本文關鍵詞：我國公務員獎勵制度研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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我國公務員獎勵制度存在的問題與對策

2008-03-13 | 訪問次數(shù): | 編輯：enablesite | 【】

任文碩，梁玉萍

    [摘要]有效的公務員獎勵制度有助于公務員隊伍建設，有利于提高政府的行政效率并能有效地促進政府廉政建設。本文從獎勵對象、獎勵主體、獎勵標準、獎勵手段、獎勵程序等五個方面，深入闡述了存在問題并提出相應的對策與措施。

    [關鍵詞]公務員獎勵制度；獎勵

一、我國公務員獎勵制度存在的主要問題

    (一)獎勵的對象—I)行的公務員獎勵制度沒有實行差別獎勵

    《公務員法》總結折行條例實施的經(jīng)驗，結合我國國情，將公務員的范圍確定為:“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家則政負擔工資福利的工作人員�！备鶕�(jù)這一規(guī)定，我國目前公務員的范圍除行政機關工作人員以外，還包括中國共產(chǎn)黨機關、人大機關、政協(xié)機關、審判和檢察機關以及民主黨派機關的工作人員。

    新的公務員法中公務員的范圍進一步擴大了，公務員的領域進一步擴展。不同領域的管理對公務員產(chǎn)生專業(yè)分工的要求。新公務員法規(guī)定按照公務員職位的性質(zhì)、特點和管理需要，將公務員劃分為綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類。

    目前我國公務員獎勵追求整齊劃一，對需求不同的公務員采取同樣的獎勵手段與方式，忽視了人的需求的差異性，這樣就不能對公務員實施與之和適應的激勵，現(xiàn)行的獎勵措施就不能發(fā)揮最人功效。

    (二)獎勵的主體——公務員獎勵授予主體執(zhí)行偏差

    獎勵的主體即公務員獎勵授予主體，是指享有公務員獎勵授予權的單位。公務員獎勵授予權通常稱為審批權或批準權，是指授予公務員某種獎勵的權力。按照現(xiàn)行規(guī)定，我國可以授予公務員獎勵的是縣級以上人民政府或市(地)級以上人民政府工作部門。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)不享有獎勵授予權，縣級人民政府的工作部門也沒有公務員獎勵授予權。

    在公務員獎勵制度實施過程中，公務員獎勵授予主體存在著執(zhí)行偏差的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在一此地方政府的規(guī)章和公務員獎勵執(zhí)行實踐中。由于對公務員獎勵授予權理解上的偏誤，一此地方政府規(guī)章不當?shù)貙⒐珓諉T獎勵授予權配置給了本不應當享有這一權力的單位；在實踐中違背《規(guī)定》擴大行政獎勵授予主體的現(xiàn)象也人量存在。例如有的行政機關在沒有公務員獎勵授予權的情況下私自對本單位的公務員進行獎勵，這種獎勵名目繁多，如突出貢獻獎、年中獎、年終獎等。有的行政機關在自己沒有獎勵權的情況下，規(guī)避法律借用有權機關的名義頒獎，一些非組織能部門甚至個別副科級單位也以縣政府名義開展表彰。

    (三)獎勵的條件——獎勵的條件設定不甚明晰合理

    公務員獎勵的條件是國家機關對公務員進行獎勵的具體依據(jù)，公務員具備什么行為、行為達到何種程度應該獎勵是公務員獎勵制度適用的重要前提�！豆珓諉T法》第四十九條規(guī)

定了公務員或者公務員集體給予獎勵的10種情形，大體上是合理的，但仍存在以下問題:

    1.公務員獎勵的條件與獎勵的基本出發(fā)點有出入。

    獎勵制度的的目的必須服務于整個制度的大目的�！豆珓諉T法》第一條開宗明義地提出該法的目的是“為了規(guī)范公務員的管理，保障公務員的合法權益，加強對公務員的監(jiān)督，

