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成人教育管理體制改革論 6479字 投稿：王憨憩

全文6頁 共6479字

 

 

在全球經(jīng)濟一體化的形勢下，學習、創(chuàng)新已成為新時代的主旋律。一個企業(yè)要應對國際國內(nèi)不斷變化的新形勢，就必須不斷學習，不斷創(chuàng)新。為此，我講七個問題。一、關(guān)于新形勢下的改革與發(fā)展問題�，F(xiàn)在，我們的企業(yè)面臨著一些共同性的困難，就是企業(yè)的產(chǎn)品和效益較低，仍處于…

課程體系和教學內(nèi)容是成人高等教育有機整體中的重要組成部分，當然也是成人高等教育改革最活躍的領(lǐng)域，它既是改革的突破口，又是決定著改革成敗的關(guān)鍵所在；不僅集中地體現(xiàn)著成人高等教育改革的指導思想，同時也是對成人高等教育改革思想及其改革目標最具體的實現(xiàn)。因此…

【中圖分類號】G720【文獻標識碼】A【文章編號】1009-0444(2001)01-0031-0421世紀高科技的發(fā)展和知識經(jīng)濟的來臨給人類帶來了嶄新的變化。特別是知識經(jīng)濟的發(fā)展，使教育從社會的邊緣走向社會的中心，教育已成為社會、經(jīng)濟、科技發(fā)展的重…

 

作者：朱濤

《陜西師范大學繼續(xù)教育學報》 2001年10期

 

　　中圖分類號：G720　文獻標識碼：A　文章編號：1009-3826(2001)02-0013-04

 

 

　　管理體制，是指為保證某方面工作順利進行而確定的有關(guān)機構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系和權(quán)限劃分的制度。成人教育管理體制即指國家為保證成人教育事業(yè)順利進行而確定的有關(guān)機構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系和權(quán)限劃分的制度。它是國家教育管理體制的重要組成部分。管理體制科學，可以促進成人教育發(fā)展；管理體制不科學，無疑會影響、甚至會阻礙成人教育的發(fā)展。因此，完善成人教育管理體制對成人教育發(fā)展乃至終身教育體系建立關(guān)系重大。

 

 

　　一、我國成教管理體制的歷史回顧

 

 

　　我國的成人教育制度屬于國家教育制度，它始終受著國家政治、經(jīng)濟、文化制度的制約。成人教育管理體制自然也與國家政治、經(jīng)濟、文化管理體制保持著相當?shù)耐�。從管理體制變革的角度看，建國50年來，我國成人教育的發(fā)展經(jīng)歷了兩個階段：建國起到1991年，是中央集權(quán)“一級統(tǒng)管”階段；1992年起，深化管理體制改革，逐漸步入“兩級管理，分類負責”階段。

 

 

　　1.“一級統(tǒng)管”體制。建國起到1991年，我國成人教育實行高度集中的中央集權(quán)管理體制，建立由中央到地方上下銜接的成教管理機構(gòu)，實行中央統(tǒng)一部署、各級政府及各部委貫徹執(zhí)行的管理模式。1949年11月，教育部成立，設(shè)社會教育司；1951年，社會教育司調(diào)整為工農(nóng)業(yè)余教育司；1958年，教育部、高教部合并，設(shè)業(yè)余教育司；1982年改稱成人教育司；1984年，增設(shè)專管成人高教的高教三司；1988年，高教三司并入成人教育司。同期各省、部委直到基層也大多隨之分分合合，構(gòu)建了自上而下的成人教育領(lǐng)導系統(tǒng)，為國家成人教育方針的貫徹、政策的執(zhí)行、計劃的落實、任務(wù)的完成提供了保證。

 

 

