本文關(guān)鍵詞：我國金融監(jiān)管制度供給過剩的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

我國金融監(jiān)管制度供給過剩的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

作者：王煜宇

來源：《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第05期

摘 要：

中國金融監(jiān)管存在顯著的制度供給過剩。金融監(jiān)管制度供給過剩會增加交易成本，不符合效率原則。從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，中國金融監(jiān)管制度供給過剩的原因在于金融監(jiān)管供給與需求不匹配、權(quán)力監(jiān)管模式下監(jiān)管機(jī)關(guān)的粗放型制度供給以及金融監(jiān)管的行政化。改變金融監(jiān)管制度供給過剩的狀況，應(yīng)當(dāng)引入金融監(jiān)管的成本收益理念和問責(zé)機(jī)制，將金融監(jiān)管由權(quán)力監(jiān)管向市場化監(jiān)管轉(zhuǎn)變，并合理處理金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管制度；供給過剩；法經(jīng)濟(jì)學(xué)；市場化；成本收益

中圖分類號：DF438

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2014.05.06

一、問題的提出

金融監(jiān)管制度供給理論是以制度供給為重點的制度變遷與創(chuàng)新理論的重要內(nèi)容。從制度供給角度看，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為制度供給主要依賴于創(chuàng)新主體的形成及其相互間的協(xié)調(diào)與共同努力 諾思認(rèn)為制度創(chuàng)新要形成兩級創(chuàng)新主體，即初級行為主體與次級行動主體，并認(rèn)為制度創(chuàng)新需要兩級行為主體相互配合與共同努力。

、知識基礎(chǔ)與創(chuàng)新成本、社會各既得利益集團(tuán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)或力量對比等因素，除此之外，還必須考慮到諸如統(tǒng)治精英或上層決策者的政治經(jīng)濟(jì)成本收益在制度變遷中的重要作用。 更具體的論述，請參見：速水佑次術(shù)郎，弗農(nóng)·拉坦.農(nóng)業(yè)發(fā)展的國際分析[M].郭熙保，張進(jìn)銘，等，譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，1999：265.

在這一背景下，社會利益集團(tuán)權(quán)力結(jié)構(gòu)的力量對比及其制度供給的成本收益比較成為制度供給的前提條件，制度供給不再僅僅是一個需求誘致的過程，而是一個強(qiáng)制性的過程。這種制度供給的主要表現(xiàn)形式為：外在行為規(guī)則、程序性規(guī)則和具有特定目的的專門指令。中國金融監(jiān)管制度供給無疑符合上述特征。由全國人大及其常委會、國務(wù)院、金融監(jiān)管部門（一行三會）頒布金融法律法規(guī)是中國金融監(jiān)管制度供給的主要方式。

根據(jù)梯伯特（Teaboat）定理梯伯特定理是由公共財政學(xué)家梯伯特提出并證明的，其內(nèi)容為：如果允許自由移民，那么在一般均衡狀態(tài)下，各國政府所實行的制度將與其監(jiān)管的人民的

偏好相匹配。這意味著，一個壞政府將找不到臣民來統(tǒng)治。引申到金融方面則為：如果資本可以自由流動，那么在一般均衡狀態(tài)下，各國金融監(jiān)管當(dāng)局所推行的制度將與其管理的資本偏好相匹配。這意味著，一個監(jiān)管不善的當(dāng)局將找不到“臣民”（資本）來監(jiān)管。，金融監(jiān)管制度供給必須與監(jiān)管機(jī)關(guān)所監(jiān)管的資本偏好相匹配，必須因需而供。由于政府對金融監(jiān)管資源的分配與金融市場對監(jiān)管制度的需求相去甚遠(yuǎn)，，強(qiáng)制性金融監(jiān)管制度供給會造成不必要的監(jiān)管（監(jiān)管過度）即供給過剩問題，這一問題在我國現(xiàn)行金融法律制度體系中顯得尤為突出。以金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度供給為例，在市場準(zhǔn)入方面，除了通過《商業(yè)銀行法》進(jìn)行規(guī)制外，還通過《主辦銀行管理暫行辦法》、《農(nóng)村商業(yè)銀行管理暫行規(guī)定》、《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》、《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《關(guān)于調(diào)整銀行市場準(zhǔn)入管理方式和程序的決定》、《中資商業(yè)銀行行政許可事項實施辦法》等20多部規(guī)章從注冊資本、凈資產(chǎn)率、高級管理人員資格、稅前營業(yè)收入、現(xiàn)金流量、法人治理結(jié)構(gòu)等多方面進(jìn)行重復(fù)規(guī)制

