本文關(guān)鍵詞：行政復(fù)議困境的解決之道，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　　[摘要]

　　行政復(fù)議是行政救濟制度體系的重要組成部分，作為行政系統(tǒng)內(nèi)的救濟與監(jiān)督制度，其在當(dāng)下社會所遭遇的“高信訪、中訴訟、低復(fù)議”的困境有目共睹。《行政復(fù)議法》在制度設(shè)計上的偏差，導(dǎo)致了行政復(fù)議制度在現(xiàn)實中公正性與公信力的缺失，本文擬從變革行政復(fù)議機構(gòu)、行政復(fù)議審理人員、行政復(fù)議受案范圍、行政復(fù)議審理程序四方面對行政復(fù)議審理機制進(jìn)行探索。

　　關(guān)鍵詞：行政復(fù)議制度　行政復(fù)議委員會　行政復(fù)議人員　行政復(fù)議程序

　　以1990年國務(wù)院制定《行政復(fù)議條例》為標(biāo)志，我國開始建立起統(tǒng)一的行政復(fù)議制度，此后的20年間，先后出臺了《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實施條例》，這幾部法律構(gòu)建了具有中國特色的行政復(fù)議制度，但由于該制度本身不完善、實踐操作中功能定位不清、運行不暢、程序不透明、公正性不足，眾多行政爭議未能通過復(fù)議渠道及時得到解決，或涌入法院、或信訪、上訪不斷、大量案件久拖不決、處理失當(dāng)，社會不穩(wěn)定因素有增無減。自2006年至2009年，行政復(fù)議案件受理數(shù)量連續(xù)四年呈現(xiàn)回落態(tài)勢，其中，已審結(jié)的案件做出維持決定的比例逐年上升，做出改變決定的比例相對下降，隨著這些問題的出現(xiàn)，我們不禁追問這一制度的價值，，對行政復(fù)議制度進(jìn)行變革是我們的必然選擇。

　　一、明確行政復(fù)議是公民權(quán)利救濟的功能定位，才能保障行政復(fù)議公平解決行政爭議①；

　　行政復(fù)議制度構(gòu)建由立法者對復(fù)議制度性質(zhì)定位而決定。修改《行政復(fù)議法》首先要回應(yīng)立法之初就存在、且延續(xù)至今的關(guān)于行政復(fù)議的性質(zhì)之爭。行政復(fù)議的性質(zhì)在理論上有學(xué)者認(rèn)為，作為一項行政救濟機制，行政復(fù)議制度的功能不只是內(nèi)部監(jiān)督、自我糾錯，更主要的應(yīng)當(dāng)是解決糾紛和權(quán)益救濟。在行政復(fù)議制度設(shè)計中不可一味強調(diào)行政復(fù)議的司法化，也應(yīng)當(dāng)堅持行政復(fù)議的行政能動性，也有學(xué)者認(rèn)為，行政復(fù)議從本質(zhì)上來說是一種通過解決行政糾紛而為公民權(quán)利提供法律救濟的制度。行政復(fù)議機關(guān)通過撤銷或變更行政機關(guān)的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨檫M(jìn)而監(jiān)督并追究其違法的行政責(zé)任，是在維護公民權(quán)利解決行政糾紛過程中實現(xiàn)的。

　　如果將行政復(fù)議定位為內(nèi)部監(jiān)督機制，將直接造成復(fù)議組織不獨立、復(fù)議程序高度行政化等重大制度缺陷，導(dǎo)致復(fù)議工作面臨嚴(yán)重的公正性質(zhì)疑，妨礙了行政復(fù)議相對于司法所具具有的專業(yè)性、便捷性等優(yōu)勢的發(fā)揮，沒有真正發(fā)揮行政復(fù)議有效解決爭議的作用。對行政復(fù)議到底是行政的內(nèi)部監(jiān)督機制還是公民的權(quán)利救濟機制這個問題的判斷應(yīng)以行政復(fù)議的啟動為邏輯前提，因為過程是啟動之后的延續(xù)。既然行政區(qū)復(fù)議與行政訴訟一樣實行不告不理的原則，即行政復(fù)議因公民、法人、或其他組織的訴求才能啟動，那么，行政復(fù)議當(dāng)然道德應(yīng)當(dāng)是公民的權(quán)利救濟機制，否則，公民來申請行政復(fù)議的目的何在？因此，②權(quán)利救濟才是行政復(fù)議的主要功能，而監(jiān)督功能則在權(quán)利救濟過程當(dāng)中再得以實現(xiàn)，其可以說是行政復(fù)議的副產(chǎn)品。

