【摘要】 我國房地產市場在進入二十一世紀后得到快速的發(fā)展,城市化進程隨之不斷加快。由于我國特殊的土地制度,農村土地在成為建設用地前必須經地方政府征收成為國有用地,所以地方政府在城市化不斷推進的過程中獲得了大量的土地出讓收益,加之與土地相關的直接稅和間接稅的征收以及土地相關收費,形成了地方政府的“土地財政”。“土地財政”為地方政府帶來了可觀的收益,為城市基礎設施建設和公共服務提供了資金保證,但過度依賴于“土地財政”也會產生大量的社會問題。在此背景下,本文開辟全新的視角,從長三角的區(qū)域特點出發(fā),重點探討長三角地區(qū)地方政府財政對土地財政收入的依賴情況。本文先從規(guī)模度量入手,在數(shù)量依據的基礎上,本文以財政機會主義為框架,分析了對“土地財政”過度依賴的原因。為對“土地財政”有更深入的認識,本文構建土地市場與房地產市場的四個模型,并進行“土地財政”的相關實證分析,考察土地出讓金收入與房價的關系以及影響土地出讓金水平的多種因素。結合實證分析的結果,本文重點分析了對“土地財政”過度依賴的弊端,并引申出對地方政府融資創(chuàng)新的思考。現(xiàn)階段地方政府的金融創(chuàng)新主要表現(xiàn)為融資平臺的搭建,但融資平臺在運行中亦表現(xiàn)出了大量的問題且現(xiàn)行平臺的運行實質上和“土地財政”有著一定的關系。本文在厘清現(xiàn)存地方融資平臺的特點和問題的基礎上,提出了對地方政府金融創(chuàng)新的政策建議。本文一共分為五個部分,第一部分為導論,介紹了研究的背景意義,進行了文獻綜述,并總結了本文的創(chuàng)新點與不足之處。第二部分對長三角地方財政收入對土地相關財政收入的依賴情況進行了度量并分析了“土地財政”產生的原因。第三部分研究了相關理論模型,并構建了實證模型,在實證結果的基礎上重點分析了過度依賴“土地財政”的弊端。第四部分析地現(xiàn)行的地方金融創(chuàng)新主要模式,即融資平臺的運行特點和存在問題。第五部分提出為擺脫“土地財政”依賴一方面需要制度優(yōu)化,更重要的是要拓寬地方金融創(chuàng)新渠道,并列出了詳細的政策建議。

第一章導論

第一節(jié)研究的背景和意義

2000年以來，隨著我國經濟的快速發(fā)展和城市化的迅速推進，省以下地方政府對土地資源產生的相關收益依賴逐漸加深，由此形成了“土地財政”的說法。從內容上看，我國“土地財政”是地方政府財政收入的重要來源，主要包括土地及其附屬物產生的租、稅、費收入，即土地出讓金、土地稅收、土地收費。土地出讓金是政府出讓土地得到的總收入，從資金生質上看，這筆收入實質上是預支的土地租金，1994年分稅制改革后，土地出讓金劃歸為地方政府的固定收入全部歸地方所有，從2007年開始，國務院要求全部土地出讓收入實行專款專用，與一般預算分開，劃入地方國庫。土地稅收包括土地直接稅收收入和土地間接稅收收入，直接稅主要包括城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅、房產稅；間接稅主要指由出讓土地帶動的產業(yè)所產生的稅收收入，包括出讓工業(yè)用地帶來的工業(yè)企業(yè)上交稅收、建筑業(yè)和房地產業(yè)的稅收收入等。土地收費主要包括耕地開墾費、新增城鎮(zhèn)建設用地有償使用費、管理費、業(yè)務費、登報費、房屋拆遷費、折抵指標費等，主要由地方政府規(guī)定，各地依據情況不盡相同。

理論上看，我國目前正處于城市化的快速發(fā)展階段，政府作為公共服務的提供者和土地使用權的占有者，利用土地資源獲得收益是一種合理的經濟行為，但目前我國“土地財政”呈現(xiàn)的是財政收入對土地過于依賴、總量失衡的情況，由此產生大量矛盾與問題。現(xiàn)有的研究中，己有多位學者對我國“土地財政”情況進行了評估分析，賈康、劉微重點分析了2007年至2010年我國土地使用權出讓收入與地方財政收入的比例，結果發(fā)現(xiàn)，全國國有土地使用權出讓收入和地方本級財政收入的比例從0.35：1上升到0.75：1，和地方公共財政收入的比例從0.18：1上升到0.41：1，得出我國土地收入占地方收入比重高、結構失衡的特征。婁成武，王玉波系統(tǒng)地估算了1990年至2000年我國土地財政總收入占地方財政總收入的比重，結果顯示，1990年至2000年期間，該比重基本維持在左右，2001年開始上升跡象明顯，2003年后基本保持在40%左右的水平。2012年國土資源公報顯示，我國2011年全年土地出讓合同價款3.15萬億元，同比分別增長13.7%和14.6%。而同年我國地方政府收入為5.3萬億。

