本文關鍵詞：轉型時期中國金融體系中的地方治理與銀行改革的互動研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　　轉型時期中國金融體系中的地方治理與銀行改革的互動研究

　　巴曙松（國務院發(fā)展研究中心金融研究所副所長、博士生導師）劉孝紅（中國（海南）改革發(fā)展研究院）牛播坤（中央財經(jīng)大學金融學院）

　　劉孝紅博士，聯(lián)系電郵：liuxh@bipi.com.cn牛播坤，聯(lián)系電郵：bokunniu@vip.sina.com

　　內(nèi)容提要:本文立足于中國漸進式的轉軌路徑，分析了轉型期地方治理與銀行改革的互動表現(xiàn)和影響。計劃軌和市場軌的相互制約與影響，在地方治理與銀行改革方面，突出地表現(xiàn)為地方政府在自身改革的不同階段，從自身利益出發(fā),利用銀行改革中的制度缺陷，不斷改變對銀行金融資源的爭奪方式，由初始的直接行政干預到對銀行決策施加影響，再過渡到目前通過逃廢銀行債務等間接爭奪銀行資源，而中央政府和銀行體系則通過不斷完善自身的管理體制和健全風險管理機制來抵御地方政府的爭奪。雙方博弈的結果在相當長的時期內(nèi)都對全社會金融資源的配置、貨幣政策的有效傳導和金融微觀主體的經(jīng)營產(chǎn)生了深遠的影響。本文建議從地方政府職能轉換、投融資體制改革和，以及深化金融體制改革、完善銀行治理結構等方面入手，逐步形成地方治理和銀行改革的良性互動。

　　關鍵字：轉型 地方治理 銀行改革 互動

　　自1978年改革開放以來，中國各方面都取得了舉世矚目的成就。但是，由于漸進式改革的特定路徑，在相當長的時期內(nèi)，市場經(jīng)濟與計劃經(jīng)濟、行政干預與市場運作會同時并存。計劃軌和市場軌的相互制約和影響產(chǎn)生了一系列問題，在地方治理與銀行改革方面，突出地表現(xiàn)為地方政府在自身改革的不同階段，從自身利益出發(fā),利用銀行改革中的漏洞，不斷改變對銀行金融資源的爭奪方式，由初始的直接行政干預到對銀行決策施加影響，再過渡到目前的通過逃廢銀行債務間接爭奪銀行資源。而作為中國最大的金融資源擁有者，長期以來，由于金融改革落后于政府和企業(yè)改革，銀行體系一直存在產(chǎn)權不清晰和預算軟約束、激勵約束機制不到位的治理問題，這就為地方政府爭奪銀行信貸資源和轉嫁改革成本提供了條件。在這一過程中,面對不斷產(chǎn)生的銀行不良資產(chǎn)和由此導致的金融風險，中央政府和銀行體系通過不斷完善自身的管理體制和健全風險管理機制來抵御地方政府的爭奪。雙方互動的過程，是轉軌期經(jīng)濟體制由計劃走向市場、政府職能由直接干預轉向市場調(diào)節(jié)、金融體系逐步走向有序的具體表現(xiàn)。雙方博弈的結果對全社會金融資源的優(yōu)化配置、貨幣政策的有效傳導和金融微觀主體的正常經(jīng)營都產(chǎn)生了深遠的影響。

　　一、轉型不同階段地方治理模式與銀行改革的互動改革開放前，中國實行的是計劃經(jīng)濟體制。適應這種體制，中國貨幣信貸體制實行“大一統(tǒng)”的銀行管理體制，國內(nèi)事實上只存在唯一的政府貨幣系統(tǒng)――中國人民銀行，在信貸管理上實行統(tǒng)存統(tǒng)貸。隨著經(jīng)濟體制改革的展開，各個主體的利益取向開始走向分化，不僅體現(xiàn)為地方治理模式的改變，也表現(xiàn)為適應這種變化的銀行體系的改革。在這場漸進式改革過程中，銀行往往處于被動地位，往往是各方利益博弈下的被動選擇。尤其是在經(jīng)濟自主權利由政府還給民間的改革過程中，伴隨著國民財富的轉移、以稅收為支撐的中央和地方財政相對集中能力的下降、以民間儲蓄能力為支撐的金融能力的迅速加強，使得地方政府在中央下放事權和財權后，為獲取實現(xiàn)地方有效治理的資源支持，紛紛將注意力轉到金融資源，尤其是銀行體系的信貸資源的控制上來。在不同的階段，由于地方治理模式的不同以及銀行改革的推進，地方政府對銀行體系資源的爭奪表現(xiàn)出不同形式。對應地，銀行體系通過不斷改革來對抗地方政府的爭奪。在轉期型，地方治理與銀行改革的這種互動過程大體可以分為三個階段：第一階段：1978-1992年，地方政府對銀行具有一定的行政控制力，，地方政府直接通過行政手段介入銀行系統(tǒng)，獲得大量金融資源。這段時期地方治理模式發(fā)生了巨大的變化，主要表現(xiàn)在中央與地方關系的改革上。改革的基本思路是放權讓利，以改變中央與地方權力和利益結構。主要表現(xiàn)在如下幾個方面：（1）擴大省市地方政府的事權、財權。在財政上，為了調(diào)動地方積極性和分擔中央困難，中央實行“劃分收支、分級包干”的“分灶吃飯”型財政體制。事權方面，地方則獲得新的經(jīng)濟、行政及干部管理權限和一定的立法權。（2）擴大企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權。把生產(chǎn)計劃權、產(chǎn)品購銷權、勞動人事權等下放給企業(yè)。1979年，在投融資體制上實行“撥改貸”。（3）擴大大中城市的管理權，實行市領導縣體制。這一改革措施，一方面調(diào)動了地方政府的積極性，促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展。另一方面，由于企業(yè)自主權一定程度的下放，中央和地方的財政收入占GNP的比重呈逐年下降的趨勢（見表1）。不僅中央財政支出和再分配能力弱化，中央調(diào)控地方經(jīng)濟的功能相對削弱。同時，地方政府支配的資源按GNP的比重來說也在不斷減少。因而，金融資源的約束對于以發(fā)展地方經(jīng)濟為己任的地方政府來說是一個急待解決的問題。