　�。�1）設(shè)立獨立的行政復(fù)議委員會，提高復(fù)議機構(gòu)的獨立性、專業(yè)性、公正性。

　　行政復(fù)議機關(guān)人作為被申請人的上級主管部門，與被申請人之間往往存在密切的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。下級部門很多具體的行政熱潮活動都在不同程度上受到上級主管部門的影響，對于一些重大、復(fù)雜的案件一般都事先征求上級主管部門的首肯或支持，甚至是在完成上級交界的指令和任務(wù)。這種千絲萬縷的關(guān)系決定了行政復(fù)議機關(guān)難以公正處事，而且行政機構(gòu)多頭設(shè)置，行政復(fù)議權(quán)分散，相互之間容易扯皮、推諉、最終導(dǎo)致難以公正快捷的處理行政爭議糾紛，筆者建議，可以取消政府職能部門的復(fù)議管轄權(quán)，將行政復(fù)議集中至一級政府集中先例，在縣級以上各級人民政府設(shè)置行政復(fù)議委員會，統(tǒng)一管轄本轄區(qū)內(nèi)的行政復(fù)議案件，實行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門，復(fù)議案件也由同級地方人民政府管轄，以達(dá)到整合力量、節(jié)省資源、提高效率的目的。對于實行全國垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的部門，如海關(guān)、金融、國稅、管理等，仍保留復(fù)議案件由其上級主管機關(guān)管轄的體制，在國務(wù)院部門、省級、市級部門設(shè)置行政復(fù)議委員會。

　�。�2）設(shè)置專業(yè)的行政復(fù)議委員會

　　根據(jù)國務(wù)院關(guān)于“有條件的地方和部門，可以開展行政復(fù)議委員會試點”的要求，國務(wù)院法制辦于2008年8月在貴州召開了行政復(fù)議委員會試點工作會議，動員和部署復(fù)議委員會試點工作。2009年8月，國務(wù)院法制辦又在北京召開了“行政復(fù)議委員會試點工作情況交流會”，總結(jié)交流試點工作情況和經(jīng)驗，至2011年11月止，試點單位已經(jīng)擴大到12個省、自治區(qū)、直轄市的95個單位。另外，還有7個省區(qū)市的13個單位雖然沒有納入試點范圍，但也自行組織開展了試點工作。③從試點實驗效果看，復(fù)議委員會增強了復(fù)議的專業(yè)性和中立性，對有效解決行政爭議發(fā)揮了積極作用，使得行政復(fù)議的社會認(rèn)知度和認(rèn)可度都有明顯提升�！缎姓䦶�(fù)議法》的修改有必要將行政復(fù)議委員會制度肯定下來。

　�。�3）設(shè)置行政復(fù)議辦公室

　　行政復(fù)議辦公室，協(xié)助行政復(fù)議委員會的工作，負(fù)責(zé)具體行政復(fù)議的事項的辦理。行政復(fù)議辦公室的工作人員全部由行政復(fù)議機關(guān)工作人員擔(dān)任，人數(shù)按照行政復(fù)議委員會人數(shù)以一定比例配備。行政復(fù)議辦公室是復(fù)議工作的日常辦事機構(gòu)，為行政復(fù)議委員會審理案件作好前期準(zhǔn)備工作和事后備案工作等，包括審查行政復(fù)議申請、受理行政復(fù)議案件，調(diào)查案件情況，收集案件證據(jù)，在復(fù)議委員會審議案件時就案件情況予以說明或解釋等。

