本文關(guān)鍵詞：美國農(nóng)場合作金融法制化與我國農(nóng)村金融體制建設(shè)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

理論前沿

美國農(nóng)場合作金融法制化與我國農(nóng)村金融體制建設(shè)李超民

　　內(nèi)容提要:全面研究美國1987年《農(nóng)業(yè)信貸法》和1971年《農(nóng)場信貸法》與其農(nóng)場信貸體系的法制化、農(nóng)場合作金融法制的明晰與具體化過程,我們可以發(fā)現(xiàn)90年來美國農(nóng)場信貸體系發(fā)展的經(jīng)驗:農(nóng)場合作金融體制建設(shè)必須有明確而連續(xù)的政策目標(biāo);要不斷完善并規(guī)范農(nóng)場合作金融制度,同時保證其合作性質(zhì);農(nóng)場合作金融法律的修訂和農(nóng)場信貸體系運行機制的完善,應(yīng)突出支持農(nóng)場金融發(fā)展和農(nóng)場經(jīng)濟發(fā)展的思想;強化農(nóng)場信貸體系的經(jīng)營穩(wěn)健性,避免金融風(fēng)險;強化農(nóng)場信貸體系和合作金融機構(gòu)的公司治理和管理,避免機會主義行為,確保農(nóng)場信貸體系的支農(nóng)職能正常發(fā)揮,最終推動信貸流向農(nóng)村。這些對我國當(dāng)前農(nóng)村信用社金融改革有著重大的借鑒意義。

關(guān)鍵詞:農(nóng)場　合作金融　法制化　體制演變

李超民,上海財經(jīng)大學(xué)副教授,經(jīng)濟學(xué)博士。

美國農(nóng)場信貸由商業(yè)銀行、農(nóng)場信貸體系(FCS)和農(nóng)業(yè)部農(nóng)場服務(wù)署(FSA)提供。其中,農(nóng)場信貸體系是由借貸人擁有、提供相關(guān)業(yè)務(wù)的合作金融機構(gòu),成立于1916年,分支機構(gòu)遍及美國50個州和波多黎

〔1〕各,目前總資產(chǎn)約12000億美元左右。美國1971年《農(nóng)場信貸法》規(guī)定,農(nóng)場金融機構(gòu)主要由農(nóng)場信貸

銀行、聯(lián)邦土地銀行協(xié)會、農(nóng)產(chǎn)信貸協(xié)會、合作社銀行等組成,受農(nóng)場信貸署管轄,服務(wù)對象是農(nóng)牧民和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)主,以及為農(nóng)業(yè)從事的加工和營銷、農(nóng)村住房、農(nóng)場經(jīng)營、農(nóng)業(yè)水產(chǎn)和公共設(shè)施合作社、從事國際貿(mào)易的國內(nèi)外實體。1998年的農(nóng)場金融機構(gòu)中,農(nóng)場信貸體系貸款占21%,貸款對象主要是退休型農(nóng)場、大型和超大型農(nóng)場;商業(yè)銀行數(shù)量占48%,占全部農(nóng)場貸款的44%-54%;農(nóng)場服務(wù)署貸款主要針對小農(nóng)場,并為其他借貸機構(gòu)提供擔(dān)保,只占6%。大型和超大型農(nóng)場貸款占農(nóng)場貸款總量的43%,其中從銀行的貸款只有41%,兩類農(nóng)場貸款之和占農(nóng)場服務(wù)署貸款的55%,農(nóng)場服務(wù)署貸款占小農(nóng)場總借款的52%,而

