本文關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)交錯(cuò)區(qū)土地可持續(xù)利用問題探討，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

    摘要：城鄉(xiāng)結(jié)合部作為城市化的前沿陣地，是城鄉(xiāng)用地爭奪的焦點(diǎn)區(qū)域，土地利用矛盾十分突出。本文通過閱讀文獻(xiàn)、查閱資料，主要分析了城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用的現(xiàn)狀、特征及利用過程中存在的問題，并提出改善城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用現(xiàn)狀，提高土地資源優(yōu)化配置效率的措施，以指導(dǎo)并促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展一體化新格局的實(shí)現(xiàn)。

    關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部；土地利用；城鄉(xiāng)一體化；對策 

    胡錦濤主席在十七大報(bào)告中提出“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局”的總目標(biāo)，是對新時(shí)期我城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的高度概括和總體把握。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的主要矛盾點(diǎn)就集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部，而最明顯的體現(xiàn)是城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用的問題和矛盾。因此，分析城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用的特征，優(yōu)化組織其利用結(jié)構(gòu)，對促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化具有重要意義。城鄉(xiāng)結(jié)合部地理位置優(yōu)越，交通發(fā)達(dá)，信息靈通，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和互動交流的重要部位。城鄉(xiāng)結(jié)合部土地既是農(nóng)民的命根子，又是市民的菜籃子和米袋子，是保證城市和農(nóng)村居民生活水平提高，社會健康發(fā)展的最基礎(chǔ)、最重要的條件。城鄉(xiāng)結(jié)合部土地可持續(xù)利用的實(shí)現(xiàn)，也是城市可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。也正是由于其重要的地理位置，城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用矛盾成為制約城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有序和諧的重要原因。

    1 城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用現(xiàn)狀與特征

    1.1 城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用現(xiàn)狀

    二十一世紀(jì)，隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，城鄉(xiāng)結(jié)合部也進(jìn)入快速發(fā)展的新時(shí)期。作為城市向農(nóng)村的過渡帶，它既是城市的邊緣區(qū)，也是農(nóng)村的邊緣區(qū)，是城鄉(xiāng)用地爭奪的焦點(diǎn)區(qū)域和城市擴(kuò)張的前沿陣地，也是城鄉(xiāng)用地矛盾最為激勵的集中區(qū)。城鄉(xiāng)二元制土地管理制度造成部分地區(qū)“無管制”，部分地區(qū)“雙重管制”等矛盾普遍存在。由此引發(fā)的眾多土地利用無序現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在：違法占地、亂占亂用、黑市交易、規(guī)劃失控、管理混亂、污染嚴(yán)重等等，對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧都產(chǎn)生了嚴(yán)重影響！

    1.2 城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用特征

    1.2.1空間分布呈現(xiàn)過渡性特征

    城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市與鄉(xiāng)村二元地域結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上衍生出來的過渡性區(qū)域，是農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)用地的復(fù)合區(qū)，具有明顯的過渡性特征。主要表現(xiàn)為兩方面：一是土地利用的水平梯度大。城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市化的前沿陣地、城市建成區(qū)與鄉(xiāng)村地區(qū)之間的“急變帶”，城市土地不斷向外擴(kuò)張，原有的農(nóng)用土地不斷地變?yōu)楦鞣N非農(nóng)用地；二是用地空間分布混雜交錯(cuò)。受城市擴(kuò)張、道路系統(tǒng)修繕、市政公用設(shè)施建設(shè)用地的飛躍式擴(kuò)散以及規(guī)劃管理滯后等因素的影響，城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用的性質(zhì)和強(qiáng)度、地域空間結(jié)構(gòu)和地理景觀等方面表現(xiàn)為從城市向農(nóng)村的過渡，用地形態(tài)大多呈現(xiàn)出城市型用地與農(nóng)村型用地混雜的格局。

    1.2.2土地利用類型和結(jié)構(gòu)復(fù)雜

    城鄉(xiāng)結(jié)合部一方面受到城市強(qiáng)烈的輻射作用，許多帶有明顯城市特征的集鎮(zhèn)、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、工業(yè)企業(yè)等廣泛分布于此；另外，城鄉(xiāng)結(jié)合部在一定程度上保留了農(nóng)村土地利用的格局，有農(nóng)田、果園、養(yǎng)殖魚塘等。并且，由于其區(qū)位效應(yīng)作用，還派生出一些較為活躍的邊緣性用地類型、蔬菜基地、花卉基地等，城市特征的住宅區(qū)、別墅區(qū)、高等院校等也分布于此，從而致使區(qū)域土地利用類型多樣，結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜。 

