本文關(guān)鍵詞：臺(tái)灣地區(qū)人口老齡化下長(zhǎng)期護(hù)理政策及走向，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

2011年第4期

(總第188期)POPULATIONJOURNALNo.4.2011(Tot.No.188)

臺(tái)灣地區(qū)人口老齡化下

長(zhǎng)期護(hù)理政策及走向

戴衛(wèi)東

(安徽師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院,安徽蕪湖241003)

　　【摘　要】1993年臺(tái)灣地區(qū)65歲以上老年人口占總?cè)丝诒壤秊?%,成為我國(guó)最早進(jìn)入人口老齡

化的地區(qū)之一。伴隨著老年慢性病盛行、老年人生活方式的變化以及家庭照料負(fù)擔(dān)日益沉重,老年人長(zhǎng)

期護(hù)理服務(wù)開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)檩^為嚴(yán)重的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。為此,臺(tái)灣推行了一系列長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)政策,包括居家護(hù)

理、社區(qū)護(hù)理以及護(hù)理產(chǎn)業(yè)的商業(yè)化運(yùn)作等。這些政策取得一些積極的社會(huì)效果,但也存在著“有效需

求”不足、長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)投資意愿不強(qiáng)、福利成分喪失等問(wèn)題。為了妥善解決老年人長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)難題,

臺(tái)灣正在啟動(dòng)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的立法計(jì)劃并組建籌備小組展開(kāi)前期的研究與論證工作。

【關(guān)鍵詞】臺(tái)灣;居家護(hù)理;社區(qū)護(hù)理;長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn);人口老齡化

【中圖分類號(hào)】C913.6　　【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A　　　doi∶10.3969/j.issn.1004-129X.2011.04.008

【文章編號(hào)】1004-129X(2011)04-0061-07

【收稿日期】2010-12-20

【基金項(xiàng)目】國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目:人口老齡化下的中國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度構(gòu)建研究

(09BJY033)

【作者簡(jiǎn)介】戴衛(wèi)東(1968-),男,安徽桐城人,社會(huì)保障學(xué)博士,安徽師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院副教授。

　　臺(tái)灣是我國(guó)最早進(jìn)入人口老齡化的地區(qū)之一。1993年臺(tái)灣地區(qū)總?cè)丝?096萬(wàn),其中65歲以上老年人占7.02%,進(jìn)入人口老齡化階段。隨后,臺(tái)灣地區(qū)人口老齡化加速發(fā)展,與人口老齡化現(xiàn)象相伴隨的老年人特別是患慢性病老年人的長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)在臺(tái)灣地區(qū)尤為缺乏。不少老人因憂郁、不忍拖累家庭或其他原因而絕望自殺。據(jù)調(diào)查研究者稱,臺(tái)灣地區(qū)65歲以上老人的自殺率居世界第

一。按照美國(guó)健康保險(xiǎn)協(xié)會(huì)(HIAA)對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理的定義,即在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi),持續(xù)地為患有慢性疾病(如早老性癡呆等認(rèn)知障礙)或處于傷殘狀態(tài)下(即功能性損傷)的人提供的護(hù)理,這種護(hù)理包括醫(yī)療服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、居家服務(wù)、運(yùn)送服務(wù)或其他支持性的服務(wù)。為了解決老年人長(zhǎng)期護(hù)理問(wèn)題,進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),臺(tái)灣地區(qū)加大長(zhǎng)期護(hù)理政策立法和實(shí)施的力度,并取得了較好的社會(huì)效果。臺(tái)灣地區(qū)長(zhǎng)期護(hù)理政策有哪些?如何評(píng)價(jià)它們?將向什么趨勢(shì)發(fā)展?本文擬做進(jìn)一步探討。[2][1]

一、臺(tái)灣地區(qū)長(zhǎng)期護(hù)理發(fā)展背景

　　1.人口老齡化迅速發(fā)展

近幾十年來(lái),臺(tái)灣地區(qū)的人口格局發(fā)生了變化,完成了由高出生率和高死亡率向低出生率和低死亡率的轉(zhuǎn)變,人口急劇老齡化。隨著人口出生率降低和人均壽命延長(zhǎng),臺(tái)灣地區(qū)人口老齡化速—[3]

2011年第4期(總第188期)