　　資源來源：周立，《改革期間中國國家財政能力和金融能力的變化》，《財貿(mào)經(jīng)濟》，2003年第四期

　　對于銀行體系來說，中央地方關系存在的“行政分權”思路，在很大程度上影響了銀行內(nèi)控制度的有效性。銀行貸款經(jīng)營權也仿照行政區(qū)劃按照省、地、市、縣等分權。對于地方分行，從某種意義上說，銀行產(chǎn)權屬于中央政府，但相當比率的實際使用權卻屬地方政府。這樣，每一級分行可能存在“三只眼睛”的現(xiàn)象，即“三只眼睛”分別看著總行、當?shù)卣妥鳛楸O(jiān)管者的當?shù)厝嗣胥y行（周小川，《比較》，2005）。并且，這一時期，銀行機構與其它國有企業(yè)一樣，仍然是政府的附屬物，其政策性功能較強，這導致銀行系統(tǒng)的預算軟約束，并給地方政府可趁之機，地方政府利用了銀行體系行政分權管理體制的制度缺陷，直接通過行政干預，從當?shù)胤中蝎@得大量金融資源。國有銀行作為獨立的利益主體，在對待地方政府爭奪的態(tài)度上表現(xiàn)出二重性，也助長了地方政府的爭奪行為。一方面，國有銀行通過與中央政府相同的利益取向來謀求中央政府的政策支持,獲取政策租金,并依靠中央政府的金融政策來應對地方政府的干預,增強其與地方政府討價還價的能力；另一方面，國有獨資銀行還通過其分支機構與地方政府合謀,以支持地方經(jīng)濟發(fā)展的承諾為代價,由地方政府出面為其與中央當局談判或尋租,以獲得分支機構在地方經(jīng)濟中的支配能力。這在1979年到1984年，“大一統(tǒng)”銀行體制逐漸打破，四大專業(yè)銀行建立以后，表現(xiàn)更為明顯。工農(nóng)中建四大專業(yè)銀行壟斷了大部分的銀行信用，它們之間有明顯的業(yè)務范圍和客戶劃分，互不介入對方業(yè)務領域，以國有強制力保證的國有銀行對信用的壟斷消除了體制外的競爭，而業(yè)務的互不交叉也消除了體制內(nèi)競爭，在預算軟約束、市場競爭小的條件下，資產(chǎn)規(guī)模的增加，從而控制力的增加常常成為國有銀行的利益目標，通過與地方政府合作，增加分支機構來增加資產(chǎn)規(guī)模，從而實現(xiàn)增加控制力的目的，是符合國有銀行利益的必然選擇。有關的實證研究也表明地方政府的金融控制能力在90年代都有不同程度的加強。地方政府介入國有銀行分支機構后,各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展普遍出現(xiàn)了這樣一副景象:金融資源競爭主要表現(xiàn)為金融機構競爭。由此,進一步促動了中國金融規(guī)模的“高增長”,但也加劇了資源配置的“低效率”。(周立、胡鞍鋼,2002)

