【摘要】：全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后,日軍迅速占領(lǐng)中國大片國土,大量難民自戰(zhàn)區(qū)逃出,匯聚后方各大城市和交通線,不僅給脆弱的戰(zhàn)時經(jīng)濟(jì)造成巨大壓力,也給本已混亂不堪的社會秩序帶來沖擊。難民在逃亡過程中,因戰(zhàn)爭、饑餓、疾病等造成的傷亡不計其數(shù)。與此同時,戰(zhàn)爭導(dǎo)致中國工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)下滑,軍糈民食發(fā)生嚴(yán)重困難。救濟(jì)難民、發(fā)展生產(chǎn),是收攏人心,鼓舞士氣,共同抗敵的需要。國民政府迅速對難民實施救濟(jì),協(xié)助其撤退到后方安全區(qū)域,逐步確立“寓救濟(jì)于生產(chǎn)”的方針,安排難民從事各種生產(chǎn)事業(yè),以促使難民盡快自給自足,減少消耗。在眾多救濟(jì)難民的措施中,難民移墾是一項十分重要的制度設(shè)計。戰(zhàn)時中國工業(yè)不甚發(fā)達(dá),荒地比比皆是。比較而言,墾荒無需特殊技能,能容納大量人口,且農(nóng)耕生活也更加穩(wěn)定持久。國民政府為從根本上解決難民生活問題,確定以墾荒為配置難民的中心工作。1938年10月15日,國民政府頒布《非常時期難民移墾規(guī)則》,戰(zhàn)時難民移墾事業(yè)正式啟動。行政院指定中央振濟(jì)委員會、經(jīng)濟(jì)部、內(nèi)政部、財政部組成“中央主管墾務(wù)機(jī)關(guān)”,負(fù)責(zé)移送難民墾荒�！爸醒胫鞴軌▌�(wù)機(jī)關(guān)”一方面制訂政策法規(guī),直接籌設(shè)國營墾區(qū),移送難民墾荒;另一方面督導(dǎo)各省政府和社會團(tuán)體參與其中。國營墾區(qū)制度是國民政府為救濟(jì)難民,在總結(jié)我國歷史上屯墾制度基礎(chǔ)上,參考蘇聯(lián)集體農(nóng)場的做法,創(chuàng)立的新型墾殖經(jīng)營模式。為了協(xié)助難民發(fā)展生產(chǎn),國民政府給予移墾難民許多特殊的優(yōu)待政策,比如提供大量生產(chǎn)和生活資金。其中,生活費為無息貸款,生產(chǎn)費為長期的低息貸款;移墾難民免除3年兵役;墾民將所分配荒地開墾后,取得永久耕作權(quán),免交土地稅5-8年,等等。在國民政府的鼓勵和督促下,難民移墾事業(yè)迅速發(fā)展,形成了國營、省營和民營三種經(jīng)營模式。國營墾場由國民政府主辦,省營墾場由各省政府主辦,兩者統(tǒng)稱公營墾場,資金由政府統(tǒng)籌。民營墾場由難民組織、慈善團(tuán)體或者農(nóng)業(yè)公司等主辦,資金主要靠自籌解決。江西難民移墾起步較早,組織有序,成效顯著。1938年7月,江西省政府成立墾務(wù)處,負(fù)責(zé)江西難民移墾工作。省墾務(wù)處主要在荒地面積較大區(qū)域籌設(shè)墾場(省營墾場),以便集中安置難民,實施規(guī)模經(jīng)營。省營墾場采取集團(tuán)農(nóng)場制經(jīng)營,其特征是土地公有、共同生產(chǎn)、合作經(jīng)營、共同分配。集團(tuán)農(nóng)場制是一種集體生產(chǎn)和合作經(jīng)營相結(jié)合的新型生產(chǎn)經(jīng)營模式,目的在于發(fā)揮大規(guī)模集團(tuán)化生產(chǎn)的優(yōu)勢,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。集團(tuán)農(nóng)場制有合耕制和分耕制兩種模式,省墾務(wù)處初期采用集團(tuán)合耕制,后因弊端較多而改為集團(tuán)分耕制。在督促墾區(qū)生產(chǎn)的同時,省墾務(wù)處還在各墾場設(shè)立診所,籌辦墾民學(xué)校,訓(xùn)練墾民壯丁,建立墾區(qū)防衛(wèi)武裝。