度比其他地區(qū)更快。1999年,臺(tái)灣地區(qū)平均壽命男性已經(jīng)達(dá)到72.28歲,女性則達(dá)77.97歲。臺(tái)灣婦女總和生育率,1965年為4.8,1975年為2.8,1985年為1.9,1995年、2000年、2005年依次為

1.8、1.4、1.1�？梢�(jiàn),20世紀(jì)80年代以前臺(tái)灣婦女生育率下降幅度較大,到2005年則下降到每位婦女只生育1個(gè)孩子的底線。根據(jù)臺(tái)灣“內(nèi)政部”的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),可以發(fā)現(xiàn)臺(tái)灣人口老齡化的快速發(fā)展進(jìn)程,如圖1所示

。

從圖1可以看出,臺(tái)灣地區(qū)

65歲以上老年人口比例從1993

年的7%到2017年的13%需要

24年,而從2005年的9%到2025

年的18%需要20年,再到2040

年的29%僅需15年。臺(tái)灣地區(qū)

人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)嚴(yán)重失衡,人口老

齡化程度令人堪憂。

2.老年慢性病盛行

圖1　臺(tái)灣人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)

資料來(lái)源:臺(tái)灣“內(nèi)政部”人口政策委員會(huì):《人口政策統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》,2005;臺(tái)灣

“內(nèi)政部”:《臺(tái)灣地區(qū)人口統(tǒng)計(jì)》,2006;臺(tái)灣行政院經(jīng)濟(jì)計(jì)劃與發(fā)

展委員會(huì):《臺(tái)灣地區(qū)人口方案(2006～2051)》,2006[Z/OL].ht-

tp://www.topwin.com.tw/populationpolicy/download/policy-01.

doc,2010-03-05.[4]據(jù)臺(tái)灣疫情報(bào)道,[5]1999年臺(tái)灣地區(qū)十大死因依序?yàn)?惡性腫瘤(死亡率135.32/10萬(wàn)),占死亡人數(shù)的23.8%;事故傷害

(死亡率58.88/10萬(wàn))占

10.4%;腦血管疾病(死亡率57.39/10萬(wàn))占10.1%;心臟疾病(死亡率51.33/10萬(wàn))占9.0%;糖尿病(死亡率40.99/10萬(wàn))占7.2%;慢性肝病及肝硬化(死亡率23.53/10萬(wàn))占4.1%;肺炎(死亡率18.20/10萬(wàn))占3.2%;腎炎、腎征候群及腎變性病(死亡率15.78/10萬(wàn))占2.8%;自殺(死亡率10.36/10萬(wàn))占1.8%;高血壓性疾病(死亡率8.43/10萬(wàn))占1.5%。此十大死因占全部死亡人數(shù)的74.0%。

與上年比較,糖尿病死亡率增幅近20%,肺炎、高血壓性疾病死亡率減少10%～20%。除自殺、事故傷害外,多數(shù)死因、死亡率的變動(dòng)與人口老齡化有關(guān)。男性死亡者中25%因惡性腫瘤致死;女性死亡率約為男性的65%,但增幅較男性大。慢性肝病、事故傷害、自殺是男性死亡率高于女性的主因。1999年自殺及自傷死亡率為10.36/10萬(wàn),兩者分別較上年增加4.8%與3.9%,近3年來(lái),自殺與自傷死亡都在2000人以上。自殺死亡率多與年齡呈正相關(guān),年齡愈高,死亡率愈高。老人慢性疾病盛行率高于85%;85歲以上老年人的失智率可能高達(dá)30%至50%。

3.老年人生活方式的變化[4]

據(jù)臺(tái)灣“內(nèi)政部”調(diào)查,2005年61.06%的老年人與子女同住,其中大部分還與他們的孫子女生活。有的老年人單獨(dú)居住或老年夫婦居住。1996年只有0.9%的老年人居住在機(jī)構(gòu),2000年這一比例上升到5.2%,但在2005年又下降至2.26%。因此,住在機(jī)構(gòu)的老年人比例下降,而僅有老年夫婦以及與親屬或單獨(dú)生活的比例上升(見(jiàn)表1)。

4.家庭照料負(fù)擔(dān)沉重

在臺(tái)灣,當(dāng)老人生病和殘疾時(shí)約70%至80%由家庭成員來(lái)照顧,而約20%至30%被送到機(jī)構(gòu)護(hù)