　�。�4）確保行政復(fù)議工作人員的專業(yè)性、中立性、公正性

　　事實上，我國現(xiàn)行《行政復(fù)議條例》第2條和第4條對于復(fù)議工作人員的資格要求已經(jīng)做出了初步規(guī)定，成為改革現(xiàn)行復(fù)議人員規(guī)定的法律前提。我國實踐中，部分地區(qū)開始嘗試設(shè)置行政復(fù)議委員會，并對復(fù)議工作人員的任職條件與要求作了明確規(guī)定，以經(jīng)由專業(yè)人士、專家、學(xué)者等到外部人員擔(dān)任一般委員，這對提高復(fù)議的公正性和效率性有極大的促進(jìn)作用，④因此，應(yīng)明確行政復(fù)議機構(gòu)工作人員的任職資格等事項，在獨立的行政復(fù)議委員會制度前提下，對行政復(fù)議人員的任職條件和人員組成作出相應(yīng)規(guī)定，并對復(fù)議機構(gòu)中非行政人員所占比例作出合理規(guī)定。首先，在各級行政復(fù)議委員會中，行政復(fù)議委員組成，除主任委員和部分常任委員為行政公職人員外，其他委員都有可以選自民間人士，包括學(xué)者、律師、其他專家等社會公正人士。非常任委員的基本信息應(yīng)當(dāng)及時向社會公開。這種人員組成，既包含了專職的行政工作人員，也吸納了社會各領(lǐng)域的專家、學(xué)者，⑤有三個顯著優(yōu)點：第一，專家學(xué)者，專家學(xué)者和行政機關(guān)以外人員的加盟，大大增強了行政復(fù)議的專業(yè)、多樣性和中立性；第二，占絕對數(shù)量優(yōu)勢的國家公職委員，在保證其中立性的同時，消除了人們對復(fù)議裁決公正性的疑慮；第三，非常任委員不在行政編制之內(nèi)，但卻參加行政復(fù)議審理工作，一定程度上彌補了復(fù)議工作人員普遍不足的問題。其次，對于行政復(fù)議委員會中的常任委員，應(yīng)當(dāng)設(shè)置任職要求，如對于一般行政復(fù)議領(lǐng)域，可以將是否具備司法從業(yè)資格、是否存在一定年限的法律工作經(jīng)驗作為任職的資格要件，專業(yè)行政復(fù)議工作人員的專業(yè)水平和工作素質(zhì)。最后，應(yīng)當(dāng)對行政機構(gòu)中常任委員的比例應(yīng)不低于全部委員的二分之一，只有這樣才能實現(xiàn)“看得見的公正”，否則非行政機關(guān)委員的存在就失去了其應(yīng)有的意義。值得注意的是，很多地區(qū)并未對專職復(fù)議人員和專業(yè)人士、專家學(xué)者等外部人員的比例作出明確規(guī)定。

　　二、擴大行政復(fù)議受案范圍，更好地發(fā)揮行政復(fù)議在解決行政糾紛的積極作用。

　　行政復(fù)議受案范圍上行政復(fù)議基礎(chǔ)性制度，受案范圍的寬與窄直接關(guān)系到行政復(fù)議制度的功能發(fā)揮，目前復(fù)議范圍的問題主要是過于狹窄，⑥不能適應(yīng)新的形勢發(fā)展，主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

　　其一，復(fù)議范圍與行政訴訟范圍保持一致，排隊了不適合司法審查但適合行政審查的案件范圍。

　　其二，僅將國家行政納入復(fù)議范圍，沒有社會行政中因公共治理、公共權(quán)力行使而導(dǎo)致的糾紛，如村委會的決定、各種待業(yè)協(xié)會作出的決定。

　　其三，可以申請復(fù)議的抽象行政行為的范圍有限，不包括行政法規(guī)、規(guī)章，以及國務(wù)院制定的規(guī)定性文件。

　　其四，將公務(wù)員的行政處分及其他人事處理決定排隊在受案范圍之外，不利于公務(wù)員權(quán)利的救濟。

　　根據(jù)上述分析，行政機關(guān)對相對人產(chǎn)生法律上利害關(guān)系的行為都納入行政復(fù)議范圍，這是修改《行政復(fù)議法》時應(yīng)當(dāng)重新思考的問題。

