本文關鍵詞：危機背景下金融消費者保護法律制度研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

危機背景下金融消費者保護法律制度研究；馬洪雨康耀坤；（蘭州商學院，甘肅蘭州730020）；摘要：美國金融危機中凸顯的眾多金融消費者利益嚴重；關鍵詞：金融危機；金融消費者；金融監(jiān)管；投資者法；作者簡介：馬洪雨，女，法學博士，蘭州商學院法學研；中圖分類號：DF438文獻標識碼：A；ResearchontheLegalsystem；ABSTRACT:Thefact

危機背景下金融消費者保護法律制度研究

馬洪雨 康耀坤

（蘭州商學院，甘肅 蘭州 730020）

摘要：美國金融危機中凸顯的眾多金融消費者利益嚴重受損的事實，使我們意識到，金融產(chǎn)品尤其是金融衍生品的復雜特性使得金融消費者比一般消費者更為弱勢，需要專門的機構和立法予以特別保護。我國的金融消費者尚無準確的界定，金融消費者很難列入《消費者權益保護法》的調(diào)整范疇，其他涉及金融消費者保護的內(nèi)容散見于諸多法律法規(guī)和部門規(guī)章中，可以借鑒美國金融改革的有益經(jīng)驗，逐步完善我國金融消費者保護法律制度。

關鍵詞：金融危機；金融消費者；金融監(jiān)管；投資者法保護

作者簡介：馬洪雨，女，法學博士，蘭州商學院法學研究所研究員、副教授，研究方向：金融法、公司法�？狄�，法學博士，蘭州商學院法學研究所所長、副教授。

中圖分類號：DF438 文獻標識碼：A

Research on the Legal system of Financial Consumer Protection under Financial Crisis Background

ABSTRACT: The facts of many financial consumers’ rights were injured seriously during the period of the financial crisis make us realize: the complication of financial product, especially financial derivatives causes financial consumer is often deemed as weaker compared with common consumer, need special institution and legislation to protect them. In China we haven’t the distinct concept of financial consumer and the concept can’t bring into the adjusting range of Law of the PRC on the Protection of the Rights and Interests of Consumers, other content related to the financial consumer protection can be found in many laws and regulations. we can draw on the experience of the financial reform of U.S.A. and improve our legal system of financial consumer protection progressively.

KEYWORDS:

金融消費者的定義

在現(xiàn)實生活中，金融消費者這個概念已經(jīng)被廣泛使用，一般用來泛指那些購買金融產(chǎn)品或接受金融服務的群體，但是它還沒有被法律所吸納，不具備法定的內(nèi)涵。

考察外國的相關立法，對金融消費者的定義可以分為三種情況：第一種情況以日本為代表，對金融消費者有明確的法律定義。2001年4月實施的《日本金融商品銷售法》規(guī)定，本法保護的對象為資訊弱勢之一方當事人，即在金融商品交易之際，相對于金融機構的專業(yè)知識，一般無論是自然人或法人，基本上屬于資訊弱勢一方當事人。因此該法適用之對象，不僅限于自然人的消費者，即使是

[1]法人，只要不具備金融專業(yè)知識，均屬于該法的保護范圍。不僅如此，日本的

立法還對“金融商品”進行了明確的界定，將“證券”擴展為“金融商品”，體

1現(xiàn)了金融統(tǒng)合立法的理念。第二，以美國為代表，沒有金融消費者的明確定義，

采取“大證券法”的概念，不分消費和投資，主要通過信息披露制度等對金融市場的參與者進行保護。但是金融危機后，這種制度暴露了嚴重的不足，引發(fā)了相

關重要改革，改革后明確將對金融消費者的保護作為金融監(jiān)管的首要目標，但沒有明確將高風險的投資產(chǎn)品，特別是那些需要市場準入門檻的產(chǎn)品，如累計期權產(chǎn)品等金融衍生品，納入金融消費的行列。如危機后美國政府頒布的“金融白皮書”中指出，“我們提議：建立一個主要的聯(lián)邦消費者保護監(jiān)管機構，以保護信貸、儲蓄、支付和其他消費金融產(chǎn)品和服務的消費者，并對這些產(chǎn)品和服務的提