〔2〕小農(nóng)場貸款的31%來自農(nóng)場服務(wù)署,35%來自商業(yè)銀行。因此,盡管農(nóng)場信貸體系作用在下降,但是在

美國農(nóng)場金融中其作用仍無法替代,成為美國農(nóng)業(yè)部最主要的金融支農(nóng)工具之一。

現(xiàn)今我國的農(nóng)村合作金融體系正處在改革的進程中,農(nóng)村信用社面臨的問題,如法制不健全、目標(biāo)〔1〕AmericanBankersAssociation,TheFarmCreditSystemShouldbeIncludedinGSERegulatoryRestructuringLegislation,April2005,4.〔2〕這些數(shù)據(jù)參見RobertA.Hoppeed.,StructuralandFinancialCharacteristicsofU.S.Farms:2001,FamilyFarmReport,AgricultureInformationBulletinNo.768,May2001,55。美國農(nóng)場按照年銷售收入分成四類,即小型家庭農(nóng)場、大型家庭農(nóng)場、超大型家庭農(nóng)場和非家庭農(nóng)場,其中小型家庭農(nóng)場又進一步細(xì)分為有限資源型、退休型、居民或生活型、農(nóng)耕職業(yè)/低銷售型、農(nóng)耕職業(yè)/高銷售型等幾種。參見USDAEconomicResearchService,ERSFarmTypologyforaDiverseAgriculturalSector,AgricultureInformationBulletinNo.759,September2000。農(nóng)場類別的規(guī)定參見7CFRParts761-769,而農(nóng)場類別的變化往往對不同信貸機構(gòu)的業(yè)務(wù)造成沖擊,并招致反對,如美國銀行家協(xié)會就以公開信方式對農(nóng)場信貸署7CFR761.2節(jié)修訂小型農(nóng)場定義表達不滿。參見JosephPigg,Re:ProposedRule;RegulatoryStreamliningoftheFarmServiceAgency'sDirectFarmLoanPrograms;7CFRParts761through769;69Fed-eralRegister,No.26,6056,Feb9,2004,美國銀行家協(xié)會網(wǎng)站,April8,2004。

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《環(huán)球法律評論》　2006年第6期

定位不明、金融風(fēng)險大、治理結(jié)構(gòu)不完善、宏觀管理錯位等在美國農(nóng)場信貸體系的歷史上也曾長期存在,但隨著農(nóng)場經(jīng)濟的發(fā)展和立法的不斷修改和完善,逐步得到了解決,因此,美國農(nóng)場信貸體系的經(jīng)驗和法制化過程,對于建設(shè)我國的農(nóng)村合作金融體系具有重大借鑒意義。

一　1987年《農(nóng)業(yè)信貸法》與美國農(nóng)場信貸體系的法制化

美國現(xiàn)行農(nóng)場信貸法規(guī)主要包括《農(nóng)場和農(nóng)村共同發(fā)展法》、1971年《農(nóng)場信貸法》、1936年《農(nóng)村電氣化法》、《農(nóng)業(yè)貸款的妥協(xié)、調(diào)整和取消(1942年法)》和《取消農(nóng)村發(fā)展規(guī)定與2002年農(nóng)場安全和農(nóng)村投資法關(guān)聯(lián)》,其中對美國農(nóng)場信貸體系發(fā)展意義最大的是1987年《農(nóng)業(yè)信貸法》和1971年《農(nóng)場信貸法》,前者規(guī)定了美國農(nóng)業(yè)金融的基本職能和組成,后者則對美國農(nóng)場信貸體系與各機構(gòu)的運作規(guī)則進行了嚴(yán)格規(guī)范。

美國農(nóng)場信貸體系前后大致分為三個發(fā)展階段。

第一和第二階段以大蕭條時期為界,1912年,美國接受了1908年提出的建立農(nóng)場合作信貸體系的建議。1916年《聯(lián)邦農(nóng)場貸款法》設(shè)立了12個土地銀行提供農(nóng)場不動產(chǎn)長期貸款,后來并開始發(fā)放農(nóng)戶抵押貸款。1923年,根據(jù)《農(nóng)業(yè)信貸法》成立了聯(lián)邦中介信貸銀行,主要對農(nóng)牧戶發(fā)放生產(chǎn)經(jīng)營信貸,經(jīng)營農(nóng)戶商業(yè)銀行票據(jù)、農(nóng)業(yè)信貸公司和牲畜貸款公司的票據(jù)貼現(xiàn),同時發(fā)放農(nóng)產(chǎn)品儲備信貸。1933年《緊急農(nóng)場抵押法》規(guī)定金融機構(gòu)有義務(wù)幫助土地銀行渡過大危機,而1933年《農(nóng)場信貸法》促成了農(nóng)產(chǎn)信貸協(xié)會和合作社銀行的成立,對于解決農(nóng)戶生計和恢復(fù)國民經(jīng)濟起到很大作用。到1933年前后,美國農(nóng)場信貸體系的各種政策功能不斷完善,基本滿足了農(nóng)牧戶和合作社的生產(chǎn)急需,使農(nóng)戶有了可靠而充分的信貸來源。在農(nóng)場信貸體系的管理方面,1933年成立了農(nóng)場信貸署,〔3〕集中加強監(jiān)督農(nóng)村危機救助計劃,合作社銀行也納入農(nóng)場信貸署管轄。到1968年,農(nóng)場信貸體系實現(xiàn)了農(nóng)戶完全所有

