【摘要】 為了減緩國際民航業(yè)碳排放日益增加給全球氣候變化帶來的不利影響，歐盟宣布自2012年1月1日起推行其在2008年修改通過的指令2008/101/EC，將所有在歐盟機場起飛和降落的航班納入到歐盟排放交易體系中。而后，在國際社會強大的壓力下，歐盟宣布暫停實施指令2008/101/EC，但不包括歐盟境內(nèi)的航空公司。雖然歐盟已經(jīng)做出了讓步，但其仍然沒有放棄對指令2008/101/EC的實施。歐盟的這一單邊主義行動給全世界敲響了警鐘，國際航空排放給全球氣候變化帶來的影響日益明顯，國際社會采取行動措施迫在眉睫，需要有一個領(lǐng)導(dǎo)者帶領(lǐng)各國制定統(tǒng)一規(guī)則。但不是在歐盟的領(lǐng)導(dǎo)下，而是在國際民用航空組織的框架下，通過協(xié)商談判獲得的統(tǒng)一措施，才能被各國政府普遍接受和廣泛實施。民航業(yè)作為我國重要的運輸行業(yè)，在社會生活中，尤其是對外交往中扮演著越來越重要的角色。我國民航業(yè)的發(fā)展具有起步晚、發(fā)展快、潛力大的特點。處于高速發(fā)展期的我國民航業(yè)，如果同發(fā)達國家的航空公司適用同一套標(biāo)準(zhǔn)進行減排，本身就是非常不公平的。發(fā)達國家在綠色能源技術(shù)、新能源技術(shù)上遙遙領(lǐng)先。發(fā)達國家的航空業(yè)已經(jīng)日趨飽和，增長緩慢，所形成的歷史排放量巨大，從而獲得免費的碳排放配額自然就很多。此外，發(fā)達國家的航空器型號老舊，稍加改進即可明顯減少碳排放量。相反，我國民航業(yè)的新能源和綠色能源技術(shù)處于起步階段。我國航空業(yè)的發(fā)展空間巨大，對于歷史排放量，顯然是不夠的。另外，我國民航業(yè)都采用的是世界先進水平的航空器，排放水平已經(jīng)是很低了，采用一般技術(shù)手段減少排放收效甚微。所以，將像我國這樣的發(fā)展中國家的民航業(yè)納入歐盟排放交易體系本身就是極其不合理的。本文通過對指令2008/101/EC在制定主體、內(nèi)容、制定程序的分析，尋找到與現(xiàn)行國際環(huán)境法、國際航空法、國際習(xí)慣法的相容性。確定該指令的合法性與合理性，并從協(xié)商談判、國際訴訟、WTO爭端解決三個角度結(jié)合我國民航業(yè)現(xiàn)階段的發(fā)展現(xiàn)狀力圖尋找到在新形勢下我國民航業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)對措施，進而得出結(jié)論。本文認為，第一，指令2008/101/EC中規(guī)定將航空器碳排放的全部航程納入到管制范圍，違反了《芝加哥公約》中的領(lǐng)空主權(quán)原則和國際習(xí)慣法中的公海自由原則。第二，指令2008/101/EC不加區(qū)分的將發(fā)展中國家的航空公司也納入到管制的范圍違反了《聯(lián)合國氣候變化公約》和《京都議定書》項下的“共同但有區(qū)別責(zé)任原則”，使得原本不承擔(dān)減排義務(wù)的發(fā)展中國家承擔(dān)了更大的減排義務(wù)。第三，通過分析歐盟一意孤行不顧國際社會的強烈反對強行推進其碳排放交易體系的行為，可見歐盟對領(lǐng)導(dǎo)全球溫室氣體減排事業(yè)急切的心情。雖然歐盟承諾指令2008/101/EC暫停對非歐盟籍航空公司的適用，并答應(yīng)在2013年秋季召開的國際民用航空大會討論全球統(tǒng)一的溫室氣體減排措施，但是如果會議無法達成統(tǒng)一的意見，歐盟將繼續(xù)恢復(fù)指令2008/101/EC。從歐盟的表態(tài)上來看，其仍未放棄采用單邊行動解決全球問題。況且《京都議定書》各締約方承諾的減排期已經(jīng)屆滿，國際社會仍未形成一個新的具有法律拘束力的統(tǒng)一文件，導(dǎo)致在后《京都議定書》時代，國際氣候變化政策存在極大的不確定性。所以，我國作為發(fā)展中國家，同時也是排放大國，應(yīng)該審時度勢，抓緊完善相關(guān)立法，建立國內(nèi)碳排放交易體系，保護正在上升期的民航業(yè)。 

