本文關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型時(shí)期中國金融體系中的地方治理與銀行改革的互動(dòng)研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　　轉(zhuǎn)型時(shí)期中國金融體系中的地方治理與銀行改革的互動(dòng)研究

　　巴曙松（國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長、博士生導(dǎo)師）劉孝紅（中國（海南）改革發(fā)展研究院）牛播坤（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院）

　　劉孝紅博士，聯(lián)系電郵：liuxh@bipi.com.cn牛播坤，聯(lián)系電郵：bokunniu@vip.sina.com

　　內(nèi)容提要:本文立足于中國漸進(jìn)式的轉(zhuǎn)軌路徑，分析了轉(zhuǎn)型期地方治理與銀行改革的互動(dòng)表現(xiàn)和影響。計(jì)劃軌和市場軌的相互制約與影響，在地方治理與銀行改革方面，突出地表現(xiàn)為地方政府在自身改革的不同階段，從自身利益出發(fā),利用銀行改革中的制度缺陷，不斷改變對(duì)銀行金融資源的爭奪方式，由初始的直接行政干預(yù)到對(duì)銀行決策施加影響，再過渡到目前通過逃廢銀行債務(wù)等間接爭奪銀行資源，而中央政府和銀行體系則通過不斷完善自身的管理體制和健全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制來抵御地方政府的爭奪。雙方博弈的結(jié)果在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)都對(duì)全社會(huì)金融資源的配置、貨幣政策的有效傳導(dǎo)和金融微觀主體的經(jīng)營產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。本文建議從地方政府職能轉(zhuǎn)換、投融資體制改革和，以及深化金融體制改革、完善銀行治理結(jié)構(gòu)等方面入手，逐步形成地方治理和銀行改革的良性互動(dòng)。

　　關(guān)鍵字：轉(zhuǎn)型 地方治理 銀行改革 互動(dòng)

　　自1978年改革開放以來，中國各方面都取得了舉世矚目的成就。但是，由于漸進(jìn)式改革的特定路徑，在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，市場經(jīng)濟(jì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、行政干預(yù)與市場運(yùn)作會(huì)同時(shí)并存。計(jì)劃軌和市場軌的相互制約和影響產(chǎn)生了一系列問題，在地方治理與銀行改革方面，突出地表現(xiàn)為地方政府在自身改革的不同階段，從自身利益出發(fā),利用銀行改革中的漏洞，不斷改變對(duì)銀行金融資源的爭奪方式，由初始的直接行政干預(yù)到對(duì)銀行決策施加影響，再過渡到目前的通過逃廢銀行債務(wù)間接爭奪銀行資源。而作為中國最大的金融資源擁有者，長期以來，由于金融改革落后于政府和企業(yè)改革，銀行體系一直存在產(chǎn)權(quán)不清晰和預(yù)算軟約束、激勵(lì)約束機(jī)制不到位的治理問題，這就為地方政府爭奪銀行信貸資源和轉(zhuǎn)嫁改革成本提供了條件。在這一過程中,面對(duì)不斷產(chǎn)生的銀行不良資產(chǎn)和由此導(dǎo)致的金融風(fēng)險(xiǎn)，中央政府和銀行體系通過不斷完善自身的管理體制和健全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制來抵御地方政府的爭奪。雙方互動(dòng)的過程，是轉(zhuǎn)軌期經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃走向市場、政府職能由直接干預(yù)轉(zhuǎn)向市場調(diào)節(jié)、金融體系逐步走向有序的具體表現(xiàn)。雙方博弈的結(jié)果對(duì)全社會(huì)金融資源的優(yōu)化配置、貨幣政策的有效傳導(dǎo)和金融微觀主體的正常經(jīng)營都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

　　一、轉(zhuǎn)型不同階段地方治理模式與銀行改革的互動(dòng)改革開放前，中國實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。適應(yīng)這種體制，中國貨幣信貸體制實(shí)行“大一統(tǒng)”的銀行管理體制，國內(nèi)事實(shí)上只存在唯一的政府貨幣系統(tǒng)――中國人民銀行，在信貸管理上實(shí)行統(tǒng)存統(tǒng)貸。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的展開，各個(gè)主體的利益取向開始走向分化，不僅體現(xiàn)為地方治理模式的改變，也表現(xiàn)為適應(yīng)這種變化的銀行體系的改革。在這場漸進(jìn)式改革過程中，銀行往往處于被動(dòng)地位，往往是各方利益博弈下的被動(dòng)選擇。尤其是在經(jīng)濟(jì)自主權(quán)利由政府還給民間的改革過程中，伴隨著國民財(cái)富的轉(zhuǎn)移、以稅收為支撐的中央和地方財(cái)政相對(duì)集中能力的下降、以民間儲(chǔ)蓄能力為支撐的金融能力的迅速加強(qiáng)，使得地方政府在中央下放事權(quán)和財(cái)權(quán)后，為獲取實(shí)現(xiàn)地方有效治理的資源支持，紛紛將注意力轉(zhuǎn)到金融資源，尤其是銀行體系的信貸資源的控制上來。在不同的階段，由于地方治理模式的不同以及銀行改革的推進(jìn)，地方政府對(duì)銀行體系資源的爭奪表現(xiàn)出不同形式。對(duì)應(yīng)地，銀行體系通過不斷改革來對(duì)抗地方政府的爭奪。在轉(zhuǎn)期型，地方治理與銀行改革的這種互動(dòng)過程大體可以分為三個(gè)階段：第一階段：1978-1992年，地方政府對(duì)銀行具有一定的行政控制力，，地方政府直接通過行政手段介入銀行系統(tǒng)，獲得大量金融資源。這段時(shí)期地方治理模式發(fā)生了巨大的變化，主要表現(xiàn)在中央與地方關(guān)系的改革上。改革的基本思路是放權(quán)讓利，以改變中央與地方權(quán)力和利益結(jié)構(gòu)。主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：（1）擴(kuò)大省市地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)。在財(cái)政上，為了調(diào)動(dòng)地方積極性和分擔(dān)中央困難，中央實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的“分灶吃飯”型財(cái)政體制。事權(quán)方面，地方則獲得新的經(jīng)濟(jì)、行政及干部管理權(quán)限和一定的立法權(quán)。（2）擴(kuò)大企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。把生產(chǎn)計(jì)劃權(quán)、產(chǎn)品購銷權(quán)、勞動(dòng)人事權(quán)等下放給企業(yè)。1979年，在投融資體制上實(shí)行“撥改貸”。（3）擴(kuò)大大中城市的管理權(quán)，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。這一改革措施，一方面調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另一方面，由于企業(yè)自主權(quán)一定程度的下放，中央和地方的財(cái)政收入占GNP的比重呈逐年下降的趨勢（見表1）。不僅中央財(cái)政支出和再分配能力弱化，中央調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)的功能相對(duì)削弱。同時(shí)，地方政府支配的資源按GNP的比重來說也在不斷減少。因而，金融資源的約束對(duì)于以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為己任的地方政府來說是一個(gè)急待解決的問題。