建設高素質(zhì)的公務員隊伍，促進勤政廉政，提高工作效能�！本酮剟钪贫榷�，獎勵的內(nèi)容應主要圍繞公務員在本職工作中的表現(xiàn)，一個合格的公務員必須勝任自己的本職工作，一

個優(yōu)秀的、應予以獎勵的公務員在自己的工作中更應該表現(xiàn)突出。仔細考察獎勵的10個條件，除了條件(一)、(二)、(三)與本職工作有關外，其余均為公民的社會責任、道德責任范疇。在公務員獎勵制度中，要對最應該獎勵的行為進行獎勵，而不應該不分主次，沖淡了主題。

    2.公務員獎勵與一般行政獎勵的界線模糊。

    行政獎勵，是指行政主體為實現(xiàn)行政目標，通過賦予物質(zhì)、精神及其他權益，引導、激勵和支持行政和對人實施一定的符合政府施政意圖行為的非強制行政行為。廣義的行政獎勵可以分為外部獎勵和內(nèi)部獎勵，外部獎勵又稱一般行政獎勵，內(nèi)部獎勵又稱公務員獎勵。正如前所述，公務員在本職工作以外作出的貢獻，比如為增進民族團結、維護社會穩(wěn)定做出突出貢獻的；愛護公共財產(chǎn)，節(jié)約國家資財有突出成績的；防止或者消除事故有功，使國家和人民群眾利益免受或者減少損失的；在搶險、救災等特定環(huán)境中奮不顧身，做出貢獻的等行為，并非基于公務員與國家機關的特殊身份而發(fā)生的行為，此時，公務員與其他公民沒有任何的差別，不應該按照公務員獎勵進行，而應該進行一般的行政獎勵。

    3.公務員獎勵標準中對公共服務強調(diào)不夠。

    隨著行政改革的不斷推進，服務精神、服務觀念已成為激勵管理的重要任務，但在公務員獎勵制度中，對于政府的公共服務性體現(xiàn)得不是很充分，服務標準不明確不具體。導致制度著重于對提高組織內(nèi)部效率的公務員給予激勵和表彰，而不能將對公眾的服務更多地體現(xiàn)出來。雖然我國開展了爭做人民滿意的公務員的活動，但是對公眾的服務標準體系仍未建立，不利于公務員服務意識的培養(yǎng)。

    4.在《公務員法》第四十九條規(guī)定的10種獎勵情形中，關于“顯著”、“突出”等詞匯，主觀性強，不夠具體和量化，難以把握。

    5.公務員獎勵與考核結果之間的依存關系界定不夠。

    考核作為公務員獎勵的基礎和依據(jù)，在公務員獎勵中具有舉足輕重的作用。然而，人們對“定期考核的結果作為公務員獎勵的依據(jù)”的理解各異。有人將“依據(jù)”理解為獎勵時考慮的一個影響因素，不具有決定性作用，只有參考價值；也有人認為，“依據(jù)”是唯一的根據(jù)，具有決定性作用，其他因素不能左右獎勵的結果。兩種觀點都有失偏頗。應該說，獎勵往往是和考核緊密地聯(lián)系在一起，獎勵是考核的結果和歸宿。但在目前考核存在缺乏可信性、適用性、結果誤差性等問題的情況下，以考核結果作為唯一的依據(jù)是不公平、不合理的。除了以考核結果為最基本的參考因素，還必須考慮政策、民意等因素。另外，在獎勵制度中沒有明確規(guī)定考核結果和獲得何種獎勵之間的明確關系。

    (四)獎勵的手段——公務員獎勵的手段缺乏科學性

    1.獎勵項目單一。

    目前我國公務員獎勵分為嘉獎、記三等功、二等功、一等功、授予榮譽稱號五個等次，而在實踐中后三個獎勵等次一般難以獲得，所以在運行中獎勵項目對絕人多數(shù)公務員來說等同于嘉獎與記三等功兩個等次，項目的過少使激勵缺少應有的靈活性，激勵作用不能充分發(fā)揮。