【2供商進行監(jiān)管�！薄康谌�，判例法國家或地區(qū)沒有明確的金融消費者定義，涉

及到銀行和客戶之間有關金融產(chǎn)品的交易時，主要通過“注意義務”以及合同法律制度等對客戶進行保護。因為判例法有很大的彈性，往往需要通過個案的審判

2進行不同的法律適用和保護，情況復雜。

我國缺乏對金融產(chǎn)品本身范圍進行清晰界定的法律�！蹲C券法》等基礎性立法，主要從投資者保護的角度對證券交易和證券發(fā)行進行規(guī)制。而《消費者權益保護法》中關于消費者概念也很難套用到金融消費領域。因此，學者們對金融消費者的定義進行了相對廣泛的探討。

有學者認為：“所謂金融消費者,實際上是指為生活需要購買、使用金融產(chǎn)

【3品或接受金融服務的個體社會成員”，】有學者從個人的金融需求角度更為清

晰地界定了金融消費者：“個人的金融需求包括支付結算需求、信用需求和金融資產(chǎn)運用需求，因此，辦理銀行存貸款、購買保險合同、投資股票債券、申請信

【4用卡等諸多滿足個人金融需求的主體都是金融消費者�！薄繉τ谑欠駥⑺械�

3投資行為都納入金融消費的范疇，有些學者持肯定態(tài)度，有些學者持否定態(tài)度。

4爭議的核心為是否將高風險的投資產(chǎn)品的消費者納入金融消費者范疇。也有學者持折中的觀點:堅持生活消費與金融消費的基本劃分,還要關注此種分類的相

【5】對性。我國金融監(jiān)管機構對此態(tài)度不甚明確，近年來金融消費者的提法逐步增加，但是對具體哪些行為屬于金融消費行為并無一致意見。例如銀監(jiān)會已將購買銀行產(chǎn)品、接受銀行服務的顧客均視作“金融服務消費者”，并在各種文件和監(jiān)管機構負責人講話中多次使用；保監(jiān)會也將投保者視為“保險消費者”。但是，證券行業(yè)并未使用“金融消費者”概念，證監(jiān)部門認為證券投資者具有投資性質(zhì)，宜采用“金融投資者”概念。金融監(jiān)管機構之外的相關政府部門對金融消費者的范圍認定仍然遵從《消費者權益保護法》對消費者的認定，如：最近，北京市工商局有關負責人在做客首都之窗時表示，股民、基民不是消費者，其投資行為不受《消法》保護。因為，股民、基民的行為從嚴格意義上說最終目的是一種投資

【6經(jīng)營行為，不是消費者，不在消費者權益保護范疇之內(nèi)，不適用消法保護�！�

由此可見，目前我國對金融消費者的爭議主要在兩個方面：第一，資本市場的投資者是否屬于金融消費者；第二，高風險的投資者是否屬于金融消費者。

綜上所述，本文認為金融消費者是不具備金融專業(yè)知識，在交易中處于弱勢地位，為金融需要購買、使用金融產(chǎn)品或接受金融服務的主體。將為了滿足支付結算需求、信用需求和金融資產(chǎn)運用需求，包括投資高風險產(chǎn)品的所有主體，個人和法人全部納入金融消費者的范疇。原因如下：

第一，對投資者以消費者身份進行保護在國外已經(jīng)有先例�！霸趪�，金融業(yè)者向投資者推銷金融商品時，在用語上經(jīng)常將投資者以消費者看待，試圖以

【7】保護消費者的角度，規(guī)范金融業(yè)者對投資者的告知義務。”如：《日本金融

商品銷售法》將投資者保護擴展至對消費者的保護，并繼而提出了金融消費者的概念。因此，僅以購買金融產(chǎn)品具有營利性而否定其消費性，進而否定對投資者實施消費者保護不盡合理。即使投資者購買金融產(chǎn)品是為了盈利，但是，其購買所用財產(chǎn)屬于個人或家庭財產(chǎn)，而且其盈利最終目的仍然是為了家庭的生活消

費，功能與儲蓄基本相當，這與脫離消費的專業(yè)金融投資存在不同。另外，我國臺灣地區(qū)雖然沒有專門法律對投資者實施消費者保護，但臺灣學者主張，為保護投資者，可對消費者保護法中的商品作擴張解釋，使其包括一切商品、權利、及