　　資源來源：周立，《改革期間中國國家財(cái)政能力和金融能力的變化》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》，2003年第四期

　　對(duì)于銀行體系來說，中央地方關(guān)系存在的“行政分權(quán)”思路，在很大程度上影響了銀行內(nèi)控制度的有效性。銀行貸款經(jīng)營權(quán)也仿照行政區(qū)劃按照省、地、市、縣等分權(quán)。對(duì)于地方分行，從某種意義上說，銀行產(chǎn)權(quán)屬于中央政府，但相當(dāng)比率的實(shí)際使用權(quán)卻屬地方政府。這樣，每一級(jí)分行可能存在“三只眼睛”的現(xiàn)象，即“三只眼睛”分別看著總行、當(dāng)?shù)卣妥鳛楸O(jiān)管者的當(dāng)?shù)厝嗣胥y行（周小川，《比較》，2005）。并且，這一時(shí)期，銀行機(jī)構(gòu)與其它國有企業(yè)一樣，仍然是政府的附屬物，其政策性功能較強(qiáng)，這導(dǎo)致銀行系統(tǒng)的預(yù)算軟約束，并給地方政府可趁之機(jī)，地方政府利用了銀行體系行政分權(quán)管理體制的制度缺陷，直接通過行政干預(yù)，從當(dāng)?shù)胤中蝎@得大量金融資源。國有銀行作為獨(dú)立的利益主體，在對(duì)待地方政府爭奪的態(tài)度上表現(xiàn)出二重性，也助長了地方政府的爭奪行為。一方面，國有銀行通過與中央政府相同的利益取向來謀求中央政府的政策支持,獲取政策租金,并依靠中央政府的金融政策來應(yīng)對(duì)地方政府的干預(yù),增強(qiáng)其與地方政府討價(jià)還價(jià)的能力；另一方面，國有獨(dú)資銀行還通過其分支機(jī)構(gòu)與地方政府合謀,以支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承諾為代價(jià),由地方政府出面為其與中央當(dāng)局談判或?qū)ぷ?以獲得分支機(jī)構(gòu)在地方經(jīng)濟(jì)中的支配能力。這在1979年到1984年，“大一統(tǒng)”銀行體制逐漸打破，四大專業(yè)銀行建立以后，表現(xiàn)更為明顯。工農(nóng)中建四大專業(yè)銀行壟斷了大部分的銀行信用，它們之間有明顯的業(yè)務(wù)范圍和客戶劃分，互不介入對(duì)方業(yè)務(wù)領(lǐng)域，以國有強(qiáng)制力保證的國有銀行對(duì)信用的壟斷消除了體制外的競爭，而業(yè)務(wù)的互不交叉也消除了體制內(nèi)競爭，在預(yù)算軟約束、市場競爭小的條件下，資產(chǎn)規(guī)模的增加，從而控制力的增加常常成為國有銀行的利益目標(biāo)，通過與地方政府合作，增加分支機(jī)構(gòu)來增加資產(chǎn)規(guī)模，從而實(shí)現(xiàn)增加控制力的目的，是符合國有銀行利益的必然選擇。有關(guān)的實(shí)證研究也表明地方政府的金融控制能力在90年代都有不同程度的加強(qiáng)。地方政府介入國有銀行分支機(jī)構(gòu)后,各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍出現(xiàn)了這樣一副景象:金融資源競爭主要表現(xiàn)為金融機(jī)構(gòu)競爭。由此,進(jìn)一步促動(dòng)了中國金融規(guī)模的“高增長”,但也加劇了資源配置的“低效率”。(周立、胡鞍鋼,2002)