一、歐盟排放交易體系（EU ETS）概述

（一）歐盟排放交易體系的產(chǎn)生背景

1.《聯(lián)合國氣候變化公約》及《京都議定書》

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》確立了共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、充分考慮發(fā)展中國家的具體需要和特殊情況原則、預(yù)防原則、促進可持續(xù)發(fā)展原則和開放經(jīng)濟體系原則。其中，最重要的“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”規(guī)定了各締約方均有義務(wù)采取行動保護全球氣候，但發(fā)達國家要負歷史責(zé)任和現(xiàn)實責(zé)任，理應(yīng)承擔(dān)更多的義務(wù)，使溫室氣體排放回到1990年的排放水平，并且向發(fā)展中國家提供技術(shù)和資金援助。而發(fā)展中國家的首要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟、消除貧困，其次是編制國家信息通報，制定并執(zhí)行減緩和適應(yīng)氣候變化的國家計劃等�？梢哉f，這是目前為止在國際環(huán)境領(lǐng)域中影響最大、涉及面最廣、意義最為深遠的國際性法律文件。同時，公約也奠定了應(yīng)對氣候變化國際合作的法律基礎(chǔ)，是最具權(quán)威性、普遍性、全面性的國際框架，凝聚了國際社會共識，是開展國際合作的基礎(chǔ)。

由于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》只是一般性的指導(dǎo)文件，，沒有具體的減排目標(biāo)，更沒有對溫室氣體的減排問題作出具體性規(guī)定，所以，公約本身沒有法律約束力。于是，公約締約方會議通過“柏林授權(quán)”開始了一系列談判，最終在 1997 年日本京都通過了世界上第一個帶有法律約束力的國際環(huán)保協(xié)議—《京都議定書》�！毒┒甲h定書》的核心內(nèi)容是為附件一締約方（發(fā)達國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家）明確規(guī)定了第一承諾減排的定量目標(biāo)和時間表，即在2008-2012年期間，六種溫室氣體的排放量要比 1990 年的排放水平減少 5.2%。而《京都議定書》允許歐盟作為一個整體承擔(dān)8%的減排量。同時，《京都議定書》也引入了三個靈活的履約機制：“聯(lián)合履約（JI）”、“清潔發(fā)展機制(CDM)”、“排放貿(mào)易(ET)”，可以說這是《京都議定書》有效平衡各締約方利益和實現(xiàn)有效減排的一個創(chuàng)舉，既兼顧了發(fā)達國家確保經(jīng)濟穩(wěn)定增長的需求，也考慮到了發(fā)展中國家缺乏資金和環(huán)保技術(shù)的現(xiàn)實。

（二）歐盟排放交易體系的主要內(nèi)容與基本規(guī)則

1. 歐盟排放交易體系的主要內(nèi)容

歐盟排放交易體系是歐盟氣候政策的核心組成部分。它以總量控制交易為基礎(chǔ)，力求以最低的經(jīng)濟成本實現(xiàn)減排，同時，它也是世界上第一個參與國家最多的排放交易體系。歐盟排放交易體系涵蓋了歐盟28個成員國以及冰島、列支敦士登和挪威的主要能源消費和排放的企業(yè)。例如，煉油廠、煉鋼廠、水泥廠、玻璃廠、造紙廠、化工廠等 11000 個能源密集型的企業(yè)。然而，并不是所有這些企業(yè)都會被列入到排放交易體系中來，只有那些排放量是可以測量、報告、并準(zhǔn)確認證的企業(yè)，并且要達到一定規(guī)模才可能成為減排的對象。到目前為止，該系統(tǒng)已經(jīng)涵蓋了歐盟排放溫室氣體總量的45%。

