第一章界定核心概念

1.1基礎金融服務
“基礎金融服務”是指為人們日常生活所必需，應當為所有人享用的金融服務。它是金融服務的下位概念，僅指金融服務中的基礎性部分。治理金融排斥的手段之一，就是通過制度設計，要求特定金融機構承擔普遍服務的義務，使所有人都能以負擔得起的價格享用基礎金融服務�；A金融服務通過普遍服務制度得以落實，普遍服務制度使金融服務的提供更為規(guī)范。何謂基礎金融服務與非基礎金融服務，國內外尚無一致、確切的劃分標準，相關描述僅散見于國內、外相關政策或文獻對基礎金融服務的列舉甚至是文章討論所及對象。世界銀行的Thorsten Beck和Augusto De La Torre認為：“基礎金融服務典型地可分類為儲蓄、貸款、保險和支付服務。” 亞洲幵發(fā)銀行的Nimal A. Fernando在其研究報告《低收入家庭對金融服務的享用：國際經驗、改善措施與未來》中將低收入家庭對金融服務的需求歸納為5個方面，g卩：(1)安全、方便、適當的存款便利；（2)以最低的交易成本和合理的價格獲得貸款；（3)支付和資金劃轉服務；（4)小額保險產品和服務；(5)金融理財服務。在受英國金融服務局委托并資助的一項研究中，布里斯托大學個人金融研究中心的Elaine Kempson教授等，討論到了銀行賬戶、儲蓄、保險、年金、貸款等5種服務，[4〕而德國金融服務研究所的一份研究報告，則只涉及到了銀行賬戶、貸款、年金和保險。此外，國外有關文獻對金融排斥現象的揭示，也間接地反映出作者對基礎金融服務所含服務類型的看法。如英國議會下院庫務委員會就指出：“英國擁有世界上最具創(chuàng)新性和多元化的金融服務部門之一。盡管如此，許多人還要為獲取基礎金融產品而斗爭，如銀行賬戶、信貸、保險和金融咨詢。”⑹英國學者Paul A. Jones則強調：“金融排斥不僅以缺乏可承受的貸款為特征，而且以無儲蓄、無銀行賬戶、無資產、不能獲得貨幣咨詢服務以及無保險為其特征�！� [7] CGAP將“金融普惠”定義為“所有工作年齡人口（包括那些被排斥在當前金融體系之外或服務不足的人群）都能獲得由正規(guī)金融機構提供的有效的信貸、儲蓄、支付、轉賬和保險服務的狀態(tài)”，“基本銀行服務包括銀行賬戶和支付服務”。[8] 依據上述內容，可以概括出普遍服務義務的基本要素。第一，普遍服務主要存在于關系公共利益的特定行業(yè)，如電信、郵政。第二，政府對該特定行業(yè)的市場準入實行行政許可制度，允許適度的壟斷經營。第三，普遍服務的內在含義是義務f擔者必須滿足一定范圍內所有人的服務請求，非因法定事由不得拒絕，且普遍服務的i供應當穩(wěn)定、持續(xù)。第四，任何人享用該普遍服務時應當在價格、服務和質量方面得到一視同仁，艮P服務標準和資費標準應當是統(tǒng)一的。第五，普遍服務義務的承擔者只在法定范圍內承擔該項義務，且普遍服務業(yè)務與競爭業(yè)務應分業(yè)經營，普遍服務業(yè)務可獲得適當的補貼。
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1. 2普遍服務制度
在我國，關系公共利益的特定行業(yè)通過行政許可的方式獲得公共資源的壟斷權，有義務按照國家規(guī)定的服務標準、資費標準和行政機關依法規(guī)定的其他條件向用戶提供安全穩(wěn)定、方便和價格合理的普遍服務，未經批準不得擅自歇業(yè)、停業(yè)。[31]典型的是電信和郵政行業(yè)的普遍服務制度�！峨娦艞l例》規(guī)定所有電信業(yè)務經營者都應當履行相應的電信普遍服務義務，并且基礎電信業(yè)務和增值電信業(yè)務應當分業(yè)經營，不履行電信普遍服務的企業(yè)應當承擔相應的法律責任，由國務院信息產業(yè)部門負責監(jiān)管。《郵政法》明確規(guī)定了 “普遍服務”的含義，即由郵政企業(yè)按照國家規(guī)定的業(yè)務范圍、服務標準和資費標準向境內所有用戶持續(xù)提供郵政服務。它還規(guī)定設立普遍服務基金,旨在對郵政企業(yè)提供普遍服務、特殊服務進行補貼。郵政普遍服務業(yè)務和競爭性服務業(yè)務實行分業(yè)經營，由郵政管理部門進行監(jiān)管。[32]
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第二章我國應建立基礎金融普遍服務制度

