本文關(guān)鍵詞：我國區(qū)域經(jīng)濟政策調(diào)整的趨勢性框架，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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源星火資源網(wǎng) w ww.j*_G zy^ w .cOm我國區(qū)域經(jīng)濟政策調(diào)整的趨勢性框架（下）

　　三、未來區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的方向和展望

　　針對區(qū)域發(fā)展取得的成就和問題，未來我國要進一步調(diào)整和完善區(qū)域政策，繼續(xù)推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，首先要樹立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念。

　�。ㄒ唬┮_把握區(qū)域發(fā)展的國際經(jīng)驗和客觀規(guī)律，推進我國區(qū)域發(fā)展的“和而不同”

　　長期以來，我國區(qū)域政策的一個基本理念，就是試圖通過縮小區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展差距來縮小區(qū)域生活福利水平的差距，且認為通過人為干預(yù)可以達到縮小地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距的目的，將“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”簡單理解為“區(qū)域經(jīng)濟的平衡發(fā)展”甚至是“區(qū)域經(jīng)濟的同步增長”。

　　但縱觀各國特別是發(fā)達國家產(chǎn)業(yè)化進程的歷史，空間格式演變的最突出的特征之一，就是人口、要素和經(jīng)濟活動不斷向部分地區(qū)集中，在全球范圍內(nèi)如此、在一個國家里如此、在一個具體地區(qū)內(nèi)亦如此（見圖五）。各國人口和經(jīng)濟活動在空間的集聚程度與其經(jīng)濟發(fā)達程度（人均GDP水平）呈現(xiàn)出明顯的正相關(guān)關(guān)系，即一國經(jīng)濟越發(fā)達，其經(jīng)濟在其國土空間的集聚程度也越高。

　　經(jīng)濟在空間上的聚集一方面促進了經(jīng)濟增長，同時也必然造成地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展差距的不斷擴大，但這并不意味著不同地區(qū)的居民生活和福利水平的差距隨之拉大。一方面，人口會隨其他生產(chǎn)要素的活動而活動，并隨著生產(chǎn)活動和財富的集中而集中，使得以人均水平衡量的發(fā)展和收入差距得以控制。另一方面，政府通過財政轉(zhuǎn)移支付、財力平衡基礎(chǔ)等多種手段，實現(xiàn)不同地區(qū)居民所享受府基本公共服務(wù)的均等化，從而抑制了不同居民收入和福利水平差距的持續(xù)擴大。發(fā)達國家各地區(qū)人均收入的差距伴隨著人均GDP的增長，都經(jīng)歷了一個先上升、后下降的過程（見圖六）。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，地區(qū)之間最早出現(xiàn)趨同的是家庭基本消費領(lǐng)域，其次是基本公共服務(wù)領(lǐng)域，最后是工資和收入領(lǐng)域。上述現(xiàn)象表明經(jīng)濟活動的聚集與不同地區(qū)居民的生活和福利水平的趨同是可以并行不悖的。美國在20世紀(jì)初，絕大多數(shù)制造業(yè)都逐漸聚集到東北部和中西部等相對較小的地區(qū)，但在此過程中美國各州的人均收入差距并未拉大，反而出現(xiàn)了緩慢的趨同。法國和德國也都在空間經(jīng)濟快速集中的過程中，實現(xiàn)了不同地區(qū)基本福利指標(biāo)的趨同。

　　而我國在地區(qū)競爭的區(qū)域發(fā)展模式下，每個地區(qū)都肩負著發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟和提高當(dāng)?shù)鼐用裆钏降闹厝�，從而形成了各地畫地為牢、分割發(fā)展的區(qū)域局面。第一，現(xiàn)有區(qū)域發(fā)展模式有悖于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，不利于各種資源要素在全國層面的優(yōu)化配置，有礙于我國整體經(jīng)濟的長期競爭力。第二，每個地區(qū)無論自身條件優(yōu)劣，都要爭當(dāng)區(qū)域的增長極，都要爭取將本地區(qū)的規(guī)劃上升到國家層面，區(qū)域政策碎片化的傾向日益嚴重。第三，不同地區(qū)間的財力支出差距難以縮小，基本公共服務(wù)均等化難以實現(xiàn)，當(dāng)?shù)厝撕屯獾厝说男露Y(jié)構(gòu)矛盾突出。因此，要想通過縮小地區(qū)間經(jīng)濟差距的方式來促進不同地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化和有效解決各地居民生活水平和福利差距問題，是難以實現(xiàn)的。而在地區(qū)競爭的區(qū)域發(fā)展模式下，也難以從根本上真正推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　從區(qū)域發(fā)展的國際經(jīng)驗和客觀規(guī)律來看，結(jié)合我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所面臨的新要求，新時期“促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的本質(zhì)在于實現(xiàn)區(qū)域之間的“和而不同”。所謂“和”是指不同地區(qū)間的和諧發(fā)展，其關(guān)鍵在于地區(qū)間一體化發(fā)展、人口充分活動、不同地區(qū)居民享有大致相同的生活和福利水平。所謂“不同”是指地區(qū)之間的經(jīng)濟集聚和不平衡增長，不同地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的差距將長時間存在，并在某些發(fā)展階段會明顯擴大。所謂“而”就是通過各種制度安排、政策手段和具體措施將上述兩者有機結(jié)合起來，實現(xiàn)地區(qū)不平衡增長與區(qū)域和諧發(fā)展相統(tǒng)一。當(dāng)前推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本是要在“而”字上下功夫，其重點不是去改變“不同”而是怎樣來推進“和”。正如世界銀行報告所指出的，政府要通過統(tǒng)一性的制度安排、連接性的基礎(chǔ)設(shè)施和指向性的激勵措施，推動不同地區(qū)發(fā)展的一體化，縮小不同地區(qū)居民的生活和福利水平差距，同時實現(xiàn)地區(qū)增長的經(jīng)濟利益和地區(qū)公平的社會利益，真正促進區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　�。ǘ┮勒{(diào)整中央-地方關(guān)系，明確界定各級政府間的權(quán)責(zé)、改變GDP至上的地方競爭模式