　　第二階段：1993-1997年，銀行系統(tǒng)進行商業(yè)化改革，并加強了風險控制。與此同時，中央明確了建立社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，并進行了分稅制改革。在新的地方治理模式下，地方政府一方面通過對國有商業(yè)銀行地方分行施加影響，繼續(xù)獲取國有銀行資源。另一方面，積極介入城市商業(yè)銀行重組，通過控制城市商業(yè)銀行金融資源作為對國有銀行金融資源的替代。在轉型的第一階段，地方政府從國有獨資銀行地方分行中獲得大量金融資源，在發(fā)展經(jīng)濟的強烈沖動下，掀起了一股投資熱潮，隨著過熱的經(jīng)濟的逐步恢復正常，銀行大量壞賬顯現(xiàn)出來。中央為了化解四大國有銀行的不良貸款問題，從1994年，政府就對國有銀行的政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務進行了分離，同時，四大國有銀行也明確了按照商業(yè)銀行的規(guī)范進行改革的要求。1995年5月10日通過的《商業(yè)銀行法》進一步明確了商業(yè)銀行經(jīng)營的市場化方針，即以效益性、安全性、流動性為經(jīng)營原則，實行自主經(jīng)營，自擔風險，自負盈虧，自我約束。與此同時，政府體制改革也不斷深入，地方治理模式隨著發(fā)生了變化。1992年鄧小平南巡講話，明確了改革的取向是市場化，目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，中央與地方的關系進一步明確。主要表現(xiàn)為：（1）中國共產(chǎn)黨第十四次代表大會明確提出在中國建立社會主義市場經(jīng)濟體制，并決定進行行政管理體制與政府機構改革，切實做到轉變職能，理順關系，精兵簡政，提高效率；（2）中國共產(chǎn)黨十四屆三中全會確立了企業(yè)改革目的，即建立“產(chǎn)權清晰、責權明確，政企分開，管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度；（3）1994年實行分稅制，從而初步理順了中央與地方財政分配關系，建立起規(guī)范的財政運行機制。財政收入分享體制加強了地方政府增加財政收入的積極性,也強化了地方政府作為獨立利益主體的地位。地方政府為了培植地方稅源，增加地方財政收入和預算外收入，會盡可能利用國家和地方資源擴大當?shù)氐慕?jīng)濟規(guī)模，上馬新項目，尤其是利用國有商業(yè)銀行的信貸資源。盡管此時銀行體系已開始進行市場化改革，但由于國有商業(yè)銀行分行的地域性特征，地方政府擁有動員地方存儲以及控制國有獨資銀行分支機構領導一定程度的考核權力，通常情況下，國有獨資銀行分支機構也有迎合地方政府偏好的傾向。這樣，地方政府往往能夠有效地控制這些銀行，使其屈服于地方的壓力，成為地方政府重要的金融資源。這一階段地方政府獲取金融資源的另一個途徑是，利用城市商業(yè)銀行改制機會控制地方金融資源，作為地方政府對國有銀行資源需求的替代。1994年開始，在人民銀行的統(tǒng)?璨渴鶼攏?城市信用社逐漸被整頓、組建為城市合作銀行，隨后又被更名為城市商業(yè)銀行。從歷史的角度來看，現(xiàn)存的城市商業(yè)銀行絕大部分是脫胎于合作社性質(zhì)的地方金融機構。實際上，它們是由2194家城市信用社、農(nóng)村信用社（位于城鎮(zhèn)）和一部分地方性金融服務機構經(jīng)過重組改制后建立的股份制企業(yè)。在成立城市商業(yè)銀行的金融改革過程中，出于化解地方金融風險的考慮，城市商業(yè)銀行在組建之時中央就規(guī)定了地方政府的控股地位。依據(jù)《公司法》和《商業(yè)銀行法》而制定的《城市商業(yè)銀行暫行管理辦法》第二條規(guī)定,城市商業(yè)銀行是股份有限公司形式的商業(yè)銀行;第二十三條規(guī)定,城市商業(yè)銀行股東由當?shù)仄髽I(yè)、個體工商戶、城市居民和地方財政入股資金構成。其中,地方財政為最大股東，持股比例在30%左右，單個法人股東的持股比例不得超過10%，單個自然人持股比例不能超過總股本的2%。雖然股份有限公司的組織形式完全符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求,但由于出資人的同質(zhì)性，即最大股東為地方財政,即地方政府,其他出資人除城市信用社原有的個體工商戶、城市居民(兩者加起來占股本的比例都很小)外,其余股東基本上都是當?shù)貒衅髽I(yè)。也就是說,國有成份占有絕對多數(shù),而且出資人出于同一座城市。這造成了地方政府事實上處于“一股獨大”的控股地位。目前中國城市商業(yè)銀行的資產(chǎn)規(guī)模大致占整個銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模的5.14%，雖然其市場份額不大，但卻承擔著為中小企業(yè)提供間接融資服務、面向城市居民提供金融服務和為地方政府基礎（或公共）設施建設提供融資的三大任務。由于地方政府一股獨大的控股地位和其它股東的地方性，降低了股份有限公司的組織和運行效率，為地方政府干預城市商業(yè)銀行的運行帶來的極大的便利，并為城市商業(yè)銀行的金融風險埋下了隱患。具體表現(xiàn)在城市商業(yè)銀行依附于地方政府,變成地方政府的準財政部門。這種行政控制,可能會使城市商業(yè)銀行逐步演化為地方政府背離當?shù)貙嶋H和比較優(yōu)勢,進行盲目投資的工具。尤其是由于金融機構的負外部性，以及由此引出的金融機構發(fā)生經(jīng)營風險后國家十分有可能施以援手、承擔其成本的預期，更加劇了地方政府的投資動機和道德風險。對中國城市商業(yè)銀行經(jīng)營狀況的抽查表明，城市商業(yè)銀行的一大塊金融資源被用于為地方財政融資。地方政府對城市商業(yè)銀行資源侵占的結果是，2003年，全國110家城市商業(yè)銀行中，73%的銀行利潤為零，不少銀行技術上早已破產(chǎn)，一些銀行不良貸款率仍高達50%以上，單一客戶貸款率高達驚人的幾百、上千倍，110家銀行中沒有一家銀行資產(chǎn)利潤率超過1%。第三階段：1998年至今，銀行體系進行垂直化的管理體制改革。與此同時，政企分開力度加大，但地方GDP指標仍是地方政府政績最重要的考核指標。在這種情況下，地方政府逐步放棄直接從國有銀行體系奪取資源，而轉為通過協(xié)助、縱容或默許轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的“逃、廢債”行為等來間接爭奪國有商業(yè)銀行的金融資源。在銀行改革方面，1998年，中央政府為了防范和化解金融風險，采取了一系列措施加強了對金融資源的控制，取消中央銀行地方分支機構的放款權、設立大區(qū)行、上收國有商業(yè)銀行地方分支機構的信貸審批權、強化信貸人員責任終身制等，通過系統(tǒng)內(nèi)調(diào)控,使基層行的貸款權限與可用資金大部分上收,其應有的貸款發(fā)放與資金調(diào)撥自主權也被事實上被一定程度剝奪，不少基層行、特別是經(jīng)濟落后地區(qū)的基層行幾乎成了單純吸收存款的存款行和專營不良貸款清收業(yè)務的不良資產(chǎn)管理行。與此同時，國有銀行體系面臨著來自股份銀行的競爭越來越激烈，特別是加入ＷＴＯ，使得中國的銀行進入了一個按照國際競爭標準推進改革的新時期。為適應改革和市場化的需要，國有銀行體系進行了全面的組織結構的調(diào)整。在此期間，國有銀行在撤消了2萬多個分支機構的同時，推行內(nèi)部機構的“扁平化”，完善業(yè)務操作流程的標準化管理，改變了信貸分類標準，并開始著手對信用風險實施嚴格管理。2003年4月28日成立的中國銀監(jiān)會，進一步強化了對商業(yè)銀行的專業(yè)化監(jiān)管。銀監(jiān)會制定了商業(yè)銀行資本充足率的管理辦法，并提出了逐步在商業(yè)銀行資本充足的管理方面和巴塞爾資本充足管理要求接軌的目標。相應地，中央對國有四大商業(yè)銀行進行股份制改造，希望通過完善銀行內(nèi)部治理和補充資本金來提高國有商業(yè)銀行的治理結構和市場競爭力。銀行管理體制和內(nèi)控體系的不斷完善，使地方政府對國有商業(yè)銀行的影響力越來越小。與此同時，隨著政府體制改革的深入，政企分開力度的加大，對地方政府公共管理職能要求的不斷增強，地方政府的治理模式也發(fā)生了新的改變。2002年11月，中國共產(chǎn)黨“十六”次代表大會正式提出了政府對國有資產(chǎn)“有所為，有所不為”的管理思路。并在中央政府和省、市（地）兩級地方政府設立國有資產(chǎn)管理機構。明確政企分開，實行所有權與經(jīng)營權分離。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構不行使政府的社會公共管理職能，政府其他機構、部門不履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責。并且，明確了國家只保留對關系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎設施和重要自然資源等國有資產(chǎn)的控制，而從其它競爭性的產(chǎn)業(yè)逐步退出。這樣，政府直接參與企業(yè)經(jīng)營、通過超經(jīng)濟力量干預市場的動力有所減弱，但發(fā)展地方經(jīng)濟仍是地方政府最重要的責任。在新的內(nèi)外部環(huán)境下，地方政府不得不放棄以前通過直接干預銀行經(jīng)營來爭奪國有金融資源的方式，轉而采用通過協(xié)助、縱容或默許轄內(nèi)國有企業(yè)或其他能使自身利益最大化的企業(yè)逃廢債等來爭奪轄區(qū)內(nèi)金融資源的更隱蔽的方式，同時借助于當?shù)氐乃痉w系，以直接縱容一些企業(yè)借轉制懸空銀行債務、“贏了官司輸了債”等形式有效地替代逃廢債。上述種種表現(xiàn)是地方政府對國有商業(yè)銀行不良干涉由顯性轉變?yōu)殡[性的信號，其本質(zhì)反映了地方政府對國有商業(yè)銀行信貸行政干涉能力的下降，從一個側面反映了地方政府對銀行的傳統(tǒng)控制趨于下降，而訴諸于輔助企業(yè)逃廢銀行債務來消極對抗銀行防范信用風險行為。有關研究表明，逃廢銀行債務近年來有驟然嚴重的趨勢，已成為新增不良資產(chǎn)的重要根源，其中地方政府的縱容是逃廢債務得以成功的關鍵因素。

