【問(wèn)題】在科層制實(shí)際運(yùn)作中,上下級(jí)與平級(jí)部門間經(jīng)常就政策問(wèn)題征求意見。征求意見與反饋意見蘊(yùn)含何種機(jī)理?"條塊"部門差異化的征求意見方式能否消解后續(xù)的政策執(zhí)行阻力?【方法】在構(gòu)建"利益-責(zé)任"分析框架的基礎(chǔ)上,采取個(gè)案分析法對(duì)桂南Q市不同部門在征求意見過(guò)程中的價(jià)值取向和行動(dòng)邏輯進(jìn)行多維度分析。【發(fā)現(xiàn)】首先,從互動(dòng)類型看:（1）縱向型征求意見所具有的剛性約束力能夠督促下級(jí)部門按時(shí)反饋意見;（2）橫向型征求意見的柔性約束力拓展了各部門利益博弈的空間;（3）交織型征求意見的非對(duì)稱性溝通加劇了意見反饋的不確定性。其次,就運(yùn)作后果而言,各行動(dòng)主體遵循風(fēng)險(xiǎn)最小化原則,呈現(xiàn)層級(jí)化差異:組織高層對(duì)政策進(jìn)行總體性風(fēng)險(xiǎn)把控,中層領(lǐng)導(dǎo)在政策解讀中適度轉(zhuǎn)移責(zé)任,基層干部則選擇性排斥責(zé)任,由此塑造自利性、選擇性與權(quán)宜性的執(zhí)行行為�！矩暙I(xiàn)】論文打破了公共政策供給中向外吸納民眾意見的研究局限,揭示了公共政策制定場(chǎng)域中各部門差異化征求意見的內(nèi)在機(jī)理。應(yīng)重視部門內(nèi)部征求意見,以規(guī)避后續(xù)政策執(zhí)行"中梗阻"困境。 

【文章來(lái)源】：公共行政評(píng)論. 2020,13(06)北大核心CSSCI

【文章頁(yè)數(shù)】：21 頁(yè)

【部分圖文】：

“利益—責(zé)任”分析框架的要素

從類型學(xué)來(lái)看，征求意見主要包括上下級(jí)之間的縱向型、平級(jí)之間的橫向型與不相隸屬之間的交織型，不同形式的征求意見的利益取向具有明顯的差異性，這些差異不僅表現(xiàn)在部門利益調(diào)適層面，也包括政策文本所要求的執(zhí)行責(zé)任層面。在科層制體系中，處在“金字塔”頂端的上級(jí)部門掌握著權(quán)力與資源的“總體性支配權(quán)”，下級(jí)部門要服從上級(jí)的指令開展各項(xiàng)工作。但由于部門利益分化與權(quán)責(zé)不匹配，使得“上有政策、下有對(duì)策”的異化現(xiàn)象充斥著公共政策的底層實(shí)踐，因而需要通過(guò)征求意見的方式來(lái)了解各部門的執(zhí)行意愿。當(dāng)下級(jí)反饋超越權(quán)限或“執(zhí)行難”的意見時(shí)，上級(jí)部門則需要及時(shí)調(diào)整，以確保政策目標(biāo)契合各部門的利益訴求，因而發(fā)文機(jī)關(guān)需要權(quán)衡多方利弊來(lái)規(guī)避后續(xù)政策執(zhí)行時(shí)可能出現(xiàn)的各類型沖突。筆者于2019年11月-12月在桂南Q市財(cái)政局進(jìn)行調(diào)研，主要對(duì)部分科室在2019年所接收到的不同行政級(jí)別的征求意見稿(非涉密)的辦事人員進(jìn)行訪談，以深度訪談的形式來(lái)呈現(xiàn)不同行動(dòng)主體在處置各類型征求意見稿時(shí)的不同價(jià)值取向，以及詮釋這些征求意見稿所起到的作用。如圖2所示。(一)縱向型征求意見:剛性約束下的模糊回應(yīng)

在科層制體系中，一項(xiàng)制度的運(yùn)作不僅需要組織高層的“高位推動(dòng)”，也需要中層領(lǐng)導(dǎo)“銜接跟進(jìn)”，更需要基層干部的“底層實(shí)踐”。不同層級(jí)的行動(dòng)主體對(duì)征求意見的態(tài)度具有明顯的差異性，一般而言，組織高層關(guān)注這些政策是否符合本部門的工作范疇，如不符合將會(huì)提出反對(duì)意見;中層領(lǐng)導(dǎo)則關(guān)注這些政策能否得到組織高層的肯定，以及是否會(huì)對(duì)科室日常工作產(chǎn)生過(guò)多沖擊;基層干部則關(guān)注這些政策所蘊(yùn)含的責(zé)任有多大，如任務(wù)負(fù)荷過(guò)重、責(zé)任超出能力范疇，他們多會(huì)選擇向上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)反映。在風(fēng)險(xiǎn)最小化的邏輯下，組織高層通常需要從宏觀層面把控風(fēng)險(xiǎn)，默許基層干部的責(zé)任轉(zhuǎn)移，然后與中層領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)商后把意見反饋給征求意見的部門。但總體的趨勢(shì)是盡可能減少責(zé)任，以免被上級(jí)問(wèn)責(zé)而影響到個(gè)人的前途。問(wèn)責(zé)制的“核心”在于科層制組織內(nèi)部的各行動(dòng)者不僅要對(duì)自己的行動(dòng)負(fù)責(zé)，也要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，上級(jí)部門采取問(wèn)責(zé)的行政方式實(shí)際上是消解自身的責(zé)任，以獲取利益最大化(Mulgan,2000)。由于本文關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)在于地方政府的內(nèi)部征求意見過(guò)程，因而所指的意見提出者，組織高層是政府職能部門的“一把手”(處長(zhǎng))，中層領(lǐng)導(dǎo)指的是部門下屬單位科室的負(fù)責(zé)人(科長(zhǎng))，基層干部是各部門的辦事人員(科員)。如果以地級(jí)市為例，他們可以分別是市政府某部門處長(zhǎng)、科長(zhǎng)和科員。征求意見過(guò)程中各行動(dòng)者的價(jià)值取向如圖3所示。(一)組織高層:總體性把控風(fēng)險(xiǎn)

【參考文獻(xiàn)】：
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