【摘要】：現(xiàn)代國(guó)家公共政策需要面對(duì)的重要問(wèn)題之一,就是如何讓國(guó)家政策能夠?yàn)樯鐣?huì)準(zhǔn)確認(rèn)知并有效接受。當(dāng)政府的政策信念或政策背后所秉持的價(jià)值發(fā)生了變化,社會(huì)民眾的認(rèn)知水平和認(rèn)知結(jié)構(gòu)也需要同步提升。但現(xiàn)實(shí)中,政策過(guò)程中的這種理想狀態(tài)常常較難實(shí)現(xiàn)。在新的政策安排與政策對(duì)象充分的認(rèn)知和理解之間,總是存在著新舊政策之間難以彌合的“縫隙”、新舊政策轉(zhuǎn)換給人們帶來(lái)認(rèn)知“斷裂”的困境。那么,如何讓相關(guān)政策主張為社會(huì)所認(rèn)可并形成政策共識(shí)?對(duì)此,理性制度主義認(rèn)為,制度存在并得以確立的基礎(chǔ)是制度收益高于制度成本;政治學(xué)者則認(rèn)為需要,有關(guān)國(guó)家政治制度的體系設(shè)計(jì)、基本價(jià)值和執(zhí)政績(jī)效等內(nèi)容的認(rèn)知和認(rèn)同,以及平等投票、公開(kāi)討論和協(xié)商參與等基本過(guò)程。本文嘗試通過(guò)引入政策敘事的概念對(duì)上述問(wèn)題予以回應(yīng)和解答,也即政策相關(guān)主體通過(guò)政策敘事來(lái)突破認(rèn)知分歧并形成共識(shí)。政策敘事是在充滿了復(fù)雜性、不確定性的政策環(huán)境當(dāng)中,為了確保和維持政策得以順暢實(shí)施,政策相關(guān)主體講述的一系列故事或闡述行為。國(guó)家政策敘事就是包含國(guó)家意圖的特定敘事形式,國(guó)家通過(guò)對(duì)特定政策內(nèi)容的挑選和組織來(lái)界定政策問(wèn)題、提出政策方案,并在這一過(guò)程中傳遞意義和價(jià)值。國(guó)家政策敘事能夠在政策變遷過(guò)程中起到彌合由變革帶來(lái)的“裂痕”與“不適”的作用,化解政策認(rèn)知分歧并促成政策共識(shí)。一般地,政策敘事由故事背景(setting/context)、故事情節(jié)(plot)、故事角色(actor)、故事寓意(moral)和因果機(jī)制(causal mechanism)等要素構(gòu)成,其中,故事角色和政策寓意是必不可少的。政策敘事具有意向性、語(yǔ)境性、隱蔽性、歷史承接性、表意相對(duì)性�，F(xiàn)實(shí)中,政策敘事有著多種形式,會(huì)通過(guò)多方面介入政策全過(guò)程當(dāng)中。不同政策相關(guān)主體開(kāi)展政策敘事的形式,包括了政策問(wèn)題建構(gòu)、社會(huì)媒體宣傳、開(kāi)展政策論證、影響政策執(zhí)行和主導(dǎo)政策評(píng)估。現(xiàn)代國(guó)家的政策敘事,具有建構(gòu)集體記憶、助推社會(huì)動(dòng)員、凝聚政策認(rèn)同和提升政府合法性的多種功能。政策變遷過(guò)程中的政策敘事,其實(shí)是指向了政策共識(shí)的一種過(guò)程,也即政策相關(guān)主體通過(guò)故事講述的方式,在社會(huì)中促成關(guān)于政策信念的最大范圍內(nèi)共識(shí)。與傳統(tǒng)有關(guān)政策共識(shí)實(shí)現(xiàn)路徑的研究不同,政策敘事通過(guò)對(duì)事實(shí)認(rèn)知、政策程序、價(jià)值意義和政策擴(kuò)散的共識(shí)塑造,來(lái)促成行動(dòng)共識(shí)、規(guī)則共識(shí)與價(jià)值共識(shí)三個(gè)層面的政策共識(shí)。政策共識(shí)下的政策敘事過(guò)程包含了:政策敘事主體在核心信念的基礎(chǔ)上建立聯(lián)盟并對(duì)外展開(kāi)話語(yǔ)宣稱(chēng),政策敘事聯(lián)盟圍繞政策核心議題建構(gòu)敘事體系并進(jìn)行彼此之間的敘事競(jìng)爭(zhēng),主流政策敘事贏得競(jìng)爭(zhēng)之后促成政策共識(shí)。就政策變遷而言,透過(guò)對(duì)政策敘事的變化研究,我們能夠更好地把握政策變遷的基本內(nèi)涵特征,如政策主體所倡導(dǎo)的價(jià)值意義和政策信念的變化,也能夠幫助我們從更廣的視角來(lái)觀察政策變遷的外在表現(xiàn)形式,尤其是那些為政策相關(guān)主體所運(yùn)用的敘事策略調(diào)整。政策變遷中,政策敘事結(jié)構(gòu)包括了話語(yǔ)對(duì)象的選擇、政策議題的構(gòu)建、政策信念的生產(chǎn)與敘事策略的運(yùn)用四個(gè)方面,政策敘事能夠在促成社會(huì)共識(shí)的基礎(chǔ)之上推動(dòng)政策發(fā)展與變遷。當(dāng)然,這一政策敘事結(jié)構(gòu)框架,也適用于對(duì)國(guó)家政策敘事的分析。本文通過(guò)對(duì)歷史研究文獻(xiàn)和重要黨政報(bào)刊資料進(jìn)行梳理,運(yùn)用結(jié)構(gòu)主義敘事分析和內(nèi)容分析法,展現(xiàn)國(guó)家在政策變遷過(guò)程中的政策敘事調(diào)整。