     1.2.3土地用途動態(tài)變化迅速

    在利益最大化的驅(qū)使下，城鄉(xiāng)結(jié)合部各用地類型競爭激烈，土地利用在空間和用途上表現(xiàn)出鮮明的動態(tài)特征。城市化的加速使結(jié)合部內(nèi)外邊界不斷向農(nóng)村地區(qū)延伸和擴(kuò)展，土地用途變更快速而普遍，呈現(xiàn)出近郊農(nóng)業(yè)用地—菜地—工業(yè)用地—居住用地—商業(yè)服務(wù)設(shè)施用地配套的一般性演化規(guī)律。

    1.2. 4土地價(jià)格呈攀升趨勢

    城市用地不斷向外擴(kuò)張，越來越多的土地成為城市用地，使得農(nóng)用土地的使用價(jià)值逐漸增大，土地價(jià)格不斷上漲。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部地理位置優(yōu)越，道路通達(dá)性好，加之基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施比較完善，同時(shí)城鄉(xiāng)結(jié)合部又是城市各種物質(zhì)流和信息流輻射區(qū)域，既可以充分利用城市的信息、技術(shù)、人才、資金，又可以充分利用農(nóng)村廉價(jià)的勞動力、物力條件，是房地產(chǎn)經(jīng)營者的新興投資地之一。因此，土地價(jià)格必然保持一種攀升的勢頭。

    2 城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用存在問題及根源分析

    2.1 城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用存在問題

    2.1.1城市化發(fā)展帶來的土地供需矛盾

    近年來，由于城市市政建設(shè)發(fā)展迅速，大批市區(qū)人口動遷到城鄉(xiāng)結(jié)合部，同時(shí)，亦有大量外來流動人口也紛紛集聚于結(jié)合部，結(jié)合部成為人口增長幅度最大的地區(qū)。人口大量瞬間聚集的同時(shí)，相應(yīng)的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等配套設(shè)施以及電、暖、水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迅速展開，各類建設(shè)用地對農(nóng)用地的爭奪更加激烈，土地供需矛盾變得十分突出。為了緩解人地矛盾，這些地區(qū)必然會繼續(xù)向周圍地區(qū)擴(kuò)張，形成人口集聚和土地?cái)U(kuò)張的惡性循環(huán)。

    2.1.2土地市場管理混亂，無秩無序

    城鄉(xiāng)結(jié)合部土地市場存在著各種非法占地現(xiàn)象，且隱形土地市場活躍。城鄉(xiāng)結(jié)合部二元管理體制重疊，行政管理體制條塊分割。城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體土地，政府只能通過征用的方式將其轉(zhuǎn)為國有，村集體僅擁有土地的現(xiàn)實(shí)使用權(quán)，結(jié)果造成了與其等你來征，不如我先建，未實(shí)現(xiàn)真正意義上的統(tǒng)管體制，土地利用管理失控。而且通常按照正常手續(xù)征用城市建設(shè)用地，征地手續(xù)繁瑣，辦事效率低下，于是在經(jīng)濟(jì)利用的驅(qū)使下，大量農(nóng)村集體所有土地以多種方式流入隱形市場，造成土地市場混亂，管理難度增加。

    2.1.3土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊不清

    有些地方鄉(xiāng)村農(nóng)民集體內(nèi)部土地權(quán)屬關(guān)系模糊，用地界線不明；有些土地還存在國有和集體所有的爭議，權(quán)屬界定困難。農(nóng)民私自出賣農(nóng)地的現(xiàn)象屢見不鮮；私人亂搭亂建，一家建多棟房子，競相建房銷售和出租。這些房屋絕大多數(shù)未經(jīng)土地行政主管部門批準(zhǔn)，土地的界定缺乏法律依據(jù)，土地的權(quán)屬關(guān)系模糊不清。近幾年土地行政主管部門在征地過程中發(fā)現(xiàn)的無籍房和違規(guī)房等與土地權(quán)屬相關(guān)的補(bǔ)償糾紛問題，80％都與此相關(guān)。

    2.1.4土地資源配置不合理，，土地浪費(fèi)現(xiàn)像嚴(yán)重

    城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用類型復(fù)雜多樣，但是在布局上各種不同的用地類型互相交叉、互相干擾。如新建住宅小區(qū)與農(nóng)村居民點(diǎn)相鄰，企業(yè)與禽畜養(yǎng)殖�；祀s，商業(yè)用地被夾在工礦之中等，不僅造成土地資源浪費(fèi)，而且使得城鄉(xiāng)建設(shè)極不協(xié)調(diào)。另外，大量開發(fā)區(qū)普遍存在“征而不用”，開發(fā)利用不及時(shí)，大片土地閑置浪費(fèi)，土地利用效率普遍較低等現(xiàn)象，由于這些開發(fā)區(qū)征地規(guī)模非常大，因而造成的土地資源浪費(fèi)也是最為嚴(yán)重的地區(qū)。

