本文關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的產(chǎn)生機理與管理工具，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

吳冠岑等：鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的產(chǎn)生機理與管理工具

鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的產(chǎn)生機理與管理工具
□ 吳冠岑 牛 星 許恒周

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內(nèi)容提要： 鄉(xiāng)村旅游在建設(shè)新農(nóng) 村 和 城鄉(xiāng) 一體化 發(fā) 展 中 起著 重要 的 作 用。 但 不 容 忽 視 的 是 鄉(xiāng)村土地的旅游化流轉(zhuǎn)也

會對糧食安 全、 收 益 分配、 土 地 利 用 結(jié) 構(gòu)、 鄉(xiāng) 村 生 態(tài) 和 鄉(xiāng) 村 特色 產(chǎn) 生 一 些威脅。本文從風(fēng)險分析的角度發(fā)現(xiàn)這些威脅來自違法用地、 農(nóng)地非糧化、 外來 資本 進 入 和 惡 性 競爭、 政府政策不合理、 不可持續(xù)的土 地 利 用 等 風(fēng) 險源 的 復(fù)雜 作 用， 并 從 風(fēng) 險 避免、 風(fēng) 險 減 小、 風(fēng) 險轉(zhuǎn)移、 風(fēng)險保持或接受四個方面對鄉(xiāng)村土地旅游化流轉(zhuǎn)的管理工具進行了探討。 關(guān)鍵詞： 農(nóng)村土地; 鄉(xiāng)村旅游; 土地流轉(zhuǎn); 風(fēng)險分析; 風(fēng)險管理

一、 引
鄉(xiāng)村旅游作為建設(shè)社會主義新農(nóng)村 、 城鄉(xiāng)一體 化發(fā)展的一種有效途徑， 正受到政府和公眾的關(guān)注 和重視。在農(nóng)村集體土地上開展旅游活動， 一是辦

言
二是 理農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征用手續(xù)改變土地所有權(quán)性質(zhì) ， 土地的流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)可以在不改變土地所有權(quán) 性質(zhì)的前提下， 將土地功能向多元化方向拓展， 提

檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯檯 農(nóng)田水利財政支出效率均有一定的影響。農(nóng)村稅費 低。因此， 需要進一步完善農(nóng)田水利財政分權(quán)體制， 改革的逐步推進和實施過程對農(nóng)田水利財政支出效 率有積極的促進作用， 說明這一政策的有效性， 宜積 極推進和持續(xù)完善。同時， 農(nóng)田水利財政分權(quán)體制 使地方政府對農(nóng)田水利財政支出減少和支出效率降 可將農(nóng)田水利財政支出和財政支出效率的相關(guān)指標(biāo) 納入地方政府官員的績效評價體系中， 使地方政府 不僅僅重視生產(chǎn)性財政支出， 也能重視投資金額大 和收益周期長的農(nóng)田水利財政投入。

參考文獻
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（ 作者單位： 寧波大學(xué)商學(xué)院， 315211 ) 寧波，

責(zé)任編輯： 呂新業(yè)

（ 編 號： * 項目來源： 教 育 部 人 文 社 會 科 學(xué) 研 究 項 目 青 年 基 金 項 目“鄉(xiāng) 村 旅 游 開 發(fā) 中 集 體 土 地 流 轉(zhuǎn) 的 驅(qū) 動 機 制 及 風(fēng) 險 分 析 ” 10YJC630275 ） ， “城鎮(zhèn)化進程中土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險防范與政策選擇研究” （ 編號： 2012EGL008 ） ， 上海市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題 上海教育委員會 “土地財政對房地產(chǎn)市場的影響機理及調(diào)控研究 ” （ 編號： 11YS27 ） ， “農(nóng)民分化視角下農(nóng)民養(yǎng)老保 科研創(chuàng)新項目 國家自然科學(xué)基金青年項目 （ 編號： 71203157 ） 障與農(nóng)地流轉(zhuǎn)： 互動機理、 影響效應(yīng)與政策創(chuàng)新 ”