近年來，我國房地產市場在發(fā)展中不斷調整，市場需求水平和相關政策呈現(xiàn)新的變化趨勢，間接地對土地市場產生了一定的影響，在此背景下，系統(tǒng)地研宄地方財政對土地財政的依賴水平、土地財政的影響因素，并進一步探討地方政府金融創(chuàng)新的出路是十分有必要。

第二節(jié)文獻綜述

本文主要研究地方土地財政和由此引申的對地方金融創(chuàng)新的思考，文獻綜述也將圍繞這兩方面的內容展開。

一、研究“土地財政”現(xiàn)象的相關文獻綜述

國內現(xiàn)有的關于“土地財政”的研究，主要從四個方面著手：土地財政現(xiàn)象的度量、土地財政現(xiàn)象的成因、土地財政現(xiàn)象的影響、改革的思路。各方面現(xiàn)有的研究成果如下：

1.土地財政的度量

目前對我國土地財政的程度的度量主要可分為比例法和實證法兩種，其中又以比例法使用較多。劉玉萍等先梳理出了土地財政收入的構成因素，得出上地財政土地出讓收益耕地占用稅城鎮(zhèn)土地使用稅契稅土地增值稅房產稅的估算公式，進一步以地方政府土地財政收入占地方財政總收入的比重作為土地財政領帶的衡量指標，估算出了1999年至2008年中國各省份的土地財政依賴情況，發(fā)現(xiàn)隨著經濟的增長，土地財政依賴呈現(xiàn)倒“U”型變化，并認為這種變化是由城市化和產業(yè)發(fā)展的規(guī)律帶來的。李尚蒲、羅必良將土地財政分為范圍由窄到寬的三類，這三類分別是政府土地稅收收入、政府土地稅收收入以及土非稅收入、土地稅收收入和非稅收入以及土地抵押收入，計算各省土地財政占財政收入比重的均值，發(fā)現(xiàn)我國土地財政收入帶有明顯的地域特征，高收入省份各類型的土地財政占該地財政收入的比重均高于中等收入和低收入地區(qū)。胡家勇認為為了準確地理解土地出讓收入對地方政府的重要性，應從收入和支出兩個角度進行考察，他以某東部地區(qū)經濟發(fā)達鎮(zhèn)為例，分別估算當?shù)赝恋爻鲎屖杖胝伎芍湄斄Ρ壤约柏斦傊С鰧ν恋爻鲎屖杖氲囊蕾嚩�，研究發(fā)現(xiàn)該經濟發(fā)達鎮(zhèn)從財政收入和財政支出兩個方面都對土地出讓收入有著高度的依賴。采用實證法進行度量的研宄相對較少，婁成武、王玉波在這方面進行了一定的突破，文中主要計算了兩個變量：地方政府財政總收入占全國財政總收入的比重、地方土地性財政收入占地方財政總收入比重，分別對這兩個變量進行了協(xié)整檢驗和誤差修正模型檢驗，結果表明，兩者之間存在著長期均衡的關系，地方政府財政總收入減少時必須通過土地性財政收入進行彌補，反映地方財政收入對土地財政收入的依賴性。

2.土地財政現(xiàn)象的成因

學術界將“土地財政”的形成原因主要歸結為三個方面，分別是財稅體制、土地制度以及政績考核。在國內有關“土地財政”的研究中，很多學者均認為，年的分稅制改革不夠深入而帶來的制度缺陷是造成土地財政依賴的首要原因。賈康、劉微、蔣震、邢軍、婁成武、王玉波、吳燦燕、陳多長、夏依、郭傳輝的研究均認為，根據事權與財權相結合的原則，我國年的分稅制改革將稅收劃分為三個種類，即中央稅、地方稅以及中央地方共享稅，實行后，地方事權增多但財權卻減少了，導致地方財政缺口越來越大，地方政府大巨大的財政壓力下，必然要尋找其他的增收途徑，而土地財政中的土地出讓金和相關稅費是由地方獨享的，所以地方財政對土地財政產生了依賴性。