　　第二階段：1993-1997年，銀行系統(tǒng)進(jìn)行商業(yè)化改革，并加強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)控制。與此同時(shí)，中央明確了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向，并進(jìn)行了分稅制改革。在新的地方治理模式下，地方政府一方面通過對(duì)國有商業(yè)銀行地方分行施加影響，繼續(xù)獲取國有銀行資源。另一方面，積極介入城市商業(yè)銀行重組，通過控制城市商業(yè)銀行金融資源作為對(duì)國有銀行金融資源的替代。在轉(zhuǎn)型的第一階段，地方政府從國有獨(dú)資銀行地方分行中獲得大量金融資源，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈沖動(dòng)下，掀起了一股投資熱潮，隨著過熱的經(jīng)濟(jì)的逐步恢復(fù)正常，銀行大量壞賬顯現(xiàn)出來。中央為了化解四大國有銀行的不良貸款問題，從1994年，政府就對(duì)國有銀行的政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)進(jìn)行了分離，同時(shí)，四大國有銀行也明確了按照商業(yè)銀行的規(guī)范進(jìn)行改革的要求。1995年5月10日通過的《商業(yè)銀行法》進(jìn)一步明確了商業(yè)銀行經(jīng)營的市場化方針，即以效益性、安全性、流動(dòng)性為經(jīng)營原則，實(shí)行自主經(jīng)營，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，自負(fù)盈虧，自我約束。與此同時(shí)，政府體制改革也不斷深入，地方治理模式隨著發(fā)生了變化。1992年鄧小平南巡講話，明確了改革的取向是市場化，目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，中央與地方的關(guān)系進(jìn)一步明確。主要表現(xiàn)為：（1）中國共產(chǎn)黨第十四次代表大會(huì)明確提出在中國建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，并決定進(jìn)行行政管理體制與政府機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)做到轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，精兵簡政，提高效率；（2）中國共產(chǎn)黨十四屆三中全會(huì)確立了企業(yè)改革目的，即建立“產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確，政企分開，管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度；（3）1994年實(shí)行分稅制，從而初步理順了中央與地方財(cái)政分配關(guān)系，建立起規(guī)范的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。財(cái)政收入分享體制加強(qiáng)了地方政府增加財(cái)政收入的積極性,也強(qiáng)化了地方政府作為獨(dú)立利益主體的地位。地方政府為了培植地方稅源，增加地方財(cái)政收入和預(yù)算外收入，會(huì)盡可能利用國家和地方資源擴(kuò)大當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)規(guī)模，上馬新項(xiàng)目，尤其是利用國有商業(yè)銀行的信貸資源。盡管此時(shí)銀行體系已開始進(jìn)行市場化改革，但由于國有商業(yè)銀行分行的地域性特征，地方政府擁有動(dòng)員地方存儲(chǔ)以及控制國有獨(dú)資銀行分支機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)一定程度的考核權(quán)力，通常情況下，國有獨(dú)資銀行分支機(jī)構(gòu)也有迎合地方政府偏好的傾向。這樣，地方政府往往能夠有效地控制這些銀行，使其屈服于地方的壓力，成為地方政府重要的金融資源。這一階段地方政府獲取金融資源的另一個(gè)途徑是，利用城市商業(yè)銀行改制機(jī)會(huì)控制地方金融資源，作為地方政府對(duì)國有銀行資源需求的替代。1994年開始，在人民銀行的統(tǒng)?璨渴鶼攏?城市信用社逐漸被整頓、組建為城市合作銀行，隨后又被更名為城市商業(yè)銀行。從歷史的角度來看，現(xiàn)存的城市商業(yè)銀行絕大部分是脫胎于合作社性質(zhì)的地方金融機(jī)構(gòu)。實(shí)際上，它們是由2194家城市信用社、農(nóng)村信用社（位于城鎮(zhèn)）和一部分地方性金融服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)過重組改制后建立的股份制企業(yè)。在成立城市商業(yè)銀行的金融改革過程中，出于化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)的考慮，城市商業(yè)銀行在組建之時(shí)中央就規(guī)定了地方政府的控股地位。依據(jù)《公司法》和《商業(yè)銀行法》而制定的《城市商業(yè)銀行暫行管理辦法》第二條規(guī)定,城市商業(yè)銀行是股份有限公司形式的商業(yè)銀行;第二十三條規(guī)定,城市商業(yè)銀行股東由當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、個(gè)體工商戶、城市居民和地方財(cái)政入股資金構(gòu)成。其中,地方財(cái)政為最大股東，持股比例在30%左右，單個(gè)法人股東的持股比例不得超過10%，單個(gè)自然人持股比例不能超過總股本的2%。雖然股份有限公司的組織形式完全符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求,但由于出資人的同質(zhì)性，即最大股東為地方財(cái)政,即地方政府,其他出資人除城市信用社原有的個(gè)體工商戶、城市居民(兩者加起來占股本的比例都很小)外,其余股東基本上都是當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)。也就是說,國有成份占有絕對(duì)多數(shù),而且出資人出于同一座城市。這造成了地方政府事實(shí)上處于“一股獨(dú)大”的控股地位。目前中國城市商業(yè)銀行的資產(chǎn)規(guī)模大致占整個(gè)銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模的5.14%，雖然其市場份額不大，但卻承擔(dān)著為中小企業(yè)提供間接融資服務(wù)、面向城市居民提供金融服務(wù)和為地方政府基礎(chǔ)（或公共）設(shè)施建設(shè)提供融資的三大任務(wù)。由于地方政府一股獨(dú)大的控股地位和其它股東的地方性，降低了股份有限公司的組織和運(yùn)行效率，為地方政府干預(yù)城市商業(yè)銀行的運(yùn)行帶來的極大的便利，并為城市商業(yè)銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)埋下了隱患。具體表現(xiàn)在城市商業(yè)銀行依附于地方政府,變成地方政府的準(zhǔn)財(cái)政部門。這種行政控制,可能會(huì)使城市商業(yè)銀行逐步演化為地方政府背離當(dāng)?shù)貙?shí)際和比較優(yōu)勢,進(jìn)行盲目投資的工具。尤其是由于金融機(jī)構(gòu)的負(fù)外部性，以及由此引出的金融機(jī)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)后國家十分有可能施以援手、承擔(dān)其成本的預(yù)期，更加劇了地方政府的投資動(dòng)機(jī)和道德風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)中國城市商業(yè)銀行經(jīng)營狀況的抽查表明，城市商業(yè)銀行的一大塊金融資源被用于為地方財(cái)政融資。地方政府對(duì)城市商業(yè)銀行資源侵占的結(jié)果是，2003年，全國110家城市商業(yè)銀行中，73%的銀行利潤為零，不少銀行技術(shù)上早已破產(chǎn)，一些銀行不良貸款率仍高達(dá)50%以上，單一客戶貸款率高達(dá)驚人的幾百、上千倍，110家銀行中沒有一家銀行資產(chǎn)利潤率超過1%。第三階段：1998年至今，銀行體系進(jìn)行垂直化的管理體制改革。與此同時(shí)，政企分開力度加大，但地方GDP指標(biāo)仍是地方政府政績最重要的考核指標(biāo)。在這種情況下，地方政府逐步放棄直接從國有銀行體系奪取資源，而轉(zhuǎn)為通過協(xié)助、縱容或默許轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的“逃、廢債”行為等來間接爭奪國有商業(yè)銀行的金融資源。在銀行改革方面，1998年，中央政府為了防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，采取了一系列措施加強(qiáng)了對(duì)金融資源的控制，取消中央銀行地方分支機(jī)構(gòu)的放款權(quán)、設(shè)立大區(qū)行、上收國有商業(yè)銀行地方分支機(jī)構(gòu)的信貸審批權(quán)、強(qiáng)化信貸人員責(zé)任終身制等，通過系統(tǒng)內(nèi)調(diào)控,使基層行的貸款權(quán)限與可用資金大部分上收,其應(yīng)有的貸款發(fā)放與資金調(diào)撥自主權(quán)也被事實(shí)上被一定程度剝奪，不少基層行、特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的基層行幾乎成了單純吸收存款的存款行和專營不良貸款清收業(yè)務(wù)的不良資產(chǎn)管理行。與此同時(shí)，國有銀行體系面臨著來自股份銀行的競爭越來越激烈，特別是加入ＷＴＯ，使得中國的銀行進(jìn)入了一個(gè)按照國際競爭標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)改革的新時(shí)期。為適應(yīng)改革和市場化的需要，國有銀行體系進(jìn)行了全面的組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整。在此期間，國有銀行在撤消了2萬多個(gè)分支機(jī)構(gòu)的同時(shí)，推行內(nèi)部機(jī)構(gòu)的“扁平化”，完善業(yè)務(wù)操作流程的標(biāo)準(zhǔn)化管理，改變了信貸分類標(biāo)準(zhǔn)，并開始著手對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施嚴(yán)格管理。2003年4月28日成立的中國銀監(jiān)會(huì)，進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)商業(yè)銀行的專業(yè)化監(jiān)管。銀監(jiān)會(huì)制定了商業(yè)銀行資本充足率的管理辦法，并提出了逐步在商業(yè)銀行資本充足的管理方面和巴塞爾資本充足管理要求接軌的目標(biāo)。相應(yīng)地，中央對(duì)國有四大商業(yè)銀行進(jìn)行股份制改造，希望通過完善銀行內(nèi)部治理和補(bǔ)充資本金來提高國有商業(yè)銀行的治理結(jié)構(gòu)和市場競爭力。銀行管理體制和內(nèi)控體系的不斷完善，使地方政府對(duì)國有商業(yè)銀行的影響力越來越小。與此同時(shí)，隨著政府體制改革的深入，政企分開力度的加大，對(duì)地方政府公共管理職能要求的不斷增強(qiáng)，地方政府的治理模式也發(fā)生了新的改變。2002年11月，中國共產(chǎn)黨“十六”次代表大會(huì)正式提出了政府對(duì)國有資產(chǎn)“有所為，有所不為”的管理思路。并在中央政府和省、市（地）兩級(jí)地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。明確政企分開，實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不行使政府的社會(huì)公共管理職能，政府其他機(jī)構(gòu)、部門不履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責(zé)。并且，明確了國家只保留對(duì)關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等國有資產(chǎn)的控制，而從其它競爭性的產(chǎn)業(yè)逐步退出。這樣，政府直接參與企業(yè)經(jīng)營、通過超經(jīng)濟(jì)力量干預(yù)市場的動(dòng)力有所減弱，但發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)仍是地方政府最重要的責(zé)任。在新的內(nèi)外部環(huán)境下，地方政府不得不放棄以前通過直接干預(yù)銀行經(jīng)營來爭奪國有金融資源的方式，轉(zhuǎn)而采用通過協(xié)助、縱容或默許轄內(nèi)國有企業(yè)或其他能使自身利益最大化的企業(yè)逃廢債等來爭奪轄區(qū)內(nèi)金融資源的更隱蔽的方式，同時(shí)借助于當(dāng)?shù)氐乃痉w系，以直接縱容一些企業(yè)借轉(zhuǎn)制懸空銀行債務(wù)、“贏了官司輸了債”等形式有效地替代逃廢債。上述種種表現(xiàn)是地方政府對(duì)國有商業(yè)銀行不良干涉由顯性轉(zhuǎn)變?yōu)殡[性的信號(hào)，其本質(zhì)反映了地方政府對(duì)國有商業(yè)銀行信貸行政干涉能力的下降，從一個(gè)側(cè)面反映了地方政府對(duì)銀行的傳統(tǒng)控制趨于下降，而訴諸于輔助企業(yè)逃廢銀行債務(wù)來消極對(duì)抗銀行防范信用風(fēng)險(xiǎn)行為。有關(guān)研究表明，逃廢銀行債務(wù)近年來有驟然嚴(yán)重的趨勢，已成為新增不良資產(chǎn)的重要根源，其中地方政府的縱容是逃廢債務(wù)得以成功的關(guān)鍵因素。