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高土地使用效率， 解放農(nóng)村剩余勞動力， 并提高農(nóng) 民收入。但目前法律法規(guī)對鄉(xiāng)村旅游中的土地流 轉(zhuǎn)規(guī)定還不盡完善， 存在一些違法違規(guī)用地現(xiàn)象 （ 胡曉琴， 2010 ） 。 流轉(zhuǎn)過程中還經(jīng)常出現(xiàn)忽視農(nóng) 民利益和忽視鄉(xiāng)村景觀保護的問題 （ 梅燕、 肖曉， 2009 ） 。與此同時， 鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中隱形的土地流 轉(zhuǎn)市場還可能引起耕地破壞、 土地利用結(jié)構(gòu)失衡、

城鎮(zhèn)化擴張失控等問題。 這些問題的產(chǎn)生必然會 對鄉(xiāng)村的社會經(jīng)濟和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展帶來一定 程度的破壞。系統(tǒng)分析鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中集體土地 流轉(zhuǎn)的風(fēng)險及其產(chǎn)生機理、 探討防范和控制風(fēng)險的 政策工具對于鄉(xiāng)村旅游與土地流轉(zhuǎn)的政策制定具 有借鑒意義， 可以使鄉(xiāng)村旅游真正起到以城帶鄉(xiāng)的 作用。

二、 鄉(xiāng)村旅游用地的范圍界定
— — 鄉(xiāng)村旅 從空間范圍上對鄉(xiāng)村旅游的載體— 游用地進行界定有助于對下一步鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中 的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險進行識別。 但現(xiàn)實中無論是《全 國土地分類 （ 試行 ） 》 還是《土地利用現(xiàn)狀分類 》 國 家標(biāo)準(zhǔn)對旅游用地都沒有明確區(qū)分 ， 對鄉(xiāng)村旅游用 地則更是沒有涉及。有的只是建設(shè)部于 1999 年頒 《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范 》 （ GB 50298 —1999 ） 中 發(fā)的 關(guān)于風(fēng)景區(qū)用地的分類。 從土地利用的角度來看鄉(xiāng)村旅游用地有很大 的綜合性， 除了附加的旅游功能， 還含有建設(shè)用地 和農(nóng)業(yè)用地的特征。 除了旅游設(shè)施用地具有純粹 的旅游用地特征外， 大部分旅游用地屬于“與旅游
表1
用地分類 用地功能

（ 徐勤政等， 相關(guān)的用地 （ Tourism Related Land ） ” 2010 ） 。但是如果沒有對這些鄉(xiāng)村旅游用地進行功 能上的區(qū)分和空間的界定， 則必然會模糊用地的管 制措施， 并進而影響利益相關(guān)者在用地上的利用 方式。 因此， 在借鑒《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范 》 和黃羊 山等（ 1999 ） 關(guān)于旅游用地劃分研究， 本文認為只 要在農(nóng)村能夠滿足旅游者游覽、 休憩、 觀光和休閑 目的， 并能夠為旅游者進行旅游活動提供一系列場 所、 服務(wù)和設(shè)施的土地都可以被稱為鄉(xiāng)村旅游用 地。從功能上可以包括鄉(xiāng)村游賞用地 、 旅游服務(wù)用 地和公用設(shè)施用地三大類（ 見表 1 ） 。

鄉(xiāng)村旅游用地功能和農(nóng)村集體土地對應(yīng)關(guān)系
鄉(xiāng)村旅游用地 農(nóng)村集體土地

園地、 林木、 曬谷場等種植業(yè)用地， 向游人開放的具有觀光游覽及體驗價值的耕地、 鄉(xiāng)村游 賞用地 自然景觀用地 草地、 禽畜飼養(yǎng)地、 坑塘水面、 養(yǎng)殖水面等養(yǎng)殖業(yè)用地； 河流水域， 農(nóng)業(yè)新村、 古村落 等村民聚落用地； 尚未開發(fā)的或未完全開發(fā)、 具有游覽及體驗價值的田坎、 溝渠等 農(nóng)業(yè)用地； 企業(yè)工礦； 冰山高原、 濕地灘涂等地 人文景觀用地 接待用地 旅游服 務(wù)用地 感受民俗文化和鄉(xiāng)村特色用地以及科普教育用地 飯店、 餐廳、 酒吧、 賓館、 度假村、 休養(yǎng)等住宿接待用地及其相應(yīng)附屬設(shè)施用地 公路、 民航、 港口碼頭、 街巷、 田間道路等外 聯(lián)接客源地與鄉(xiāng)村旅游地之間的鐵路、 部交通運輸用地及景區(qū)景點之間的內(nèi)部交通用地， 停車場及其他附屬設(shè)施用地 食品 、 地方土特產(chǎn)品、 旅游工藝紀念品、 日用品生產(chǎn)等生產(chǎn)用地 建設(shè)用地 建設(shè)用地 農(nóng)用地和未 利用地

