本文關(guān)鍵詞：我國區(qū)域經(jīng)濟政策調(diào)整的趨勢性框架，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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資源 w ww .jG_^z^Yw.Co m我國區(qū)域經(jīng)濟政策調(diào)整的趨勢性框架（上）

　　摘 要：近年來，隨著一系列促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和政策的實施，我國區(qū)域經(jīng)濟格式出現(xiàn)了一些積極的變化，在推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面取得了明顯的成績。在區(qū)域競爭模式的主導(dǎo)下，現(xiàn)階段，區(qū)域發(fā)展在效率、公平、可持續(xù)方面的問題依然突出。推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要正確把握區(qū)域發(fā)展的國際經(jīng)驗和客觀規(guī)律，明確界定各級政府間的權(quán)責(zé)、改變GDP至上的地方競爭模式。就具體策略而言，要消除各種限制要素活動的體制和政策，推進基本公共服務(wù)均等化，嚴(yán)格環(huán)境生態(tài)等方面的社會性規(guī)制，改變區(qū)域政策碎片化趨勢。

　　關(guān)鍵詞：區(qū)域發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟，區(qū)域政策，競爭模式

　　我國幅員遼闊，地區(qū)之間差異巨大，如何推進區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，一直是事關(guān)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題。未來區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會的核心內(nèi)容，也是全面建設(shè)小康社會、推進現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵任務(wù)。

　　近年來，隨著一系列促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和政策的實施，我國區(qū)域經(jīng)濟格式出現(xiàn)了一些積極的變化，區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略初步形成、區(qū)域差距有所縮小、區(qū)域合作日益加深、區(qū)域格式不斷優(yōu)化、城市群和經(jīng)濟圈等增長極對區(qū)域的帶動作用不斷增強。然而，當(dāng)前區(qū)域發(fā)展在效率、公平、可持續(xù)三大方面的問題依然十分突出，要素在區(qū)域內(nèi)的自由活動和配置依然受到一些制度性的阻礙，各地區(qū)普通居民享有的基本公共服務(wù)水平的絕對差距仍在不斷拉大，區(qū)域分割和底線競爭的問題仍較嚴(yán)重、各地生產(chǎn)力布局與環(huán)境承載力不匹配的矛盾仍較突出。

　　更為關(guān)鍵的是，改革開放以來，在“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”、“讓一部分地區(qū)先富起來”的戰(zhàn)略導(dǎo)向下，形成了中央-地方財政關(guān)系、干部政績考核等一系列相關(guān)制度安排，充分調(diào)動了各地發(fā)展的積極性，，導(dǎo)致了我國獨特的地區(qū)競爭的發(fā)展模式，成為30多年來經(jīng)濟高速增長的重要源泉。然而在地區(qū)競爭模式下，各地GDP至上、重復(fù)建設(shè)和惡性競爭的現(xiàn)象難以克服，要素活動尤其是人口活動難以順暢，不同地區(qū)居民所享受公共服務(wù)的差距難以縮小。

　　盡管針對地區(qū)競爭模式所帶來的上述種種弊端，目前的區(qū)域發(fā)展政策在四大板塊發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，推出了“基本公共服務(wù)均等化”和“主體功能區(qū)”兩大戰(zhàn)略。前者意圖從基本公共服務(wù)入手縮小地區(qū)差距，后者試圖對不同地區(qū)進行分類定位發(fā)展的方法規(guī)范地區(qū)競爭，從而解決地區(qū)競爭所帶來的各種問題。然而如前所述，地區(qū)競爭模式是在一定制度安排下產(chǎn)生的，它與已有的政府間財政關(guān)系安排、干部政績考核制度等密不可分，與整個國家“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”、“讓一部分地區(qū)先富起來”的發(fā)展主義至上的導(dǎo)向密切相關(guān)。在這種導(dǎo)向下，各地都要爭當(dāng)發(fā)動機，想方想法要名目、上項目，這從目前越來越頻繁的所謂“國家層面戰(zhàn)略”的地方規(guī)劃就可見一斑，目前的區(qū)域政策在地區(qū)競爭模式的壓力下越來越具有碎片化的傾向。

　　因此，如何在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，站在歷史發(fā)展的新階段對我國傳統(tǒng)的地區(qū)競爭的發(fā)展模式加以調(diào)整，如何從體制機制入手，從根本上改變各地GDP至上、地區(qū)分割的區(qū)域發(fā)展模式，如何進一步完善中央、地方間關(guān)系、切實推進區(qū)域間基本公共服務(wù)的均等化，都是當(dāng)前進一步推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和指導(dǎo)新時期區(qū)域政策迫切需要探討的重大問題。這里試圖在總結(jié)過去區(qū)域發(fā)展和區(qū)域政策取得成績和存在問題的基礎(chǔ)上，對未來區(qū)域競爭的模式如何調(diào)整、區(qū)域政策的方向如何轉(zhuǎn)變進行分析和展望，并提出新時期促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體思路框架和具體的建議。