　　二、地方政府爭奪銀行資源的原因分析由上可知，地方政府隨著治理模式的變遷對(duì)銀行資源爭奪也表現(xiàn)出不同的形式，但其根本原因是一致的，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：1、地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)等以及轉(zhuǎn)軌期“弱財(cái)政、強(qiáng)金融”的格局，是地方政府爭奪銀行資源的重要原因。在原有的財(cái)政收入渠道逐漸萎縮,而新的財(cái)政收入渠道還沒有建立起來之前,幾乎所有的轉(zhuǎn)軌國家都經(jīng)歷了一個(gè)財(cái)政收入急劇下滑的過程(麥金農(nóng),1993)。轉(zhuǎn)軌后分權(quán)化改革導(dǎo)致財(cái)政在國民收入中地位不斷下降，財(cái)政和金融的關(guān)系也由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“強(qiáng)財(cái)政、弱金融”搭配演化為“強(qiáng)金融、弱財(cái)政”格局(周立，2003)（見表二）。在政府職能尚未實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型之前，地方政府的財(cái)政體系往往無力繼續(xù)承擔(dān)國有企業(yè)軟預(yù)算約束支持體的角色(Roland，1998)，也不足以提供彌補(bǔ)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代地方基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)體系嚴(yán)重不足所需的建設(shè)資金。對(duì)于地方政府來說，中央一方面將事權(quán)下放，地方不僅要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而且還要承擔(dān)教育、就業(yè)、“三農(nóng)”等多項(xiàng)政策任務(wù)，更要對(duì)維護(hù)地方穩(wěn)定負(fù)責(zé)。另一方面，中央對(duì)金融資源實(shí)現(xiàn)垂直管理，全國分配的方式，難以有效考慮地方的需要。事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)等的結(jié)果是，地方政府要想有所作為，就要么“亂收費(fèi)”拓展財(cái)源，要么對(duì)區(qū)域內(nèi)的全國性銀行的分支機(jī)構(gòu)施加壓力，盡可能地迫使其為地方多貸款。尤其在不發(fā)達(dá)地區(qū)，在分稅制的財(cái)政體制中，地方政府能夠獲得的地方財(cái)政收入較少，同時(shí)面臨著促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大責(zé)任。財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等，迫切需要中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行支持，但轉(zhuǎn)型期“弱財(cái)政、強(qiáng)金融”的格局決定了中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付能力有限，而按市場化規(guī)則在全國范圍分配金融資源的做法，往往導(dǎo)致金融資源向富裕地區(qū)集中，貧窮地區(qū)的地方政府只能通過行政或其它超經(jīng)濟(jì)的手段對(duì)區(qū)域內(nèi)的國有銀行分支機(jī)構(gòu)的金融資源進(jìn)行爭奪。因而，從某種意義上說，不發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府對(duì)國有銀行金融資源的爭奪是一種無奈的選擇。表2：1978-1998年中國國有銀行存貸款額與GDP的比較