除《商業(yè)銀行法》、《主辦銀行管理暫行辦法》、《農(nóng)村商業(yè)銀行管理暫行規(guī)定》、《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》、《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《關(guān)于調(diào)整銀行市場準(zhǔn)入管理方式和程序的決定》、《中資商業(yè)銀行行政許可事項實施辦法》之外，還包括《企業(yè)集團(tuán)財務(wù)公司管理辦法》、《征信機(jī)構(gòu)管理辦法》、《中資商業(yè)銀行行政許可事項實施辦法》、《證券投資基金托管業(yè)務(wù)管理辦法》、《外資銀行管理條例》、《貸款公司管理暫行規(guī)定》、《金融租賃公司管理辦法》、《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》、《保險公司管理規(guī)定》、《信托公司管理辦法》、《小額貸款公司管理辦法》、《期貨公司管理辦法》、《證券公司監(jiān)督管理條例》、《汽車金融公司管理辦法》、《貨幣經(jīng)紀(jì)公司試點管理辦法》、《典當(dāng)行管理暫行辦法》、《基金管理公司進(jìn)入銀行間同業(yè)市場管理規(guī)定》、《證券公司進(jìn)入銀行間同業(yè)市場管理規(guī)定》等。

；在具體業(yè)務(wù)如負(fù)債業(yè)務(wù)經(jīng)營上，除了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第18條、第19條，《商業(yè)銀行法》第3章的原則性規(guī)定外，國務(wù)院還在《儲蓄管理條例》、《個人存款賬戶實名制規(guī)定》、《對儲蓄存款利息所得征收個人所得稅的實施》等行政法規(guī)中進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)范；此外，中國人民銀行（以下簡稱人民銀行）和銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱銀監(jiān)會）還通過《人民幣單位存款管理辦法》、《通知存款管理辦法》、《教育儲蓄管理辦法》等名目繁多的部門規(guī)章對其加以管制。金融監(jiān)管制度供給過剩增加交易成本，不符合效率原則。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在沒有能力采取針對性監(jiān)管的情況下，通過加大監(jiān)管資源的投放，供給大量可能本不需要的監(jiān)管制度來實現(xiàn)金融市場的安全與穩(wěn)定，會給金融市場帶來諸如監(jiān)管資源配置劣化、監(jiān)管資源供非所求和監(jiān)管成本加大等危害，浪費金融監(jiān)管資源，并且更易滋生權(quán)力尋租和腐敗。

對于金融監(jiān)管制度供給過剩，我國學(xué)者主要研究其制度變遷、理論邏輯和抽象問題例如：江曙霞等在《中國金融制度供給》（2007）中從中國金融制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)解析，制度初始稟賦、政府效用函數(shù)與中國金融制度供求非均衡分析等方面，探討了中國金融制度供給的基礎(chǔ)理論；仲偉周等在《我國金融監(jiān)管制度演進(jìn)的非均衡分析及其政策含義》（2012）中認(rèn)為，我國當(dāng)前的金融監(jiān)管制度存在過度行政干預(yù)與監(jiān)管尋租現(xiàn)象、市場準(zhǔn)入的過度限制等制度供給過剩問題；李成等（2009）也從理論上認(rèn)為，當(dāng)前我國金融監(jiān)管體制存在“功能性供給不足”和“制度性供給過剩”雙重失衡的問題，認(rèn)為過度干預(yù)是監(jiān)督制度供給過剩的重要原因。

，很少結(jié)合我國現(xiàn)有的金融法律法規(guī)進(jìn)行實證分析。因此，有必要在金融監(jiān)管制度供給理論研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國現(xiàn)有金融法律法規(guī)體系，從法經(jīng)濟(jì)學(xué)角度解釋金融監(jiān)管制度供給過剩的現(xiàn)象，為提高我國金融監(jiān)管制度供給效率和完善我國金融監(jiān)管法律體系提供有益借鑒。