〔4〕權(quán)、政府資本退出的預(yù)定目標(biāo)。

〔5〕1987年《農(nóng)業(yè)信貸法》是一項具有變革意義的立法,標(biāo)志著農(nóng)場信貸體系發(fā)展進入第三階段。

1987年《農(nóng)業(yè)信貸法》規(guī)定,農(nóng)場信貸體系保證借貸人在退股時可以獲得等值退款,還保證被清算銀行凍結(jié)股份的安全。法律強調(diào)了個人和集體的還款義務(wù),規(guī)定每家銀行在單獨承擔(dān)義務(wù)的同時,還要共同分擔(dān)農(nóng)場信貸署的金融風(fēng)險。

1987年《農(nóng)業(yè)信貸法》合并了同一金融區(qū)的聯(lián)邦土地銀行和聯(lián)邦中介信貸銀行,各個合作社銀行和中央合作社銀行也合并為全國合作社銀行。目前,美國農(nóng)場合作金融機構(gòu)只剩下全國合作社銀行和圣保羅(St.Paul)區(qū)域合作社銀行。每個農(nóng)場信貸區(qū)有一個地區(qū)合作社銀行,和國民合作社銀行一起承擔(dān)把信貸發(fā)放到具體合作社的任務(wù)。國民合作社銀行直接承擔(dān)對地區(qū)合作社銀行的貸款,在地區(qū)合作社銀行的信貸上限之外聯(lián)合提供信貸業(yè)務(wù)。

農(nóng)場信貸體系保險公司董事會的成員包括農(nóng)場信貸署董事會,在體系內(nèi)的銀行保險基金用完時,承擔(dān)歸還其本息的義務(wù)。1987年《農(nóng)業(yè)信貸法》成立了農(nóng)場信貸體系保險公司、聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司、聯(lián)邦農(nóng)場信貸體系救濟會、融資救濟公司和聯(lián)邦農(nóng)場信貸銀行基金公司,共同發(fā)揮金融支農(nóng)作用。其中聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司主要開展長期農(nóng)業(yè)信貸管理,只要是合格信貸機構(gòu),如農(nóng)場信貸體系金融機構(gòu)、銀行、保險〔3〕Exec.Ord.No.6084,Mar27,1933.

〔4〕分別參見以下文獻,FederalCommunicationsCommission,FarmCreditAdministration,U.S.GovernmentManual,389-392,2003-

2004;FarmCreditAdministration,ReportontheFinancialConditionandPerformanceoftheFarmCreditSystem,1998,June25,1999;JimMonke,FarmCreditSystem,CRSReportforCongress,RS21278,UpdatedAug24,2004;JimMonke,AgriculturalCredit:InstitutionsandIssues,CRSReportforCongress,RS21977,Nov18,2004;NeilE.Harl,HistoryandUniqueFeaturesoftheFarmCreditSystem,Choices,20(1)11-14,2005;NeilE.Harl,“HistoryoftheFarmCreditSystem”,AgriculturalLaw,vol.1,Ch.100,2004;TheFarmCreditSystemAmerica'sLeastKnownGSE,,12-1999。

〔5〕TheAgriculturalCreditActof1987(P.L.100-233).