[6]理或由聘請(qǐng)的護(hù)理人員照顧。家庭照料老年人的負(fù)擔(dān)表現(xiàn)在兩個(gè)方面:其一,精神負(fù)擔(dān)。隨著男

女平權(quán)的呼聲再起,臺(tái)灣女性走出家門,參與工作的比率高達(dá)53.3%(臺(tái)灣“內(nèi)政部”:《婦女生活調(diào)查與

戴衛(wèi)東:臺(tái)灣地區(qū)人口老齡化下長(zhǎng)期護(hù)理政策及走向

分析》,2006年)。女性紛紛選

擇參與工作,還有一個(gè)原因,即

如果一個(gè)已婚女性在家照料老

人,婚姻關(guān)系就會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)緊張

和沖突的現(xiàn)象。女性面臨著自

我、情感與角色的進(jìn)退兩難境

地,在公婆與自己父母之間選擇表1　臺(tái)灣老年人生活方式的變化(%)年份19931996200020022005與子女生活67.1764.2869.6860.192代　3代　4代22.4937.87　0.70只有配偶18.6320.6313.2918.9822.20單身10.4712.286.278.1713.66與親戚或朋友住在機(jī)構(gòu)其他2.541.411.250.570.761.040.905.205.622.260.140.501.176.460.05

　　　資料來(lái)源:臺(tái)灣“內(nèi)政部”統(tǒng)計(jì)局:《老年人生活安排調(diào)查》,2006年引自Yen照顧誰(shuí)的問(wèn)題上時(shí)常內(nèi)心產(chǎn)生-Jen

[7]Chen.StrengthPerspective:AnAnalysisofAgeinginPlaceCareModelin沖突,甚至是負(fù)罪的感覺(jué)。其TaiwanBasedonTraditionalFilialPiety[J].AgeingInt,2008,32:二,經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。家庭成員因照料183-204.

老年人會(huì)失去外出工作的機(jī)會(huì)和收入,送老年人到機(jī)構(gòu)接受護(hù)理服務(wù)或請(qǐng)護(hù)工到家來(lái)所產(chǎn)生的費(fèi)用一般家庭都難以承受,而且服務(wù)質(zhì)量無(wú)法保證。機(jī)構(gòu)護(hù)理平均每月需支付新臺(tái)幣30000～60000元,外籍護(hù)工20000元/月,本地護(hù)工60000元/月。而臺(tái)灣制造業(yè)平均月薪大約在35000～40000元。由此可見(jiàn),普通工薪家庭難以支付高額的護(hù)理服務(wù)費(fèi)用。[4]

二、臺(tái)灣地區(qū)實(shí)施長(zhǎng)期護(hù)理政策

　　面對(duì)人口結(jié)構(gòu)快速老齡化的趨勢(shì),臺(tái)灣地區(qū)自1994年起推行一系列長(zhǎng)期護(hù)理政策,旨在緩解老年人家庭的壓力并逐步解決老年人長(zhǎng)期護(hù)理問(wèn)題。

1.堅(jiān)持居家護(hù)理的理念

由于中華傳統(tǒng)文化的孝道觀念根深蒂固,老年人一般拒絕進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu),尤其是農(nóng)村老年人更是如此,他們覺(jué)得在自己熟悉的環(huán)境里生活更自由、舒適。20世紀(jì)90年代初出現(xiàn)的為殘疾老年人服務(wù)的機(jī)構(gòu)護(hù)理(200張床位以上)越來(lái)越呈現(xiàn)蕭條狀況。不少學(xué)者認(rèn)為,讓老年人在熟悉的社區(qū)

[8-9]內(nèi)能保證他們獨(dú)立的生活。因此,在臺(tái)灣,老年人長(zhǎng)期護(hù)理的目標(biāo)是去醫(yī)院化、去機(jī)構(gòu)化,使家