二、金融監(jiān)管制度供給過剩的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

金融監(jiān)管制度供給過剩的根本原因在于監(jiān)管制度的供給不是由金融市場的需要決定，而是由政府根據(jù)自己對金融市場的判斷予以制度資源投放。這種間接性強(qiáng)制性的制度投放模式，導(dǎo)致在政府決策的過程中，政府的傾斜性保護(hù)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的部門利益、監(jiān)管機(jī)構(gòu)但求無過的監(jiān)管心態(tài)以及權(quán)力尋租等因素都會對制度供給造成影響，形成監(jiān)管制度供給過剩。本文主要從非需求導(dǎo)向型的監(jiān)管模式、權(quán)力監(jiān)管模式下粗放型的制度供給和金融監(jiān)管行政化三個方面進(jìn)行分析和說明。

（一）非需求導(dǎo)向型的監(jiān)管模式

對金融市場來說，政府對其發(fā)展的最大貢獻(xiàn)就是為市場供給制度基礎(chǔ)，最大的損害則是對市場進(jìn)行任意干預(yù)和不適當(dāng)?shù)墓苤芠1]。供給—需求分析是對金融監(jiān)管制度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析的基本方法。正如薩繆爾森和諾德豪斯所說：“供給—需求分析是經(jīng)濟(jì)學(xué)所提供的最有用的工具之

一�！� （參見：保羅·A·薩繆爾森，威廉·D·諾德豪斯.經(jīng)濟(jì)學(xué)（下冊）[M].高鴻業(yè)，等，譯.北京：中國發(fā)展出版社，1992：635.） 金融監(jiān)管的制度需求，主要來源有監(jiān)管對象的高風(fēng)險性，信息不完全、不對稱，以及自然壟斷和外部性等，其監(jiān)管的目的在于防范金融風(fēng)險，保障金融安全，矯正市場失靈，提高資源配置效率。金融監(jiān)管的制度供給，主要來源有三個方面：一是源于長期的積累；二是源于某一重大的突發(fā)事件；三是源于政府對監(jiān)管制度供給的認(rèn)識和分析。金融監(jiān)管制度的供求關(guān)系最理想的狀態(tài)應(yīng)該是監(jiān)管制度均衡，即每一方都同時達(dá)到價值最大化而趨于持久存在的相互作用形式[2]。金融監(jiān)管制度供求關(guān)系可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中一般產(chǎn)品市場的供求均衡模型，構(gòu)建其供求均衡模型，如圖1所示。

圖1：金融監(jiān)管制度的供求均衡

在圖1中，縱軸C表示金融監(jiān)管制度的成本，橫軸Q表示金融監(jiān)管制度的數(shù)量，曲線a和曲線a′表示金融監(jiān)管制度供給，曲線b 和曲線b′表示金融監(jiān)管制度需求。金融監(jiān)管制度供給曲線由于受監(jiān)管制度成本的直接約束，將隨著管制成本的增加而遞減，表現(xiàn)為曲線a′向曲線a的移動；金融監(jiān)管制度需求曲線只受管制成本的弱約束，隨著管制數(shù)量的增加而上升，表現(xiàn)為曲線b向b′的移動。金融監(jiān)管制度的供給曲線a和需求曲線b在D點達(dá)到均衡，表明政府面對金融監(jiān)管制度需求，在可承受的監(jiān)管制度成本時提供合理的監(jiān)管制度供給。在D點的左側(cè)，金融監(jiān)管制度的供給大于需求，表明監(jiān)管制度供給過剩，需要放松監(jiān)管，甚至取消部分監(jiān)管，以實現(xiàn)供求均衡；在D點的右側(cè)，金融監(jiān)管制度的需求大于供給，表示政府未能滿足部分金融監(jiān)管制度的需求，這就要求政府積極創(chuàng)造條件，提供相應(yīng)的監(jiān)管制度，從而使金融監(jiān)管制度供求趨于均衡。

金融監(jiān)管制度供求市場與一般商品市場不同，一般商品市場上市場主體會同時作用于供求雙方而自動實現(xiàn)供求均衡，而在金融監(jiān)管制度供求市場上，由于監(jiān)管制度成本對監(jiān)管制度需求的調(diào)節(jié)作用較弱，金融監(jiān)管制度供求均衡主要通過政府單方面調(diào)節(jié)金融監(jiān)管制度供給來實現(xiàn)，政府在實現(xiàn)金融監(jiān)管制度供求均衡中具有主動地位和核心作用[3]。我國的金融監(jiān)管制度主要是按照公共利益理論

