本文關鍵詞：有關區(qū)域經濟政策的一些思考，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

【摘要】發(fā)達市場經濟國家的區(qū)域經濟政策有著深刻的經濟、政治、社會背景和規(guī)范的管理體制。隨著區(qū)域經濟理論的發(fā)展，其區(qū)域經濟政策也相應經歷了準備、興起、調整與發(fā)展等四個階段。在此基礎上，對我國區(qū)域經濟政策的路徑建構提出了5點見解。

    區(qū)域經濟政策是中央與地方政府為促進區(qū)域經濟、社會與環(huán)境協(xié)調發(fā)展，解決區(qū)域經濟問題而制定的政策與措施的總和。發(fā)達市場經濟國家（以下簡稱發(fā)達國家）在解決區(qū)域經濟問題的過程中，逐步建立了相對完善的區(qū)域經濟政策體系，其弱性路徑的建構特征對轉型期中國區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展具有重要的理論與實踐價值。

    一、政策背景

    發(fā)達國家區(qū)域經濟政策的產生與發(fā)展有著深刻的經濟、社會與政治背景，其根本原因是這些國家的區(qū)域經濟差距影響到其政治和社會的穩(wěn)定。區(qū)域經濟布局中，存在著城市經濟區(qū)與農業(yè)經濟區(qū)、經濟密集地區(qū)與稀疏地區(qū)、發(fā)達“中心地區(qū)”與落后“邊緣地區(qū)”之間的差異，這些差異的失控極易導致區(qū)域經濟發(fā)展不均衡，引起區(qū)域間就業(yè)與收入差距過大和局部經濟問題（膨脹問題、蕭條問題和落后問題等）凸現(xiàn)，阻礙國民經濟的協(xié)調發(fā)展。區(qū)域經濟發(fā)展水平懸殊，還會引發(fā)經濟發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間的對立，一旦與民族、宗教和歷史等問題交織在一起，將導致社會動蕩，威脅到國家安定。而發(fā)達國家的“選民政治”現(xiàn)象迫使各政黨及其領導人在議會和政府首腦選舉中不得不高度重視選票在不同階層和地區(qū)的分布及選民的意向。政府為維護政權的穩(wěn)定和兌現(xiàn)施政綱領也非常關注區(qū)域經濟問題的解決,而實現(xiàn)這些目標的重要手段就是采取相應的區(qū)域經濟政策。