　　二、地方政府爭奪銀行資源的原因分析由上可知，地方政府隨著治理模式的變遷對銀行資源爭奪也表現(xiàn)出不同的形式，但其根本原因是一致的，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：1、地方政府事權與財權的不對等以及轉軌期“弱財政、強金融”的格局，是地方政府爭奪銀行資源的重要原因。在原有的財政收入渠道逐漸萎縮,而新的財政收入渠道還沒有建立起來之前,幾乎所有的轉軌國家都經(jīng)歷了一個財政收入急劇下滑的過程(麥金農(nóng),1993)。轉軌后分權化改革導致財政在國民收入中地位不斷下降，財政和金融的關系也由計劃經(jīng)濟時代的“強財政、弱金融”搭配演化為“強金融、弱財政”格局(周立，2003)（見表二）。在政府職能尚未實現(xiàn)成功轉型之前，地方政府的財政體系往往無力繼續(xù)承擔國有企業(yè)軟預算約束支持體的角色(Roland，1998)，也不足以提供彌補計劃經(jīng)濟時代地方基礎設施、公共服務體系嚴重不足所需的建設資金。對于地方政府來說，中央一方面將事權下放，地方不僅要發(fā)展經(jīng)濟，而且還要承擔教育、就業(yè)、“三農(nóng)”等多項政策任務，更要對維護地方穩(wěn)定負責。另一方面，中央對金融資源實現(xiàn)垂直管理，全國分配的方式，難以有效考慮地方的需要。事權和財權不對等的結果是，地方政府要想有所作為，就要么“亂收費”拓展財源，要么對區(qū)域內(nèi)的全國性銀行的分支機構施加壓力，盡可能地迫使其為地方多貸款。尤其在不發(fā)達地區(qū)，在分稅制的財政體制中，地方政府能夠獲得的地方財政收入較少，同時面臨著促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重大責任。財權與事權的不對等，迫切需要中央財政通過轉移支付進行支持，但轉型期“弱財政、強金融”的格局決定了中央財政的轉移支付能力有限，而按市場化規(guī)則在全國范圍分配金融資源的做法，往往導致金融資源向富裕地區(qū)集中，貧窮地區(qū)的地方政府只能通過行政或其它超經(jīng)濟的手段對區(qū)域內(nèi)的國有銀行分支機構的金融資源進行爭奪。因而，從某種意義上說，不發(fā)達地區(qū)的地方政府對國有銀行金融資源的爭奪是一種無奈的選擇。表2：1978-1998年中國國有銀行存貸款額與GDP的比較