美國農(nóng)場合作金融法制化與我國農(nóng)村金融體制建設(shè)

公司、工商業(yè)開發(fā)公司、儲貸協(xié)會、商業(yè)融資公司、信托公司、信用社或其他發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款和為提供農(nóng)業(yè)抵押貸款服務(wù)的實體,均可以農(nóng)業(yè)不動產(chǎn)為抵押發(fā)放貸款,然后在聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司二級市場貼現(xiàn)。

成立農(nóng)場信貸體系救濟會的目的,是對本體系及其機構(gòu)提供救濟、保護借貸人股份,恢復(fù)金融機構(gòu)活力,使信貸業(yè)務(wù)得以延續(xù)。依據(jù)共同會計準(zhǔn)則,當(dāng)金融機構(gòu)的股票賬面值和權(quán)益低于平價面值時,救濟會將通過發(fā)行優(yōu)先股維持股票面值,并監(jiān)督機構(gòu)的金融狀況、經(jīng)營計劃和機構(gòu)運行,也可通過發(fā)行優(yōu)先股合并金融機構(gòu)。實際上,優(yōu)先股促使高成本債務(wù)退出信貸市場。而成立融資救濟公司是通過發(fā)行證券提供資本,解決農(nóng)場信貸機構(gòu)的經(jīng)營困難,融資救濟公司承擔(dān)頭5年內(nèi)利息的支付,融資銀行承擔(dān)第6到第10年利息的一半,從第11年開始的5年,融資銀行才承擔(dān)全部利息,并逐步歸還聯(lián)邦政府利息。而創(chuàng)立聯(lián)邦農(nóng)場信貸銀行基金公司是通過發(fā)行證券進行融資,并由該公司自行決定發(fā)行利率。

九十余年來,美國農(nóng)村金融和農(nóng)場信貸體系的發(fā)展,顯示出美國政府通過不斷的改革支持手段,恢復(fù)農(nóng)場信貸體系的金融能力和市場主體地位的一貫思路,而且政府管理規(guī)范越來越嚴(yán)密,意圖最大程度地避免金融風(fēng)險,同時推動農(nóng)場信貸體系與全國金融體系的融合,最終體現(xiàn)支持信貸資金流向農(nóng)村,支持農(nóng)場發(fā)展的意圖。

二　1971年《農(nóng)場信貸法》與美國農(nóng)場合作金融法制的明晰與具體化

〔6〕1971年《農(nóng)場信貸法》擴大了農(nóng)場信貸體系的經(jīng)營范圍,體現(xiàn)了使農(nóng)場信貸署組織結(jié)構(gòu)和功能

永久化、權(quán)利明晰化的思想,成為美國農(nóng)場信貸政策發(fā)展的里程碑。1980年,1971年《農(nóng)場信貸法》修正案擴大了農(nóng)場信貸體系對會員借貸戶的服務(wù)功能和基金來源,增加了貸款目的規(guī)定,提高了貸款限制,對于新開辦業(yè)務(wù)和資本結(jié)構(gòu)變化重新授權(quán),擴大了農(nóng)村信貸體系融資規(guī)劃權(quán),還允許聯(lián)邦土地銀行參與商業(yè)銀行貸款。1985年頒布的1971年《農(nóng)場信貸法》修正案規(guī)定:①農(nóng)場信貸署是農(nóng)場信貸體系的管理中樞,職能更獨立,管理更全方位;②擴大農(nóng)村信貸管理署的強制管理權(quán);③創(chuàng)立農(nóng)場信貸體系資本公司,加強融資功能。

2002年,美國再次修訂了1971年《農(nóng)場信貸法》,〔7〕明確該法的目的是推動農(nóng)場信貸體系走向農(nóng)戶所有,使資金充分靈活流向農(nóng)村地區(qū),以解決當(dāng)前和未來的農(nóng)村金融需求,建立為農(nóng)牧戶及其合作社,為農(nóng)村居民、農(nóng)會以及其他依靠農(nóng)作的實體提供信貸的合作社體系。1971年《農(nóng)場信貸法》立法的政策目標(biāo)是:①設(shè)計農(nóng)戶合作型農(nóng)場信貸體系,以改善農(nóng)牧戶收入和福利;②繼續(xù)鼓勵農(nóng)牧戶借貸人參與永久農(nóng)業(yè)信貸體系的管理、控制和所有權(quán),實現(xiàn)農(nóng)場信貸體系的現(xiàn)代化,并強化它作為農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)信貸和住房信貸手段的權(quán)威性;③規(guī)定農(nóng)場信貸體系的利率要有競爭力,使農(nóng)戶貸款獲得最大收益。