　　除“文革”十年外，這一時期成人教育管理的總趨勢是，不斷強化統(tǒng)一領(lǐng)導，不斷嚴肅成教法紀，不斷規(guī)范辦學行為，不斷整頓辦學秩序。中央從培養(yǎng)目標、辦學資格、招生規(guī)模、辦學形式到專業(yè)設(shè)置、大綱計劃、課程教材、教學過程、質(zhì)量督查、文憑驗發(fā)等各個方面，都盡可能進行統(tǒng)一管理。這種中央集權(quán)式管理最典型的行為，便是始于1986年的全國成人高教統(tǒng)一入學考試，始于1993年的成人學歷教育全國統(tǒng)一制證驗印。

 

 

　　20世紀80年代中期以后，隨著我國經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展、勞動者學習需求的明顯增強以及各級各類成人教育的蓬勃開展，這種大一統(tǒng)的管理體制受到越來越頻繁的沖擊，開始孕育突破性調(diào)整。譬如，1987年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《國家教育委員會關(guān)于改革和發(fā)展成人教育的決定》已經(jīng)意識到，“成人教育是涉及全社會的事業(yè)，范圍廣大，門類繁多，形式多樣，必須充分發(fā)揮各地區(qū)、各部門和社會各方面力量的積極性，實行多渠道辦學。這就要求成人教育的管理體制與普通學校教育有所不同。要把發(fā)展成人教育的責任和權(quán)力交給地方和基層單位，給予充分的自主權(quán)。”不過，這種認識尚未落實到管理操作之中，也沒能改變成人教育的集權(quán)式管理體制。

 

 

　　2.“兩級管理，分類負責”體制。1992年初，鄧小平同志南巡講話發(fā)表，全國掀起了新一輪思想解放熱潮。隨著經(jīng)濟、社會發(fā)展的加速，我國成人教育出現(xiàn)了空前的大好發(fā)展局面，成人教育管理體制的改革也進入了一個嶄新的階段。

 

 

　　1992年8月，國家教委在北京召開了全國成人高等教育工作會議，會后形成《關(guān)于進一步改革和發(fā)展成人高等教育的意見》。“意見”首次明確提出要“建立分級管理、分級負責的管理體制，形成科學的管理、調(diào)控制度。”“意見”指出，對成人非學歷教育，國家把辦學“權(quán)力和責任全部交給地方和部門，地方和部門要保證學校有充分的辦學自主權(quán)”；對成人學歷教育，“國家教委要健全法規(guī)，加強總體規(guī)劃、宏觀指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和檢查，重點掌管好學歷教育的規(guī)格、質(zhì)量”，而將“調(diào)整學校布局，制定培養(yǎng)規(guī)格和確定專業(yè)設(shè)置、辦學形式、招生計劃、招生對象”等權(quán)限逐步下放給地方和部委。即是說，將沿用了40余年的成人教育“一級統(tǒng)管”體制變?yōu)閲�、省�?ldquo;兩級管理，分類負責”體制。應該說，“意見”對于我國成人教育管理體制改革來說，是里程碑式的重要文獻。

 

 

　　1993年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國教育改革和發(fā)展綱要》，肯定了成人教育“分級辦學，分級管理”的管理體制；1998年，教育部機構(gòu)改革，大幅度轉(zhuǎn)變管理職能；1999年6月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》發(fā)布，“決定”指出要“進一步簡政放權(quán)，加大省級人民政府發(fā)展和管理本地區(qū)教育的權(quán)力以及統(tǒng)籌力度，促進教育與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展密切結(jié)合。”對于高等教育，要“形成中央和省級人民政府兩級管理、以省級人民政府管理為主的新體制”，“把發(fā)展高等職業(yè)教育和大部分高等�？平逃臋�(quán)力以及責任交給省級人民政府”；對于基礎(chǔ)教育，“主要由地方負責，分級管理”；“地方各級人民政府要加強對職業(yè)教育和成人教育的統(tǒng)籌”�？梢钥闯�，國家對包括成人教育在內(nèi)的教育管理體制改革的步伐逐漸加快，步幅逐漸加大。