歐盟碳排放貿(mào)易體系從時間上被劃分為四個階段：第一階段（2005-2007年），第二階段（2008-2012 年），第三階段（2013-2020 年），第四階段（2021-2028年）。第二階段的時間跨度正好與《京都議定書》首次承諾的時間保持一致�！毒┒甲h定書》要求，從 2008 年到 2012 年，歐盟二氧化碳等 6 種溫室氣體年平均排放量要比 1990 年的排放量低 8%，為了幫助其成員國履行減排承諾，獲取運用總量交易機制減排溫室氣體的經(jīng)驗，歐盟制定了排放交易體系，并于2005年初試運行，2008年初開始正式運行。

2. 歐盟排放交易體系的運行機制

（1）總量控制交易模式

同世界上其他的排放交易體系不同，歐盟所采用的是總量控制交易模式（cap and trade）�？偭靠刂平灰资侵冈谝欢▍^(qū)域內(nèi)，在污染物排放總量不超過允許排放量或逐年降低的前提下，內(nèi)部各排放源之間通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑排放量，實現(xiàn)減少排放量、保護環(huán)境的目的。歐盟排放交易體系覆蓋28個主權(quán)國家，考慮到每個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平、體制制度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面存在現(xiàn)實的差異性，所以，在排放量的確定上，為了有效平衡各成員國之間和歐盟的利益沖突，同時又能按照計劃完成減排目標(biāo)，歐盟并不預(yù)先確定排放總量，而是由各成員國自己先決定排放量，只是各成員國提出的排放量要符合歐盟排放交易指令的標(biāo)準(zhǔn)，并需要通過歐盟委員會審批，然后匯總形成歐盟的排放總量。

二、歐盟將民航業(yè)納入排放交易體系的合法性分析

（一）歐盟排放交易體系的相關(guān)法案及指令

歐盟為了構(gòu)建其氣候政策框架自 2003 年開始進行一系列以排放交易體系為核心的立法,形成了一整套具有強制執(zhí)行力的法律文件。最具典型的是 2003年 10 月歐洲議會和歐盟理事會通過的 2003/87/EC 指令，首次通過立法建立歐盟范圍內(nèi)的排放交易體系，全稱為“建立歐盟溫室氣體排放許可貿(mào)易體系并修訂歐盟議會指令96/61/EC”，包括前言、正文33個條款和5個附件3大部分。隨后在 2004 年 10 月通過指令 2004/101/EC，在《指令 2003/87/EC》中加入了關(guān)于將《京都議定書》中的項目機制納入 EU ETS 體系中的內(nèi)容。同年 12 月又通過了280/ 2004/EC及2216/2004/EC指令，主要內(nèi)容是建立國家電子登記注冊系統(tǒng)以記錄和跟蹤 EUA 的簽發(fā)、持有、轉(zhuǎn)讓和注銷。2008 年 11 月，在歐盟內(nèi)部的一片爭議聲中通過了指令2008/101/EC，該指令正式將民航業(yè)納入歐盟排放交易體系，規(guī)定從2012年1月1 日起，覆蓋所有進出歐盟和歐盟內(nèi)部的航班，任何國家的航空公司的航班都將受到排放交易體系的管制。2009年4月，最后通過2009/29/EC指令進一步改進和延伸歐盟排放交易體系，包括制定第三階段配額上限和配額拍賣等。