交通用地

建設(shè)用地

產(chǎn)品加工用地 商貿(mào)辦公和居民 點用地 公共設(shè) 施用地 公共基礎(chǔ)設(shè)施和 公益事業(yè)用地

建設(shè)用地

集市、 管理辦公和旅游地居民點等用地 商店、

建設(shè)用地

供水、 供電、 供氣、 環(huán)保、 污水處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施用地， 為公眾服務(wù)的公益性文化、 體育設(shè)施、 醫(yī)療、 衛(wèi)生等公益事業(yè)設(shè)施

建設(shè)用地

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吳冠岑等：鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的產(chǎn)生機理與管理工具

實踐中， 土地流轉(zhuǎn)參與旅游經(jīng)營的形式有入 股、 出租、 轉(zhuǎn)包等多種方式。 功能上使原有的農(nóng)村 集體中農(nóng)用地和未利用地增加了鄉(xiāng)村游賞用地功 能， 集體建設(shè)用地則增加了旅游服務(wù)用地和公共設(shè) 施用地的功能。但由于鄉(xiāng)村旅游用地范圍的模糊， 農(nóng)用地、 未利用地和農(nóng)村宅基地還存在向旅游服務(wù) 用地和公共設(shè)施用地的隱形流轉(zhuǎn)市場。 這些對鄉(xiāng) 村社區(qū)的社會經(jīng)濟和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展具有一定

并且有的已經(jīng)造成一定的負面影響 。 潛在風(fēng)險，

圖1

農(nóng)村集體土地的旅游化流轉(zhuǎn)

三、 鄉(xiāng)村土地旅游化流轉(zhuǎn)的風(fēng)險受體和風(fēng)險終點分析
“受體” 即風(fēng)險承受者， 它可能是生物體也可 2001 ） 。 鄉(xiāng)村旅游中 能是非生物體 （ 韓麗、 曾添文， 土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險受體即鄉(xiāng)村集體土地生態(tài)系統(tǒng) ， 它 包括該區(qū)域社會、 經(jīng)濟和自然等 3 個子系統(tǒng)。 當(dāng)集 體土地社會子系統(tǒng)和經(jīng)濟子系統(tǒng)提供了不恰當(dāng)?shù)?制度、 技術(shù)和勞動力或者采取了不合理的利用行 為， 就 會 產(chǎn) 生 相 應(yīng) 的 社 會 經(jīng) 濟 問 題 （ 吳 冠 岑， 2012 ） 。當(dāng)人們在集體土地上進行生產(chǎn)生活和旅游 活動的時候， 還會有一部分生活和生產(chǎn)廢棄物也被 排放到自然子系統(tǒng)和外界環(huán)境中。 這些排放出去 的生活垃圾和生產(chǎn)廢水、 廢氣、 廢渣的一部分會被 自然生態(tài)子系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)能力 （ 彈性力 ） 以及供 容能力（ 承載能力 ） 容納和凈化了， 另一部分則可 能被釋放到外界環(huán)境中去。 當(dāng)外界環(huán)境承受不了 集體土地社會經(jīng)濟子系統(tǒng)釋放的廢棄物時就會出 人類活動也會通過提高技術(shù)水 現(xiàn)生態(tài)問題。當(dāng)然， 平和增加土地保護力度來緩解旅游活動給集體土 地系統(tǒng)帶來的壓力。 風(fēng)險終點借鑒了生態(tài)風(fēng)險評價理念 ， 指在具有 不確定性的風(fēng)險源作用下， 風(fēng)險受體可能受到的損
圖2 鄉(xiāng)村土地旅游化流轉(zhuǎn)的風(fēng)險受體結(jié)構(gòu)