　　復(fù)議范圍修改的基本思路是要盡可能擴大復(fù)議案件受理范圍，特別是要將國家行政擴展至社會行政，最大限度發(fā)揮行政復(fù)議解決行政爭議的作用，具體可以考慮將以下事項納入復(fù)議范圍：

　�。�1）將具有公共管理職能的組織行使公共權(quán)力的行為納入復(fù)議范圍。沒有法律、法規(guī)授權(quán)但又具有公共管理職能的組織，按照目前的行政主體理論，不屬于行政主體的作出的行為因而不屬于復(fù)議范圍，但這些組織在行使公共權(quán)力，其作出的行為具有支配性，因此，也應(yīng)當(dāng)納入復(fù)議范圍，為公民提供救濟途徑。為防止掛一漏萬，可采用概括+排除⑦的方式，規(guī)定哪些屬于行政復(fù)議的受案范圍，哪些不屬于行政復(fù)議的受案范圍，對未規(guī)定的再加以裁量決定。

　�。�2）將行政機關(guān)對其工作人員作出的行政處分納入復(fù)議范圍。目前人事爭議按照內(nèi)部申訴、人事仲裁解決，但這些機制在法律化、制度化方面還有待提升，并不能給公務(wù)員提供有效的救濟。公務(wù)員作為自然人，當(dāng)其權(quán)利受到行政機關(guān)影響時，應(yīng)當(dāng)如普通自然人一樣獲得法律救濟，這是法治統(tǒng)一的基本要求。

　　（3）將國務(wù)院行政規(guī)范性文件和規(guī)章納入復(fù)議范圍。目前可以審查的抽象行政行為不包括行政立法，權(quán)限于一定級別行政機關(guān)制定的行政規(guī)范性文件。行政立法的監(jiān)督機制主要是備案審查機制，但由于存在發(fā)現(xiàn)總是難、啟動難等到諸多問題，備案審查機制的運行并不順暢，未能有效發(fā)揮對行政立法的監(jiān)督作用。如果能夠?qū)⑿姓⒎ㄒ布{入復(fù)議范圍，既能更好保護公民、法人或者其他組織的權(quán)益，也可以通過復(fù)議的啟動機制有效激活對行政立法的審查和監(jiān)督。

　　三、確立公開透明的行政復(fù)議程序，切實保障申請人的各項程序權(quán)利。

　　審理與決定是行政復(fù)議的中心內(nèi)容，行政復(fù)議工作質(zhì)量的好壞、復(fù)議結(jié)果公正與否，這兩個階段是關(guān)鍵所在。從《行政復(fù)議法》第二十二條看，我國的行政復(fù)議制度實行書面審查為一般、口頭審查為例外的原則。這一原則根源于該法設(shè)立之初的立法精神。復(fù)議法設(shè)立初衷即為體現(xiàn)便民、不主張司法化，反對繁瑣的司法程序。但這一規(guī)定存在以下兩個問題：一是復(fù)議審理方式以書面審查為主，公開性不足。書面審查方式不需要當(dāng)事人到庭進(jìn)行口頭陳述，更不需要當(dāng)事人之間的相互辯論和質(zhì)證，行政復(fù)議機關(guān)可以直接依據(jù)書面材料做出裁定。這種方式使得整個行政復(fù)議過程只有行政機關(guān)人員參與其中，被申請人尚有條件了了解復(fù)議審理情況，而相對人則完全被排除在復(fù)議程序之外，提交申請后，只能“聽天由命”⑧。我們知道正義不僅要實現(xiàn)，而且要以人們能夠看得見的方式實現(xiàn)，而且現(xiàn)代行政程序的核心即在于參與。由于當(dāng)事人置身復(fù)議程序之外，無法知道復(fù)議審查結(jié)果是如何作出的，因而往往對其公正性產(chǎn)生懷疑。此外，書面審查也缺乏足夠的程序性和規(guī)范性，這也為行政復(fù)議機關(guān)暗箱操作和過度自由裁量留下空間。局面 審查方式固然契合了復(fù)議制度對于效率、便民、快捷的價值追求，從而能夠迅速地解決行政爭議，并最大限度地節(jié)約當(dāng)事人為尋求糾紛解決所支付的各種成本。但其忽視了程序正義的價值所在，具有致命的缺陷。