在歐盟的眾多指令中，指令 2008/101/EC 的出臺遭到了來自國際社會的強烈批評。2011年8月，中國多家航空公司以及美國航空公司、新加坡航空公司、泰國航空公司等20多家中外航空公司的代表在北京發(fā)表《共同聲明》，反對歐盟單方面將民航業(yè)納入歐盟排放交易體系。2012年2月，在莫斯科舉行的有關(guān)民航業(yè)碳排放問題的國際會議上，包括中國、俄羅斯、印度在內(nèi)全球29國政府發(fā)表聯(lián)合宣言，聯(lián)合抵制歐盟收取航空碳稅。同時，經(jīng)過國務(wù)院授權(quán)，中國民用航空局向國內(nèi)各航空公司發(fā)出指令，“未經(jīng)政府有關(guān)部門批準(zhǔn)，禁止中國境內(nèi)各運輸航空公司參與歐盟排放交易體系，禁止各運輸航空公司以此為由提高運價或增加收費項目。”由此可見，指令 2008/101/EC 在國際航空領(lǐng)域是非常不受歡迎的，究其原因還要從它管制的內(nèi)容上探究。

（二）將民航業(yè)納入歐盟排放交易體系的立法背景

盡管目前民航業(yè)的碳排放總量僅占全球碳排放的 2%（包括國內(nèi)和國際航線），但增長速度卻很快。根據(jù)國際民航組織（ICAO）2010 年的報告顯示，國際航空排放占全球航空排放的 62%，而且正以每年 3%-4%的速度增長。隨著民航業(yè)的迅速發(fā)展，民航業(yè)排放量在1990—2006年間增長了將近一倍，增長速度為全球各行業(yè)之首。其中來自發(fā)達國家和新興經(jīng)濟體的國際航班碳排放量增長迅速。歐盟提交給聯(lián)合國《氣候變化框架公約》秘書處的報告顯示，其民航業(yè)的碳排放在 1990—2003 年期間增長了 73%，如果不采取有效措施，到 2012年將比1990年的排放量增加150%。1歐盟認為，國際民航組織領(lǐng)導(dǎo)的民航業(yè)減排議程并沒有取得明顯進展，歐盟應(yīng)該首先采取行動。在此背景下，就產(chǎn)生了引起爭議的指令2008/101/EC。

另外有一點值得警惕的是，歐盟通過排放交易體系所建立的全球最大的碳匯市場不僅可以在歐盟范圍內(nèi)進行碳配額的交易，而且可以與世界其他交易體系進行交易，例如，已經(jīng)實施成功對接的挪威二氧化碳總量交易體系和正在談判中的澳大利亞排放交易體系。雖然歐盟排放交易體系的開放性和包容性有益于全球碳匯市場的繁榮和發(fā)展，但也在一定程度上反映了歐盟爭奪未來環(huán)境貿(mào)易中領(lǐng)導(dǎo)地位的野心，歐盟不顧國際社會的反對急于采取單邊行動推進其環(huán)境政策的進程，希望能夠按照歐盟的現(xiàn)有模式建立國際碳匯市場秩序，從而通過手中的“環(huán)保牌”影響國際貿(mào)易和國際環(huán)保事務(wù)都是不現(xiàn)實的。

三、爭端解決機制研究...............13

（一）協(xié)商談判.............13

（二）國際訴訟.............13

（三）訴諸 WTO爭端解決機構(gòu).............16

四、歐盟將民航業(yè)納入EU ETS 對我國民航業(yè)發(fā)展的影響............19

（一）我國民航業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀..........19

（二）將民航業(yè)納入歐盟排放交易體系對我國民航業(yè)的不利影響.............19

五、新形勢下我國民航業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)對措施...............22