庭在老年人照料中扮演護(hù)理者的角色。臺(tái)灣“內(nèi)政部”社會(huì)事務(wù)司2000年《臺(tái)灣老齡政策回顧》指出,實(shí)現(xiàn)居家護(hù)理模式的唯一途徑是建立社會(huì)支持體制來(lái)幫助家庭解決高齡老人長(zhǎng)期護(hù)理的障礙。為了強(qiáng)化居家護(hù)理的理念,臺(tái)灣“內(nèi)政部”每年都從財(cái)政撥款給地方政府和民政部門,通過(guò)家庭護(hù)理津貼的方式促使老年人在家獲得護(hù)理服務(wù)。更重要的是,老年人在家接受居家護(hù)理服務(wù)也符合中華傳統(tǒng)孝道倫理(臺(tái)灣“內(nèi)政部”社會(huì)事務(wù)司:《當(dāng)代老年福利政策》,2006年)。老年人子女也認(rèn)為,讓老人在家接受護(hù)理服務(wù)是一種“孝敬”行為。

但是,由于核心家庭、年輕人工作壓力大等因素的共同作用,現(xiàn)在臺(tái)灣長(zhǎng)期護(hù)理模式發(fā)生了改變,從過(guò)去子女親自護(hù)理,到現(xiàn)在請(qǐng)外國(guó)護(hù)工或購(gòu)買居家護(hù)理服務(wù)。為老人購(gòu)買居家護(hù)理服務(wù)成為臺(tái)灣年輕人履行孝順行為的一種新形式,其最終目的是讓老年人在家頤養(yǎng)天年。

2.推行“在地老化”社區(qū)護(hù)理政策

所謂“在地老化”社區(qū)護(hù)理政策,就是整合社區(qū)和家庭的長(zhǎng)期護(hù)理資源實(shí)現(xiàn)老年人在自己家中得到護(hù)理服務(wù)的目標(biāo)。興起于20世紀(jì)60年代的社區(qū)護(hù)理就是對(duì)去醫(yī)院化、去機(jī)構(gòu)化老年長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)模式的回應(yīng)。在臺(tái)灣,社區(qū)護(hù)理服務(wù)包括日間護(hù)理、餐飲服務(wù)、居家護(hù)理以及短期服務(wù)等。

早在20世紀(jì)80年代臺(tái)灣地區(qū)就開(kāi)始了社會(huì)服務(wù)。當(dāng)時(shí),非正式制度的社區(qū)服務(wù)主要有來(lái)自家庭、親戚和鄰居之間的相互幫助,正式制度的社會(huì)服務(wù)包括寺廟、地方慈善組織以及政府提供的—[10]

2011年第4期(總第188期)

長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)則起著支持和補(bǔ)充的作用。這個(gè)時(shí)期,公共部門和私營(yíng)部門都提供社會(huì)福利服務(wù)。

[7]政府為這些組織和機(jī)構(gòu)提供財(cái)政補(bǔ)貼。大多數(shù)福利服務(wù)也是通過(guò)合同形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。20世紀(jì)90

年代是臺(tái)灣社區(qū)護(hù)理模式形成的十年。通過(guò)家庭、社區(qū)、非政府組織以及政府的通力合作,1996年的社區(qū)護(hù)理試驗(yàn)方案和1998年的老年人護(hù)理服務(wù)方案一起提供了成熟的長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)。1997年,“高齡福利方案”條文規(guī)定,在社區(qū)內(nèi)發(fā)展小規(guī)模的機(jī)構(gòu)護(hù)理(50張床位以下)為老年人提供長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)。在非政府組織的支持和補(bǔ)充服務(wù)下,社區(qū)護(hù)理服務(wù)進(jìn)展順利,老年人在熟悉的社區(qū)里能享受到合適的長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù),過(guò)上悠閑舒適的生活。因此,“在地老化”社區(qū)護(hù)理政策事實(shí)上也是居家護(hù)理政策。社區(qū)護(hù)理取代了機(jī)構(gòu)護(hù)理,它更強(qiáng)調(diào)接受者的需求,尊重接受者的決定權(quán),以及基于公平和正義分配福利資源。社區(qū)護(hù)理福利服務(wù)的傳遞架構(gòu)遵循“5A原則”,即可用性(avail-ability)、充足性(adequacy)、適宜性(appropriateness)、接受性(acceptability)和便利性(accessibili-ty)。這些都在極大程度上提高了老年人的生活質(zhì)量。