　　資源來源：周立，《改革期間中國國家財政能力和金融能力的變化》，《財貿(mào)經(jīng)濟》，2003年第四期

　　2、地方政府融資渠道狹窄，是其爭奪銀行金融資源的另一個重要原因。在稅收增長緩慢，財政收入不足以滿足地方需要的財政支出時,地方政府就會設法尋找財政收入的替代品。目前，地方政府可以通過間接設立投資公司等方式，采用BOT或信托的方式對部分盈利性項目進行商業(yè)化融資，而對絕大部分公共品，因為盈利能力差，建設周期長，風險大，只能由地方政府承擔。在國內(nèi)金融市場不完善,地方政府一時難以通過市場融資，只能轉而加強對國有金融體系的控制，試圖用銀行貸款替代財政的作用(CCEB，1999；周立，2003),實施金融控制就是緩解財政收支矛盾的一種次優(yōu)選擇(麥金農(nóng),1993 ,張杰,1998)。在國外比較成熟的地方政府債券融資方式，在中國現(xiàn)行法律中則遭遇障礙――1995年開始實施的《中華人民共和國預算法》第28條規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，法律和現(xiàn)實的制約必然使地方政府將銀行信貸資金視為主要的資源爭奪渠道。3、地方官員片面追求GDP的政績考核導向，是激勵地方政府爭奪銀行金融資源的重要因素。中國改革開放以來，GDP的增長率實際上被當作評估地方官員政績的重要的標準之一。在這個隱性的指揮棒的作用下，地方官員的治理思路和行為模式也圍繞這一標準。其內(nèi)在邏輯是，地方官員的升遷競爭主要表現(xiàn)為地方政績競爭，地方政績競爭主要表現(xiàn)為經(jīng)濟增長競爭，經(jīng)濟增長競爭主要表現(xiàn)為投資競爭，投資競爭主要表現(xiàn)為金融資源競爭。地方政府爭奪金融資源盲目投資的一個重要體現(xiàn)是投資行業(yè)過于寬泛（如下表所示）。表3：1991-1998年政府投資的行業(yè)分布一覽表投資分布 1991-1995 1996 1997 1998公益性投資8.54%10.49% 11.57% 11.94%基礎性投資 31.62% 38.38% 41.53% 47.52%競爭行業(yè)投資59.83%51.13% 46.91% 40.54%合計 100% 100%100%100%資料來源：曾培炎主編《中國投資建設50年》，中國計劃出版社，1999年10月版。

　　另一方面，在轉軌過程中，地方政府官員為了自身的政績和聲譽，還努力為風險型企業(yè)爭奪金融資源。在政企千絲萬縷的紐帶關系中，受主管政府委托管理企業(yè)的經(jīng)理人員不是出資人，在不存在資本約束的情況下，企業(yè)經(jīng)理人員大都是風險偏好者，具有冒險追求短期收益的機會主義行為動機。而企業(yè)不斷溢出的風險，只能不斷地通過地方政府向企業(yè)追加資源和提供其他政策性幫助來承擔，尤其需要地方政府（官員）為其爭奪銀行信貸資源。這是在位地方官員的理性選擇，因為它關乎他們的政績與社會聲譽，進而影響到他們的升遷。