第二章長三角地方政府對土地財政依賴的現(xiàn)狀分析

第一節(jié)長三角土地財政依賴度量

在己有的研究中，有多位學者用比例法或實證法度量了全國或某一省市的土地財政依賴度，具體的方法可分為三種：（1）單純從收入角度出發(fā)，計算土地財政量占地方財政收入水平的比例；（2）同時從收入和支出兩個角度出法，計算土地財政量分別與地方財政收入和財政支出的比例；（3）采用計量檢驗的方式，分別設土地財政占地方財政收入的比例以及地方財政收入占全國財政總收入的比例兩個變量，利用短期誤差修正模型考察當?shù)胤截斦杖霚p少時是否會引致土地財政比例的上升。從研究的地域范圍看，目前尚未有以區(qū)域為單位的研究。結合已有的研究成果，本文先用比例法系統(tǒng)地考察以江、浙、滬三省為主體的長三角地區(qū)的土地財政狀況。一般認為土地財政包括土地出讓金收入、與土地相關的直接稅和間接稅、土地收費，從以往的研究看，土地出讓金占土地財政收入的大部分，土地收費由于各地規(guī)定不一且規(guī)模有限，往往不被納入研究的對象，所以本文的度量主要考慮各地土地出讓金收入。為對長三角地區(qū)“土地財政”現(xiàn)象進行量化，本文以土地出讓金收入地方一般預算收入的結果進行衡量。

從土地出讓金的總量上看，1998年以后，長三角的核心區(qū)域，江、浙、滬三地的土地出讓金量總體上呈現(xiàn)“飛速”增長的態(tài)勢。其中，1998年至2002年，三地的土地出讓金量僅逐年緩慢增長，2003年至2006年的土地出讓金水平則明顯高于前一階段，到了2007年之后，三地的土地出讓金增長速度明顯放快，甚至有了倍數(shù)增長的情況，這與2008年后，為擺脫國際金融危機的影響，各地政府寄希望于房地產市場，紛紛出臺相關救市政策，導致土地交易量上升，“地王”不斷涌現(xiàn)有著不可分割的聯(lián)系。分地區(qū)來看，上海市又與江浙兩省有著明顯的不同，雖然該市土地出讓金量在十幾年的時間中由19.2億增長至880億的水平，但逐年漲幅平均，整體增長較平緩。而江浙兩省的土地出讓金量的增長則呈現(xiàn)明顯的階段性特征，總量上亦數(shù)倍于上海市的情況。從土地出讓金與地方一般預算收入的比例來看，綜合來看，

第二節(jié)土地財政產生的原因

通過上文的數(shù)據分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，以江、浙、滬三省為主的長三角地區(qū)地方政府收入對土地收入的依賴度較高，存在著“土地財政”的現(xiàn)象，針對這一現(xiàn)象，本文借鑒路軍偉、林細細在研究地方政府融資平臺時使用的財政機會主義分析框架，對長三角土地財政現(xiàn)象的原因進行分析。“財政機會主義”這一概念首先由世界銀行高級經濟學家在1998年提出，她認為，當政策制定者面臨財政約束條件時，往往有通過預算外方式積累財政風險的偏好，這從表面上解釋了財政機會主義的涵義，卻沒有分析財政機會主義產生的原因。財政機會主義是機會主義的一種，機會主義產生的原因在于主觀動機和客觀條件兩個方面，主觀動機上，人具有逐利的本性，客觀條件則是信息不對稱的和人的有限理性的普遍存在。我們將這一框架套用于財政機會主義，可以認為財政機會主義產生的根源亦在于兩個方面：主觀上，政府具有追逐自身利益的本性；客觀上，約束條件缺乏為財政機會主義提供了便利。根據財政機會主義的分析框架，本文認為“土地財政”現(xiàn)象產生的原因一方面在于制度環(huán)境為地方政府提供了追逐地方利益的激勵機制，另一方面在于缺乏制度約束政府對土地收入的依賴行為。