    二、理論基礎

    自凱恩斯理論產生以后，市場經濟國家開始了干預區(qū)域經濟運行的進程，西方經濟學也開始討論區(qū)域經濟差異形成的原理、表現(xiàn)形式和解決問題的理論模式。如增長極理論主張在受援地區(qū)培植“增長極”，以此可以帶動落后地區(qū)的經濟發(fā)展。累積因果理論則認為社會經濟各因素之間的關系并不守衡，是以累積循環(huán)方式運行的，條件較好的區(qū)域由于初始優(yōu)勢而能比其它區(qū)域超前發(fā)展，這些區(qū)域就能通過累積因果效應不斷積累有利因素，從而進一步強化和加劇區(qū)域間的不平衡。與該理論相聯(lián)系的、觀點比較接近的極化－涓滴效應學說和中心－外圍模型認為，一個國家的經濟增長會率先在發(fā)展條件優(yōu)越的區(qū)域發(fā)生，并對欠發(fā)達區(qū)域產生支配作用。經濟發(fā)展必然伴隨著生產要素從外圍區(qū)向中心區(qū)的極化效應、回流效應和中心區(qū)向外圍區(qū)的擴散效應或涓滴效應。因此，國家應當從多個角度干預區(qū)域經濟的發(fā)展過程，通過營造（不是改變）有利于擴散或回流效應的環(huán)境，加強發(fā)達地區(qū)的涓滴效應，促進欠發(fā)達地區(qū)的經濟發(fā)展與積累，縮小區(qū)域差距。同時，欠發(fā)達地區(qū)市場需求的擴大也有利于發(fā)達地區(qū)經濟的持續(xù)增長。梯度推移理論指出，區(qū)域間存在經濟與技術發(fā)展的梯度差異和產業(yè)與技術由高梯度地區(qū)向低梯度地區(qū)擴散與轉移的趨勢，區(qū)域經濟發(fā)展的興衰主要取決于該地區(qū)產業(yè)結構的優(yōu)劣及轉移，產業(yè)的適時轉移是高梯度發(fā)達地區(qū)產業(yè)結構調整的需要。當轉移的趨勢出現(xiàn)后，政府應制定適宜政策加以誘導，以促進區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展。合理的區(qū)域分工與合作能夠提高區(qū)域內所擁有生產要素的生產率和福利。絕對優(yōu)勢假說認為區(qū)域應該按照其絕對有利的生產條件去進行專業(yè)化生產和區(qū)域間交換，而比較優(yōu)勢假說則強調各區(qū)域應按照比較優(yōu)勢參與區(qū)域分工。要素稟賦假說解釋了在自由貿易和生產要素具有替代性的前提下，各地區(qū)相對密集地使用其較充裕的要素生產產品，通過區(qū)際貿易，各自都可以獲得比較利益，從而有利于消除區(qū)域經濟發(fā)展差距和提高整體福利水平。輸出基礎理論認為區(qū)域經濟增長由輸出部門的發(fā)展所決定，取決于區(qū)外需求的擴張，通過發(fā)展輸出部門來積累資本，可以帶動區(qū)域經濟增長。按此推論，當一國政府采取相應的區(qū)域經濟政策引導相關要素向特定區(qū)域集中，可以調整或優(yōu)化該區(qū)域的經濟結構或產業(yè)結構，擴大區(qū)際聯(lián)系，積極發(fā)展輸出部門，促進其經濟增長。區(qū)域經濟活動外部性和區(qū)域利益主體間的信息不對稱，將誘發(fā)區(qū)域逆向選擇與道德風險，區(qū)際沖突將成為可能。博弈雙方即政策制定者（中央政府或各級地方政府）和政策接受者（各級地方政府、公眾或企業(yè)），其不同的目標和利益追求導致博弈各方出現(xiàn)利益沖突及行為不一致現(xiàn)象，從而使區(qū)域經濟政策的分析與制定具有典型的博弈特征。

    進入九十年代，以克魯格曼為代表的新經濟地理學認為專業(yè)化生產和區(qū)域貿易分工的動力更大程度上來自于規(guī)模經濟、收益遞增和不完全競爭，造成規(guī)模收益遞增的市場、技術及其它因素是在區(qū)域經濟的集聚過程中形成的。在認可勞動力市場、技術外溢、中間商品的供需關系是區(qū)域經濟活動集聚動力的基礎上，克魯格曼認為相對于技術外部性而言，資本的外部性（市場規(guī)模效應）要重要得多，是國內區(qū)域經濟非均衡分布的重要因素。而新競爭經濟學家波特則指出產業(yè)集聚能夠加快市場信息的交流，從而增強產業(yè)集群的活力，進而提高區(qū)域競爭力。新增長理論認為擁有更高實物資本和人力資本水平的發(fā)達區(qū)域，因資本的收益遞增將進一步加強它們最初的優(yōu)勢從而變得更富有；而那些落后區(qū)域由于人力資本缺乏而可能陷入貧困陷阱。技術進步是內生的，技術外部性對于區(qū)域經濟發(fā)展具有極其重要的作用，知識（或技術）與人力資本外溢效應的存在是經濟持續(xù)增長不可或缺的條件。稅收政策、貿易政策、產業(yè)政策等政府政策可能對經濟增長產生長期影響；而政府對研究與開發(fā)（R&D）和人力資本投資政策的稅收優(yōu)惠和財政補貼，有利于促進區(qū)域經濟增長。

    資源消耗型的傳統(tǒng)工業(yè)化模式引發(fā)了世界范圍內的能源、資源、環(huán)境問題，各國開始重新思考區(qū)域發(fā)展模式。此時，可持續(xù)發(fā)展理論被引入到區(qū)域發(fā)展理論與實踐中，主張經濟、社會與環(huán)境協(xié)調發(fā)展，重視區(qū)域生態(tài)治理和綜合規(guī)劃。

    三、制度建設

    為增強政策的權威性和有效性，各國普遍采取立法的形式，規(guī)定區(qū)域經濟政策的基本原則、資金來源、管理機構、政策手段、責任監(jiān)督等，以促進區(qū)域經濟政策目標的有效實現(xiàn)。