　　4、以國家信用作擔保的國有商業(yè)銀行具有明顯的“第二財政”的性質(zhì)，中央政府的隱含擔保降低了地方政府為爭奪金融資源所應承擔的風險。由于金融體系具有極強的外部性，在轉軌過程中，中央政府事實上以國家信用為國有商業(yè)銀行提供了隱含的擔保。中央政府的這種做法導致了國有商業(yè)銀行與地方國有企業(yè)間的債權債務關系是一種典型的關系型融資，并使得國有商業(yè)銀行成為地方政府的“第二財政”。這主要體現(xiàn)在金融風險的最終承擔上。從國有銀行與個人部門和地方國有企業(yè)的關系來看，個人部門與國有銀行之間的債務融資具有市場交易的性質(zhì)，個人部門可以自由進入和退出，即國有銀行對個人的負債是硬約束的，必須還本付息。同時，國家銀行以國家信用為擔保，中央政府對國有銀行軟預算約束，國有銀行可以很方便地將金融風險轉嫁給中央政府。國有銀行與地方國有企業(yè)之間的第二重債務融資，同樣是軟約束的，是典型的關系型融資，國有銀行承擔了由地方國有企業(yè)轉嫁的大量社會成本，很難行使退出權，存在嚴重的外部性。這種關系導致了地方國有企業(yè)的融資成本和風險最終轉嫁給中央政府，從而使國有商業(yè)銀行成為地方政府的“第二財政”、“準公共品”，地方政府對國有銀行金融資源的爭奪是一種高收益、低成本的理性選擇。

　　三、轉型期地方治理與銀行改革互動帶來的影響轉型期地方治理與金融改革互動實質(zhì)是轉軌過程中地方與中央利益調(diào)整在地方政府與國有銀行關系中的反映。由于在轉軌過程中市場經(jīng)濟與計劃經(jīng)濟、行政干預與市場運作并存，轉型期地方治理與銀行改革的這種互動一方面給社會資源配置、宏觀調(diào)控和金融微觀主體的運行帶來了負面影響，另一方面，也促進了銀行內(nèi)部不斷完善內(nèi)控機制以及中央政府加強對銀行體系的外部監(jiān)管。具體來說，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

　�。�1）轉型期地方政府對銀行的干預，直接影響金融資源在全社會的合理配置。金融系統(tǒng)的基本功能始終是實現(xiàn)儲蓄向投資的轉化。對于銀行體系來說，主要是借助銀行的規(guī)模效應、信用中介、專業(yè)化等優(yōu)勢，吸納社會剩余資金，并通過利率和期限配置，使資金流向效率最高、社會福利增進最大的領域。在這種轉化過程中，伴隨著金融信息的處理、風險的分散和管理。金融體系實現(xiàn)其功能的前提是市場化運作，根據(jù)資金供求情況，通過市場化的存款利率吸納剩余資金，并通過市場化的貸款利率配置資金。如果受到地方政府的干預，資金的配置不再按市場化的方式進行，很可能流向資金效率很低的領域。中國經(jīng)濟過熱時期經(jīng)�？梢砸姷降胤秸深A金融機構的影子。地方政府謀求發(fā)展的沖動轉化為簡單的投資沖動并直接導致投資過熱。目前出現(xiàn)過熱的項目大都與各地發(fā)展“形象工程”、“政績工程”的沖動有關，而這過程中都或多或少地伴隨著地方政府對金融機構正常經(jīng)營的干預。

　�。�2）轉型期地方政府對銀行的干預，直接影響貨幣政策的有效傳導。轉型期地方治理與銀行改革互動對貨幣政策的影響體現(xiàn)在存量和增量兩個方面。從存量上來說，由于地方政府對銀行金融資源的爭奪，導致了銀行大量的不良資產(chǎn)。而大量不良資產(chǎn)的累積，降低了銀行自身的流動性，并內(nèi)生出銀行吸收存款，減少貸款的動機，直接影響擴張性貨幣政策的效果。從增量上來看，地方政府所具有“投資沖動癥”,將導致中央在實施緊縮貨幣政策時，地方政府仍千方百計對銀行進行干預，阻礙其收縮貸款。

　　（3）轉型期地方政府與銀行的干預，直接影響了銀行業(yè)的市場化經(jīng)營。轉軌期地方政府對銀行金融資源所進行的爭奪，是導致了銀行系統(tǒng)產(chǎn)生大量不良資產(chǎn)的主要原因之一。根據(jù)2001-2002年中央銀行所做的詳盡的抽樣調(diào)查系統(tǒng)統(tǒng)計，在不良資產(chǎn)的形成中，由于計劃與行政干預而造成的約占30%，政策上要求國有銀行支持國有企業(yè)而國有企業(yè)違約的約占30%，國家安排的關、停、并、轉等結構性調(diào)整約占10%，地方干預，包括司法、執(zhí)法方面對債權人保護不利導致的不良貸款占全部不良貸款的20%。此外，社會信用環(huán)境較差，企業(yè)逃廢銀行債務嚴重，以及未能實行高標準會計準則等因素都交叉存在于各個類別之中（周小川，2005）。巨額不良資產(chǎn)的產(chǎn)生，直接影響了銀行業(yè)的正常經(jīng)營，并導致了巨大的金融風險。