一、對土地財政行為的正向激勵因素

1、以GDP為核心的晉升考核制度強化了土地財政依賴行為

中國地方政府擔負著轄區(qū)內的經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等責任，向上級政府和中央政府負責，由上級政府和中央政府來評價地方政府的職能執(zhí)行情況，根據地方政府的政績表現(xiàn)決定人事任免，由于上下級政府之間的信息不對稱，上級政府難以全面合理地對地方政府進行考核，這種情況下，以GDP為核心的考核方式優(yōu)勢非常明顯，這主要是因為：GDP是數(shù)量性指標，易于計算和比較；GDP指標的通用性較強，適用于不同地區(qū)之間的比較。雖然近年來中央政府不斷改進政績考核體系，但在實際執(zhí)行過程中，考核偏向以GDP為核心是不爭的事實�？己藟毫κ沟玫胤秸畬ν恋刎斦囊蕾嚥粩嗉由睿@種依賴主要源于土地財政的兩種特性：一是土地財政能夠直接增加地方財政收入，地方政府通過低價征收、高價拍賣的方式獲得高額的土地出讓收益，而這種收益不用參與中央分成，直接劃歸地方使用，為地方城市建設、增進社會福利提供了資金來源：二是地方政府出讓土地實質上是對土地資源的資本化，使更多的土地要素進入經濟發(fā)展過程，帶來生產可能性曲線的向右平移，促進資本形成和經濟增長，具體可以理解為，一方面出讓商業(yè)用地可帶動當?shù)胤康禺a業(yè)的發(fā)展，房地產業(yè)的產業(yè)關聯(lián)度高，能產生多方位的經濟效應，促進地方GDP增長，經濟增長又可以進一步地提升地方稅收收入；另一方面，政府出讓工業(yè)用地可以直接吸引制造業(yè)到當?shù)匕l(fā)展，從而為壯大地方經濟提供持續(xù)動力。

第三章長三角地區(qū)土地財政的理論模型與實證檢驗........10

第一節(jié)土地財政的相關理論模型.......15

第二節(jié)實證分析.......15

第三節(jié)實證結果分析.......16

第四章土地財政背景下的地方金融創(chuàng)新......20

第一節(jié)土地財政弊端引致地方金融創(chuàng)新需求......22

第二節(jié)融資平臺基本要素分析...........22

第三節(jié)地方政府融資平臺風險分析......23

第五章結論及政策建議........26

第一節(jié)完善現(xiàn)有相關體制........29

第二節(jié)積極進行地方金融創(chuàng)新.......29

第四章土地財政背景下的地方金融創(chuàng)新

第一節(jié)土地財政弊端引致地方金融創(chuàng)新需求

由上文分析可知，土地財政收入是地方政府的重要收入來源，但實證分析表明于依賴土地財政會造成房價上漲和地方財政收入來源不穩(wěn)定的負面影響。在實證分析結果之外，過度依賴土地財政還存在著以下客觀的弊端：

一、土地財政難以長期維持

土地是典型的稀缺資源，依靠出讓土地獲得收入的可持續(xù)性是很多學者討論的重點，同時，我國有著嚴格的耕地紅線制度，2011年，我國的耕地面積約為18.26億畝，距18億畝的“紅線”還有約0.26億畝，在較快的非農建設用地占用速度下，國有建設用地的供應對應于需求必然趨于緊張，自然限制下的土地財政必然無法長久持續(xù)。根據林泉的測算，我國年均減少耕地約305萬畝，按此速度，我國會在2019年中“觸抵紅線”。

美國城市地理學家諾瑟姆研究表明，城市化發(fā)展表現(xiàn)為倒“S”型曲線，由三個主要階段構成：初始階段，農業(yè)占主導地位，城市發(fā)展緩慢，當城市人口超過10%時，城市化發(fā)展速度逐步加快；加速階段，當城市人口超過30%時，農村人口開始快速向城市聚集；穩(wěn)定階段，當城市人口達到后，城市人口比例增長速度下降，處于穩(wěn)定的發(fā)展時期。根據測算，截至到2011年，中國的城鎮(zhèn)化率已達51.27%，且土地城鎮(zhèn)化要遠快于人口城鎮(zhèn)化，土地城鎮(zhèn)化進程在可見的未來會逐漸減弱。

在產業(yè)經濟學領域，著名的根據配第一克拉克定理亦適用于解釋土地財政難以長期維持。該定理認為隨著經濟的發(fā)展，人均國民收入水平的提高第一產業(yè)國民收入和勞動力的相對比重會逐漸下降；第二產業(yè)國民收入和勞動力的相對比重則上升，而當經濟進一步發(fā)展，主導產業(yè)則會同第二產業(yè)向第三產業(yè)轉移。所以，當?shù)诙a業(yè)占國民經濟的比例逐漸提高時，土地財政收入的增長速度也會較高，這也符合我國目前的實際情況；而當?shù)诙a業(yè)比重降低，第三產業(yè)日益發(fā)展時，土地財政也會相應減少。