改革開(kāi)放前,我國(guó)農(nóng)業(yè)集體化時(shí)期,國(guó)家建構(gòu)起了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“集體中心”的政策敘事體系。新中國(guó)成立后,國(guó)家農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期進(jìn)行了頻繁調(diào)整,完成了由個(gè)人所有的”個(gè)體”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)格局向集體所有的“集體”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)格局轉(zhuǎn)變。對(duì)此,從話語(yǔ)對(duì)象的選擇、政策議題的構(gòu)建、政策信念的生產(chǎn)與敘事策略的運(yùn)用四個(gè)方面考察這一時(shí)期國(guó)家的政策敘事,可以看到,國(guó)家建構(gòu)了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“集體中心”政策敘事體系。其中,國(guó)家政策敘事選擇了農(nóng)民階級(jí)和地主階級(jí)作為話語(yǔ)對(duì)象,分別賦予他們以“弱者”與“壞人”角色;政策議題集中在了農(nóng)業(yè)合作社的優(yōu)越性及其效益“釋放”;政策信念方面則建立了關(guān)于農(nóng)村土地的“集體產(chǎn)權(quán)”觀念;敘事策略方面國(guó)家對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的集體所有制和私有制進(jìn)行了“成本-收益”計(jì)算與矛盾修飾。改革開(kāi)放后,我國(guó)農(nóng)地三權(quán)分置改革時(shí)期,國(guó)家建構(gòu)起了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“市場(chǎng)中心”政策敘事體系。20世紀(jì)七十年代末,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制通過(guò)分離農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)與使用權(quán),但從2014年開(kāi)始,國(guó)家提出要實(shí)現(xiàn)農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)”分置。對(duì)此,在政策變遷敘事結(jié)構(gòu)框架的基礎(chǔ)上,建立11個(gè)二級(jí)操作化定義。采用內(nèi)容分析法,借用Nvivo11分析工具,對(duì)1979-2018年期間《人民日?qǐng)?bào)》的相關(guān)報(bào)道文本進(jìn)行了等距抽樣和內(nèi)容分析,考察并呈現(xiàn)了“市場(chǎng)中心”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策敘事體系的特征。結(jié)果顯示,國(guó)家農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“市場(chǎng)中心”政策敘事中,話語(yǔ)對(duì)象聚焦于新興農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體;政策議題則呈現(xiàn)出農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能多元化的特征;政策信念也開(kāi)始更加注重“效率和權(quán)利”對(duì)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實(shí)踐的重要意義;敘事策略也不再僅僅強(qiáng)調(diào)家庭生產(chǎn),而是更加注重市場(chǎng)和民生取向。在不同農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的時(shí)期,國(guó)家政策敘事都為推動(dòng)政策變遷、幫助并促進(jìn)農(nóng)民群體認(rèn)知轉(zhuǎn)變和穩(wěn)定政策落實(shí)奠定了基礎(chǔ)。本文通過(guò)對(duì)改革開(kāi)放前后國(guó)家農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策敘事的分析得出結(jié)論認(rèn)為,隨著國(guó)家政策的變遷,國(guó)家政策敘事也在不同層面的敘事結(jié)構(gòu)和內(nèi)容與之保持同步。當(dāng)發(fā)生重大制度變遷時(shí),政策敘事就需要完成“系統(tǒng)性”轉(zhuǎn)換,包括話語(yǔ)對(duì)象、政策議題、政策信念和敘事策略等;當(dāng)不涉及到核心價(jià)值觀或政策信念的根本變化時(shí),政策敘事則一般會(huì)進(jìn)行溫和式的或漸進(jìn)性調(diào)試。而且,不同政治體制下國(guó)家農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策敘事的敘事風(fēng)格、敘事內(nèi)容等特征也有所差別。