省墾務(wù)處通過改變墾民落后的生活習(xí)慣和思想觀念,激發(fā)墾民的民族國家觀念和抗日情緒,提高墾民的生產(chǎn)積極性,改善墾民的生活環(huán)境。江西有大量零星荒地因不適合籌設(shè)墾場而閑置,省墾務(wù)處也無力將所有符合條件的難民全部組織墾荒。為此,省振濟(jì)會選擇部分符合條件的難民,移送各縣開墾零星荒地。省振濟(jì)會所舉辦難民移墾以分散墾殖為原則,不集中設(shè)立墾場,不成立專門管理機(jī)關(guān),難民編入各區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲管理。江西難民零塊墾殖主要由省振濟(jì)會負(fù)責(zé)實施,省墾務(wù)處負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo),各縣政府負(fù)責(zé)荒地勘查、劃撥、墾民管理和給養(yǎng)籌措。與此同時,各難民組織和民間慈善團(tuán)體也陸續(xù)組織難民墾荒自救。民間團(tuán)體移送難民墾荒,須向省墾務(wù)處登記,接受省墾務(wù)處的管理和指導(dǎo)。自1942年起,墾務(wù)被列為江西地方自治要政,墾殖事業(yè)的發(fā)展開始同地方行政系統(tǒng)相扣合,運用行政力量普遍推動。省營墾場從初期的快速擴(kuò)張,逐漸進(jìn)入到鞏固發(fā)展階段,不再大規(guī)模招收難民,墾務(wù)轉(zhuǎn)而以利用民間資本普遍推行為原則,民營墾殖事業(yè)發(fā)展迅速。這其中,由中國紅十字會國際救濟(jì)委員會發(fā)起成立的戰(zhàn)區(qū)難民移殖協(xié)會,移送了數(shù)千難民到江西墾荒,取得了較好的成效,是戰(zhàn)時江西最大的民營墾殖團(tuán)體。民營墾殖雖然數(shù)量較多,但大多規(guī)模狹小。由于得不到政府的經(jīng)費和技術(shù)支持,加上自身管理不善,民營墾殖場大多困難重重。國營墾務(wù)方面,“中央主管墾務(wù)機(jī)關(guān)”是一個多部門聯(lián)合的協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu),因事權(quán)不專,成立兩年多僅在陜西設(shè)立國營墾區(qū)兩處,安置難民2萬人左右。鑒于農(nóng)業(yè)對于抗戰(zhàn)建國至關(guān)重要,國民政府于1940年成立農(nóng)林部,以發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。1941年初,農(nóng)林部設(shè)立墾務(wù)總局,負(fù)責(zé)戰(zhàn)時墾務(wù)行政,全國難民移墾事業(yè)自此劃歸墾務(wù)總局辦理,國營墾務(wù)自此得到快速推進(jìn)。墾務(wù)總局首先在江西安�？h設(shè)立國營墾區(qū)一處,招收難民墾荒。此外,墾務(wù)總局還陸續(xù)在四川、甘肅、西康、河南、福建等省設(shè)立國營墾區(qū),移送難民開墾荒地。國營墾區(qū)有固定的經(jīng)費預(yù)算和較好的人才、技術(shù)力量,大多發(fā)展較快,多數(shù)墾民在經(jīng)過一兩年耕作后,陸續(xù)自給自足,實現(xiàn)預(yù)定救濟(jì)的目標(biāo)。隨著戰(zhàn)局趨穩(wěn),難民潮開始回落,難民移墾不再是政府墾務(wù)工作的重心。1945年初,國民政府為節(jié)省經(jīng)費,支持抗戰(zhàn),將農(nóng)林部墾務(wù)總局及所屬各國營墾區(qū)全部裁撤,墾務(wù)移交地方政府辦理。抗戰(zhàn)勝利后,政府不再給予移墾難民特殊優(yōu)待,難民墾場與普通墾場并無二致,墾民見家鄉(xiāng)收復(fù),大多棄墾返鄉(xiāng)。省墾務(wù)處只得對各墾場進(jìn)行歸并調(diào)整,以圖維持,難民移墾事業(yè)無形結(jié)束。總計抗戰(zhàn)時期,省墾務(wù)處共設(shè)立墾場61個,招收難民1.6萬余人,開墾荒地7萬余畝,生產(chǎn)稻谷80余萬石。省墾務(wù)處督導(dǎo)、協(xié)助成立民營墾殖團(tuán)體125個,移墾難民1.9萬余人,開墾荒地11萬余畝。