    發(fā)達國家區(qū)域經濟政策規(guī)定有明確的目標區(qū)域范圍和類型、目標區(qū)域的選擇標準和具體的政策手段。設立專門區(qū)域經濟管理機構，負責區(qū)域經濟政策的制定和實施，定期召集區(qū)域經濟政策的相關機構或人員進行會晤，溝通信息，協(xié)調行動，評價區(qū)域經濟政策的效果，提出區(qū)域經濟政策的調整意見等。

    區(qū)域經濟政策既有宏觀政策和微觀政策，也包括支持性和限制性政策，主要有財政、投資、產業(yè)、法律等措施。財政政策主要包括：（1）實行累進稅政策—可以對不同經濟發(fā)展水平地區(qū)的財政收入起到自動調節(jié)作用。（2）稅收優(yōu)惠政策—通過減免稅收、出口退稅、稅收返還、加速折舊等方式，對受援地區(qū)的稅收給予優(yōu)惠。（3）財政補貼政策—有些國家對邊遠、落后或低收入地區(qū)進行財政補貼，對在特定地區(qū)就業(yè)的人員提供補助。（4）投資補助—政府對在特定地區(qū)投資的企業(yè)提供補貼或優(yōu)惠貸款，以吸引資本的流入。（5）財政平衡政策—中央同地方以及地方政府間平衡財政收支，保障各地區(qū)生活水平相對平衡的政策。（6）政府采購政策—通過分配政府的商品和勞務采購合同以及研究與開發(fā)經費來影響區(qū)域經濟發(fā)展。（7）產業(yè)與投資政策是中央政府利用其在基礎設施及生產性建設項目上的投資決策權，通過所屬投資機構對重點地區(qū)的特殊項目進行投資，或對產業(yè)活動的投資和經營進行直接或間接控制，形成符合中央政府意愿的區(qū)域分工格局。但除日本（政府引導型國家）外，中央政府的投資決策權較小，因此，較少運用該手段或僅作為其它手段的補充，有時還結合分散辦公機構和建立區(qū)域開發(fā)機構等輔助手段來實現(xiàn)上述目標。（8）發(fā)達國家主要依靠法律手段來干預區(qū)域經濟發(fā)展。不僅頒布法律來規(guī)范區(qū)域經濟政策體系的運作，還常常對具體的區(qū)域經濟政策手段和環(huán)節(jié)作出明確的法律規(guī)定，依靠法律的強制力實現(xiàn)區(qū)域經濟政策目標。

    四、演化與矯正

    發(fā)達國家的區(qū)域經濟政策大體上經歷了四個階段，即 20世紀20年代至50年代的準備階段、60至70年代中期的興起階段、70年代末至80年代的調整階段以及90年代以來的發(fā)展階段。

    第一階段，多數發(fā)達國家區(qū)域經濟政策的主要目標是解決區(qū)域就業(yè)差距，以財政政策和法律手段為主，在解決失業(yè)問題的過程中嘗試建立規(guī)范的區(qū)域經濟政策體系。具體措施有：以優(yōu)惠貸款、贈款和補貼等方式鼓勵私人企業(yè)投資；大規(guī)模投資于基礎設施建設；進行人力資本投資，提高失業(yè)人員的再就業(yè)能力；改善投資環(huán)境等。但是由于目標單一；過分強調對工業(yè)企業(yè)區(qū)位的干預；忽視市場的基礎性布局作用及落后地區(qū)自我發(fā)展能力的培養(yǎng)；以及受不同經濟思想和政治等因素的影響，該階段發(fā)達國家（除日本外）區(qū)域經濟政策的效果并不理想。

    第二階段，發(fā)達國家的經濟實力有了較大增長，社會各界開始加大對落后地區(qū)經濟發(fā)展的援助。區(qū)域經濟政策的主要目標是促進落后地區(qū)(也包括邊遠地區(qū)、民族地區(qū)和農業(yè)地區(qū))的經濟發(fā)展，以非均衡發(fā)展理論為指導，引導經濟要素由膨脹地區(qū)向落后地區(qū)擴散，，采取間接的財政、稅收、政府購買、公共投資及人員培訓等手段，干預區(qū)域經濟活動。該階段區(qū)域經濟政策的主要特點是：（1）重視增長極理論和區(qū)域分工與合作理論在解決落后地區(qū)經濟發(fā)展中的指導作用。（2）設立開發(fā)基金，重視對落后地區(qū)基礎設施和文化教育的投入。（3）以改善落后地區(qū)的經濟結構為突破口，結合實際，建立合理的產業(yè)結構和經濟結構，培育區(qū)域自我發(fā)展能力。（4）改革稅收制度，創(chuàng)造公平有效的總體經濟環(huán)境，扶持中小企業(yè)，以此來平衡地區(qū)發(fā)展差異。（5）政府采購向受援地區(qū)傾斜，擴大落后地區(qū)產品的市場份額,以帶動其經濟發(fā)展。由于發(fā)達市場經濟國家的經濟發(fā)展已達到較高的水平，財政實力較強，并注意各種手段的綜合運用，該階段區(qū)域經濟政策取得了一定的效果，為以后政府干預區(qū)域經濟活動積累了相當的經驗。