 

 

　　二、現(xiàn)階段成人教育管理體制改革仍滯后于時代要求

 

 

　　成人教育實施“兩級管理，分類負責”的管理體制，是為著“管嚴學歷教育，搞活職教、崗培；管好高等教育，放開基礎(chǔ)教育”。實際上，管嚴、管好學歷教育特別是高等學歷教育的辦法仍然沿用中央集權(quán)的管理方式。如果和我國經(jīng)濟體制改革階段相比的話，這種管理體制相當于“有市場的計劃體制”。

 

 

　　當然，采用這種管理體制的在特定的歷史時期有其合理性。在學歷文憑代表國家教育水平的時期，在學歷文憑具有重要的社會價值、經(jīng)濟價值的時期，在教育法治不成熟，相當部分辦學主體不善于“自我約束”的時期，學歷教育特別是高等學歷教育“一放就亂”。為了制亂，為了保證學歷文憑的“國家水準”，中央不得不采用高度集中的手段，從辦學資格審查、招生規(guī)�？刂�、入學統(tǒng)一考試、制定教學計劃、編審大綱教材、評估教學質(zhì)量、統(tǒng)一制驗文憑等各個環(huán)節(jié)加強對成人高等學歷教育的管理。

 

 

　　不可否認，這種管理體制對我國成人教育的健康發(fā)展發(fā)揮過相當積極的作用。但是，以發(fā)展的眼光看，這種管理體制已不適應時代的要求，隨著社會的進步，它越來越明顯的暴露出自身的局限性。

 

 

　　1.這種管理體制已不適應我國經(jīng)濟發(fā)展的需求。我國經(jīng)濟由“計劃經(jīng)濟”走向“市場經(jīng)濟”，要求著高效、靈活的包括人才在內(nèi)的資源配置，經(jīng)濟規(guī)模的擴大要求著人才培養(yǎng)具備更大規(guī)模；工業(yè)化與信息化進程的疊加要求人才的高規(guī)格、高素質(zhì)；經(jīng)濟發(fā)展的地域不平衡又形成對人才的多層次多類型需求等等，這一切，集權(quán)式管理的成人高教怎能適應？僅舉招生計劃為例，20世紀90年代，成人高教“專升本”層次招生計劃從每年5萬人左右緩慢增長，直到1998年才剛及10萬，而報考人數(shù)37.8萬，報招比達4:1，在經(jīng)濟發(fā)展較快的沿海省份，報招比達6:1甚至8:1，一些省師范類“專升本”報招比競達10:1，[1]這種莫名其妙的“剛性控制”，正好對集權(quán)式管理的弊端做了充分的暴露。

 

 

　　2.這種管理體制已不適應社會進步的要求。伴隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國社會主義政治、文化建設(shè)也有了顯著的進步，正向著民主文明的目標奮進。面向知識經(jīng)濟新時代，面向21世紀的學習化社會，“接受教育”已成為公民最基本的民主權(quán)利，且受到“教育法”等的保護。同時，隨著社會的發(fā)展，各行各業(yè)對從業(yè)人員的文化層次、學歷達標也都做了硬性規(guī)定，譬如全國法院系統(tǒng)“九五”期間對在職人員學歷達標率以本科為目標，到2000年底，基層法院為30%，中級法院60%，高級法院90%。為成人接受學歷教育“層層設(shè)卡”的集權(quán)式管理，自然不能適應社會政治、文化進步的要求。

 

 

　　3.這種管理體制已不適應勞動者生存、發(fā)展的要求。一方面，經(jīng)濟的發(fā)展，對勞動者生存能力提出了高智能、快更新、有專長的要求；另一方面，社會的進步對社會成員素質(zhì)提出了豐富化、自主化、個性化要求。然而，集權(quán)式成教管理通過大綱、計劃、教材、統(tǒng)考等手段制造“標準件”，嚴重限制了學習者自我潛能的充分發(fā)展，同時把成人學歷教育變成了地地道道的“應試教育”。目前我國各成人學校、自學考試、國家文憑考試莫不緊跟“統(tǒng)考”指揮棒轉(zhuǎn)，圈題猜題、死記硬背、模擬考試，根本不利于學習者綜合素質(zhì)的提高。