農(nóng)林部在江西安福墾區(qū)設(shè)立墾場9個,招收墾民4 400余人,開墾荒地1.8萬余畝。難民移墾兼具救濟(jì)難民和發(fā)展生產(chǎn)的雙重目的,是一項十分積極有效的政策。但在實施這一政策的過程中,國民政府未能有效處理好相關(guān)方的權(quán)力和利益劃分,遭到了基層社會的不同程度的抵制,對墾務(wù)發(fā)展產(chǎn)生了較大的影響。地方政府強(qiáng)令墾民編入地方保甲組織,遭到墾民和墾務(wù)機(jī)關(guān)的一致反對。地方政府和墾務(wù)機(jī)關(guān)為此展開的持久爭論,實質(zhì)上是對墾區(qū)管轄權(quán)的爭奪。墾民編入地方保甲后,優(yōu)待措施不能執(zhí)行,利益受到損害,阻礙墾務(wù)發(fā)展。墾民與土著人民之間因土地、水權(quán)、林權(quán)等問題產(chǎn)生的矛盾,加深了土客之間的猜忌與對抗,地方勢力阻墾排外之風(fēng)不斷。在墾場內(nèi)部,各墾場管理員掌管經(jīng)濟(jì)大權(quán),部分墾場管理員經(jīng)常利用手中權(quán)力謀取私利,侵犯墾民權(quán)利,造成墾務(wù)管理人員與墾民關(guān)系的緊張。省墾務(wù)處對此既缺乏有效監(jiān)督,又處置不力,導(dǎo)致違法亂紀(jì)現(xiàn)象蔓延。如此種種,惡化了墾區(qū)的社會生態(tài),墾民因謀生不易,陸續(xù)退墾或潛逃。在國民政府“救濟(jì)難民、發(fā)展生產(chǎn)、抗戰(zhàn)建國”宏大目標(biāo)下,移墾各方權(quán)力和利益格局的差異,導(dǎo)致矛盾和沖突的發(fā)生,而墾務(wù)機(jī)關(guān)和墾民的弱勢地位決定了在這場博弈中的不利結(jié)局。難民移墾政策在施行過程中屢遭基層社會的抵制和曲解,造成了政策的扭曲和變形,顯示了民國基層政治與社會的混亂。國民政府為實施難民移墾,建立了科層化的墾務(wù)管理體系,首創(chuàng)公營墾區(qū)制度(國營和省營墾區(qū)),并在墾區(qū)實行集團(tuán)耕作制和貸款制,在土地政策、兵役政策、租稅政策和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營制度等方面進(jìn)行了許多重要的改革。公營墾區(qū)制度的創(chuàng)立,是國民政府在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方面重要的制度創(chuàng)新,推動了民國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型。在抗戰(zhàn)的特殊環(huán)境下,國民政府難民移墾的組織、實施和管理仍能恪守相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,遵循經(jīng)濟(jì)活動的基本規(guī)律和原則,值得肯定。當(dāng)然,受人力、物力和財力的限制,墾荒所能救濟(jì)的難民數(shù)量有限。在實現(xiàn)從“難民——墾民——居民”轉(zhuǎn)化的過程中,受舊有的政治體制和經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的制約,墾務(wù)政策的推行遭遇諸多障礙,移墾難民屢屢棄墾他去,江西省政府力圖通過難民移墾調(diào)節(jié)人口分布的目的并未完全達(dá)到�？傊�,戰(zhàn)時難民移墾政策的推行,救濟(jì)了部分難民,推動了墾殖事業(yè)的發(fā)展,為社會救濟(jì)探索了一條積極可行的道路,更為爭取抗戰(zhàn)勝利貢獻(xiàn)了積極力量。
【學(xué)位授予單位】：南京大學(xué)
【學(xué)位級別】：博士
【學(xué)位授予年份】：2019
【分類號】：K265;F329

【參考文獻(xiàn)】

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本文編號：2619374