　　想要推進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化、實檀越體功能區(qū)戰(zhàn)略，真正促進區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須徹底改變GDP至上、分割發(fā)展的地區(qū)競爭模式。然而如前所述，地區(qū)競爭模式是在改革開放初期“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”、“讓一部分地區(qū)先富起來”的觀念指導(dǎo)下，在一整套政府間關(guān)系安排、干部政績考核等制度安排下產(chǎn)生的，它的形成深嵌于當(dāng)時的歷史環(huán)境之中，具有很強的生命力和慣性。因此，要真正對地區(qū)競爭的模式加以調(diào)整，一方面要再一次解放思想，從中央到地方都要從根本上改變“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”和“GDP至上”的觀念；另一方面要重塑中央-地方關(guān)系，調(diào)整中央地方間財政安排，明確界定各級政府間權(quán)責(zé)并將其納入法治化和規(guī)范化的軌道。

　　可以看到，“GDP至上”根本來源于“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”，而“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”在改革開放初期的提出具有相當(dāng)大的正確性和正當(dāng)性，當(dāng)時的國民經(jīng)濟亟待發(fā)展、人民生活水平亟待提高，“讓一部分地區(qū)先富起來”、“放權(quán)讓利”的策略也有利于充分調(diào)動各地發(fā)展的積極性。事實上，也正是30多年來“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”戰(zhàn)略的貫徹實施和“地區(qū)競爭模式”的推廣，使改革開放以來我國經(jīng)濟能獲得高速增長。然而，凡事有利有弊，經(jīng)濟的高速增長帶來人民生活水平的普遍改善，與此同時，“千方百計保增長”、“GDP至上”的信念也就潛移默化地逐漸成為指導(dǎo)上至中央、下到地方的各級政府行為的最根本邏輯，“一心一意搞經(jīng)濟建設(shè)”變成了各級政府的頭等大事。

　　在當(dāng)前形勢下，我國總體進入中等收入國家，收入分配差距拉大、社會階層快速分化、社會矛盾日益凸顯。總的來看，目前我國的經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)到“分好蛋糕”逐漸變得與“做大蛋糕”一樣重要的階段，甚至“分好蛋糕”業(yè)已成為繼續(xù)“做大蛋糕”的條件。要切實改變GDP至上的地區(qū)競爭模式。

　　中央-地方關(guān)系安排尤其是中央與地方的財政安排是產(chǎn)生“地區(qū)競爭模式”的最根本制度之一。而“政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清楚、事權(quán)和財力不對等”是當(dāng)前中央-地方財政關(guān)系最突出的問題。在“分灶吃飯”、“誰家孩子誰家抱”的財政分權(quán)邏輯下，一是造成“基層財政保障能力較為薄弱，部分基層政府收支矛盾突出”，“中央宴客、地方買單”的現(xiàn)象時有發(fā)生。二是現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支付制度在控制區(qū)域間的橫向差距方面還缺乏力度，不同地區(qū)的人均財力均等化程度還遠遠不夠，財政轉(zhuǎn)移支付的均衡能力不高。三是專項轉(zhuǎn)移支付缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，項目決策隨意性大，資金使用不夠公開透明、使用效率低下，“跑部錢進”的現(xiàn)象愈演愈烈。