[8]服務等資源。。

第二，將個人和法人，以及對高風險產(chǎn)品投資的主體都納入金融消費者的概念，貫穿了傾斜保護弱勢群體利益的經(jīng)濟法理念。我國學者對將高風險投資主體列入金融消費者范圍持否定態(tài)度的理由主要是：他們與對手方是平等的市場主體，高風險、高收益，風險自負，而不應傾斜保護。實際上，這一論點并不能完全成立，高風險投資產(chǎn)品種類繁多，專業(yè)的投資主體，如投資銀行、銀行下設的專業(yè)投資機構等進行此類投資可以認為是與交易對手處于平等地位，但是其他的主體，包括個人或者法人，不一定具備專業(yè)知識。因此，將個人和法人都列入金融消費者概念中，但限定為“不具備金融專業(yè)知識，在交易中處于弱勢地位”，由法院或?qū)ｉT的裁決機構進行認定，完全可以將專業(yè)的投資主體排除在外，而使真正的弱勢主體得到有效保護。

我國金融消費者保護法律制度之現(xiàn)狀和問題

一、金融消費者保護的法律、法規(guī)體系

與金融消費者保護相關的法律包括：《消費者權益保護法》和《民法通則》，除此之外還包括《證券法》、《商業(yè)銀行法》、《人民銀行法》、《保險法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《儲蓄管理條例》、《外匯管理條例》等法律、行政法規(guī)和人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會發(fā)布的大量行政規(guī)章和規(guī)范性文件�，F(xiàn)有立法存在以下問題：

1．沒有一部關于金融消費者保護的基本立法，金融消費很難適用《消費者權益保護法》。我國《消費者權益保護法》第2條規(guī)定：“消費者為生活消費需要購買、使用商品或接受服務，其權益受本法保護。”其定義過于狹窄，僅將“生活消費”納入保護范圍，而對于“金融消費”的范疇，則一片空白。究其原因主要是《消費者權益保護法》制定的時間較早，1994年生效時連住房、汽車等都未被納入“生活消費”的范圍，而且那時除存款等業(yè)務之外金融業(yè)務基本空白，因此，，無法將金融消費納入“生活消費”�！断M者權益保護法》規(guī)定的消費者的9項權利，對金融消費者而言更多地起到一種宣示性作用，缺乏可操作性。另外，關于消費者保護的一些普遍性問題，如消費者合同法、消費者信貸法尚無立法，也制約了對金融消費者的保護。

2．消費者保護的金融法律數(shù)量少且原則性強，缺乏可操作性。盡管許多金融立法都以金融消費者保護為首要立法目的，但在措施上不夠具體。具體表現(xiàn)在：《商業(yè)銀行法》第三章只有5條規(guī)定了對存款人的保護�！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》

第1條立法目的中有保護存款人和其他客戶的合法權益的規(guī)定，但是在第三章監(jiān)督管理職責中卻沒有一條關于金融消費者保護的特別規(guī)定�！蹲C券法》針對投資者權益保護的最為直接的規(guī)定，主要體現(xiàn)在第79條規(guī)定：禁止證券公司及其從業(yè)人員從事下列損害客戶利益的欺詐行為。值得一提的是，2009年修訂后的《保險法》在關于消費者權益保護問題上面有了新的突破：在投保人如實告知義務規(guī)定中，明確保險人行使合同解除權的期限，規(guī)定保險人自知道解除事由起，超過30日不行使解除權的，其解除權消滅；借鑒國際慣例，增設了不可抗辯規(guī)則，明確規(guī)定自保險合同成立之日起超過2年的，保險人不得解除合同，即保險合同經(jīng)過2年，即為不可抗辯，保險人不得再以投保人未履行告知義務為由而解除合

同。保險法設定的棄權和不可抗辯規(guī)則，有利于督促保險人及時行使合同解除權，穩(wěn)定保險合同關系，尤其是對于長期人身保險合同項下的被保險人利益的保護意義重大。此外，還借鑒了英美法上禁止反言制度，規(guī)定保險人在合同訂立時已經(jīng)知道投保人未如實告知的情況的，保險人不得解除合同，不得免除其保險責任，