　　資源來源：周立，《改革期間中國國家財(cái)政能力和金融能力的變化》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》，2003年第四期

　　2、地方政府融資渠道狹窄，是其爭奪銀行金融資源的另一個(gè)重要原因。在稅收增長緩慢，財(cái)政收入不足以滿足地方需要的財(cái)政支出時(shí),地方政府就會(huì)設(shè)法尋找財(cái)政收入的替代品。目前，地方政府可以通過間接設(shè)立投資公司等方式，采用BOT或信托的方式對(duì)部分盈利性項(xiàng)目進(jìn)行商業(yè)化融資，而對(duì)絕大部分公共品，因?yàn)橛芰Σ睿ㄔO(shè)周期長，風(fēng)險(xiǎn)大，只能由地方政府承擔(dān)。在國內(nèi)金融市場不完善,地方政府一時(shí)難以通過市場融資，只能轉(zhuǎn)而加強(qiáng)對(duì)國有金融體系的控制，試圖用銀行貸款替代財(cái)政的作用(CCEB，1999；周立，2003),實(shí)施金融控制就是緩解財(cái)政收支矛盾的一種次優(yōu)選擇(麥金農(nóng),1993 ,張杰,1998)。在國外比較成熟的地方政府債券融資方式，在中國現(xiàn)行法律中則遭遇障礙――1995年開始實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法》第28條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，法律和現(xiàn)實(shí)的制約必然使地方政府將銀行信貸資金視為主要的資源爭奪渠道。3、地方官員片面追求GDP的政績考核導(dǎo)向，是激勵(lì)地方政府爭奪銀行金融資源的重要因素。中國改革開放以來，GDP的增長率實(shí)際上被當(dāng)作評(píng)估地方官員政績的重要的標(biāo)準(zhǔn)之一。在這個(gè)隱性的指揮棒的作用下，地方官員的治理思路和行為模式也圍繞這一標(biāo)準(zhǔn)。其內(nèi)在邏輯是，地方官員的升遷競爭主要表現(xiàn)為地方政績競爭，地方政績競爭主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長競爭，經(jīng)濟(jì)增長競爭主要表現(xiàn)為投資競爭，投資競爭主要表現(xiàn)為金融資源競爭。地方政府爭奪金融資源盲目投資的一個(gè)重要體現(xiàn)是投資行業(yè)過于寬泛（如下表所示）。表3：1991-1998年政府投資的行業(yè)分布一覽表投資分布 1991-1995 1996 1997 1998公益性投資8.54%10.49% 11.57% 11.94%基礎(chǔ)性投資 31.62% 38.38% 41.53% 47.52%競爭行業(yè)投資59.83%51.13% 46.91% 40.54%合計(jì) 100% 100%100%100%資料來源：曾培炎主編《中國投資建設(shè)50年》，中國計(jì)劃出版社，1999年10月版。

　　另一方面，在轉(zhuǎn)軌過程中，地方政府官員為了自身的政績和聲譽(yù)，還努力為風(fēng)險(xiǎn)型企業(yè)爭奪金融資源。在政企千絲萬縷的紐帶關(guān)系中，受主管政府委托管理企業(yè)的經(jīng)理人員不是出資人，在不存在資本約束的情況下，企業(yè)經(jīng)理人員大都是風(fēng)險(xiǎn)偏好者，具有冒險(xiǎn)追求短期收益的機(jī)會(huì)主義行為動(dòng)機(jī)。而企業(yè)不斷溢出的風(fēng)險(xiǎn)，只能不斷地通過地方政府向企業(yè)追加資源和提供其他政策性幫助來承擔(dān)，尤其需要地方政府（官員）為其爭奪銀行信貸資源。這是在位地方官員的理性選擇，因?yàn)樗P(guān)乎他們的政績與社會(huì)聲譽(yù)，進(jìn)而影響到他們的升遷。