(一)關(guān)于農(nóng)場信貸機構(gòu)的信貸行為的規(guī)定和限制

1971年《農(nóng)場信貸法》第一篇規(guī)定了農(nóng)場信貸機構(gòu)的信貸行為。農(nóng)場信貸銀行擁有23項權(quán)利,除有權(quán)依法經(jīng)營、設(shè)置公司治理結(jié)構(gòu)、依法借貸與發(fā)行有價證券并確定利率外,還可以收購無投票權(quán)股票,

〔8〕接受本金融區(qū)合作社證券和基金儲蓄;進行銀團貸款、向聯(lián)邦儲備體系等銀行存款、進行投資、接受

捐助給合作社的資本。關(guān)于借貸權(quán)利,該法規(guī)定可以進行不動產(chǎn)貸款和對合作社進行財政援助、經(jīng)營中間信貸、與其他金融實體聯(lián)合借貸等,但同時,也對農(nóng)場信貸銀行分支機構(gòu)和國民銀行的融資業(yè)務(wù)做出一定限制,如借貸總量等,尤其嚴(yán)格規(guī)定了農(nóng)場信貸銀行的中間業(yè)務(wù),比如信貸投放應(yīng)當(dāng)限制在農(nóng)業(yè)和水產(chǎn)業(yè),貸款人應(yīng)當(dāng)是不斷需要借貸的農(nóng)業(yè)和水產(chǎn)業(yè)從業(yè)者、且無法從全國性和區(qū)域資本市場獲得貸款

〔9〕等,并要求收費合理。法律規(guī)定的借貸人有三種,即從事農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)的農(nóng)戶、畜牧戶和漁民,他們都〔6〕FarmCreditActOf1971(P.L.92-181).

〔7〕FarmCreditActOf1971(P.L.92-181).[AsAmendedThroughP.L.107-293,Nov.13,2002].

〔8〕SEC.1.5.[12U.S.C.2013](11).

〔9〕SEC.1.7.[12U.S.C.2015](b)(4)(B).

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《環(huán)球法律評論》　2006年第6期

屬于農(nóng)村家庭者。

在1.10-1.13節(jié),1971年《農(nóng)場信貸法》對于農(nóng)場信貸銀行的信貸業(yè)務(wù)做出了嚴(yán)格限制。農(nóng)場信貸銀行房地產(chǎn)貸款單筆最高不得超過不動產(chǎn)評估價值的85%,而農(nóng)場信貸署也可以要求貸款最多為75%,但是,如果貸款由聯(lián)邦、州或其他政府機構(gòu)擔(dān)保,最多可達不動產(chǎn)評估值的97%以內(nèi)。私人抵押

〔10〕貸款參加保險,上限可超過85%,多保多貸。該法尤其強調(diào)不動產(chǎn)貸款的安全問題。對于中間信貸

業(yè)務(wù),規(guī)定除房地產(chǎn)外,貸款還款期不超過7年-15年。法律尤其對于分支信貸機構(gòu)的經(jīng)營做出了嚴(yán)格限定,〔11〕包括農(nóng)業(yè)和水產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村〔12〕住房金融、農(nóng)場經(jīng)營等三個方面,規(guī)定農(nóng)業(yè)和水產(chǎn)業(yè)貸款一般用于農(nóng)漁產(chǎn)品的加工和運銷,在申請人的個人經(jīng)營資本不足20%時,信貸比例不得超過銀行總貸款的15%。對農(nóng)村住房金融,貸款主要針對單親家庭購買中等價格住房及其附屬物,但是該類貸款不超過銀行總貸款的15%。規(guī)定農(nóng)場信貸銀行要對生產(chǎn)信貸協(xié)會、信用社和金融機構(gòu)進行評估,并按照以下水平承擔(dān)貸款保險費:項　目

(1)

(2)

(3)(A)

(3)(B)

(4)不包括政府保證貸款的年平均貸款本金年平均貸款本金聯(lián)邦政府擔(dān)保的年平均貸款本金各州政府擔(dān)保的年平均貸款本金政府資助企業(yè)(GSE)擔(dān)保年平均貸款本金費　率0.00150.00250.000150.00030.0015

