與央地間縱向關(guān)系文獻(xiàn)相比,對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)、特別是1994年分稅制改革以來(lái)地方政府之間橫向關(guān)系影響因素的考察則較為匱乏。本文認(rèn)為地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異是影響合作的重要因素。采用2000-2017年我國(guó)省級(jí)數(shù)據(jù)并結(jié)合重力模型,我們發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的減小會(huì)顯著增加兩省間經(jīng)濟(jì)及公共服務(wù)合作概率,前者主要由不發(fā)達(dá)省份的合作積極性提高所實(shí)現(xiàn),而后者主要體現(xiàn)為發(fā)達(dá)省份主動(dòng)尋求合作。就政策含義來(lái)說(shuō),進(jìn)一步的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度能夠通過(guò)降低地方間不平衡來(lái)增加地方政府合作意愿。 

【文章來(lái)源】：中國(guó)行政管理. 2020,(09)北大核心CSSCI

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轉(zhuǎn)移支付與地方政府合作

改革開(kāi)放之后,中國(guó)地方政府間關(guān)系經(jīng)歷了從分割到合作的轉(zhuǎn)變。地方分割在上世紀(jì)80年代中期到90年代初最為嚴(yán)重,主要表現(xiàn)為各種原材料大戰(zhàn)、市場(chǎng)封鎖及重復(fù)建設(shè)等①。Young認(rèn)為這種現(xiàn)象背后的成因是“分灶吃飯”的財(cái)政體制及價(jià)格雙軌制,前者使得地方政府對(duì)本地企業(yè)的利潤(rùn)有剩余索取權(quán),而后者則導(dǎo)致了工業(yè)品的價(jià)格高于原材料價(jià)格。這兩個(gè)因素在90年代中后期以后均不復(fù)存在:“雙軌制”在1992年已經(jīng)廢除,而1994年的“分稅制”財(cái)政體制徹底改變了地方政府和本地工業(yè)之間的緊密關(guān)系。分稅制改革后的地方政府更依賴于外資發(fā)展本地經(jīng)濟(jì),造成分割的制度性成因被打破。與20世紀(jì)80年代至90年代地方分割不同的是,現(xiàn)階段中國(guó)地方政府間的關(guān)系更加多元。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,地方政府紛紛通過(guò)雙邊或多邊協(xié)議互通資源、共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)和經(jīng)濟(jì)圈等方式實(shí)現(xiàn)合作。[19][20]圖1展示了地方政府間簽訂的經(jīng)濟(jì)及公共服務(wù)合作協(xié)議數(shù)量,從中可以發(fā)現(xiàn):首先,兩類合作在2000年后持續(xù)增加;其次,經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議數(shù)量顯著多于公共服務(wù)合作②。眾所周知,地方政府在公共服務(wù)合作領(lǐng)域的一些議題上合作意愿較低甚至相互扯皮及拆臺(tái)。例如,一些政府出于地方保護(hù)考慮往往將污染企業(yè)放置于行政交界處上風(fēng)向或者河流上游位置。Cai等發(fā)現(xiàn)中國(guó)省內(nèi)最下游縣的污染活動(dòng)比其他縣域高20%多,其原因在于中國(guó)為了逃避污染的社會(huì)成本而將水污染生產(chǎn)活動(dòng)遷移到了省內(nèi)最下游的地方。[21]Duvivier和Xiong用河北省污染企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)發(fā)現(xiàn)在分權(quán)體制下污染企業(yè)更容易集中在邊界縣區(qū)域,這一方面可以規(guī)避嚴(yán)格的環(huán)境審查,又可以享受毗鄰市場(chǎng)與便利交通。[22]除區(qū)分地方政府合作的內(nèi)容,我們還統(tǒng)計(jì)了地方政府合作的方向:在樣本中,窮省向富省成功尋求合作的案例有213個(gè),簽訂協(xié)議數(shù)總計(jì)為285個(gè);富省向窮省成功尋求合作的案例有203個(gè),簽訂協(xié)議數(shù)為246個(gè),此二者并沒(méi)有顯著的差異。從合作內(nèi)容來(lái)看,政府間合作可以分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作與公共服務(wù)合作兩類。[23]經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域合作主要包括:通過(guò)產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,促進(jìn)資本、技術(shù)及人才等要素在兩地間流動(dòng)及配置;交通基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)以降低兩地間物流成本進(jìn)而促進(jìn)雙邊貿(mào)易;鼓勵(lì)企業(yè)合作資源共享;以及其他方式比如旅游方面的合作等。一些文獻(xiàn)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)這些合作對(duì)于推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有顯著的正面影響:例如,地方合作可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化,引導(dǎo)區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,調(diào)節(jié)土地資源配置結(jié)構(gòu)等等。[24]-[26]公共服務(wù)合作則包括:共同維護(hù)市場(chǎng)秩序打擊違法犯罪、共同保護(hù)資源與環(huán)境、加強(qiáng)兩地醫(yī)療衛(wèi)生保障體系建設(shè)以及促進(jìn)兩地科技文化及教育事業(yè)交流等。公共服務(wù)方面的合作既有成功的案例,比如浙江安徽兩省就新安江流域建立了全國(guó)首個(gè)跨省區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、長(zhǎng)三角城市在黃浦江死豬事件之后簽訂了《長(zhǎng)三角城市環(huán)境保護(hù)合作(合肥)宣言》以期合作治理生態(tài)。[27][28]當(dāng)然,也有很多失敗案例,例如淮河跨區(qū)域污染治理仍然沒(méi)有有效解決①。[29]

【參考文獻(xiàn)】：
期刊論文
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