    第三階段，西方國家經歷了經濟上的滯漲，開始反思過去的經濟政策，區(qū)域經濟政策的主要目標是促進區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展，區(qū)域經濟政策更具科學性、合理性和靈活性。除堅持以財政政策為主外，還有以下特點或趨勢：（1）注重發(fā)揮地方政府的積極性，通過簽訂“國家—地區(qū)經濟發(fā)展合同”等方式，協(xié)調中央政府與地方政府之間以及各地方政府之間的職責與利益，使中央政府有更多的財力去解決影響區(qū)域經濟發(fā)展的重大問題，如法國、美國和德國等國家。（2）政治與社會因素在區(qū)域經濟政策中的影響更加突出。如兩德統(tǒng)一后，其政策更加關注東部地區(qū)的社會福利、就業(yè)、國內的思想認同與社會和諧。（3）政策措施已由單純依靠政府干預轉為以政府干預為重點，發(fā)揮市場和社會兩種資源的作用。（4）采用區(qū)位補貼（包括資本補貼和工資補貼）的方法來激勵邊緣區(qū)的工業(yè)增長仍是區(qū)位激勵的主要措施，但是在具體政策上更加細化，以防止“邊界困境”現(xiàn)象的蔓延。(5) 國際或區(qū)域性組織對一國區(qū)域經濟政策的影響作用加大，如歐共體的超國家層次、國家層次和國家內層次的區(qū)域經濟政策以及許多國際機構對一國內部特定區(qū)域的援助與合作等。

    第四階段，90年代以來，發(fā)達國家的區(qū)域經濟政策強調區(qū)際公平和生態(tài)環(huán)境的治理與改善，重視新的思想與理論在區(qū)域經濟政策實踐中的應用。除上階段大多政策得以保留外，還有以下傾向：(1)發(fā)展區(qū)域特色經濟。在市場機制的基礎上，重視對區(qū)域產業(yè)集聚的扶持與調控，培育區(qū)域經濟增長的動力（如意大利）。(2)在繼續(xù)關注老工業(yè)區(qū)、落后地區(qū)就業(yè)與經濟結構調整的同時，重視區(qū)域生態(tài)環(huán)境的治理與保護，堅持區(qū)域經濟、社會與環(huán)境協(xié)調發(fā)展。(3)加強人力資本投資。不僅重視受援地區(qū)基礎教育、醫(yī)療保健和生活環(huán)境改善的投入，而且積極興辦高等教育和職業(yè)教育。這樣，區(qū)域青年人口比重就會上升，加上知識的溢出效應，可以有效地促進區(qū)域經濟的發(fā)展（如英國格拉斯哥）。（4）加強高校和企業(yè)之間的聯(lián)系。教育、技術研發(fā)經常與企業(yè)生產活動相脫節(jié)，不利于區(qū)域經濟的長期發(fā)展。加強企業(yè)與高校、科研院所的結合，實現(xiàn)二者的有機結合，有利于增強區(qū)域競爭力，而教育部門也能夠從相互合作中得到發(fā)展（如德國魯爾區(qū)）。(5)重視區(qū)域統(tǒng)籌管理機構的作用。主要有兩種傾向：一是依靠現(xiàn)有行政管理機構，實行漸進、有限的區(qū)域協(xié)調管理（如北美）；二是建立與現(xiàn)有政府機構相協(xié)調的政治實體，采用更富有彈性的管理體制等（如歐盟）。