　　4、以國家信用作擔(dān)保的國有商業(yè)銀行具有明顯的“第二財(cái)政”的性質(zhì)，中央政府的隱含擔(dān)保降低了地方政府為爭奪金融資源所應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。由于金融體系具有極強(qiáng)的外部性，在轉(zhuǎn)軌過程中，中央政府事實(shí)上以國家信用為國有商業(yè)銀行提供了隱含的擔(dān)保。中央政府的這種做法導(dǎo)致了國有商業(yè)銀行與地方國有企業(yè)間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系是一種典型的關(guān)系型融資，并使得國有商業(yè)銀行成為地方政府的“第二財(cái)政”。這主要體現(xiàn)在金融風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)上。從國有銀行與個(gè)人部門和地方國有企業(yè)的關(guān)系來看，個(gè)人部門與國有銀行之間的債務(wù)融資具有市場交易的性質(zhì)，個(gè)人部門可以自由進(jìn)入和退出，即國有銀行對(duì)個(gè)人的負(fù)債是硬約束的，必須還本付息。同時(shí)，國家銀行以國家信用為擔(dān)保，中央政府對(duì)國有銀行軟預(yù)算約束，國有銀行可以很方便地將金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給中央政府。國有銀行與地方國有企業(yè)之間的第二重債務(wù)融資，同樣是軟約束的，是典型的關(guān)系型融資，國有銀行承擔(dān)了由地方國有企業(yè)轉(zhuǎn)嫁的大量社會(huì)成本，很難行使退出權(quán)，存在嚴(yán)重的外部性。這種關(guān)系導(dǎo)致了地方國有企業(yè)的融資成本和風(fēng)險(xiǎn)最終轉(zhuǎn)嫁給中央政府，從而使國有商業(yè)銀行成為地方政府的“第二財(cái)政”、“準(zhǔn)公共品”，地方政府對(duì)國有銀行金融資源的爭奪是一種高收益、低成本的理性選擇。

　　三、轉(zhuǎn)型期地方治理與銀行改革互動(dòng)帶來的影響轉(zhuǎn)型期地方治理與金融改革互動(dòng)實(shí)質(zhì)是轉(zhuǎn)軌過程中地方與中央利益調(diào)整在地方政府與國有銀行關(guān)系中的反映。由于在轉(zhuǎn)軌過程中市場經(jīng)濟(jì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、行政干預(yù)與市場運(yùn)作并存，轉(zhuǎn)型期地方治理與銀行改革的這種互動(dòng)一方面給社會(huì)資源配置、宏觀調(diào)控和金融微觀主體的運(yùn)行帶來了負(fù)面影響，另一方面，也促進(jìn)了銀行內(nèi)部不斷完善內(nèi)控機(jī)制以及中央政府加強(qiáng)對(duì)銀行體系的外部監(jiān)管。具體來說，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

　　（1）轉(zhuǎn)型期地方政府對(duì)銀行的干預(yù)，直接影響金融資源在全社會(huì)的合理配置。金融系統(tǒng)的基本功能始終是實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)蓄向投資的轉(zhuǎn)化。對(duì)于銀行體系來說，主要是借助銀行的規(guī)模效應(yīng)、信用中介、專業(yè)化等優(yōu)勢，吸納社會(huì)剩余資金，并通過利率和期限配置，使資金流向效率最高、社會(huì)福利增進(jìn)最大的領(lǐng)域。在這種轉(zhuǎn)化過程中，伴隨著金融信息的處理、風(fēng)險(xiǎn)的分散和管理。金融體系實(shí)現(xiàn)其功能的前提是市場化運(yùn)作，根據(jù)資金供求情況，通過市場化的存款利率吸納剩余資金，并通過市場化的貸款利率配置資金。如果受到地方政府的干預(yù)，資金的配置不再按市場化的方式進(jìn)行，很可能流向資金效率很低的領(lǐng)域。中國經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)期經(jīng)�？梢砸姷降胤秸深A(yù)金融機(jī)構(gòu)的影子。地方政府謀求發(fā)展的沖動(dòng)轉(zhuǎn)化為簡單的投資沖動(dòng)并直接導(dǎo)致投資過熱。目前出現(xiàn)過熱的項(xiàng)目大都與各地發(fā)展“形象工程”、“政績工程”的沖動(dòng)有關(guān)，而這過程中都或多或少地伴隨著地方政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營的干預(yù)。

　　（2）轉(zhuǎn)型期地方政府對(duì)銀行的干預(yù)，直接影響貨幣政策的有效傳導(dǎo)。轉(zhuǎn)型期地方治理與銀行改革互動(dòng)對(duì)貨幣政策的影響體現(xiàn)在存量和增量兩個(gè)方面。從存量上來說，由于地方政府對(duì)銀行金融資源的爭奪，導(dǎo)致了銀行大量的不良資產(chǎn)。而大量不良資產(chǎn)的累積，降低了銀行自身的流動(dòng)性，并內(nèi)生出銀行吸收存款，減少貸款的動(dòng)機(jī)，直接影響擴(kuò)張性貨幣政策的效果。從增量上來看，地方政府所具有“投資沖動(dòng)癥”,將導(dǎo)致中央在實(shí)施緊縮貨幣政策時(shí)，地方政府仍千方百計(jì)對(duì)銀行進(jìn)行干預(yù)，阻礙其收縮貸款。

