出廠價還是終端用戶電價，都受到政府的管制，發(fā)電企業(yè)和輸電企業(yè)都不能自行定價，并且這個受管制的電價結(jié)構(gòu)也是僵硬的，比如峰谷電價制度，一般各高峰時電價僅為低谷電價的2-3倍（倍差�。虼恕跋鞣逄罟取弊饔糜邢�。

（七）、鐵路體制的改革

煤炭作為大宗、散裝、不能長期儲存的特殊物資以及煤炭儲量不均衡，導(dǎo)致西煤東運(yùn)、北煤南調(diào)，運(yùn)輸要求高;煤電分離，即煤炭企業(yè)不能發(fā)電，而電力企業(yè)不能采煤，決定運(yùn)輸是煤炭交易的主要環(huán)節(jié)。多少年來運(yùn)輸市場和價格一直是影響煤炭市場供求和煤炭價格的決定性因素之一，其對煤炭流通的“瓶頸”作用一直存在。

煤炭作為商品，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)步伐的加快，其生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售和使用最終走向市場，是歷史的必然。 但現(xiàn)階段，由于煤炭流通中間環(huán)節(jié)多，對交通運(yùn)輸業(yè)的依賴性很強(qiáng)。我國目前的交通運(yùn)輸狀況，還不足以支撐起一個高效、暢通、保障的煤炭運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)；同時，煤炭交易和流通中還有許多深層次的問題要逐步解決。如果一味地追求擺脫政府對煤炭流通的干預(yù)，取消全國煤炭訂貨會或完全以網(wǎng)絡(luò)訂貨取代全國煤炭訂貨會的作法有失偏頗。我們首先應(yīng)該進(jìn)一步改善煤炭流通環(huán)境，推進(jìn)煤炭生產(chǎn)和流通的信息化進(jìn)程，加快煤炭流通的市場化的步伐，建立起一個可以信賴的煤炭流通新體制。同時，修改1956年開始的早已過時的《鐵路送貨辦化》，使煤炭的鐵路運(yùn)輸費(fèi)用合理化。

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