    五、借鑒與思考

    我國是一個人口眾多、區(qū)域經濟差異懸殊的發(fā)展中大國，在生產函數上與發(fā)達國家是有區(qū)別的。雖然我們不能照搬發(fā)達國家的區(qū)域經濟政策，但是借鑒發(fā)達國家實施區(qū)域經濟政策的成功經驗，結合國情，在以下方面不斷完善我國的區(qū)域經濟政策機制是十分必要和迫切的。

    1.加強制度建設，建立規(guī)范的管理體制。以立法的形式，建立專門的區(qū)域經濟政策管理機構，確立區(qū)域經濟政策的目標體系、適用的區(qū)域范圍、政策工具、獎懲措施、調整機制以及資金的來源、使用、監(jiān)督、效果評估，規(guī)定各級區(qū)域利益主體的權責范圍等一系列保證政策有效執(zhí)行的法律依據。這樣，既有助于加強政策執(zhí)行的系統(tǒng)性、穩(wěn)定性和權威性，也可以提高政策執(zhí)行的效率和效果。

    2.合理劃分目標區(qū)域，使區(qū)域經濟政策更具有針對性。無論是西部大開發(fā)，還是振興東北老工業(yè)基地，所劃定的目標區(qū)域過大，有同質化傾向，影響到政策實施的有效性。我國經濟發(fā)展水平低、欠發(fā)達地區(qū)或受援地區(qū)占國土面積的比重較大，受援對象多，目標區(qū)域劃分得過細也受到經濟實力的限制，三級區(qū)域的劃分是比較適合國情的。從國家層面上看，一級目標區(qū)域包括經濟地帶或經濟區(qū)，二級目標區(qū)域包括省級經濟區(qū)或市場關聯(lián)度高的跨省次區(qū)域，三級目標區(qū)域主要包括省內地市經濟區(qū)或次經濟區(qū)域，個別情況下也可以到縣域經濟區(qū)。

    3.在落后地區(qū)重點發(fā)展大城市，積極培育增長極。大城市的資金、技術、人力資本等要素聚集度高，基礎設施好，政策環(huán)境相對規(guī)范，消費需求大，經濟成本低，在吸引要素流入方面比中小城市具有優(yōu)勢，較易承接國外或發(fā)達地區(qū)的產業(yè)轉移、技術擴散。能以較低的成本實現(xiàn)規(guī)模經濟和聚集經濟，以提高經濟效率，促進和帶動區(qū)域經濟的積累和增長。

    4.加大對落后地區(qū)的人力資本投資，不僅可以提高勞動者素質和生產率，提高對區(qū)域外經濟要素的吸引力和消化能力，還可以通過改進區(qū)域的文明程度和思想文化觀念，增強區(qū)域制度創(chuàng)新的能力，從而改善落后地區(qū)的人文環(huán)境甚至于經濟環(huán)境。

    5.根據分權定理（奧茨定理），國家和地方政府的主要作用是資源分配（公共物品和服務的供給、規(guī)制等）、收入再分配（所得稅、社會保障制度等）和穩(wěn)定經濟（金融、財政政策）。其中，收入再分配和經濟穩(wěn)定化政策由國家來制定和實施是有效率的，而資源分配由地方政府來實施是有效率的（國防、外交、市場規(guī)制等仍由國家來供給）。公共物品和服務具有非競爭性和非排他性，市場無法有效供給，而且受惠范圍限定在某一區(qū)域內，各區(qū)域對公共服務的需求也不一樣，宜在國家協(xié)調下，由地方政府來提供是有效率的。在分權情況下，將有限的地方財政收入投入到當地社會基礎設施的建設還是激勵措施上，對地方政府尤其是貧困落后地區(qū)的政府而言，是兩難選擇。長期以來，我國大多數落后地區(qū)的吃飯財政，雖與其有限的財政收入基數有關，但很大程度上與其無效或低效率的工業(yè)投資和資本市場上的投資有關。如果結合中央財政的轉移支付，把有限的資金投資于社會基礎設施（包括教育）和居民福利上，至少不會惡化其財政水平，還有可能改善其投資環(huán)境，吸引資金和項目，逐漸培育起區(qū)域經濟長期發(fā)展的動力。另外，我國地方政府間的合作機制主要是以中央的行政指導為基礎的，而逐漸建立起以市場為基礎或者市場和行政兩種手段互補的區(qū)域互惠互利的合作機制，對于豐富和完善我國的區(qū)域經濟政策體系，促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展也具有極其重要的理論與現(xiàn)實意義。

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