    2.1.5生態(tài)環(huán)境呈下降趨勢，污染加重

    城鄉(xiāng)結(jié)合部在開發(fā)利用土地的過程中，由于偏重眼前經(jīng)濟(jì)效益，缺乏整體規(guī)劃與布局，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后于整體開發(fā)，配套設(shè)施不齊全，缺乏基本的商業(yè)、醫(yī)療、教育等服務(wù)設(shè)施，綠地系統(tǒng)也不足，進(jìn)而引發(fā)工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活污染的加重，大氣、水、土地資源遭到嚴(yán)重破壞，生態(tài)環(huán)境迅速惡化，土地質(zhì)量迅速下降。

    2.2問題產(chǎn)生的根源分析

    基于上述對城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用特征和問題的分析，可以發(fā)現(xiàn)，城市化迅速發(fā)展而帶來城市用地?cái)U(kuò)張是城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用無序的直接原因。土地利用和管理體制跟不上城市化快速發(fā)展的腳步，管理效率十分滯后，一宗地使用手續(xù)還未完成，其利用方式就已經(jīng)發(fā)生了幾次變更。然而，這種現(xiàn)象和矛盾的更深層次的原因是我國城鄉(xiāng)分割的二元制制度。這種二元制制度致使土地產(chǎn)權(quán)界定困難，土地流轉(zhuǎn)條件繁瑣而苛刻，土地管理混亂，土地規(guī)劃滯后、失控等一系列問題，進(jìn)而引發(fā)土地利用不合理和土地違法使用等社會不和諧現(xiàn)象，對實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化產(chǎn)生嚴(yán)重的阻礙。另外，法律制度的不健全，土地合理利用的相關(guān)法律法規(guī)缺乏，執(zhí)法不嚴(yán)，監(jiān)督管理落后等法制問題也是造成城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用矛盾的重要原因之一。

    3 城鄉(xiāng)結(jié)合部土地優(yōu)化配置與高效利用對策

    加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，首先從解決城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用問題和矛盾著手，充分把握主要矛盾和次要矛盾，重點(diǎn)抓好土地利用的優(yōu)化組織和合理利用，嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃，加強(qiáng)法制建設(shè)，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

    3.1嚴(yán)格立法執(zhí)法，強(qiáng)化城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用法制管理

    首先，實(shí)行國家宏觀性法律和地方性微觀法規(guī)相結(jié)合，嚴(yán)格檢查和控制城鄉(xiāng)結(jié)合部各種土地利用活動；盡快完善土地交易市場，以嚴(yán)格法律保障土地有償使用，避免各種形式的土地投機(jī)現(xiàn)象，以促進(jìn)土地資源的有效利用和合理流動；強(qiáng)化土地管理部門的執(zhí)行職能，加強(qiáng)對違法用地的查處力度，嚴(yán)格土地審批制度，不能地出多門，一地多主，從法律的高度切實(shí)保護(hù)土地資源�！�

    其次，研究制定《城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用總體規(guī)劃》。我國《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》、《城市房地產(chǎn)管理法》都明確規(guī)定城鄉(xiāng)建設(shè)用地應(yīng)注意土地之間的協(xié)調(diào)。但從目前的規(guī)劃編制情況來看，城鄉(xiāng)結(jié)合部是土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃最薄弱的地帶，二者的協(xié)調(diào)配合也存在許多矛盾，規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)、內(nèi)容、手法各不相同，造成規(guī)劃結(jié)果大相徑庭。因此，有必要編制《城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用總體規(guī)劃》，作為法律性文件，嚴(yán)格規(guī)定城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用的相關(guān)問題，切實(shí)加強(qiáng)規(guī)劃控制，實(shí)現(xiàn)土地的有序利用。

     3.2運(yùn)用現(xiàn)代先進(jìn)技術(shù)，加強(qiáng)對城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用的動態(tài)研究

    城鄉(xiāng)結(jié)合部是一個(gè)動態(tài)系統(tǒng)，為了有效加強(qiáng)對城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地管理，需要加強(qiáng)土地利用的動態(tài)監(jiān)測，及時(shí)了解土地利用狀況及動態(tài)變化。一方面，可以通過航片、衛(wèi)片的判讀解釋，獲取不同時(shí)期土地利用的動態(tài)變化，從而揭示土地系統(tǒng)形成與演化的特點(diǎn)及其內(nèi)在機(jī)制，為城鄉(xiāng)結(jié)合部土地可持續(xù)利用的規(guī)劃、設(shè)計(jì)及決策提供科學(xué)依據(jù)。另一方面，建立土地可持續(xù)利用的動態(tài)監(jiān)測與預(yù)警體系，監(jiān)督土地可持續(xù)利用規(guī)劃決策執(zhí)行情況，以便及時(shí)制止土地利用的短期行為和不合理的利用方式。

