1 原因

　　1．1 自然災害帶來的巨大損失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在很大程度上依賴于自然條件(特別是氣候和地理條件)。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，又是世界上自然災害最嚴重的國家之一，我國的自然災害頻繁，與世界平均水平相比，高出18個百分點(王大爾和于洋，2009)。同時災害種類多，發(fā)生范圍廣，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了嚴重的經(jīng)濟損失。

　　1．2 市場風險造成的損失農(nóng)產(chǎn)品價格波動頻繁，筆耕論文，且幅度達，加之我國市場的不成熟，市場信息匱乏，農(nóng)民受到市場價格波動影響更大。尤其是隨著中國加入WTO，我國農(nóng)產(chǎn)品價格受國際市場影響越來越大。如：2003年因“非典”生豬行情猛烈回升，使生豬供給遠遠大于需求，導致收購價格一路下滑；2006年由于日本對中國進口蔬菜進行了限制，直接影響蘇北某鎮(zhèn)農(nóng)戶蔬菜的銷售和種植收入的增加；2011年日本核泄漏事件使我國沿海地區(qū)大葉蔬菜價格暴跌及今年8月美國發(fā)生的嚴重旱災，對我國農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的影響。

　　1．3 農(nóng)業(yè)保險的高成本導致有效供給不足我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務起步于1982年，一直是商業(yè)化經(jīng)營。從1982年到2003年，農(nóng)業(yè)保險平均賠付率高達92．2 ，大大高于保險界公認的7O 的臨界點，再加上大約2O 一3O％ 的管理費用，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的虧損高達2O 左右!商業(yè)性保險公司對農(nóng)業(yè)保險望而生畏，不敢涉足，甚至談“農(nóng)”色變，經(jīng)營農(nóng)險業(yè)務的保險公司也只剩下兩家。農(nóng)業(yè)保險的業(yè)務迅速萎縮，險種不斷減少，由最多時的6O多個險種，下降到不足3O個。

　　1．4 農(nóng)民相對收入低導致有效需求不足我國農(nóng)村居民純收人雖連年增加，和城鎮(zhèn)居民可支配收入相比，仍然有很大的差距，且明顯低于CPI上漲百分比。

　　農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的高成本導致供給不足，農(nóng)民相對收入低導致需求不足，農(nóng)業(yè)保險陷入一個怪圈：農(nóng)民想投保，但交不起錢；農(nóng)民能接受的，保險公司又賠不起。高賠付導致了農(nóng)險的高保費，而高保費又令更多的農(nóng)民買不起保險，農(nóng)業(yè)保險走人了停滯不前、日漸萎縮的“怪圈”。

　　學界普遍認為農(nóng)業(yè)保險是介于私人物品和公共物品之間的一種物品，更趨向于公共物品，是準公共產(chǎn)品，具有明顯的社會效益性。作為準公共產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)保險，只能采黔國家財政支持下的政府經(jīng)營或國家財政下的商業(yè)保險公司經(jīng)營方式。從這個意義上說，只能采取政策性保險。此外，農(nóng)業(yè)保險是國際上最主要的非價格農(nóng)業(yè)保護工具之一wT0協(xié)議將與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關的自然災害保險和與農(nóng)民收人相關的收入保險作為“綠箱政策”，不予限制。因此，開展政策性農(nóng)業(yè)保險，是符合wT0框架下世界農(nóng)業(yè)政策的重要走向。

　　2 瓶頸

　　2．1 缺乏健全的法律法規(guī)體系迄今為止，我國還沒有頒布一部關于農(nóng)業(yè)保險的法律，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的開展所依靠的是上級有關部門的紅頭文件，諸多問題形成了法律真空。而我國《保險法》是一部商業(yè)保險的法律，對政策性農(nóng)業(yè)保險適用性有限。僅有第一一百八十六條提到“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的保險彝業(yè)。農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。”而《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》只提出“國家鼓勵和扶持農(nóng)業(yè)保險事業(yè)的發(fā)展。”沒有專業(yè)的、具體的、實際可操作性法律法規(guī)，抑 _農(nóng)業(yè)保險的進一步發(fā)展。

　　2．2 國家對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的商業(yè)性保險公司支持力度不夠主要表現(xiàn)在費用補貼和稅收支持方面，我國目前對敷業(yè)保險公司免征營業(yè)稅外，并未給予其他稅收扶持。同時也沒有固定的保費和業(yè)務費用補貼。在一定程度上降低了商業(yè)保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的積極性。