害以及由此而發(fā)生的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的 2001 ） 。 通過鄉(xiāng)村土地的旅游化 損傷（ 徐學(xué)工等， 流轉(zhuǎn)， 可能的生態(tài)終點是集體土地社會、 經(jīng)濟和自 然子系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能受到損害。 社會子系統(tǒng)的風(fēng) 險終點包括糧食安全 （ FS： food security ） 受到威脅， 經(jīng)濟子系統(tǒng)的風(fēng)險終點主要指收益分配 （ RD： Revenue Distribution） 不公， 自然子系統(tǒng)的風(fēng)險終點包 括鄉(xiāng) 村 集 體 土 地 利 用 結(jié) 構(gòu) （ LSS： Land Use Structure） 失衡、 鄉(xiāng)村生態(tài)（ RE ： Rural Ecology） 被破壞和 鄉(xiāng)村特色（ RF： Rural Feature） 消失等。

四、 鄉(xiāng)村土地旅游化流轉(zhuǎn)的風(fēng)險源及其作用機理
風(fēng)險源指區(qū)域中可能對研究對象或其組分產(chǎn) 2001 ） 。 根據(jù)以上 生不利作用的干擾 （ 徐學(xué)工等， 風(fēng)險終點的描述， 鄉(xiāng)村旅游中土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險源主 農(nóng)地非糧化、 外來資本進入和惡 要包括違法用地、 性競爭、 政 府 政 策 不 合 理、 不可持續(xù)的土地利用 （ 吳冠岑等， 2013 ） 。 違法用地包括地方政府以租代征， 村民未經(jīng)審批 占地建房， 村民非法買賣宅基地， 鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者擅 ， 自改變土地農(nóng)用用途 借鄉(xiāng)村旅游之名行建設(shè)房地產(chǎn) 《 “ 之實等行為。據(jù) 關(guān)于浙江省 休閑農(nóng)業(yè)” 土地使用狀 況及管理的調(diào)查》 不完全統(tǒng)計， 浙江省各地已經(jīng)和正 “ 在查處的涉及 休閑農(nóng)業(yè)” 的土地違法違規(guī)項目共 141 2007） 。更為嚴 個， 占地面積達 1988. 7 畝（ 張國斌等， 重的還有 2006 年監(jiān)察部和國土部查處的河南四季花 香生態(tài)園非法租賃農(nóng)民集體耕地事件。 非糧化是指出于經(jīng)濟利益驅(qū)動， 流轉(zhuǎn)后的土地 多用于發(fā)展旅游觀光等高附加值農(nóng)業(yè) ， 很少用于糧 食種植。有些地區(qū)耕地流轉(zhuǎn)給業(yè)主后， 有 15% 的 — 65 —