　�。�4）轉型期地方治理與銀行改革互動，促進了銀行業(yè)內(nèi)控機制的改善和銀行監(jiān)管體系的建立和完善。正是由于轉型期地方政府對銀行系統(tǒng)金融資源的爭奪，暴露了中國銀行系統(tǒng)中存在的很多問題，包括監(jiān)管體制、內(nèi)部風險控制、公司治理等直接關系到銀行業(yè)生存發(fā)展的重大問題，促進了中國銀行業(yè)不斷完善內(nèi)部治理結構，并促使中央不斷加強對銀行系統(tǒng)的外部監(jiān)管，為中國進入WTO后銀行業(yè)對外開放，提高競爭力打下了基礎，也為中央政府化解金融風險打下了基礎。

　　四、建立轉型期地方治理與銀行改革良性互動關系的政策建議在成熟的市場經(jīng)濟中，地方治理與銀行運營是相互促進的，良好的地方治理為銀行業(yè)的經(jīng)營（吸蓄和放貸、結算業(yè)務等）提供良好的外部環(huán)境（包括信用和法制環(huán)境），銀行的經(jīng)營活動也為地方治理提供金融資源支持。兩者形成良性互動，共同發(fā)展。相比之下，由于轉型期中國政府職能、投融資體制等方面還有待進一步改革，銀行體系的內(nèi)控和外部監(jiān)管仍然落后，因此，受制于漸進式改革的雙軌制特征，建立地方治理與銀行改革良性互動關系仍需要一個長期的過程。根據(jù)目前的實際情況，需要從幾個方面著手。

　　1、推進地方政府職能轉換、投融資體制改革，改革地方官員政績的考核方式。（1）推進地方政府職能轉換。地方政府追求銀行金融資源的原因在于改革開放以后其承擔的事項和支出大幅度增加，以至于正常的稅收收入無法滿足日益增加的支出需要。而地方政府支出增長過快的根源則在于市場化改革不徹底，政府承擔了一些市場經(jīng)濟條件下本來不該由政府承擔的事項，這表現(xiàn)為在微觀經(jīng)濟領域的越位，由此導致投資支出比重過大。加快政府職能改革的步伐,要明確政府與市場的邊界�，F(xiàn)代市場經(jīng)濟需要政府的干預和調(diào)控,但政府干預和調(diào)控的目的在于克服市場失靈。因此，地方政府要改變以經(jīng)濟建設為中心的工作重心,逐步向公共服務政府轉變。

　　（2）推進投融資體制改革。在投融資體制改革尚未到位，投資的微觀約束機制和宏觀管理體系不健全的情況下，地方經(jīng)濟發(fā)展的沖動就會轉化為通過爭奪銀行金融資源而進行盲目投資的沖動，并直接導致投資過熱。投融資體制改革，是對地方政府經(jīng)濟行為的根本調(diào)整，盡管投融資體制改革面大，任務復雜艱巨，但卻是確立企業(yè)在競爭性領域投資主導地位、規(guī)范地方政府投資行為、減少地方政府對銀行金融資源的爭奪，提高金融資源的利用效率所必須的。從這個意義上講，在當前的市場環(huán)境下，推進投融資體制改革，就是發(fā)展和完善市場經(jīng)濟，就是規(guī)范政府行為。投融資體制改革的方向是根據(jù)“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的原則，在國家宏觀調(diào)控下更好地發(fā)揮市場機制對經(jīng)濟活動的調(diào)節(jié)作用，確立企業(yè)的投資主體地位，規(guī)范政府投資行為，逐步建立投資主體自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規(guī)范、政府宏觀調(diào)控有力的新型投融資體制。

　�。�3）改革對地方官員政績的考核方式。如上所述，長期以來對干部的考核任用機制的過分強調(diào)GDP標準，是地方投資沖動和金融資源控制的重要誘因之一，強烈的經(jīng)濟指標考核下的政治晉升制度引發(fā)了強烈的地方擴張沖動。因而必須通過建立市場化的考核干部機制使地方政府走出GDP至上的誤區(qū)，將當?shù)厣鐣木獍l(fā)展狀況如公共服務、公共設施水平、公共環(huán)境、市場秩序和制度建設等等納入地方政府工作能力的標尺，即使就經(jīng)濟發(fā)展本身而言，也不能唯GDP增長至上，而應該將增長的質(zhì)量、結構、效益等擺在同等突出的位置上。