5既減輕了投保人告知義務負擔，也限制了保險人的抗辯權利。這些規(guī)定對于保

護金融消費者的權利具有了較好的示范意義。

3．維護金融消費者利益的部門規(guī)章數(shù)量眾多，內(nèi)容相對具體，但是，總體而言，效力層次較低,影響了金融消費者合法權益的行使，對政府機構執(zhí)法也造成了影響。另外，有的規(guī)章與上位法沖突,或者是同等效力的規(guī)章之間相互重疊交叉,更重要的是規(guī)章之間協(xié)調(diào)性不夠,這樣在實踐中就容易導致相同性質(zhì)、相同類型的金融商品，在不同的金融行業(yè)內(nèi)適用的法律規(guī)范寬嚴不一的結果。比如：目前商業(yè)銀行、信托投資公司的理財業(yè)務由銀監(jiān)會根據(jù)《商業(yè)銀行個人理財業(yè)務管理暫行辦法》進行監(jiān)管；證券公司和基金公司則歸屬證監(jiān)會，適用《證券公司客戶資產(chǎn)管理業(yè)務試行辦法》和《信托投資公司信托管理暫行辦法》；保險公司的理財產(chǎn)品又必須遵循保監(jiān)會制定的《保險資產(chǎn)管理公司管理暫行辦法》的規(guī)則。這種分頭立法的方法必然導致業(yè)務規(guī)范之間不一致。該問題產(chǎn)生最根本的原因在于我國金融分業(yè)監(jiān)管的模式下，不同金融機構的監(jiān)管主體各不相同，監(jiān)管標準不一。

4．金融消費者權利保護的內(nèi)容有所缺失，突出表現(xiàn)為金融消費者隱私權保護的欠缺。與一般消費者相比，隱私權的保護在金融消費領域尤為迫切。尤其是2000年我國個人存款帳戶實名制的推行更凸顯了這種需要�！断M者權益保護法》規(guī)定的9項消費者權利中沒有隱私權的規(guī)定，現(xiàn)有立法中對此有所涉及，但不成體系，可操作性差。比如：《商業(yè)銀行法》第29條第1款、第2款和第30條關于商業(yè)銀行辦理個人儲蓄存款業(yè)務應該遵循為存款人保密的原則，商業(yè)銀行有權拒絕非法查詢個人儲蓄存款等規(guī)定；《證券法》第38條明確規(guī)定:證券交易所、證券公司、證券登記結算機構必須依法為客戶所開立的帳戶保密。2000年3月20日國務院頒布的《個人存款帳戶實名制規(guī)定》第8條明確規(guī)定:金融機構及其工作人員負有為個人存款帳戶的情況保守秘密的責任。

5．“立法理念的偏差直接導致我國立法上偏重于運用行政責任和刑事責任

【9】制裁各種證券欺詐行為，而相應的民事救濟制度卻甚為薄弱�！薄蹲C券法》

為例，該法第11章以36個條文規(guī)定了各類證券違法犯罪行為的法律責任，而涉及民事責任的條款僅有2條。糾紛訴至法院，只能適用《民法通則》、《合同法》誠實信用、公平交易等原則性規(guī)定作為判案依據(jù)，大大限制了金融消費者依法行使其應用的權利。

二、金融消費者的保護機構

對金融消費者具有保護職責的機構包括金融監(jiān)管機構和消費者協(xié)會等。在金融監(jiān)管機構中，至今沒有一個部門專門負責消費者保護方面的事務。我國的監(jiān)管機構內(nèi)部處理消費者投訴和解決糾紛的機制相對缺失。在證監(jiān)會,目前僅有一套具有政治色彩的非透明信訪制度,不是嚴格意義上的處理投訴、調(diào)查和糾紛的應對機制。銀監(jiān)會則側重于對銀行業(yè)金融機構的規(guī)范性、風險性進行監(jiān)管,而對銀行消費者權益的保護還存在很大的認識不足。在保監(jiān)會,目前尚缺乏有效的消費者保護機制,因保險產(chǎn)品服務引發(fā)的糾紛呈逐年上升趨勢。面對金融業(yè)的綜合化經(jīng)營趨勢,金融產(chǎn)品和服務的界限日益模糊,以機構作為監(jiān)管區(qū)分的做法已經(jīng)無