　　2．3 農(nóng)業(yè)保險巨災體系和再保險體系空缺各地在農(nóng)業(yè)保險的試點中發(fā)現(xiàn)，如果出現(xiàn)了損失巨大的災害，農(nóng)業(yè)保險會出現(xiàn)超賠(基金積累不足賠付)的現(xiàn)象靠農(nóng)業(yè)保險的保費收入只是杯水車薪的作用。我國尚無一個省、市、自治區(qū)在試驗之初就著手建立“巨災保障基金”

　　同時，部分試驗．的地區(qū)也沒有再保險體系。缺乏巨災賠償準備，也沒有分散風險的其他安排，使得農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營如履薄冰。

　　2．4 農(nóng)民風險意識、參保意識薄弱對農(nóng)業(yè)保險認識不足，是農(nóng)業(yè)保險推廣的主要問題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期“靠天吃飯”，農(nóng)民大部分沒有風險防范意識農(nóng)民普遍對農(nóng)業(yè)保險理解不透，寧愿抱存僥幸心理，把農(nóng)業(yè)  保險“減少損失”作用誤解為“損失必賠”，甚至還有人認為農(nóng)業(yè)保險是向農(nóng)民變相收費。

　　2．5 道德風險和逆選擇現(xiàn)象嚴重據(jù)相關資料顯示，我國農(nóng)業(yè)保險的道德風險在20％。

　　與其他財產(chǎn)保險相比，農(nóng)業(yè)保險標的的特殊使其更容易發(fā)生道德風險，加之我國農(nóng)民的素質(zhì)水平較低，一旦發(fā)生災害，投保農(nóng)戶便想索取更多的賠償金。而對于收人水平相對低的農(nóng)民來講，越是高風險地區(qū)，投保積極性越高，反之，則低。一旦發(fā)生災害，就給經(jīng)營農(nóng)險的保險公司帶來嚴重損失。阻礙農(nóng)業(yè)保險健康發(fā)展。

　　2．6 農(nóng)業(yè)保險專業(yè)人才缺乏。行業(yè)隊伍急需壯大農(nóng)業(yè)保險的各項工作與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有著緊密的聯(lián)系，這就對從事農(nóng)業(yè)保險的工作人員的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識水平提出了要求。隨著保險公司的業(yè)務量逐步增多，農(nóng)業(yè)保險專業(yè)人才缺乏的問題日益突出。僅從查勘定損環(huán)節(jié)來看，人員不足就給工作造成很大影響。查勘定損是一項技術性強、涉及保險公司與投保農(nóng)民雙方利益的工作。特別是面對一些受災嚴重、時間要求緊，涉及面廣的災害時，更加要求理賠工作的快速、科學、全面推行。而基層保險經(jīng)辦機構(gòu)人員偏少，專業(yè)人員更少，往往根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)驗主觀判斷，直接影響服務水平和質(zhì)量。

　　3 對策建議

　　3．1 盡快頒布《農(nóng)業(yè)保險法》。使農(nóng)業(yè)保險有法可依由于農(nóng)業(yè)保險的正外部效益性，要求農(nóng)業(yè)保險的管理要求將綜合使用經(jīng)濟手段、行政手段和法律手段，而法律手段較之其他手段更有效、更具權(quán)威性。因此把農(nóng)業(yè)保險納入法制的軌道，尤顯重要。筆者認為《農(nóng)業(yè)保險法》除了一般的商業(yè)保險規(guī)定的內(nèi)容外，還應包括以下內(nèi)容：(1)特別明確政府的責任、權(quán)利和義務。(2)規(guī)范農(nóng)業(yè)保險強制與自愿結(jié)合的制度。(3)確定中央和地方對農(nóng)業(yè)保險的長效補貼機制。(4)規(guī)范了基層涉農(nóng)機構(gòu)協(xié)辦農(nóng)險業(yè)務的行為。

　　(5)明確與農(nóng)業(yè)有關的農(nóng)業(yè)、氣象、地質(zhì)等多部門在農(nóng)業(yè)保險中的責任。(6)對巨災風險基金、再保險機制等作出具體、明確的規(guī)定。

　　3．2 加大宣傳力度。提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的認識首先充分利用電視、廣播、報紙等媒體作用，加強農(nóng)業(yè)政策性保險方針、政策的宣傳力度，尤其要注意面向養(yǎng)殖大戶、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作組織的宣傳，使這項工作家喻戶曉；其次各級農(nóng)業(yè)保險公司印發(fā)通俗易懂的宣傳資料，分發(fā)至鄉(xiāng)村和農(nóng)戶，及時宣傳農(nóng)業(yè)保險的政策、意義 最后相關部門組織人員深入鄉(xiāng)村開展農(nóng)業(yè)保險知識講座，具體講解農(nóng)業(yè)保險的有關知識，引導農(nóng)民自愿參保、投保。