此外,政策敘事轉(zhuǎn)換中的政策信念層次、前后政策敘事關(guān)系以及與當(dāng)前法律制度關(guān)系,也會(huì)給政策變遷帶來(lái)或正面或負(fù)面的影響。在不同農(nóng)地產(chǎn)權(quán)敘事下,人們基本形成了與政策敘事特征相關(guān)的政策認(rèn)知和行為選擇。當(dāng)前,我國(guó)正在推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置改革,但是其制度設(shè)計(jì)存在著不少模糊之處,也導(dǎo)致了人們認(rèn)知上的分歧和實(shí)踐方面偏差。對(duì)此,國(guó)家需要進(jìn)一步強(qiáng)化“市場(chǎng)中心”政策敘事,以此來(lái)糾正各類(lèi)偏差和誤區(qū)。創(chuàng)新之處體現(xiàn)在,拓寬我國(guó)公共政策領(lǐng)域的研究視閾、深化對(duì)宏觀層面的國(guó)家政策敘事認(rèn)識(shí)與研究,為國(guó)家新一輪農(nóng)地三權(quán)分置改革的順利推進(jìn)提供敘事建議。
【圖文】：

之出現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體的分化。實(shí)踐中，農(nóng)村土地的實(shí)際經(jīng)營(yíng)主體可能是集體、或者其他經(jīng)營(yíng)者。不同時(shí)期，政府政策對(duì)上述主體的關(guān)注度有所差異，這種變反映在了國(guó)家官方媒體的報(bào)道當(dāng)中。改革初期，由于農(nóng)村剛從人民公社“集體所體經(jīng)營(yíng)”體制中轉(zhuǎn)型，國(guó)家的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)政策敘事也主要集中于討論村集體和農(nóng)戶員之間的關(guān)系，相應(yīng)地，《人民日?qǐng)?bào)》對(duì)農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)的正面報(bào)道也較多。例如981 年多次強(qiáng)調(diào)應(yīng)“正確處理國(guó)家、集體和個(gè)人三者利益”、“堅(jiān)持土地公有制和集方向”。因此，可以看到農(nóng)戶和家庭等關(guān)鍵詞十分集中、出現(xiàn)的頻次也較高。隨006 年《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》（以下本章均簡(jiǎn)稱(chēng)《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法頒布，以及 2013 年中央“一號(hào)文件”提出“鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，以專(zhuān)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)為代表的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，也逐漸占據(jù)了官方媒體報(bào)道更大比圖 4-1 所示。國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)主體的關(guān)注從傳統(tǒng)承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)向多元經(jīng)營(yíng)主改革開(kāi)放以來(lái)歷次中央“一號(hào)文件”中也得到了印證1。

第四章 從“家庭”到“市 ”： 革開(kāi)放后國(guó)家農(nóng) 產(chǎn)權(quán)的“市 心”政策敘事臺(tái)后，又不斷對(duì)后續(xù)落實(shí)工作進(jìn)行追蹤宣傳。從《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道的次數(shù)來(lái)看于法律規(guī)定的限制，處分權(quán)在 2011 年之前幾乎沒(méi)有提及，2011 年尤其是黨和國(guó)出應(yīng)賦予農(nóng)民土地的抵押、入股權(quán)等之后，相關(guān)報(bào)道從 8 次提升至 78 次。在農(nóng)地求償權(quán)方面，官方媒體對(duì)于征占地的關(guān)注，雖然相較于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的債和物權(quán)性變動(dòng)方面少，但整體上也呈現(xiàn)出逐漸增多的趨勢(shì)。進(jìn)入 21 世紀(jì)后，有地征占用的報(bào)道整體而言有所增加，反映了國(guó)家注重保護(hù)農(nóng)民共享地方經(jīng)濟(jì)社展成果的權(quán)利。尤其是 2006 年之后，《人民日?qǐng)?bào)》對(duì)農(nóng)民土地的求償權(quán)進(jìn)行大道，整體性高于 20 世紀(jì)八十和九十年代。
【學(xué)位授予單位】：吉林大學(xué)
【學(xué)位級(jí)別】：博士
【學(xué)位授予年份】：2019
【分類(lèi)號(hào)】：F321.1;D63


本文編號(hào)：2596687