　　表面上看，中央-地方財政關(guān)系和行政關(guān)系所存在的矛盾是各級政府究竟應(yīng)該承擔(dān)哪些事務(wù)、以及如何組織獲得財力分擔(dān)這些事務(wù)的支出責(zé)任、并組織機構(gòu)和人力具體實施的問題。根本上看，則是不同層級政府間權(quán)利邊界不清的問題。正由于權(quán)利不清，則造成責(zé)任不清、權(quán)責(zé)難以對等；而權(quán)責(zé)不清，則導(dǎo)致財政收支上的問題。

　　中央和地方的權(quán)責(zé)劃分，根本上要根據(jù)建設(shè)現(xiàn)代國家的要求，將其納入法治化和規(guī)范化的軌道。現(xiàn)代國家的產(chǎn)生來自于人民與國家之間的契約，這個契約確定了國家以及代表國家的政府（包括中央政府和地方政府）對人民的義務(wù)和責(zé)任。中央和地方在不同的事務(wù)上究竟有哪些權(quán)利和責(zé)任，不能僅僅停留在一些模糊的原則上，而是要落實到具體的事項上；而如何劃分、劃分的具體結(jié)果也不能僅僅是中央和地方關(guān)起門來的博弈，最后變成一些不成文的規(guī)則或者暫時性的規(guī)定，而是要依據(jù)現(xiàn)代國家是法治國家、預(yù)算國家、監(jiān)管國家和福利國家的要求，明確各級政府權(quán)責(zé)，將中央地方的責(zé)權(quán)劃分制度化、明確化、法律化，并以此來規(guī)范中央-地方之間的關(guān)系，在這個基礎(chǔ)上公道確定各級政府的財權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任。只有如此，才能從制度層面上改變地區(qū)競爭的傳統(tǒng)模式，推進未來的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　四、推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策措施

　　基于以上區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理念和調(diào)整、完善區(qū)域競爭模式的要求，未來推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策措檀越要包括：

　�。ㄒ唬┪磥泶龠M區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策體系

　　新時期促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要構(gòu)建三大政策體系：

　　一是統(tǒng)一市場建設(shè)政策。此類政策沒有明確的區(qū)域指向性，但對實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展卻最基本、最重要。統(tǒng)一市場建設(shè)政策的核心是要消除一切妨礙要素，特別是勞動力和人口自由活動的體制和政策障礙。

　　二是有明確區(qū)域指向性的政策。此類政策大致可以分為三類，通過修建交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幫助欠發(fā)達地區(qū)有效對接發(fā)達地區(qū)，促進市場的統(tǒng)一建設(shè)；通過對問題區(qū)域（資源枯竭型地區(qū)、生態(tài)退化地區(qū)、特別貧困地區(qū)等）的扶持，為區(qū)域之間的公平競爭創(chuàng)造條件；針對重點區(qū)域的政策，主要是為了改革開放實驗、培養(yǎng)增長極或承擔(dān)國家其他重要經(jīng)濟或社會功能。

　　三是統(tǒng)一和嚴格的環(huán)境和生態(tài)政策。通過這樣的社會性規(guī)制，促進要素和經(jīng)濟社會活動向承載力高的地區(qū)活動。

　　新時期主要應(yīng)該通過構(gòu)建以上三大政策體系來推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，從而達到“最大效率”、“推進公平”和“保護環(huán)境”的根本目的。

　�。ǘ┚唧w建議

　　1.清除各種限制要素活動的體制和政策

　　試圖在固化人口分布的情況下通過各地發(fā)展解決收入和福利均等化的問題，，實際上既做不到，也不公道。推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一方面要促進要素活動和經(jīng)濟活動的集中，另一方面要通過促進人口活動和公共服務(wù)的均等化促進公平目標(biāo)的實現(xiàn)。要從法律上明令禁止地方政府、特別是大中型城市政府以各種方式、各種名義制定的地方保護主義政策，比如在就業(yè)方面對外地居民和農(nóng)村居民的歧視性政策、在市場準(zhǔn)入方面對外地企業(yè)和外地產(chǎn)品的歧視性政策。用列舉的辦法，明確禁止地方政府出臺限制人口活動、就業(yè)歧視、企業(yè)注冊、投資等方面的地方性法規(guī)。要加強執(zhí)法力度，對近年來各地政府采取的限制和妨礙要素和人口正�；顒拥恼哌M行必要的清理，對于違反公平競爭原則的地方性政策要果斷予以廢除。可以考慮設(shè)立較高層次的執(zhí)法機構(gòu)，專門負責(zé)維護統(tǒng)一市場、制止地方保護主義的執(zhí)法工作。

　　聯(lián)動改革戶籍制度和社會保障制度。通過現(xiàn)代手段完善戶籍制度承擔(dān)的戶政和人口信息采集治理職能，以及作為居住、就業(yè)地備案的職能，簡化備案手續(xù)，并規(guī)定遷移者變更長期居住地后的備案責(zé)任。社會保障獲取資格，以及勞動力市場準(zhǔn)入資格，要從戶籍制度上剝離脫鉤，促進人口自由活動。