 

 

　　4.這種管理體制也不適應成人教育自身發(fā)展的要求。面對知識經(jīng)濟新時代成人豐富多樣的學習需要，成人教育必須實現(xiàn)教育系統(tǒng)的開放化、管理方式的靈活化、目標選擇的民主化、信息傳遞的即時化、知識生產(chǎn)的創(chuàng)新化、教學手段的現(xiàn)代化、學習進程的終身化等，才能在終身教育體系中占有不可替代的地位，成人教育辦學主體也才可能以鮮明的特色在激烈的辦學競爭中求生存、求發(fā)展。然而集權(quán)式管理卻妨礙著因地制宜、因校制宜，以種種“規(guī)范”限制著成人學歷教育的創(chuàng)新活力，不利于成人教育發(fā)展。

 

 

　　5.這種管理體制也不利于終身教育體系的建立。建立和完善終身教育體系，不僅是國際社會教育發(fā)展的潮流，也是我國教育改革和發(fā)展的方向、目標。因為從根本上說，“教育過程的正常頂點是成人教育”[2]，所以在我國“縱向銜接，橫向溝通，縱橫整合”的終身教育體系中，成人教育最終必然成為主體部分，這就要求成人教育向終生化、統(tǒng)整化發(fā)展。集權(quán)式管理體制和分條切塊的管理機構(gòu)，不利于成人教育的發(fā)展，最終也妨礙著終身教育體系的構(gòu)建和學習化社會的形成。

 

 

　　我國社會經(jīng)濟體制改革已經(jīng)經(jīng)歷了“計劃體制→有市場的計劃體制→有計劃的市場體制”幾個階段，現(xiàn)在已達到“初步建成社會主義市場體制框架”階段，預計2010年，將“形成比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制”[3]，而我國成人教育管理體制目前尚停留在“有市場的計劃體制”階段，其改革顯然已滯后于時代發(fā)展的要求。

 

 

　　三、21世紀前期我國成教管理體制的改革走向

 

 

　　21世紀前期，我國社會經(jīng)濟體制將完成由“計劃體制”向“市場體制”的全面轉(zhuǎn)軌，社會政治體制將進一步走向“民主法治”，不同類型教育相互溝通相互銜接的教育體制得以建立，終身教育體系逐步發(fā)育走向成熟，于是，成人教育的管理只有向更科學、更民主、更靈活、更開放、更寬松的方向發(fā)展，才能適應新世紀的要求。因此，成人教育管理體制改革的總目標應該是，將目前“兩級管理，分類負責”的“有市場的計劃體制”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;政府宏觀調(diào)控，學校自主辦學”的“成熟的市場管理體制”。實現(xiàn)成人教育體制轉(zhuǎn)軌的具體設(shè)想有三方面：

 

 

　　1.國家進行宏觀調(diào)控，不再直接實施管理　教育部要真正徹底轉(zhuǎn)變職能，集中精力搞好成人教育總體規(guī)劃、立法定規(guī)、資源整合、調(diào)研統(tǒng)計等工作，宏觀把握國家成人教育發(fā)展的大方向，及時提出指導性意見。

 

 

　　教育部要將目前掌管的直接管理工作權(quán)限逐步適時地下放給地方或直到辦學主體。譬如，辦學資格審查權(quán)、辦學規(guī)模審批權(quán)、辦學質(zhì)量評估權(quán)等，可以下放給省市教育主管部門；入學招考權(quán)、教學控制權(quán)（專業(yè)、大綱、計劃、教材等）、文憑發(fā)放權(quán)等直接下放給辦學主體。