　　一、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展態(tài)勢

　　近年來，隨著一系列促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和政策的實施，我國區(qū)域經(jīng)濟格式出現(xiàn)了一些積極的變化，在推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面取得了明顯的成績。

　�。ㄒ唬﹨^(qū)域格式不斷優(yōu)化，區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略初步形成

　　黨的十六大以來，黨中央提出了貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的重大戰(zhàn)略思想，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為其中的核心內(nèi)容，被提到了一個更高的層面，擺到了一個更重要的位置上�！罢衽d東北地區(qū)等老產(chǎn)業(yè)基地”、“促進中部地區(qū)崛起”等一系列重大戰(zhàn)略決策陸續(xù)出臺（見表1），我國初步形成了西部、東北、中部、東部四大板塊各有側(cè)重的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，即“深入推進西部大開發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老產(chǎn)業(yè)基地，大力促進中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展，實現(xiàn)相互促進、共同發(fā)展”。

　　在區(qū)域政策的推動下，加上我國經(jīng)濟周期自身的演變，使得我國的區(qū)域發(fā)展格式出現(xiàn)了可喜的變化。與改革開放以來東部地區(qū)的經(jīng)濟增速往往高于其他板塊的一貫趨勢不同，2002年以后西部地區(qū)的GDP增速逐漸超過了東部地區(qū)，成為四大板塊經(jīng)濟增長最快的區(qū)域（見圖一）。

　　四大板塊經(jīng)濟增速的變化必然帶來各自所占全國GDP比重的變化，從2002年到2010年，西部和中部地區(qū)分別上升了1.4個和0.9個百分點，而東部和東北地區(qū)則各自下降了1.4個和0.9個百分點。

　�。ǘ﹨^(qū)域差距有所縮小，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展程度明顯提高

　　2003年以來，我國經(jīng)濟的運行進入了一個新的周期，居民的消費結(jié)構(gòu)進入新的一輪升級，以汽車、住房為代表的商品逐漸成為居民消費的熱門，伴隨著居民消費結(jié)構(gòu)的升級，我國經(jīng)濟的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了明顯變化，能源重化工產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，進而導(dǎo)致對能源原材料需求的快速增長，拉動了能源原材料大省采掘業(yè)和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，煤炭、電力、鋼鐵、有色金屬、石油化工等產(chǎn)業(yè)發(fā)展明顯加快，極大地帶動了包括內(nèi)蒙古、山西、陜西等能源原材料大省的經(jīng)濟增長。

　　與此同時，隨著土地、勞動力等要素供求矛盾的加劇，要素價格不斷上升，加之2008年全球金融危機爆發(fā)所導(dǎo)致外貿(mào)環(huán)境的趨緊，廣東、浙江、上海等沿海發(fā)達地區(qū)傳統(tǒng)的以外向型和勞動密集型加產(chǎn)業(yè)為特征的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)面臨著較大的壓力，導(dǎo)致了這些地區(qū)企業(yè)利潤空間的縮小和投資擴張速度的回落，也制約了這些地區(qū)經(jīng)濟的快速增長。此外，當(dāng)前沿海發(fā)達地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展水平上的客觀差異（即基數(shù)的不同）也在一定程度上導(dǎo)致各自經(jīng)濟增長的難易。相對沿海地區(qū)，內(nèi)陸地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較低，提升空間大，也更容易實現(xiàn)較高速度的增長。各省份經(jīng)濟增長速度的不同導(dǎo)致了其在全國GDP所占比重的變化（見圖二），中西部能源原材料大省如內(nèi)蒙古、陜西、山西在2010年所占全國GDP的比重分別比2002年上升了1.1個、0.4個和0.2個百分點；而東部沿海的上海、廣東、北京等省（市）成為占全國GDP比重下降最多的省份，2010年分別比2002年下降0.8個、0.7個和0.4個百分點。

　　長期以來，我國內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平普遍低于沿海地區(qū)，而改革開放之后尤其是90年代以來東部地區(qū)發(fā)展的加速導(dǎo)致全國的地區(qū)差距進一步迅速拉大（見表2）。如前所述，在區(qū)域政策和經(jīng)濟周期等多種氣力的影響下，近年來中西部省份增速的加快和東部沿海地區(qū)增長的放緩使得各地的經(jīng)濟發(fā)展差異扭轉(zhuǎn)了地區(qū)差距逐步擴大的趨勢，開始有所縮�。ㄒ妶D三）。20世紀(jì)90年代以來全國的地區(qū)差距（以各省份不變價人均GDP的基尼系數(shù)計算而得）迅速增加，但進入21世紀(jì)后地區(qū)差距擴大的速度逐漸放緩，自2004年起開始逐步下降，最近幾年地區(qū)差距的縮小的趨勢尤為明顯，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的程度有明顯的提高。