　　2.推進基本公共服務(wù)均等化

　　推進基本公共服務(wù)均等化，一要明確界定基本公共服務(wù)的范圍，并伴隨經(jīng)濟社會發(fā)展水平而相應(yīng)調(diào)整。我國事一個發(fā)展中國家，政府財力有限，在推進公共服務(wù)均等化過程中，要區(qū)分輕重緩急，旨在保障公民的基本生存權(quán)、健康權(quán)、勞動權(quán)、發(fā)展權(quán)的公共服務(wù)構(gòu)成了當(dāng)前我國基本公共服務(wù)的主體內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)集中有限財力推進其均等化。二要完善基本公共服務(wù)均等化的評價指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)和信息公開制度。短期內(nèi)均等化評價指標(biāo)的重點應(yīng)該放在投入指標(biāo)上，而從中長期看，隨著公共服務(wù)投入的逐步改善，測評的重點應(yīng)該再逐步向“產(chǎn)出”與“結(jié)果”轉(zhuǎn)變，促使公共服務(wù)均等化的實際績效不斷提高。與此同時要設(shè)置全國統(tǒng)一的各類基本公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，并作為強制性標(biāo)準(zhǔn)在全國各地普遍推廣。三要明確劃分各級政府提供基本公共服務(wù)方面的事權(quán)，保證責(zé)任歸屬清楚、公道。各級政府在基本公共服務(wù)上的具體職責(zé)分工，要改變過去僅按照事務(wù)隸屬關(guān)系來劃分的做法，以基本公共服務(wù)受益范圍及其特性為主要依據(jù)來確定各級政府的責(zé)任分工。四要公道調(diào)整政府間財權(quán)配置，培育地方稅收。應(yīng)當(dāng)賦予地方政府更多的稅權(quán)，將地方稅的實施辦法、政策解釋、稅目稅率調(diào)整、稅收減免等權(quán)限逐步下放給地方政府，使地方財政擁有更多的自主權(quán)，調(diào)動地方政府理財?shù)姆e極性。五要按照基本公共服務(wù)均等化的要求，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，減少稅收返還、擴大一般性轉(zhuǎn)移支付、清理合并專項轉(zhuǎn)移支付。增強轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)，促進地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化。

　　3.嚴格環(huán)境生態(tài)等方面的社會性規(guī)制

　　要逐步提高環(huán)境生態(tài)方面的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，嚴格相關(guān)執(zhí)法力度。生態(tài)環(huán)保等社會性管制體系，可逐步過渡到全國從上到下的條管體制，從體制、人員和資金上和地方脫鉤，確保生態(tài)環(huán)境管制的法律法規(guī)和各項標(biāo)準(zhǔn)得到貫徹。

　　4.完善區(qū)域指向性政策，改變區(qū)域政策碎片化趨勢

　　現(xiàn)行的有明確區(qū)域指向性的政策主要是三大類：一是四大板塊區(qū)域政策，二是各類功能型區(qū)域政策，三是問題型區(qū)域政策（張軍擴，2010）。

　　四大板塊的政策短期內(nèi)不需要作大的調(diào)整，主要是促進平衡發(fā)展。功能類型區(qū)域包括為改革開放試驗和培育增長縱目的設(shè)立的特區(qū)、各類開發(fā)區(qū)等，以及承擔(dān)特殊經(jīng)濟社會發(fā)展功能的區(qū)域，比如商品糧基地、能源基地，等等。這類區(qū)域總體上還是需要的，但需要改進。一是突出重點，不要搞得太多太雜，否則就會形成區(qū)域政策的碎片化，就會人為造成統(tǒng)一市場的分割和競爭的不公平性，也會助長各地在爭取中央優(yōu)惠政策支持方面的相互攀比。二是在政策內(nèi)容上要避免形成區(qū)域之間在吸引要素方面的人為差距，比如稅收優(yōu)惠，比如環(huán)境、勞保等方面相對寬松等，而要在深化改革試驗上鼓勵多探索。

　　參考文獻

　　[1]國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部課題組：《中國區(qū)域科學(xué)發(fā)展研究》，中國發(fā)展出版社，2007年，第79-81頁

　　[2]World Bank. Reshaping Economic Geography， WorldDevelopment Report 2009. pp.9-11.

　　[3]國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：《在放權(quán)和約束間建立新平衡——完善我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的思路和行動框架》，《經(jīng)濟研究參考》2011年第19期

　　[4]張軍擴等：《協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展——30年區(qū)域政策與發(fā)展回顧》，中國發(fā)展出版社，2008年，第7-9頁

　　（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部）

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