　　行政復(fù)議程序改革的具體路徑是引入程序公正要求的基本原則并構(gòu)建相應(yīng)的程序制度。改革和完善行政復(fù)議程序的重心在于引入體現(xiàn)正當(dāng)程序基本要求的諸項程序原則，切實保障復(fù)議申請人的程序權(quán)利，具體包括引入以下原則：

　　（1）程序參與原則。行政復(fù)議的申請人與被申請人應(yīng)當(dāng)直接參加到復(fù)議過程中來，并對復(fù)議決定作出產(chǎn)生影響力；（2）程序中立原則。復(fù)議案件的辦理人員應(yīng)當(dāng)中立、作到不偏不倚；（3）程序公開原則。行政復(fù)議案件的開庭審理應(yīng)當(dāng)向公眾公開，允許公眾旁聽，應(yīng)當(dāng)向行政復(fù)議的申請人和被申請人說明行政復(fù)議決定的理由；（4）程序理性原則。行政復(fù)議辦案人員應(yīng)當(dāng)以真實充分的證據(jù)為基礎(chǔ)認(rèn)定事實、進(jìn)而正確適用法律，作出行政復(fù)議決定；（5）程序?qū)Φ仍瓌t。行政復(fù)議中的申請人、被申請人、第三人等各方當(dāng)事人應(yīng)受到復(fù)議機關(guān)平等對待；（6）程序回避原則。行政復(fù)議案件工作人員出現(xiàn)法定回避情形時，應(yīng)當(dāng)回避，不再參與復(fù)議案件的審理；（7）有限度引入和解制度⑨。行政復(fù)議案件實行調(diào)解或者允許申請人與被申請人之間進(jìn)行和解是我國行政復(fù)議改革中的一項舉措。這樣可以實現(xiàn)案結(jié)事了的社會效果。

　　結(jié)語

　　惟有在行政復(fù)議體制、復(fù)議范圍、復(fù)議程序、復(fù)議機構(gòu)得到修改完善的大環(huán)境下，行政復(fù)議制度才能回應(yīng)社會發(fā)展，才能真正地發(fā)揮其制度優(yōu)越性并且順暢而長久地運行下去，才能體現(xiàn)公正公平公開原則，有利于提高辦案效率和質(zhì)量，實現(xiàn)公平與效率的高度統(tǒng)一。

　　參考文獻(xiàn)

①王萬華：《行政復(fù)議程序反司法化定位的思考及其制度重構(gòu)》，載《法學(xué)論壇》2011年第4期。

②章志遠(yuǎn)：《行政復(fù)議困境的解決之道》載《中共長春市委黨校學(xué)報》2008年第1期。

③湛中樂：論我國《行政復(fù)議法》修改的若干問題，載行政法學(xué)研究，2013年第1期。

④陳國利：《檢視與構(gòu)建：行政復(fù)議審理模式探析》以仲裁制度的借鑒為視角，載法制建設(shè)，2013—1。

⑤周漢華主編《行政復(fù)議司法化：理論、實踐與改革》，載北京大學(xué)出片社2005年第1版。

⑥江必新：《完善行政訴訟制度的宏觀思考》，中國行政法學(xué)研究會2012年年會論文。

⑦王成棟：《行政復(fù)議法的修改與完善》，中國行政法學(xué)研究會2012年年會論文。

⑧楊威：《我國行政復(fù)議審理機制的完善》，載行政法學(xué)研究。

⑨趙銀翠：《行政復(fù)議和解制度探討》，載《法學(xué)家》2007年第5期。

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