綜合以上論述，由于長三角地區(qū)的經濟發(fā)展水平相對較高，其城市化進程、產業(yè)發(fā)展進程亦領先我國平均水平，相較其它地區(qū)，會更早地面對土地財政基數(shù)水平的下降，政府財政收入對土地財政的可依賴度逐漸降低的問題。

第五章結論及政策建議

本文的實證分析結果表明土地財政收入對房價有正向的影響地方政府過度依賴于土地財政的行為易抬高房價；同時，由上文的實證可知，房價、房地產市場貸款獲得情況以及房地產需求水平都會對土地出讓金的水平造成直接的影響，當房價上漲、貸款量上升以及需求旺盛時，土地市場受房地產市場的影響亦會呈現(xiàn)出繁榮的景象，反之若房價下跌、貸款量不足或需求低迷時，土地市場也會受到牽連。另一方面，在地方財政收入不足而承擔的事權過多的大背景下，地方政府通過地方融資平臺獲得大量的城市建設貸款，由此也產生了大量的問題與矛盾，在新形勢下，急需重新梳理地方政府融資體系，為地方政府金融創(chuàng)新提供新的思路，本文認為，為更好地支撐我國地方建設發(fā)展，拓寬地方政府資金來源，可從完善現(xiàn)有相關體制和積極進行地方金融創(chuàng)新兩個方面進行。

第一節(jié)完善現(xiàn)有相關體制

一、完善我國分稅制體系建設，平衡地方財權與事權的分配

1994年分稅制改革后，地方政府的財權減少而事權增加，從根本上決定了地方政府“入不敷出”的局面，所以，要從根本上解決問題必須先解決財權與事權的矛盾。完善分稅制體系建設，應在給予地方更多的財權的同時相應減輕地方政府的支出負擔《嚴格執(zhí)行財權與事權相匹配的原則，適當將部分公共服務等事權上移至中央，且要使地方具備一定的稅種選擇和稅率調整的權利，針對我國目前地方政府所分的稅種中缺乏大額稅種的情況，可推動房產稅改革，使房產稅全部劃歸地方政府，并將現(xiàn)行的房產稅征收范圍擴大至非經營性住宅房產，這樣不僅可以使我國地方政府獲得全新的主體稅種，更可以優(yōu)化我國的土地收入結構，降低政府出讓土地以獲得“一次性”收入的沖動，從而有助于減少土地及房地產市場過熱的情況。

二、規(guī)范地方政府融資平臺的運作

地方政府融資平臺目前仍是我國地方政府獲得融資的重要渠道，因此，規(guī)范地方融資平臺的運作，使地方政府融資平臺健康有序地發(fā)展十分有必要。根據前文分析的融資平臺現(xiàn)有的主要缺陷，本文認為可從兩個方面對融資平臺進行改進，：一是推進融資平臺的市場化運作，完善其法人治理結構，杜絕政企不分，加強對貸款使用和償還的管理；二是提高融資平臺的自身還款能力，減輕地方財政負擔以及平臺對土地財政的依賴，逐漸將純公益性項目從融資平臺中剝離，提高融資平臺資產的自營能力，提高自身還款的比例。

三、完善地方政府債務監(jiān)督機制，推進地方債務由隱性向顯性的轉變

建立有效完善的監(jiān)督機制有助于抑制地方政府債務過快增長和資金使用不當?shù)娘L險。除了直接的上級監(jiān)督以外，同時也應落實下級以及公眾等外部監(jiān)督的可能性有有效性。目前我國地方政府債務的外部監(jiān)督的最大障礙在于信息披露機制不完善，地方債務不透明。建立及時有效的地方債務信息披露機制是加強地方債務管理的基礎，更是監(jiān)管部門和公眾加強監(jiān)督的前提。目前我國地方政府債務體系復雜，既有業(yè)已積累的大量的融資平臺債務，也有較新的地方債，還有其他一些隱形的負債，建立有效的信息披露機制就要摸清核實現(xiàn)行的地方債務規(guī)模、資金去向，并為長期的債務信息披露設立相應的規(guī)定和模式，要求地方政府根據規(guī)定及時地通報負債情況，以供上級監(jiān)管部門和包括公眾在內的外部監(jiān)督主體進行監(jiān)督。
 

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