    3.3改革城鄉(xiāng)二元制制度，完善城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用規(guī)劃管理制度

    首先，創(chuàng)新現(xiàn)行土地使用管理制度�，F(xiàn)行城鄉(xiāng)土地分管、條塊分割的管理體制疏忽了對土地利用供需矛盾激烈的城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用管理，造成了諸多問題。導(dǎo)致各項(xiàng)管理職能重復(fù)交叉，職責(zé)劃分不清。要強(qiáng)化城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理工作，成立一個(gè)兼有城鄉(xiāng)雙重管理職能的新型行政建制，對土地進(jìn)行統(tǒng)一管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)糧食安全和有序城市化雙贏。人口聚集與城鄉(xiāng)二元戶籍制度有密切的聯(lián)系，加強(qiáng)對郊區(qū)流動人口的管理，將其納入城鎮(zhèn)化的有機(jī)過程之中，針對其特點(diǎn)制定有效的政策和措施，發(fā)揮其正面效應(yīng)，減少其負(fù)面效應(yīng)。加強(qiáng)土地利用的監(jiān)督管理，杜絕違法占地，浪費(fèi)土地等現(xiàn)象�！�

    其次，完善城市建設(shè)用地總量控制制度。執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，城市化走“內(nèi)涵式”發(fā)展道路，科學(xué)圈定城市建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)格控制城市發(fā)展跨過或繞過城市邊緣帶向外盲目擴(kuò)張。運(yùn)用年度土地利用計(jì)劃和用途管制手段，嚴(yán)格限制新增建設(shè)用地總量，并運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和政策調(diào)控措施，提高新增建設(shè)用地取得成本，鼓勵高效利用現(xiàn)有建設(shè)用地。     

    第三，加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部土地估價(jià)制度，推進(jìn)土地的有償使用。城鄉(xiāng)結(jié)合部是我國土地估價(jià)制度和土地有償使用制度的薄弱地帶。發(fā)掘土地市場規(guī)律，采用科學(xué)的估價(jià)方法，建立包括基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)和出讓地價(jià)在內(nèi)的地價(jià)體系，并制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，避免同宗地不同價(jià)，逐步提高招標(biāo)、拍賣供給建設(shè)用地的比重，全面推進(jìn)土地有償使用制度的建立，實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用。

    3.4 運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和稅收手段，充分發(fā)揮市場規(guī)律的作用

    正是由于土地巨大的潛在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，政府和企業(yè)等利益實(shí)體不惜一切手段追求眼前利益和局部利益，這種狹隘的發(fā)展方式最終導(dǎo)致了土地市場出現(xiàn)眾多違法現(xiàn)象。目前，農(nóng)用土地價(jià)格偏低，在整個(gè)房地產(chǎn)價(jià)格結(jié)構(gòu)中所占的比例偏小，也間接導(dǎo)致了土地資源的閑置浪費(fèi)現(xiàn)象，提高農(nóng)用土地價(jià)格在總價(jià)格中所占比例，限制并懲處土地浪費(fèi)，是促進(jìn)土地資源高效利用的重要途徑。

    稅收是重要的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)杠桿，充分利用稅收手段，加強(qiáng)土地使用的稅收管理，合理分配土地征用和流轉(zhuǎn)中的收益，是提高土地利用效率的有效手段。強(qiáng)化市場規(guī)律在土地流轉(zhuǎn)中的作用，使市場自動調(diào)節(jié)到供需均衡狀態(tài)，減少不必要的行政政策干預(yù)，降低行政管理成本，以保證土地市場高效有序地進(jìn)行。

    3.5加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)建設(shè)，改善土地生態(tài)環(huán)境　

    要以創(chuàng)造良好的人居環(huán)境為中心，立足當(dāng)前，注重長遠(yuǎn)，全面提高城鄉(xiāng)結(jié)合部乃至整個(gè)城市的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。要把生態(tài)建設(shè)放到更加突出的位置，走城鄉(xiāng)結(jié)合部開發(fā)建設(shè)與生態(tài)建設(shè)相統(tǒng)一、發(fā)展與生態(tài)容量相協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)一體化道路。要據(jù)其不同的區(qū)域功能以及生態(tài)環(huán)境容量，對建設(shè)規(guī)模、發(fā)展形態(tài)和開發(fā)方式進(jìn)行分區(qū)控制，并提出明確的規(guī)定，依法嚴(yán)格禁止在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、蔬菜保護(hù)基地、自然保護(hù)區(qū)等進(jìn)行不符合保護(hù)目的的開發(fā)建設(shè)活動。加強(qiáng)環(huán)境污染綜合治理，增強(qiáng)環(huán)保意識，加強(qiáng)環(huán)保設(shè)施建設(shè)，提高環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)，逐步改進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部的環(huán)境質(zhì)量。 

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