　�。�3）轉(zhuǎn)型期地方政府與銀行的干預(yù)，直接影響了銀行業(yè)的市場化經(jīng)營。轉(zhuǎn)軌期地方政府對(duì)銀行金融資源所進(jìn)行的爭奪，是導(dǎo)致了銀行系統(tǒng)產(chǎn)生大量不良資產(chǎn)的主要原因之一。根據(jù)2001-2002年中央銀行所做的詳盡的抽樣調(diào)查系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)，在不良資產(chǎn)的形成中，由于計(jì)劃與行政干預(yù)而造成的約占30%，政策上要求國有銀行支持國有企業(yè)而國有企業(yè)違約的約占30%，國家安排的關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)等結(jié)構(gòu)性調(diào)整約占10%，地方干預(yù)，包括司法、執(zhí)法方面對(duì)債權(quán)人保護(hù)不利導(dǎo)致的不良貸款占全部不良貸款的20%。此外，社會(huì)信用環(huán)境較差，企業(yè)逃廢銀行債務(wù)嚴(yán)重，以及未能實(shí)行高標(biāo)準(zhǔn)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則等因素都交叉存在于各個(gè)類別之中（周小川，2005）。巨額不良資產(chǎn)的產(chǎn)生，直接影響了銀行業(yè)的正常經(jīng)營，并導(dǎo)致了巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。

　�。�4）轉(zhuǎn)型期地方治理與銀行改革互動(dòng)，促進(jìn)了銀行業(yè)內(nèi)控機(jī)制的改善和銀行監(jiān)管體系的建立和完善。正是由于轉(zhuǎn)型期地方政府對(duì)銀行系統(tǒng)金融資源的爭奪，暴露了中國銀行系統(tǒng)中存在的很多問題，包括監(jiān)管體制、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制、公司治理等直接關(guān)系到銀行業(yè)生存發(fā)展的重大問題，促進(jìn)了中國銀行業(yè)不斷完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，并促使中央不斷加強(qiáng)對(duì)銀行系統(tǒng)的外部監(jiān)管，為中國進(jìn)入WTO后銀行業(yè)對(duì)外開放，提高競爭力打下了基礎(chǔ)，也為中央政府化解金融風(fēng)險(xiǎn)打下了基礎(chǔ)。

　　四、建立轉(zhuǎn)型期地方治理與銀行改革良性互動(dòng)關(guān)系的政策建議在成熟的市場經(jīng)濟(jì)中，地方治理與銀行運(yùn)營是相互促進(jìn)的，良好的地方治理為銀行業(yè)的經(jīng)營（吸蓄和放貸、結(jié)算業(yè)務(wù)等）提供良好的外部環(huán)境（包括信用和法制環(huán)境），銀行的經(jīng)營活動(dòng)也為地方治理提供金融資源支持。兩者形成良性互動(dòng)，共同發(fā)展。相比之下，由于轉(zhuǎn)型期中國政府職能、投融資體制等方面還有待進(jìn)一步改革，銀行體系的內(nèi)控和外部監(jiān)管仍然落后，因此，受制于漸進(jìn)式改革的雙軌制特征，建立地方治理與銀行改革良性互動(dòng)關(guān)系仍需要一個(gè)長期的過程。根據(jù)目前的實(shí)際情況，需要從幾個(gè)方面著手。

　　1、推進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)換、投融資體制改革，改革地方官員政績的考核方式。（1）推進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)換。地方政府追求銀行金融資源的原因在于改革開放以后其承擔(dān)的事項(xiàng)和支出大幅度增加，以至于正常的稅收收入無法滿足日益增加的支出需要。而地方政府支出增長過快的根源則在于市場化改革不徹底，政府承擔(dān)了一些市場經(jīng)濟(jì)條件下本來不該由政府承擔(dān)的事項(xiàng)，這表現(xiàn)為在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的越位，由此導(dǎo)致投資支出比重過大。加快政府職能改革的步伐,要明確政府與市場的邊界。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)需要政府的干預(yù)和調(diào)控,但政府干預(yù)和調(diào)控的目的在于克服市場失靈。因此，地方政府要改變以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的工作重心,逐步向公共服務(wù)政府轉(zhuǎn)變。

　�。�2）推進(jìn)投融資體制改革。在投融資體制改革尚未到位，投資的微觀約束機(jī)制和宏觀管理體系不健全的情況下，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖動(dòng)就會(huì)轉(zhuǎn)化為通過爭奪銀行金融資源而進(jìn)行盲目投資的沖動(dòng)，并直接導(dǎo)致投資過熱。投融資體制改革，是對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為的根本調(diào)整，盡管投融資體制改革面大，任務(wù)復(fù)雜艱巨，但卻是確立企業(yè)在競爭性領(lǐng)域投資主導(dǎo)地位、規(guī)范地方政府投資行為、減少地方政府對(duì)銀行金融資源的爭奪，提高金融資源的利用效率所必須的。從這個(gè)意義上講，在當(dāng)前的市場環(huán)境下，推進(jìn)投融資體制改革，就是發(fā)展和完善市場經(jīng)濟(jì)，就是規(guī)范政府行為。投融資體制改革的方向是根據(jù)“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，在國家宏觀調(diào)控下更好地發(fā)揮市場機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)節(jié)作用，確立企業(yè)的投資主體地位，規(guī)范政府投資行為，逐步建立投資主體自主決策、銀行獨(dú)立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、政府宏觀調(diào)控有力的新型投融資體制。

　�。�3）改革對(duì)地方官員政績的考核方式。如上所述，長期以來對(duì)干部的考核任用機(jī)制的過分強(qiáng)調(diào)GDP標(biāo)準(zhǔn)，是地方投資沖動(dòng)和金融資源控制的重要誘因之一，強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核下的政治晉升制度引發(fā)了強(qiáng)烈的地方擴(kuò)張沖動(dòng)。因而必須通過建立市場化的考核干部機(jī)制使地方政府走出GDP至上的誤區(qū)，將當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的均衡發(fā)展?fàn)顩r如公共服務(wù)、公共設(shè)施水平、公共環(huán)境、市場秩序和制度建設(shè)等等納入地方政府工作能力的標(biāo)尺，即使就經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身而言，也不能唯GDP增長至上，而應(yīng)該將增長的質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益等擺在同等突出的位置上。