　　3．3 不斷擴大農(nóng)業(yè)保險保費補貼的品種和范圍繼續(xù)增加農(nóng)業(yè)保險試點區(qū)域，增加農(nóng)業(yè)保險試點品種，擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，使更多的農(nóng)民能享受到農(nóng)業(yè)保險的保障。開展設施農(nóng)業(yè)保費補貼試點，對發(fā)展設施農(nóng)業(yè)的農(nóng)民給予保費補貼。擴大保費補貼區(qū)域，將現(xiàn)有中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼險種的補貼區(qū)域擴大至全國。明確補貼比例，包括對東中西部補貼比例，地方和中央的補貼比例，包括菜籃子工程在內(nèi)的特色農(nóng)業(yè)補貼比例等。

　　3．4 劃分農(nóng)業(yè)保險區(qū)域?qū)r(nóng)業(yè)保險標的及其風險特點進行調(diào)查的基礎上，根據(jù)各地不同的風險狀況和保險標的損失狀況，按照區(qū)內(nèi)相似性與區(qū)間差異性和保持行政區(qū)界相對完整等原則，將一定地域范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險標的所面臨的風險劃分為若干不同類型和等級的區(qū)域，并分析研究各區(qū)域的自然經(jīng)濟條件和風險特點，全面規(guī)劃農(nóng)業(yè)保險，為其全面開展和穩(wěn)定經(jīng)營提供科學依據(jù)。

　　3．5 加大農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品創(chuàng)新力度各保險公司要根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新變化、新特點和新要求，深人調(diào)研，加大產(chǎn)品創(chuàng)新力度，農(nóng)業(yè)保險政策與農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)村信貸、農(nóng)業(yè)救濟有機結(jié)合，使各項支農(nóng)惠農(nóng)政策相互聯(lián)動，最大限度地支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，積極拓展保險服務“三農(nóng)”新領域；要積極研究小額信貸保證保險、天氣指數(shù)保險等新型產(chǎn)品，滿足農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)日益增長的保險需求。

　　比如天氣指數(shù)保險，是把一個或幾個氣候條件(如氣溫、降水、風速等)對農(nóng)作物損害程度指數(shù)化，每個指數(shù)都有對應的農(nóng)作物產(chǎn)量和損益，保險合同以這種指數(shù)為基礎，當指數(shù)達到一定水平并對農(nóng)產(chǎn)品造成一定影響時，投保人就可以獲得相應標準的賠償。降雨量指數(shù)產(chǎn)品，一旦降雨量低于臨界值就會觸發(fā)保險賠償，農(nóng)民可以將及時到位的賠付資金用于抗旱救災或再生產(chǎn)。

　　3．6 保險公司切實解決勘賠定損。積極履行賠償責任對于一般賠償農(nóng)經(jīng)中心勘察人員迅速趕到現(xiàn)場查勘災情；對于重大理賠案件，協(xié)調(diào)縣農(nóng)業(yè)保險理賠委員會組成聯(lián)合勘查小組及時勘察，并向農(nóng)民公布勘察動態(tài)，接受農(nóng)民質(zhì)詢。同時，鼓勵農(nóng)戶開展生產(chǎn)自救。在查勘過程中，如實記錄清點損失數(shù)量，核定損失程度，并保存原始工作底稿，同時將定損原則及核損結(jié)果客觀、主動、如實向被保險人闡明，履行對被保險人的宣傳解釋義務，對保險責任范圍之外或未達到起賠點的，鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)中心人員認真進行政策解釋和農(nóng)業(yè)保險政策宣傳，讓農(nóng)戶理解理賠工作原則，確保不由此引發(fā)社會矛盾。

　　3．7 積極防范道德風險和逆選擇對投保人進行保費補貼，對商業(yè)保險公司提供管理費用補貼、再保險等方法，擴大農(nóng)戶參與率，來降低道德風險。

　　在賠償方面實行比例賠償，激勵投保者在投保后繼續(xù)加強風險管理，而不是完全依賴保險公司。針對逆選擇，將干旱、洪澇、冰雹、臺風等保險與其他一些福利性農(nóng)業(yè)計劃(價格支持與生產(chǎn)調(diào)節(jié)計劃、農(nóng)民家庭緊急貸款計劃、互助儲備計劃)聯(lián)系起來進行強制保險。

　　3．8 建立財政支持的巨災風險分散機制在全國建立農(nóng)業(yè)巨災基金，專款專用，基金來源多渠道，如財政預算，農(nóng)業(yè)部，氣象部等與農(nóng)業(yè)相關部門的撥款，從事農(nóng)險機構(gòu)的繳費，社會捐助、農(nóng)民捐款等。發(fā)生巨災的年份，中央財政應發(fā)揮賠償?shù)亩档鬃饔�，減輕保險公司的壓力。