 

 

　　需要說明的是，目前我國由中央直接制發(fā)成人高校學歷文憑的辦法雖對制止“亂辦學”有一定積極作用，但是“統(tǒng)一發(fā)證”一則不利于成人教育的質(zhì)量、品牌競爭；二則中央也難以真正對數(shù)千個辦學主體教育質(zhì)量匯成的所謂“國家文憑”水準負責。而且，這種管理不符合國際常規(guī)，因為“文憑是由學校發(fā)的”，古今中外，概莫能外。所以，不如下放文憑發(fā)放權(quán)，讓市場去決定文憑價值乃至學校的命運。

 

 

　　對于成教規(guī)律研究、教育方式引導、人才需求預測、教育質(zhì)量評查等業(yè)務(wù)性較強的宏觀指導意見的形成，可以更多地依靠、委托非政府行業(yè)組織、各類科研單位、獨立咨詢機構(gòu)以及其他中介機構(gòu)來進行，充分發(fā)揮成人教育專家學者的作用，變行政運作為市場運作。

 

 

　　應該強調(diào)的是，職能轉(zhuǎn)變并不等于機構(gòu)撤并。從教育部到各級教育主管部門必須設(shè)立專門成人教育機構(gòu)以研究成教獨特規(guī)律，以及加強成教與其它類型教育的協(xié)調(diào)發(fā)展。實踐證明，1998年成人教育司、局、處自上而下的撤并，已給我國成人教育的統(tǒng)籌規(guī)劃、立法定規(guī)、綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)計監(jiān)控等工作帶來巨大損失，這種狀況應該盡快得到扭轉(zhuǎn)。

 

 

　　2.成教實行多級管理，更要注重權(quán)限下移　成人教育與普通教育的顯著區(qū)別之一，就在于成人教育的地域性很強，與經(jīng)濟社會結(jié)合緊密，因而更要強調(diào)其管理的“地方化”和管理權(quán)限的下移。

 

 

　　成人教育發(fā)展的規(guī)劃權(quán)、辦學資格審查權(quán)、教學質(zhì)量評估權(quán)都應交給省級教育行政部門。由于省級教育行政部門對本省經(jīng)濟社會現(xiàn)實狀況、發(fā)展前景、人才需求趨勢有較準確、具體的了解，所以，由省級確定成教發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)規(guī)劃提出各級各類成人教育招生辦學的指導性計劃將更為切實可行；省級教育行政部門對本省辦學力量、教育資源有較清楚的把握，由其審核成教辦學資格、評估教育質(zhì)量將更準確可靠及時，而且省級教育行政部門的工作成效、社會評價會直接反饋到省政府、人大，這有利于對省級教育部門工作實績的考核監(jiān)督，有利于通過增強其責任意識以促進區(qū)域成教發(fā)展。

 

 

　　成人教育的管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)等應該下放到縣市�？h市教育行政部門與辦學主體最為貼近，對辦學主體的辦學行為、教育質(zhì)量、社會評價一清二楚。由縣市教育行政部門直接負責對成人教育的管理特別是監(jiān)督，并建立由其向省教育主管部門負責、對失職者要追究其責任的制度，將會在辦學主體的“家門口”安排一個“督察”，這對實現(xiàn)成人教育“以法治教”將是有力保證。如果省里再能定期不定期派出“督察員”，建立巡視制度，將更有利于對成人教育辦學行為的監(jiān)督。

 

 