3.護(hù)理產(chǎn)業(yè)的商業(yè)化運(yùn)作

2000年是臺(tái)灣社區(qū)護(hù)理事業(yè)的里程碑。2001年,臺(tái)灣長(zhǎng)期護(hù)理事業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化階段。培訓(xùn)40歲以上和50歲以上的失業(yè)者為社區(qū)護(hù)理員解決了部分臺(tái)灣中年人的失業(yè)問(wèn)題。進(jìn)而,政府鼓勵(lì)中等收入家庭購(gòu)買社區(qū)護(hù)理服務(wù)來(lái)解決父母的生活照料問(wèn)題。商業(yè)機(jī)構(gòu)也介入到居家護(hù)理服務(wù)的提供方當(dāng)中。這樣,商業(yè)機(jī)構(gòu)從老年長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)的購(gòu)買市場(chǎng)上分享到巨額的利潤(rùn)。這些做法偏離了政府原來(lái)的政策,那些低收入家庭本來(lái)可以有權(quán)獲得政府提供的免費(fèi)服務(wù),現(xiàn)在也不得不購(gòu)買必需的生活照料服務(wù)。護(hù)理服務(wù)產(chǎn)業(yè)方案規(guī)定,從2002年7月到2007年10月,提供一般家庭失能者每月8小時(shí)(輕度)、16小時(shí)(中、重度)或32小時(shí)(極重度)免費(fèi)服務(wù),并補(bǔ)助超過(guò)12小時(shí)(輕度)、20小時(shí)(中、重度)或40小時(shí)(極重度)50%的居家服務(wù)費(fèi)用(每小時(shí)180元)。2005年出臺(tái)了“健康社區(qū)的六星計(jì)劃”,2006年行政院重新設(shè)計(jì)提出了新臺(tái)幣1760億元的預(yù)算方案,2007年政府通過(guò)了一個(gè)“10年長(zhǎng)期護(hù)理計(jì)劃方案(2007～2016)”,預(yù)算投資新臺(tái)幣817億元。2007年11月起該方案擴(kuò)大原來(lái)補(bǔ)助時(shí)間分別為25、50、90小時(shí),但提高使用時(shí)間的部分負(fù)擔(dān)率為40%,并且僅對(duì)低

[4]收入家庭照顧重度失能者提供家庭護(hù)理津貼�！�10年長(zhǎng)期護(hù)理計(jì)劃方案(2007～2016)”的最終愿景

是實(shí)現(xiàn)社區(qū)護(hù)理方案的目標(biāo),并啟動(dòng)了一個(gè)社區(qū)核心計(jì)劃:創(chuàng)建社區(qū)護(hù)理中心。

發(fā)展護(hù)理產(chǎn)業(yè)的初衷是創(chuàng)建一個(gè)多功能的護(hù)理服務(wù)提供系統(tǒng),包括醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社區(qū)和家庭。政府不僅希望將由私營(yíng)機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)提供的面向貧困家庭的免費(fèi)服務(wù)納入其中,而且也希望同商業(yè)機(jī)構(gòu)合作來(lái)培育居家護(hù)理服務(wù)的市場(chǎng),以便建立一個(gè)包括政府、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、營(yíng)利機(jī)構(gòu)和社區(qū)在內(nèi)的多元化福利服務(wù)提供體系。這樣的體系一旦形成,多數(shù)家庭就有在市場(chǎng)上購(gòu)買他們所需要的護(hù)理服務(wù)的選擇機(jī)會(huì)。目前還只能以老年人和殘疾人為目標(biāo)人群。政府財(cái)政斥資的社區(qū)護(hù)理政策徑直地走上了商業(yè)化和市場(chǎng)化的道路。[7][11][7]

三、臺(tái)灣地區(qū)長(zhǎng)期護(hù)理政策的社會(huì)效果

　　臺(tái)灣長(zhǎng)期護(hù)理政策十幾年來(lái)的實(shí)踐產(chǎn)生了一些積極的社會(huì)效果,為人口老齡化帶來(lái)的老年長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)問(wèn)題的解決找到了一條可行之路。

1.弘揚(yáng)中華傳統(tǒng)文化,減輕了家庭照料負(fù)擔(dān)

臺(tái)灣長(zhǎng)期護(hù)理政策始終堅(jiān)持一個(gè)核心理念———中華民族傳統(tǒng)的孝道文化。讓老年人不離開(kāi)自己的家就能夠享受到護(hù)理服務(wù)。由于自理能力下降,在不同地點(diǎn)接受長(zhǎng)期護(hù)理對(duì)老年人的健康和

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