　　2、推進金融體制改革，完善銀行業(yè)內(nèi)部治理結構和加強外部監(jiān)管。（1）建立存款保險制度，改變目前國家承擔無限責任的隱含擔保制度。商業(yè)銀行本來就具有很強的外部性(IMF，1997；米什金，1995)，金融集權和商業(yè)銀行軟預算約束的制度安排導致國有商業(yè)銀行倒閉的負外部性負擔由中央政府完全負責。此外，由于國有銀行的寡頭壟斷地位(謝平和焦瑾璞，2002)、國有的特點以及作為國有企業(yè)軟預算約束支持體的角色等原因，90年代以來，國有商業(yè)銀行軟預算約束不斷強化(施華強和彭興韻，2003)。國家信用安排導致國有商業(yè)銀行對于地方政府而言是一種典型的“公共品”，地方政府存在“搭便車”和過度利用的激勵，這種激勵由于商業(yè)銀行行政化的機構設置和司法地方化傾向等制度安排得以順利實現(xiàn)。因此，國家要盡快存款保險制度，在防范金融風險的同時，逐步轉移國家的信用風險，從制度上根除地方政府爭奪國有銀行金融資源的基礎。

　�。�2）加強對銀行體系的監(jiān)管。通過金融系統(tǒng)巨大的外部性，世界各國無不注重對其進行嚴格的外部監(jiān)管。這樣，一方面，可以有效防范地方政府的行政干預，另一方面，可以促進銀行自身不斷完善內(nèi)控機制。以有效抵制和減少地方政府行政力量對銀行資源的本正常爭奪。

　　（3）完善銀行業(yè)的內(nèi)部治理結構。近20年來金融體制改革的歷程表明，唯有進行產(chǎn)權改革，才能從根本上跳出舊體制的框框。四大國有商業(yè)銀行現(xiàn)行的國有獨資產(chǎn)權模式名為獨資，實際上資本非人格化以及所有權與經(jīng)營權難以分離，導致產(chǎn)權關系模糊，由此而來的是責權利不明，缺乏有效的自我約束機制等一系列問題。由于國有銀行產(chǎn)權邊界不清，各方利益主體都想代表國家擁有剩余索取權，中央和地方競相爭奪國有銀行信貸資金就是國有銀行殘缺產(chǎn)權的突出表現(xiàn)。作為全民代理人的政府官員和國有銀行行長掌握著事實上的剩余控制權，而在法律上他們并非法定的剩余收益索取者。這種剩余索取權和剩余控制權的分離意味著國有銀行處于殘缺產(chǎn)權狀態(tài)。在殘缺產(chǎn)權狀態(tài)下，難以產(chǎn)生真正意義上的金融活動，產(chǎn)權主體虛置難以形成真正有效的激勵約束，不能促使擁有剩余控制權的政府官員和銀行行長為實現(xiàn)銀行資金高效使用做出努力，更為地方政府干預銀行經(jīng)營提供了機會。同時，銀行經(jīng)理人選擇的市場化是構造有效的銀行公司治理機制的外部配套條件�，F(xiàn)有的國有銀行職業(yè)經(jīng)理人的選拔、退出機制相對落后，選拔、任用實際上均與其行政級別掛鉤，使其很難超脫于政府的行政干預。建立經(jīng)理人選擇的市場化機制，將改變現(xiàn)存的國有商業(yè)銀行職業(yè)經(jīng)理人的準官員身份。

　　3、拓寬地方政府融資渠道應借鑒發(fā)達國家市政債券融資等地方政府的融資經(jīng)驗，建立規(guī)范化的地方政府融資渠道。在發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，如美國、日本、法國、德國、英國等，都有較完善和成熟的地方政府債券市場。地方債券市場成為地方政府融資的重要途徑和資本市場的有機組成部分，在這些國家的經(jīng)濟發(fā)展尤其是地方經(jīng)濟的發(fā)展中扮演著十分重要的角色和發(fā)揮著十分重大的作用。因此，應著手研究修改《預算法》，逐步放開地方政府發(fā)行政府債券的政策限制，為地方政府平衡收支提供正常的融資渠道。

　　4、完善金融業(yè)發(fā)展的法制環(huán)境當?shù)卣谂c國有商業(yè)銀行商業(yè)化改革的博弈中，逐步由顯性干預向隱性干預過度，主要借助于當?shù)氐乃痉w系，以直接縱容一些企業(yè)借轉制懸空銀行債務。另外，目前中國《破產(chǎn)法》、《會計準則》等中也存在不少制度缺陷，為地方政府協(xié)助逃廢債提供可趁之機，因此，完善法律法規(guī)和加大金融執(zhí)法力度，糾正司法審判中存在的地方保護主義，是應對當前地方政府爭奪金融資源行為，從而遏制債務逃廢愈演愈烈的有效措施。上述中國地方治理與銀行改革的博弈與互動是轉軌經(jīng)濟中的特殊產(chǎn)物，也是各方利益格局在不同時期變遷的突出寫照。受制于漸進式的改革道路，雙方形成良性互動的形成必然需要借助于整個改革進程的加快和深化。

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　　作者：巴曙松等

  本文關鍵詞：轉型時期中國金融體系中的地方治理與銀行改革的互動研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。