2.1我國金融排斥的現狀及成因
金融排斥從不同維度可表現為地理排斥、條件排斥、價格排斥、營銷排斥和自我排斥。地理排斥是指因地理上的原因而無法獲得金融服務，如偏遠地區(qū)缺乏金融機構服務網點。條件排斥是指對經濟主體獲得金融產品或服務附加不合理的條件，如銀行針對小額賬戶收取管理費。價格排斥是指經濟主體因無力承擔金融產品或服務的價格而受到排斥，如外出務工人員因異地匯款手續(xù)費過高而被迫攜帶大量現金返鄉(xiāng)。營銷排斥是指金融機構將營銷目標局限于能給其帶來更大經濟利益的群體而使其他人受到排斥。自我排斥是指被排斥主體缺乏金融常識或擔心承受額外的風險而不愿意與金融機構打交道。根據金融排斥的持續(xù)狀態(tài)可分為暫時性金融排斥和永久性金融排斥，前者是指由于經濟條件惡化而無法繼續(xù)購買金融服務，如無力繼續(xù)維持存款賬戶；后者是指經濟主體由于缺乏營業(yè)網點等原因而從未獲得過金融服務，其影響更深，也更受到各國政府關注。此外，根據金融排斥的原因又可分為功能性金融排斥和結構性功能排斥，前者是指被排斥對象因自我功能的缺失而處于一種被排斥的狀態(tài)，如殘疾人無法使用自動取款設備、文化程度較低者不懂使用高科技設備等；后者是指社會結構不合理而造成的金融排斥，如少數發(fā)展中國家男女地位不平等，婦女獲得儲蓄賬戶需要得到家中男主人的同意。
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2. 2我國建立該制度的政策基礎
治理基礎金融服務排斥，改革金融體系、提高金融服務質量、擴大基礎金融服務覆蓋范圍，首先要從最薄弱的“三農”領域開始。中共中央、國務院從2004到2014年的中央一號文件都表現出了對農村金融體制改革的關注。2004年中央明確提出要“建立金融機構對農村社區(qū)服務的機制，明確縣域內各金融機構為‘三農’服務的義務”2005年指出，應“抓緊制定縣域內各金融機構承擔支持'三農’義務的政策措施，明^!金融機構在縣及縣以下機構、網點新增存款用于支持當地農業(yè)和農村經濟發(fā)展的比例”[?]。2006年表明，要“引導發(fā)展資金互助組織，規(guī)范民間借貸。大力培育由自然人、企業(yè)法人或社團法人發(fā)起的小額貸款組織，有關部門應抓緊制定管理辦法” 2007年指出要“大力發(fā)展農村小額貸款，在貧困地區(qū)先行開展發(fā)展農村多種所有制金融組織的試點” 2008年指出，要“加快推進調整放寬農村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策試點工作……積極培育小額信貸組織，鼓勵發(fā)展信用貸款和聯保貸款”2009年提出，要“大力發(fā)展小額信貸和微型金融工作……抓緊出臺對涉農貸款定向實行稅收減免和費用補貼的具體辦法” 2010年提出“抓緊制定對偏遠地區(qū)新設農村金融機構費用補貼等辦法，確保三年內消除基礎金融服務空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。2013年提出要“改善農村金融服務，改善農村支付服務條件，暢通支付結算渠道”。2014年進一步指出，要“加快農村金融制度創(chuàng)新，強化金融機構服務‘三農’的職責，發(fā)展新型農村合作金融組織”。上述規(guī)定從小額信貸、微型金融、發(fā)展新型金融組織等方面體現出對農村金融的關注，對擴大基礎金融服務覆蓋面的重視，為普遍服務制度的構建提供了良好的政策環(huán)境。
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胃三章基礎金釀普遍服務制度構想........ 29
3.1基本原則....... 29
3.2普遍服務義務的內容.......32
3. 3義務提供主體....... 34
3. 3.1基礎金融普遍服務的提供方式....... 34
3. 3. 2提供普遍服務的義務主體....... 34
3. 3. 3義務主體的確定方式....... 35
3. 4成本補償機制....... 36
3. 4.1給予補償的必要性....... 36
3. 4. 2建立普遍服務基金....... 37
3. 5普遍服務制度的監(jiān)管....... 39
3. 5.1政府監(jiān)管的主體和職責....... 39
3. 5. 2市場約束——信息披露制度....... 39
3. 6義務主體的責任.......40