【10】法滿足市場的要求。另外，監(jiān)管機構缺乏對金融消費者的指導和教育,使得金

融消費者維權意識淡泊,這也助長了銀行等金融機構的侵權行為。

就消費者協(xié)會而言，鑒于協(xié)會工作人員知識結構等方面的限制，以及金融消費難以納入《消費者權益保護法》調(diào)整范圍的制約，與有形商品的保護相比，消協(xié)對金融消費者的保護相對薄弱。消協(xié)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中很少涉及金融消費的相關資料，只是將大體情況進行說明，如消協(xié)發(fā)布的2007全國消協(xié)組織受理投訴情況統(tǒng)計分析顯示，該年度在服務投訴方面，銷售、金融保險、教育培訓成為投訴的三大熱點。2008年全國消費者投訴情況統(tǒng)計分析中，只就金融消費問題進行了簡要說明，沒有相關數(shù)據(jù)。

三、金融消費者的司法救濟途徑

對金融消費者合法權利可能造成損害的主體主要包括兩類：金融機構和金融監(jiān)管機構。司法保護是金融消費者保護的最后救濟手段,我國目前的司法環(huán)境和司法實踐還存在若干需要改進的問題,主要表現(xiàn)在:訴訟周期長、訴訟費用高、舉證難和執(zhí)行難。這與前述法律本身的不足有直接關系。針對金融機構的訴訟，往往比較敏感,人民法院在受理、審理或執(zhí)行中有諸多顧慮，很難有效保護金融消費者的合法權益,最為典型的例子是即使2005年《證券法》明確規(guī)定了證券民事賠償責任后，證券市場投資者的相關民事訴訟仍然很難索賠，還有司法實踐中最高人民法院針對部分市場退出金融機構發(fā)出的爭議頗多的“三暫緩”、“三中止”通知等。

另外，我國現(xiàn)行行政訴訟法律規(guī)定的不足造成了法院對于金融監(jiān)管機構進行司法審查的作用無法正常發(fā)揮，而金融監(jiān)管機構的特殊地位也影響到法院審理的態(tài)度，直接影響到金融消費者合法權利的保護。行政訴訟法律制度的不足表現(xiàn)為：法院受到司法審查的廣度，即行政審判權限的制約，導致相當數(shù)量的案件無法受理。司法審查深度決定了法院無權對證監(jiān)會執(zhí)法行為合理性進行審查�，F(xiàn)行行政訴訟法律制度的規(guī)定決定了法院只能對金融監(jiān)管機構具體行政行為的合法性進行審查，審查范圍極窄，而對僅有的具體行政行為審查也沒有區(qū)分情況，缺乏可操作的判斷標準，客觀上增加了法院受理案件的難度。以證監(jiān)會為例，2000年至2007年證監(jiān)會被訴21件案件的結果為“駁回原告訴訟請求”“、裁定不予受理”、

6“裁定駁回起訴”的占了一半。

美國金融監(jiān)管改革對我國的啟示

美國金融消費者保護方面的改革措施主要在兩個文件中體現(xiàn)：2008年3月發(fā)布的《美國財政部現(xiàn)代化金融監(jiān)管架構藍圖》（以下簡稱《架構藍圖》）和2009年6月公布的“金融白皮書”即《金融監(jiān)管改革：一個全新的基礎——美國金融監(jiān)管體制的重構》�！都軜嬎{圖》提出基于目標監(jiān)管的最優(yōu)監(jiān)管架構，最大程度上促進金融消費者權益保護。最優(yōu)監(jiān)管架構專注于三個關鍵目標：市場穩(wěn)定監(jiān)管、審慎金融監(jiān)管和商業(yè)行為監(jiān)管。其中的審慎金融監(jiān)管對資本充足率、投資限制、活動限制和直接現(xiàn)場風險管理等方面進行監(jiān)管，保證了不夠“精明”的消費者對于某些金融交易可以獲得某種程度上的保護。而未來將要建立的新的商業(yè)行為監(jiān)管部門CBRA，對所有類型的金融企業(yè)的商業(yè)行為進行監(jiān)督，商業(yè)行為監(jiān)管包括例如信息披露、商業(yè)慣例和特定種類的金融企業(yè)的特許和認證等消費者權益保護的重要方面。CBRA的關鍵職責是對各類金融產(chǎn)品和服務制定適當?shù)呐兑?guī)則，

【11】保障消費者獲得有關金融交易條款的充分信息�！督鹑诎灼诽岢鲆�

一個聯(lián)邦消費者保護監(jiān)管機構（CFPA），以保護信貸、儲蓄、支付和其他消費者金融產(chǎn)品和服務的消費者，并對這些產(chǎn)品和服務的提供商進行監(jiān)管，防止操縱和

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