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耕地用于發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游 ， 真正用于種糧 2011 ） 。 而 的耕地只占 6% 左右 （ 郭曉鳴、 廖祖君， 非糧化的現(xiàn)象不僅會使糧食產(chǎn)量下降 ， 還會使土地 肥力下降， 對國家糧食安全具有很大危害。 外來資本進入和惡性競爭主要指外來旅游經(jīng) 營和管理企業(yè)資本流入， 壓縮了原來農(nóng)民的增收空 間， 或者企業(yè)借助資本的強勢地位和信息等優(yōu)勢資 源直接或間接使農(nóng)戶以較低的價格簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議 ， 剝奪農(nóng)戶應(yīng)得的土地收益。除此之外， 由于比較富 或利用 裕的農(nóng)民可以利用手中資金開設(shè)鄉(xiāng)村旅館 ， 本家農(nóng)業(yè)資源發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)， 而那些經(jīng)濟條件相對 較差的農(nóng)戶只能流出土地從鄉(xiāng)村旅游中獲得相當(dāng) 少的利益， 這也會在一定程度上加大鄉(xiāng)村居民之間 的貧富差距， 形成新的農(nóng)村不穩(wěn)定因素。 政府政策的不合理包括政府更偏向于支持比 較富裕的農(nóng)民和外來資本， 使其有更多機會參與鄉(xiāng) 村旅游并獲得更多的增值收益； 當(dāng)政府支持力度不 夠持續(xù)特別是政策優(yōu)惠或補貼減少后 ， 經(jīng)營者無力 經(jīng)營并導(dǎo)致土地低效利用甚至荒廢 ； 當(dāng)政府和集體 經(jīng)濟組織介入集體土地的旅游化流轉(zhuǎn)時還可能會 剝奪當(dāng)?shù)鼐用駪?yīng)有土地權(quán)益。 不可持續(xù)的土地利用主要包括經(jīng)營者和旅游 者、 村民等的不合理利用行為。經(jīng)營者和旅游者不 負責(zé)任的隨意傾倒垃圾和排放污水 ， 造成對生態(tài)環(huán) 境的破壞和對土壤及地表水體的污染 ； 村民向往城 市生活或者受經(jīng)濟利益驅(qū)動， 將傳統(tǒng)民居改建成商 品房、 旅館、 飯店、 卡拉 OK 廳等現(xiàn)代化建筑設(shè)施， 使鄉(xiāng)村濃郁的鄉(xiāng)土氣息遭到破壞甚至消失 ； 經(jīng)營者 不注意保護民居特色， 運用現(xiàn)代化的建筑材料建造 非本地風(fēng)格的建筑， 與本地原有的建筑風(fēng)貌格格不 入， 破壞鄉(xiāng)村的整體形象。 這些風(fēng)險源通過釋放脅迫因子作用于農(nóng)用地 、 建設(shè)用地和未利用地等各種生境， 并使生境中各種 類型用地對應(yīng)的社會經(jīng)濟和自然受體發(fā)生變化 。 這些脅迫因子主要包括占用、 干擾、 演替、 邊緣和累 積等效應(yīng)。占用（ O： Occupy） 主要是指假借流轉(zhuǎn)為 名， 實際上占用土地進行非農(nóng)用途建設(shè)。 干擾 （ D：

Disturb） 主要指土地流轉(zhuǎn)為旅游使用后對當(dāng)?shù)刈?然、 社會和經(jīng)濟系統(tǒng)的擾動， 包括對土地利用和生 產(chǎn)方式以及村民生活方式的影響。 演替 （ S： Succession） 指旅游活動的干預(yù)使農(nóng)村集體土地形成了 與自然演替完全不同的人工演替， 對于農(nóng)用地和未 利用地主要是生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和景觀格局的發(fā)展 ， 對于建 設(shè)用地 主 要 指 村 落 布 局 的 發(fā) 展 變 化。 邊 緣 效 應(yīng) （ EE ： Edge Effect） 主要指人為修建人工建筑物等在 其周邊形成景觀變化。 累積效應(yīng) （ CE ： Cumulation Effect） 指人類在鄉(xiāng)村旅游過程中排放的廢棄物污 染在土壤、 泥沙、 水體等中的沉積。 表 2 和圖 3 是 集體土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險源和風(fēng)險終點作用的機理和 路徑。
表2
生境 違法 用地

鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險作用機理
外來資 農(nóng)地 政府 不可持續(xù) 本進入 非糧 政策 的土地 社會 經(jīng)濟 生態(tài) 和惡性 化 不合理 利用 競爭 S， D， EE， CE FS RD RD RD LSS， RE LSS， RF LSS， RF

D， 農(nóng)用 O， D， S D， S， EE D， S， EE EE 地 S， D， 建設(shè) O， EE 用地 S， D， 未利 O， EE 用地 S，

EE D， S， EE D， S， EE D， D， S， EE D， S， EE D， S， EE， CE

圖3

鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的作用路徑

五、 鄉(xiāng)村土地旅游化流轉(zhuǎn)風(fēng)險管理的政策工具
根據(jù)風(fēng)險的破壞性和概率大小可以把風(fēng)險應(yīng) 對的策略分為四種： 風(fēng)險避免、 風(fēng)險減小、 風(fēng)險轉(zhuǎn) — 66 — 2004 ） 。 風(fēng)險管理主 風(fēng)險保持或接受 （ 向文武， 移、 體可以針對不同風(fēng)險的特點以及風(fēng)險產(chǎn)生機理選