　　多級管理最需要強調(diào)的是社區(qū)的統(tǒng)籌發(fā)展權(quán)。歸根結(jié)底，成人教育的科技經(jīng)濟發(fā)展、政治文化建設(shè)、職業(yè)生計教育、藝術(shù)休閑教育等功能要在具體社區(qū)區(qū)域中發(fā)揮，要直接有效地為社區(qū)建設(shè)、發(fā)展服務(wù)，為社會公眾服務(wù)。因此，社區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃、管理辦學是充分體現(xiàn)成人教育特性、有效發(fā)揮其辦學效益的最佳方式；根據(jù)本社區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，聯(lián)合各方辦學力量，開發(fā)社區(qū)教育資源，實現(xiàn)區(qū)內(nèi)資源共享，優(yōu)化成人教育結(jié)構(gòu)，提高成教辦學效益，有力促進社區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，滿足社區(qū)公眾生存、發(fā)展的教育需求，促進“學習化社區(qū)”、“學習化社會”的實現(xiàn)，是成人教育的理想境界。

 

 

　　3.辦學主體面向“市場”，自主辦學競爭發(fā)展　成人教育管理體制改革的終極落腳點，是促進辦學主體面向經(jīng)濟、社會發(fā)展，面向人才供求市場，依法自主辦學，通過公平競爭，激發(fā)創(chuàng)新活力，形成鮮明特色，為成人提供優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)。

 

 

　　各類成人學校及開辦成教的普通學校，是成人教育辦學主體的骨干部分。讓學校享有充分的依法辦學自主權(quán)，自定招生規(guī)模、具體培養(yǎng)目標，自主設(shè)置專業(yè)、擬訂大綱、實施計劃、安排課程、組織教學、考核管理、核發(fā)文憑，自己對教學質(zhì)量、文憑價值、學校聲譽負責，接受人才市場的評價和全社會的檢驗，也就自己掌握著本校的生存、發(fā)展命運。學校依法自主辦學，再加上各級政府主管部門的監(jiān)督，將使成人教育形成“自主辦學，自求發(fā)展，自我約束，政府監(jiān)督，以質(zhì)為本，競爭發(fā)展”的

 

 

　　“市場式”運行機制，才可能充分激發(fā)出學校的辦學活力和創(chuàng)造力。

 

 

　　企業(yè)也應該成為重要的成人教育辦學主體。迄今為至，我國大多企業(yè)尚未成為科技開發(fā)和人才培育的主體，這是我國大多企業(yè)缺乏創(chuàng)新力、競爭力的重要原因之一。一方面，要采取有效措施，促進大型企業(yè)獨立開辦、中小型企業(yè)聯(lián)合開辦成人教育；一方面要解放思想，通過審核準予有水準的企業(yè)與高校聯(lián)合開辦高層次學位教育（碩、博士教育），培養(yǎng)高智能創(chuàng)新人才。這已是發(fā)達國家（如美國、德國、日本等）20年前的成功經(jīng)驗，我國完全可以解放思想、大膽借鑒。只有這樣，成人教育才可能最直接地為科技創(chuàng)新、生產(chǎn)力發(fā)展提供有效服務(wù)。

 

 

　　科研機構(gòu)、社會團體、公民個人等社會力量在舉辦成人教育方面也都有各自的優(yōu)勢，成人教育要通過管理體制改革，將他們納入“多級管理，自主辦學”范疇，給他們盡可能多的發(fā)展空間和平等的競爭發(fā)展權(quán)利，讓他們匯入我國成人教育的洪流。

 

 

　　只有形成“國家宏觀調(diào)控，省級規(guī)劃審核，，縣市監(jiān)督管理，社區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展，學校面向市場，依法自主辦學”的嶄新管理體制，我國成人教育才可能走向成熟，其發(fā)展才能適應21世紀的要求。

 

 

　　收稿日期　2000-12-01

 

作者介紹：朱濤　廣東五邑大學　教授　江門　529020

 

中圖分類號：G720文獻標識碼：A文章編號：1009-3826(2001)02-0013-04管理體制，是指為保證某方面工作順利進行而確定的有關(guān)機構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系和權(quán)限劃分的制度。成人教育管理體制即指國家為保證成人教育事業(yè)順利進行而確定的有關(guān)機構(gòu)設(shè)置…

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