　�。ㄈ﹨^(qū)域合作日益緊密，形成了一批具有重要影響力的城市群和經(jīng)濟圈

　　近年來，我國區(qū)域合作的深度和廣度不斷擴大，合作內(nèi)容日趨豐富，地區(qū)間經(jīng)濟聯(lián)系不斷增強，區(qū)域合作關(guān)系日益緊密，區(qū)域一體化程度明顯加強。改革開放以來，20世紀(jì)80年代我國的區(qū)域經(jīng)濟合作主要由政府自上而下推動，90年代中后期以來由企業(yè)并購重組等市場行為逐漸成為區(qū)域經(jīng)濟合作的重要氣力。近年來，源于政府主導(dǎo)的跨區(qū)域規(guī)劃和合作，與源于市場發(fā)展要求的區(qū)域合作相結(jié)合，成為促進區(qū)域一體化的新動力，區(qū)域合作進入到上下結(jié)合，由經(jīng)濟逐步擴展到行政、社會和文化的新階段。

　　在推進區(qū)域合作中，城市群和經(jīng)濟圈理念開始逐步形成并體現(xiàn)，成為影響區(qū)域發(fā)展的重要增長極。這些城市群和經(jīng)濟圈成為不同區(qū)域要素高度集聚和信息、人才、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、貿(mào)易的中心。尤其是沿海地區(qū)的珠江三角洲、長江三角洲、京津冀三大經(jīng)濟圈已經(jīng)成為帶動全國經(jīng)濟增長和具有國際競爭力的重要龍頭。此外，呼包鄂榆、哈大齊、吉中、晉中、關(guān)中、中原、長株潭、皖江、環(huán)鄱陽、成渝、北部灣等地區(qū)也都圍繞著轄區(qū)內(nèi)的重點和中心城市構(gòu)建范圍不等、各種形式的都市圈或城市群，正在日益成為帶動我國區(qū)域發(fā)展的新經(jīng)濟增長極，對促進我國經(jīng)濟長期平穩(wěn)增長和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展將發(fā)揮越來越重要的作用。

　　二、現(xiàn)階段區(qū)域發(fā)展面臨的問題

　　在區(qū)域競爭模式的主導(dǎo)下，當(dāng)前區(qū)域發(fā)展在效率、公平、可持續(xù)方面的問題依然突出，主要表現(xiàn)在：

　�。ㄒ唬┎煌貐^(qū)居民所享有的基本公共服務(wù)水平差距較大，“新二元結(jié)構(gòu)”矛盾日益突出

　　盡管近年來各地的經(jīng)濟發(fā)展差距有所縮小，但當(dāng)前“不同地區(qū)居民的生活水平、尤其是所享有的基本公共服務(wù)水平差距過大”仍然是當(dāng)前區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所面臨的一個突出問題。

　　從國際經(jīng)驗來看，一個國家的不同地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展程度存在客觀差異，將必然導(dǎo)致各地的初始財政收入有不小的差距，但通過中央政府（或聯(lián)邦政府）的縱向轉(zhuǎn)移支付和地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付等各種手段，各地區(qū)終極可用財力的差距將可以被大大縮小，從而實現(xiàn)不同地區(qū)居民所享有的公共服務(wù)水均勻等化。例如德國各個州在經(jīng)過各種財政轉(zhuǎn)移之后，可使財力較弱的州的人均財力提高到全國均勻水平的99.5%，而使財政較強州的人均財力控制在全國均勻水平的105%以內(nèi)（張軍擴、侯永志，2008）。

　　相比之下，目前我國各個省份之間的財力支出仍存在著巨大的差異（見圖四），2010年人均財政支出較高的西藏、上海和北京超過14000元，而較低的河南、河北不到4000元。

　　再仔細(xì)分析各省份不同指標(biāo)之間的差距（見表3），各省份間差距最大的指標(biāo)是人均財政收入（0.369），而人均財政支出（0.253）的差距與之相比，已經(jīng)明顯縮小，表明中央政府的轉(zhuǎn)移支付在平衡各地區(qū)財力中已經(jīng)發(fā)揮重要的作用。然而同時又可以看到，各地間人均財政支出的差距與各地人均GDP的差距（0；263）相比，并無明顯不同，且人均財政支出的差距還要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于不同地區(qū)間城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民收入（城鎮(zhèn)0.130，農(nóng)村0.210）和支出水平（城鎮(zhèn)0.128，農(nóng)村0.182）的差距，這反映盡管經(jīng)過了中央政府的努力平衡，但各地之間的財力仍然存在著相當(dāng)大的差距，目前的財政轉(zhuǎn)移支付力度還遠(yuǎn)未達到使各地區(qū)間財力均等化的效果。值得注意的是，從各地“人均教育支出”（0.215）、“人均社保就業(yè)支出”（0.293）、“人均醫(yī)療衛(wèi)生支出”（0.206）等多項指標(biāo)來看，不同地區(qū)在基本公共服務(wù)的支出依然存在相當(dāng)大的差距，與各地人均財政支出的差距大致相同，基本公共服務(wù)目前還未能成為縮小地區(qū)差距的突破口。