吳冠岑等：鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的產(chǎn)生機理與管理工具

擇不同政策加以應(yīng)對。避免風(fēng)險是最簡單的辦法， 但也必須在風(fēng)險可以避免的情況下才有效果。 當(dāng) 鄉(xiāng)村土地旅游化流轉(zhuǎn)風(fēng)險在其他地區(qū)經(jīng)常發(fā)生且 風(fēng)險管理者對這種風(fēng)險具有較強的控制力 ， 可以采 用減小風(fēng)險策略。當(dāng)風(fēng)險不可控時， 轉(zhuǎn)移風(fēng)險就成 為一個合適的選擇， 但轉(zhuǎn)移風(fēng)險只能改變風(fēng)險的分 布， 并不能減少風(fēng)險損失。當(dāng)風(fēng)險管理者不能采取 只能使風(fēng)險 避免風(fēng)險又不能完全減輕和轉(zhuǎn)移風(fēng)險 ， 受體承擔(dān)風(fēng)險造成的損失�？傮w而言， 在通過土地 流轉(zhuǎn)參與鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的過程中主要應(yīng)對策略是 避免和減小風(fēng)險， 迫不得已時候才采取風(fēng)險轉(zhuǎn)移、 保持或接受風(fēng)險的策略。

指導(dǎo)簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同。 建立科 溝通渠道， 學(xué)的農(nóng)村土地評估體系， 合理評估鄉(xiāng)村旅游土地流 轉(zhuǎn)價值， 可以把符合規(guī)劃的經(jīng)營性農(nóng)村集體土地納 入統(tǒng)一的旅游土地產(chǎn)權(quán)交易市場。 建立對土地流 轉(zhuǎn)糾紛的管理機構(gòu)， 可以完善鄉(xiāng)村土地旅游化流轉(zhuǎn) 各方的協(xié)調(diào)機制。 這些都可以有效規(guī)避收益分配 不公風(fēng)險。 4. 科學(xué)制定規(guī)劃。 鄉(xiāng)村旅游開發(fā)應(yīng)該在開發(fā) 文化、 歷史等資源的同時保護生態(tài)環(huán)境。 當(dāng)?shù)刈匀弧?成立專門管理機構(gòu) （ 如旅游管理委員會 ） ， 把鄉(xiāng)村 旅游業(yè)發(fā)展納入?yún)^(qū)域性鄉(xiāng)村旅游用地規(guī)劃和環(huán)境 保護規(guī)劃， 根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源特色科學(xué)制定鄉(xiāng)村旅游資 源的開發(fā)規(guī)模和順序， 合理安排配套基礎(chǔ)設(shè)施用 地， 可以避免盲目發(fā)展和不可持續(xù)土地利用帶來的 生態(tài)破壞問題。 5. 加強鄉(xiāng)村社區(qū)參與。 利用土地流轉(zhuǎn)開發(fā)鄉(xiāng) 而農(nóng)戶和村集體往往 村旅游涉及多個利益相關(guān)者， 處于弱勢地位。 加強鄉(xiāng)村社區(qū)在土地旅游化流轉(zhuǎn)