（一）深化雙邊談判協(xié)商............22

（二）積極參與國際氣候談判...................23

五、新形勢下我國民航業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)對措施

（一）深化雙邊談判協(xié)商

根據(jù)歐盟的監(jiān)測，在 1990-2006 年間，民航業(yè)的溫室氣體排放量增長趨勢十分明顯。對于參與到歐盟排放交易體系的行業(yè)總排放下降了4%，而不受監(jiān)管的民航業(yè)的排放卻增加了96%。盡管過去40年來民航業(yè)的能效提高顯著，但這仍然遠不足以彌補民航業(yè)的快速發(fā)展所帶來的排放增加。歐盟寄希望于將其排放交易體系發(fā)展成為全球排放交易體系的楷模，從而主導(dǎo)全球碳經(jīng)濟的走向，這一點從歐盟強行推進其單邊主義行動上來看已經(jīng)不言自明。歐盟在環(huán)保領(lǐng)域的積極作為，尤其要求發(fā)展中國家強制減排，特別是對于我國的要求完全沒有考慮到發(fā)展中國家的實際情況。如果我國開始盲目的推行減排溫室氣體，將可能嚴(yán)重制約國民經(jīng)濟的發(fā)展，我國從改革開放初期所確立的實現(xiàn)經(jīng)濟和社會長期發(fā)展的目標(biāo)將受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。所以，為了避免貿(mào)易戰(zhàn)和國際訴訟的不確定性，有條件的接受歐盟的方案不失為明智之舉。盡管歐盟在單邊行動中的表示出態(tài)度強硬，但是也并非沒有談判的余地。

歐盟是我國第一大貿(mào)易伙伴和進口第一大來源地區(qū)，而中國也是歐盟的第二大貿(mào)易伙伴（僅次于美國）和進口主要來源國，雙邊年交易額超過 3 萬億人民幣。關(guān)系如此密切的雙方面對任何一次貿(mào)易爭端都應(yīng)該謹(jǐn)小慎微，而任何一次報復(fù)和反報復(fù)都會使自己深受其害，有損于雙方經(jīng)濟利益的單邊行動所產(chǎn)生的損失都是雙方難以承受的。

結(jié)論

本文通過對歐盟排放交易體系的主要內(nèi)容和主要規(guī)則的分析獲得了對指令2008/101/EC的概括性認識。并將其同現(xiàn)行的國際環(huán)境法、國際航空法、國際習(xí)慣法的相關(guān)規(guī)則比對研究，從而可以得出結(jié)論：歐盟一意孤行實行單邊主義行動的本質(zhì)是要在全球范圍內(nèi)推行歐盟已經(jīng)運行成熟的排放交易體系，以便獲得全球溫室氣體排放的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，通過對碳價格的制定，控制整個未來全球范圍內(nèi)的排放交易市場。這從歐盟不僅將航空業(yè)納入其排放交易體系，而且正在制定指令將全球海運業(yè)也納入其排放體系中就可以得出結(jié)論。

我國民航業(yè)應(yīng)該以此為啟示和警醒，對外聯(lián)合共同利益國家堅決抵制歐盟的相關(guān)碳排放交易指令，積極參與國際氣候變化談判，堅決支持《京都議定書》授權(quán)的國際民用航空組織框架下的協(xié)商，爭取未來制定溫室氣體減排規(guī)則的話語權(quán)。對內(nèi)加強和完善相關(guān)環(huán)境立法，建立國內(nèi)碳排放交易體系，不斷積累實踐和理論經(jīng)驗以應(yīng)對日益緊迫的節(jié)能減排壓力。值得慶幸的是，歐盟暫停了碳減排交易指令的實施，這為建立我國特有的環(huán)保體系和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)贏得了寶貴的時間。

由于作者的水平有限，本文僅限于對相關(guān)法條、指令、報告的字面分析和研究，缺少對數(shù)據(jù)的分析和比較，而數(shù)據(jù)恰恰是在爭端解決中說明問題的最有利證明，特別是在WTO規(guī)則下，舉證責(zé)任中數(shù)據(jù)的綜合運用會對案件的走向起到?jīng)Q定性的作用。作者會在日后的學(xué)習(xí)中重視數(shù)據(jù)的收集和分析，將相關(guān)理論運用到實踐中，并用實踐的經(jīng)驗促進理論的發(fā)展。

參考文獻（略）