　　更為重要的是，表中的人均基本公共服務(wù)支出基本上是按照各地常住人口來計算的，事實上，當(dāng)前各個地區(qū)財政中基本公共服務(wù)支出的受益對象絕大部分是本地戶籍人口，尤其是在醫(yī)療、社保、住房等領(lǐng)域。因此在現(xiàn)實中，由于在地區(qū)競爭發(fā)展模式下社會保障、戶籍制度等改革滯后，各個地區(qū)“當(dāng)?shù)厝丝凇焙汀巴獾厝丝凇痹诨竟卜⻊?wù)上的差距越拉越大，矛盾沖突日益突出，尤其是在較為發(fā)達的地區(qū)和城市，形成了有別于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的由本地人和外地人形成的“新二元結(jié)構(gòu)”，本地人和外地人的矛盾逐漸上升為影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素。

　�。ǘ﹨^(qū)域間各種資源和要素難以實現(xiàn)自由活動和最優(yōu)配置，地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同和底線競爭的現(xiàn)象仍較普遍

　　區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本要求之一是各種資源和要素能夠按照市場原則在整個區(qū)域范圍內(nèi)充分地活動，實現(xiàn)最優(yōu)配置，從而最大化區(qū)域整體的效率、提升區(qū)域的長期競爭力。然而，當(dāng)前主要依靠“地區(qū)競爭推動經(jīng)濟增長”的區(qū)域發(fā)展模式難以有效實現(xiàn)“生產(chǎn)要素公道活動、各種資源優(yōu)化配置、最大化區(qū)域效率和競爭力”的目標(biāo)，其突出的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是區(qū)域間要素活動不充分，尤其是人口活動存在明顯障礙；二是對非本地商品的進入和銷售設(shè)置壁壘，在市場準(zhǔn)入、監(jiān)管、執(zhí)法等方面進行區(qū)域歧視等地方保護主義行為仍不同程度地存在；三是區(qū)域間底線競爭現(xiàn)象嚴(yán)重，為了引進所謂大項目，個別地方嚴(yán)重扭曲要素價格，給予各種不公道的補貼和激勵，甚至不惜損害地區(qū)的長期發(fā)展?jié)摿Γ凰氖菂^(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同構(gòu)化的問題較為突出，不同區(qū)域尤其是相鄰地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同的現(xiàn)象較為普遍，各地在發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面缺乏有效的協(xié)調(diào)，市場一體化程度不足。

　�。ㄈ└鞯亟�(jīng)濟布局和自然環(huán)境承載力不匹配，污染和生態(tài)問題較為嚴(yán)重

　　要素和經(jīng)濟活動的聚集要與各地的環(huán)境生態(tài)承載力相適應(yīng)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的另一根本要求，在“地區(qū)競爭”的發(fā)展模式下，主要由各個地方自身來承擔(dān)發(fā)展本地經(jīng)濟、提高當(dāng)?shù)鼐用裆钏胶透＠降闹厝�，在區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)不足、環(huán)保政策執(zhí)行不力的情況下，勢必造成生產(chǎn)力布局和各地環(huán)境承載力不匹配。一方面，有些環(huán)境承載力高的地區(qū)，經(jīng)濟活動聚集度不夠高；另一方面，有些環(huán)境承載力弱的地區(qū)，卻過多地承載了經(jīng)濟活動。這既造成了資源和要素配置效率的損失，也帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)問題。這種情況不僅表現(xiàn)在大的區(qū)域板塊之間，也表現(xiàn)在一些區(qū)域板塊內(nèi)部。

　　在“地區(qū)競爭”的發(fā)展模式下，各地政府無論本地生態(tài)環(huán)境如何，都要大力發(fā)展經(jīng)濟，尤其是青睞發(fā)展產(chǎn)業(yè)，其中不少是能耗高、污染排放比較嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)。盡管近期以來，在“節(jié)能減排”等各種環(huán)保約束不斷加強的壓力下，各地政府的環(huán)保理念明顯增強。但是，假如仍繼續(xù)采取“GDP至上”的考核方式，區(qū)域發(fā)展和環(huán)境保護的內(nèi)在矛盾就難以根本消除。

　�。ㄗ髡邌挝唬簢鴦�(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部）

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