第三章基礎金融普遍服務制度構想

3. 1基本原則
基本原則表述的是法律制度的基本價值取向，.是一個制度所固有的并對權利主體行使權利、義務主體履行義務和監(jiān)管主體進行監(jiān)管及約束的基本準則。囿于經濟發(fā)展狀況的客觀性、難以預見性，每個法律制度都存在暫時的空白，需要法律原則來彌補。建立基礎金融普遍服務制度意味著提高基礎金融服務的可獲得性，確立基本原則有利于保障金融穩(wěn)定、保護消費者尤其是低收入者的權利。“它們并不是僵硬的教條，而是能為決策者在決策過程中靈活運用的�！北疚恼J為普遍服務制度至少應當包括以下四個基本原則。美國佛蒙特州的普遍服務制度規(guī)定，對出現經濟狀況惡化現象的金融機構采取措施的，應當以不損害銀行業(yè)的安全性與穩(wěn)健性為前提。紐約州的普遍服務制度規(guī)定，金融機構應當在不損害銀行業(yè)務的安全性與穩(wěn)定性的前提下，以低成本向該州居民提供消費者交易賬戶。加拿大的普遍服務義務制度未對此作明確規(guī)定，但可從其規(guī)定“政府支票的兌現金額不得超過1500加元，且支票的格式與名稱應當與加拿大支付協(xié)會規(guī)則的規(guī)定一致”窺見一斑。國際保險監(jiān)管協(xié)會提出構建小額保險體系時，應堅持比例性原則，即各保險人應當根據其自身的規(guī)模、性質和復雜程度制定具體的監(jiān)管要求。因為小額保險區(qū)別于傳統(tǒng)保險，其保險范圍小、分布廣泛，交易成本高，經濟成本更低，消費者因而需要更大的保護。
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結語

普遍服務制度目前只存在于電信和郵政行業(yè)，為治理基礎金融服務排斥，使所有人都能獲得基礎金融服務，有必要在市場失靈的情況下引入以普遍服務義務為核心的法律制度。然而即使是在發(fā)達國家，基礎金融普遍服務制度的探索也只是初始稚步，我國在此方面尚無相關研究成果。本文以美國紐約州的《消費者保護與放松銀行管制綜合法》和加拿大的《享用基本銀行服務條例》為借鑒，擬提出我國基礎金融普遍服務制度的雛形。全文首先對該制度的兩大核心概念——“基礎金融服務”和“普遍服務制度”進行了界定，，并論證了應當和不應當納入普遍服務制度的基礎金融服務的內容。在此基礎上，對該制度涉及的義務內容、義務提供主體、成本補償方式以及監(jiān)管方式提出拙見。囿于個人研究能力及文章篇幅，該制度的框架及內容都略顯粗糙，其中涉及的許多具體問題尚待深入研究，如具體承擔普遍服務的金融機構究竟如何確定、基礎金融服務是否應當與其他競爭性業(yè)務分業(yè)經營、普遍服務基金的具體收取方式等。希望本文能起到投礫引珠之功效，為治理基礎金融服務排斥提供一個新的思路。
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參考文獻（略）