金融監(jiān)管的公共利益理論主要由斯蒂格勒提出，其基本思想體現(xiàn)在兩個方面：一方面，積極鼓勵政府參與銀行的經(jīng)營和管理，實現(xiàn)對金融的直接控制；另一方面，通過增強(qiáng)政府金融監(jiān)管的權(quán)力，發(fā)揮政府在金融監(jiān)管中的作用，可以彌補(bǔ)市場失靈所帶來的問題。

設(shè)計，這導(dǎo)致我國的金融監(jiān)管部門擁有相當(dāng)高的監(jiān)管權(quán)力。我國金融監(jiān)管制度供給模式為政府主導(dǎo)型強(qiáng)制性制度變遷，這直接決定和影響了我國金融監(jiān)管制度供給的內(nèi)容架構(gòu)。

一方面，我國政府主導(dǎo)型的金融監(jiān)管制度供給模式偏重于對金融機(jī)構(gòu)的制度供給，而缺少對金融市場基礎(chǔ)制度和其他金融市場參與者（如投資者和債權(quán)人）的制度供給。以農(nóng)村金融監(jiān)管為例，1979年以來，監(jiān)管制度供給主要集中于對農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村合作基金會、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的反復(fù)調(diào)整上 “盡管1979年以來，主管金融機(jī)構(gòu)、國務(wù)院、人民銀行通過和頒布了為數(shù)不少的與農(nóng)村金融相關(guān)的《規(guī)定》、《辦法》和《文件》，但這些《規(guī)定》、《辦法》和《文件》大多是應(yīng)急性的、暫時性的，其內(nèi)容要么是對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)功能性質(zhì)業(yè)務(wù)范圍的不斷反復(fù)調(diào)整，要么是對某一農(nóng)村金融組織的斷然取締，要么是“新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)”的一哄而上。”（參見：王煜宇.農(nóng)村金融法制化：國際經(jīng)驗與啟示[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2011，（8）：102-109.）

，制度供給以新設(shè)、合并、撤銷農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)以及不斷變更農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位與經(jīng)營范圍為主，針對農(nóng)村金融市場培育和農(nóng)村金融需求主體的制度供給長期缺位[4]。另一方面，非需求導(dǎo)向型監(jiān)管制度供給模式下金融監(jiān)管制度供給過剩的重要表現(xiàn)，是政府對金融微觀業(yè)務(wù)的過度干預(yù)。例如，在商業(yè)銀行信貸業(yè)務(wù)方面，除了在《貸款通則》、《貸款風(fēng)險分類指引》、《商業(yè)銀行貸款損失準(zhǔn)備管理辦法》、《商業(yè)銀行并購貸款風(fēng)險管理指引》等13部規(guī)范性文件中進(jìn)行綜合性規(guī)范外，還區(qū)分對公授信、對私授信、不良資產(chǎn)三個方面，在《商業(yè)銀行授權(quán)、授信管理暫行辦法》、《銀行開展小企業(yè)授信工作指導(dǎo)意見》、《汽車貸款管理辦法》、《流動資金貸款管理暫行辦法》、《商業(yè)銀行不良資產(chǎn)監(jiān)測和考核暫行辦法》、《金融企業(yè)呆賬準(zhǔn)備提取管理辦法》、《金融企業(yè)呆賬核銷管理辦法》等35部規(guī)范性文件中進(jìn)行了極為詳細(xì)的規(guī)定。非需求導(dǎo)向型金融監(jiān)管模式下金融監(jiān)管制度供給過剩將加劇監(jiān)管尋租與監(jiān)管套利，影響金融市場運行效率，積聚金融風(fēng)險。

（二）權(quán)力監(jiān)管模式下粗放型的制度供給

稀缺資源的種類和分布狀況、行政權(quán)力的有效使用影響著財富的創(chuàng)造[5]。金融監(jiān)管作為一種法律行為，也應(yīng)該為社會創(chuàng)造更多的財富。波斯納認(rèn)為，所謂“財富”是指一切有形無形的

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