圖4

風(fēng)險應(yīng)對策略和風(fēng)險發(fā)生機制

（ 一） 風(fēng)險避免 1. 明晰鄉(xiāng)村旅游用地產(chǎn)權(quán)。 產(chǎn)權(quán)不清晰， 收 益分配范圍和違法責(zé)任的追究自然不會明確。 因 此， 政府必須明確農(nóng)戶和村集體在公益性建設(shè)用 地、 宅基地和經(jīng)營建設(shè)用地方面的權(quán)利， 加強農(nóng)村 土地確權(quán)登記發(fā)證工作， 強化農(nóng)村集體土地的物權(quán) 性質(zhì)。無論鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營是采用租賃 、 合作經(jīng)營 還是入股等何種方式流轉(zhuǎn)土地， 都有利于規(guī)避收益 分配不公和違法用地導(dǎo)致的土地利用結(jié)構(gòu)失衡的 風(fēng)險。 2. 加強鄉(xiāng)村旅游用地管制。 政府需要加強土 地用途管制， 防止開發(fā)商以發(fā)展鄉(xiāng)村旅游為借口， 在農(nóng)用地上進行非農(nóng)建設(shè)。 堅持依法自愿有償原 則流轉(zhuǎn)土地， 不限制和強制農(nóng)民土地旅游化流轉(zhuǎn)， 避免大規(guī)模農(nóng)村耕地非糧化現(xiàn)象和土地利用結(jié)構(gòu) 失衡風(fēng)險。 3. 完善鄉(xiāng)村旅游的土地流轉(zhuǎn)市場。 由于目前 鄉(xiāng)村土地旅游化流轉(zhuǎn)大部分是自發(fā)行為或者行政 推動， 農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)價格的確定上處于弱勢地位 或簡單依照政府定價， 因此大多數(shù)鄉(xiāng)村土地的旅游 化流轉(zhuǎn)并不能體現(xiàn)其實際價值。 通過完善土地流 轉(zhuǎn)中介機構(gòu)可以提供及時的鄉(xiāng)村土地供求信息和

不僅讓社區(qū)參與鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)規(guī) 中的參與程度， 劃和經(jīng)營管理， 而且讓鄉(xiāng)村社區(qū)居民成為旅游開發(fā) 中的環(huán)境保護主體， 可以盡量避免收益分配不公和 生態(tài)破壞風(fēng)險。 6. 加強鄉(xiāng)村特色和環(huán)境保護教育。 保護好鄉(xiāng) 村旅游區(qū)地方特色和流轉(zhuǎn)用地的生態(tài)環(huán)境需要當(dāng) 文化節(jié)等多種手段 地村民的積極參與。利用媒體、 宣傳當(dāng)?shù)氐纳鐣L(fēng)俗習(xí)慣， 培養(yǎng)農(nóng)戶和村集體對當(dāng) 引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c鄉(xiāng)村 地文化的認同感和自豪感， 傳統(tǒng)文化的保護， 可以避免鄉(xiāng)村特色消失風(fēng)險。 各 級政府可以制定具體的環(huán)保教育計劃 ， 引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐?避免不可持續(xù)用地 民合理合法利用鄉(xiāng)村旅游土地， 和生態(tài)破壞風(fēng)險。 （ 二） 減小風(fēng)險 1. 采用先進技術(shù)措施。 鼓勵鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者 利用先進技術(shù)措施對當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村旅游環(huán)境進行綜合 保護和治理， 增強垃圾處理能力。 2. 加強技術(shù)培訓(xùn)， 提供就業(yè)機會。 加強技術(shù) 培訓(xùn)提高當(dāng)?shù)鼐用竦木C合素質(zhì)以及在旅游開發(fā)過 程中的參與程度， 采取多種形式吸納當(dāng)?shù)鼐用窬?業(yè)， 為當(dāng)?shù)鼐用裉峁╅_發(fā)土特產(chǎn)、 旅游紀念品等商 。 業(yè)機會 這些都是減少收益分配不公的有效方式 。 3. 合理增加政府補貼。 根據(jù)國內(nèi)外鄉(xiāng)村旅游 — 67 —

（ 月刊） 《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》

2013 年第 4 期

的發(fā)展經(jīng)驗， 鄉(xiāng)村旅游投入較大、 收益回收期較長， 其比較收益相對較弱。因此， 在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的起 步階段增加可持續(xù)的補貼和專項扶助資金等扶持 政策可以減小由于經(jīng)營不利帶來的土地低效利用 風(fēng)險。同時， 可加強鄉(xiāng)村旅游補貼和扶助項目的審 批標(biāo)準(zhǔn)， 淘汰風(fēng)險過大項目， 減小政府扶持失敗的 。 風(fēng)險 （ 三） 轉(zhuǎn)移風(fēng)險 1. 設(shè)立保險和風(fēng)險保障金。 可以通過設(shè)立土 地旅游化流轉(zhuǎn)保險或建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金的 方式， 防止業(yè)主因經(jīng)營困難等原因?qū)е聼o法向土地 轉(zhuǎn)讓方 兌 現(xiàn) 租 金 的 現(xiàn) 象， 分散各利益相關(guān)者的