對于房地產(chǎn)融資,規(guī)定農(nóng)場信貸銀行可以通過聯(lián)邦土地銀行協(xié)會或者信托公司、儲蓄機構(gòu)、其他金融機構(gòu)發(fā)放信貸。而貸款戶不通過聯(lián)邦土地銀行協(xié)會,應(yīng)可以通過購買銀行發(fā)行的股票獲得貸款。

在對農(nóng)場信貸銀行的稅收方面,1971年《農(nóng)場信貸法》規(guī)定聯(lián)邦、各州、各市和當(dāng)?shù)貙r(nóng)場信用銀行及其資本、儲備、資本與儲備的收益和由此產(chǎn)生的收入都不得征稅,農(nóng)場信貸銀行的抵押品也不征稅。但是,對其擁有的不動產(chǎn)應(yīng)征收賦稅。

(二)關(guān)于農(nóng)場信貸協(xié)會金融功能的規(guī)定

1971年《農(nóng)場信貸法》第二篇規(guī)定了包括農(nóng)產(chǎn)信貸協(xié)會和聯(lián)邦土地銀行協(xié)會在內(nèi)的農(nóng)場信貸協(xié)會的法律地位。10個農(nóng)產(chǎn)品或者畜牧、漁業(yè)生產(chǎn)者,由地區(qū)農(nóng)場信貸銀行和農(nóng)場信貸署備案,即可組成農(nóng)產(chǎn)信貸協(xié)會,并獲得法律地位。農(nóng)產(chǎn)信貸協(xié)會擁有21項基本權(quán)利,〔13〕其權(quán)利受本地區(qū)農(nóng)場信貸銀行和農(nóng)場信貸署約束。除了一般權(quán)利,農(nóng)產(chǎn)信貸協(xié)會可以認(rèn)購和購買銀行股票,向銀行和其他農(nóng)產(chǎn)信貸協(xié)會捐助資本,經(jīng)農(nóng)場信貸銀行同意投資協(xié)會基金、買賣和約、向農(nóng)場信貸銀行借貸、進行聯(lián)合貸款、接受提前支付、提供收費性服務(wù)、對農(nóng)村信貸銀行的貸款進行支持、與其他農(nóng)村信貸銀行分擔(dān)貸款和損失等。農(nóng)產(chǎn)信用合作社的資本金有嚴(yán)格規(guī)定,〔14〕每個農(nóng)產(chǎn)信用社需有自有資本金,年末盈余按照如下順序進行分配,即先平衡資本賬戶,再建立并維持盈余賬戶,總量水平由農(nóng)場信貸銀行決定。年末的凈盈余可以股份、參股證書或現(xiàn)金形式分配。盈余應(yīng)當(dāng)按照交易量向客戶分配。

農(nóng)場信貸協(xié)會的中短期貸款主要用于農(nóng)牧漁業(yè)的加工和營銷、農(nóng)村居民的住房融資和農(nóng)場相關(guān)經(jīng)營項目,當(dāng)農(nóng)牧漁業(yè)戶自有資金不足20%時,農(nóng)場信貸協(xié)會貸款不得超過15%。農(nóng)村住房融資主要面〔10〕由于不動產(chǎn)價值變化對銀行經(jīng)營影響很大,玉米帶和西北地區(qū)最受美國政府關(guān)注。20世紀(jì)90年代,該地區(qū)地價上漲幅度超

過全國平均水平35%,平均增長5.9%,全國只有4.4%,20世紀(jì)80年代該地區(qū)給FCS帶來很大損失。參見T.HaroldDer-rick,U.S.AgriculturalRealEstateTrends,1994-1999,FCAOfficeofExamination,1999,5。

〔11〕SEC.1.11.[12U.S.C.2019].

〔12〕這里所指的農(nóng)村地區(qū)是不超過2500人居住的城市和鄉(xiāng)村。SEC.1.11.[12U.S.C.2019](b)(3).

〔13〕SEC.2.2.[12U.S.C.2073].

〔14〕SEC.2.3.[12U.S.C.2074].

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