　　2、推進(jìn)金融體制改革，完善銀行業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和加強(qiáng)外部監(jiān)管。（1）建立存款保險(xiǎn)制度，改變目前國家承擔(dān)無限責(zé)任的隱含擔(dān)保制度。商業(yè)銀行本來就具有很強(qiáng)的外部性(IMF，1997；米什金，1995)，金融集權(quán)和商業(yè)銀行軟預(yù)算約束的制度安排導(dǎo)致國有商業(yè)銀行倒閉的負(fù)外部性負(fù)擔(dān)由中央政府完全負(fù)責(zé)。此外，由于國有銀行的寡頭壟斷地位(謝平和焦瑾璞，2002)、國有的特點(diǎn)以及作為國有企業(yè)軟預(yù)算約束支持體的角色等原因，90年代以來，國有商業(yè)銀行軟預(yù)算約束不斷強(qiáng)化(施華強(qiáng)和彭興韻，2003)。國家信用安排導(dǎo)致國有商業(yè)銀行對(duì)于地方政府而言是一種典型的“公共品”，地方政府存在“搭便車”和過度利用的激勵(lì)，這種激勵(lì)由于商業(yè)銀行行政化的機(jī)構(gòu)設(shè)置和司法地方化傾向等制度安排得以順利實(shí)現(xiàn)。因此，國家要盡快存款保險(xiǎn)制度，在防范金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，逐步轉(zhuǎn)移國家的信用風(fēng)險(xiǎn)，從制度上根除地方政府爭奪國有銀行金融資源的基礎(chǔ)。

　�。�2）加強(qiáng)對(duì)銀行體系的監(jiān)管。通過金融系統(tǒng)巨大的外部性，世界各國無不注重對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的外部監(jiān)管。這樣，一方面，可以有效防范地方政府的行政干預(yù)，另一方面，可以促進(jìn)銀行自身不斷完善內(nèi)控機(jī)制。以有效抵制和減少地方政府行政力量對(duì)銀行資源的本正常爭奪。

　�。�3）完善銀行業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。近20年來金融體制改革的歷程表明，唯有進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，才能從根本上跳出舊體制的框框。四大國有商業(yè)銀行現(xiàn)行的國有獨(dú)資產(chǎn)權(quán)模式名為獨(dú)資，實(shí)際上資本非人格化以及所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)難以分離，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，由此而來的是責(zé)權(quán)利不明，缺乏有效的自我約束機(jī)制等一系列問題。由于國有銀行產(chǎn)權(quán)邊界不清，各方利益主體都想代表國家擁有剩余索取權(quán)，中央和地方競相爭奪國有銀行信貸資金就是國有銀行殘缺產(chǎn)權(quán)的突出表現(xiàn)。作為全民代理人的政府官員和國有銀行行長掌握著事實(shí)上的剩余控制權(quán)，而在法律上他們并非法定的剩余收益索取者。這種剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)的分離意味著國有銀行處于殘缺產(chǎn)權(quán)狀態(tài)。在殘缺產(chǎn)權(quán)狀態(tài)下，難以產(chǎn)生真正意義上的金融活動(dòng)，產(chǎn)權(quán)主體虛置難以形成真正有效的激勵(lì)約束，不能促使擁有剩余控制權(quán)的政府官員和銀行行長為實(shí)現(xiàn)銀行資金高效使用做出努力，更為地方政府干預(yù)銀行經(jīng)營提供了機(jī)會(huì)。同時(shí)，銀行經(jīng)理人選擇的市場化是構(gòu)造有效的銀行公司治理機(jī)制的外部配套條件�，F(xiàn)有的國有銀行職業(yè)經(jīng)理人的選拔、退出機(jī)制相對(duì)落后，選拔、任用實(shí)際上均與其行政級(jí)別掛鉤，使其很難超脫于政府的行政干預(yù)。建立經(jīng)理人選擇的市場化機(jī)制，將改變現(xiàn)存的國有商業(yè)銀行職業(yè)經(jīng)理人的準(zhǔn)官員身份。

　　3、拓寬地方政府融資渠道應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家市政債券融資等地方政府的融資經(jīng)驗(yàn)，建立規(guī)范化的地方政府融資渠道。在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，如美國、日本、法國、德國、英國等，都有較完善和成熟的地方政府債券市場。地方債券市場成為地方政府融資的重要途徑和資本市場的有機(jī)組成部分，在這些國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中扮演著十分重要的角色和發(fā)揮著十分重大的作用。因此，應(yīng)著手研究修改《預(yù)算法》，逐步放開地方政府發(fā)行政府債券的政策限制，為地方政府平衡收支提供正常的融資渠道。

　　4、完善金融業(yè)發(fā)展的法制環(huán)境當(dāng)?shù)卣谂c國有商業(yè)銀行商業(yè)化改革的博弈中，逐步由顯性干預(yù)向隱性干預(yù)過度，主要借助于當(dāng)?shù)氐乃痉w系，以直接縱容一些企業(yè)借轉(zhuǎn)制懸空銀行債務(wù)。另外，目前中國《破產(chǎn)法》、《會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》等中也存在不少制度缺陷，為地方政府協(xié)助逃廢債提供可趁之機(jī)，因此，完善法律法規(guī)和加大金融執(zhí)法力度，糾正司法審判中存在的地方保護(hù)主義，是應(yīng)對(duì)當(dāng)前地方政府爭奪金融資源行為，從而遏制債務(wù)逃廢愈演愈烈的有效措施。上述中國地方治理與銀行改革的博弈與互動(dòng)是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的特殊產(chǎn)物，也是各方利益格局在不同時(shí)期變遷的突出寫照。受制于漸進(jìn)式的改革道路，雙方形成良性互動(dòng)的形成必然需要借助于整個(gè)改革進(jìn)程的加快和深化。

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　　作者：巴曙松等

  本文關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型時(shí)期中國金融體系中的地方治理與銀行改革的互動(dòng)研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。