風(fēng)險。 2. 投資方向和融資渠道的多元化。 鼓勵經(jīng)營 者投資投向的多元化， 在土地流轉(zhuǎn)參與鄉(xiāng)村旅游的 整個產(chǎn)業(yè)鏈條上進行不同程度的投資以分散風(fēng)險 。 爭取金融組織信貸支持， 采用多渠道投資來源等方 式分散政策不合理導(dǎo)致的經(jīng)營風(fēng)險 。 （ 四） 保持或接受風(fēng)險： 政府不介入 針對實際情況中沒有超越農(nóng)戶、 村集體和企業(yè) 自身風(fēng)險容忍范圍， 或者由于自身原因?qū)е陆?jīng)營不 建議采用政府不直接參與的方式， 發(fā)揮 力的風(fēng)險， 市場調(diào)節(jié)的作用來接受風(fēng)險。

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Vol. 34 ， Serial No. 400
??????????????????????????????????????????????? tistical methods，this paper is aim to observe land rent distribution and analyze obstacles of agricultural land circulation. It is found that planting adjustment and labor migration have different effects on rent， agricultural land fragmentation blocks circulation of land，transaction of agricultural land is forbidden are causes of rent gap in agricultural land circulation. Rent gap indicates that allocation effectiveness of agricultural land has not been realized completely，the function of market are restricted by agricultural the key to promote agricultural land circulation are founding caland fragmentation and land institution， dastral management system and reforming land institution. Agricultural Insurance Supervision Based on Contract Execution Mechanisms Perspective …………………………………………………………………………… Deng Yi and Tao Jianping（ 49 ） Contract execution is an inherent requirement to the operation of agricultural insurance，and Government regulation is the external security of the insurance contract to achieve. With the periodical sucand based on the empiricess of China＇s agricultural insurance in the past five years as the background， cal investigation in the pilot areas and contract execution mechanisms and regulatory theory，this paper analyses External regulatory factors of the sustained development of agricultural insurance. Research shows that China＇s agricultural insurance regulatory source of inefficiency is the lack of regulation of the legal system，regulatory enforcement inefficient，ineffective judicial guarantees. Contract enforcement mechanisms，the fundamental policy is to improve the regulation of the legal system to focus on the efficient implementation of the legal system，for the protection of judicial authority，to build a strong external supervision system. Analysis of Impact Factors to Province Differences of Fiscal Expenditure to Farmland Water Conservancy ……………………………………………………………………………… YU Yaguai（ 55 ） Impact factors to province differences of farm water conservancy，has been analyzed based on DEA using data during 2001 to 2010. The result illustrates that development of fiscal expenditure efficiency is constant during 2001 to 2010 ，and there are fiscal expenditure efficiency differences among different provinces. Eastern and middle have management advantage than western，while western and middle have scale effects. Fiscal expenditure efficiency of farm water conservancy can be improved by taking region differences and scale effects into consideration in designing mechanism，since expenditure scale and fiscal decentralization are main impact factors. Analysis on Forming Mechanism and Management Tools of Land Circulation Risk during the Development of Rural Tourism ……………………… WU Guancen，NIU Xing and XU Hengzhou（ 63 ） Rural tourism has played an important role during the construction of new socialist countryside and progress of urban and rural integration. It is worth regarding that land circulation for tourism will bring a little menace to food security，revenue distribution，land use structure，rural ecology and rural feature. Based on risk analysis theory，this paper finds that risk source consists of illegal utilizing land， nongrain of cultivated land，entry of exotic capital，irrational policy and unsustainable land use. The risk management tools are analyzed from the aspects of risk avoidance，risk reduction，risk transfer and risk acceptance. Agricultural Cooperative's Collective Action Dilemma： Theory and Empirical Analysis ………………………………………………………………………… CAI Rong and WANG Xueyuan（ 69 ） The internal service functions of agricultural cooperatives have collective product features； the extent of its implementation depends largely on the patronage commitment of ordinary members. This paper based on 47 apple's professional cooperatives’survey data from Shandong Province，and use OLS regression

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  本文關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的產(chǎn)生機理與管理工具，，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。