    2.獎勵手段較為陳舊。

    在當前行政改革不斷推進，環(huán)境對公務員的言行提出了更多而且更復雜的要求的條件下，獎勵的激勵作用要在保證公務員實現(xiàn)內(nèi)部組織績效得到保證和提高的條件下，還要能夠充分實現(xiàn)對于外部環(huán)境的主動適應與外部績效的提高，這就要求獎勵手段適應環(huán)境要求，能夠在新的環(huán)境條件下，適應公務員新的激勵需要，以激勵手段的創(chuàng)新來保證激勵效果在新條件下的實現(xiàn)。比如隨著知識經(jīng)濟時代的到來，知識更新越發(fā)迅猛，公務員對新知識的渴望也愈發(fā)強烈。因此，應該順應形勢，努力滿足公務員新的需求，把帶薪學習深造作為獎勵激勵手段，并形成制度，應該會收到良好的激勵效果。

    3.內(nèi)在性激勵措施不足。

    我國公務員獎勵制度只是規(guī)定了兩類獎勵方式或手段，即精神獎勵與物質(zhì)獎勵�？傮w來說，這兩類獎勵的方式都是外在性激勵因素。心理學研究表明，不僅內(nèi)在性激勵比外在性激勵更持久更有效，而且作為國家公務員對內(nèi)在性激勵因素的需求更強烈，這就勢必造成部分公務員的需求得不到應有的滿足，不利于有效地調(diào)動公務員的積極性。比如，目前我國公務員激勵機制中尚未明確公務員的織業(yè)發(fā)展階梯和目標，使人部分公務員看不到自己事業(yè)的發(fā)展軌跡和前途。再如，目前我國公務員制度中的織位說明書制度還沒有真正落實，不注重工作的挑戰(zhàn)性和豐富化等。

    4.獎勵額度不確定。

    我國目前的公務員法對獎勵只作大體的規(guī)范，沒有對獎勵額度進行具體規(guī)定，各地、各行業(yè)掌握的獎勵額度參差不齊，有此地區(qū)和行業(yè)獎勵額度過低，起不到應有的激勵作用；有些省市則采取重獎公務員的做法，引起社會很大爭議。

    (五)獎勵的程序——透明度不夠、形式主義嚴重

    目前我國公務員獎勵的基本程序包括申請、審查、批準公布、通知等。公務員獎勵是一種公開參與的內(nèi)部行政行為，不能無視政府行為的公共性、現(xiàn)代行政的透明性，獎勵行為

必須向社會公眾公開，獎勵的程序必須透明、公正。目前我國的公務員獎勵程序還存在以下問題:

    1.獎勵程序透明度不夠。

    目前公務員獎勵還存在獎勵不公開、不透明、“暗箱操作”等社會現(xiàn)象，這在一定程度上挫傷了公務員的工作積極性，也有損于公務員獎勵的嚴肅性。在實踐中，獎勵不公開的表現(xiàn)多種多樣，其中缺乏群眾參與就是重要原因之一。很多人錯誤地認為，公務員獎勵是內(nèi)部行政行為，不對外界發(fā)生法律效力，因此扣絕公眾參與。實際上，公務員獎勵不僅僅是授權主體對公務員的肖定評價，同時也是社會人眾參與政府事務、監(jiān)督依法行政的一個重要途徑，只有公眾積極參與評獎活動，才有可能保證獎勵結果的正確無誤，抑制腐敗現(xiàn)象。

    2.獎勵評選過程中形式化嚴重。

    獎勵起到的激勵作用是對人的內(nèi)心產(chǎn)生沖擊作用的一種外在力量，因此，獎勵只有充分發(fā)揮作用才能使人的行為受到應有的刺激，產(chǎn)生預期的行為。如果在獎勵過程中出現(xiàn)馬虎應付的現(xiàn)象，獎勵制度就會形同虛設，不能產(chǎn)生相應的效果，導致激勵的形式化。獎勵評選形式化現(xiàn)象在當前我國公務員獎勵制度運行過程中較為突出，集中表現(xiàn)為獎勵評選過程形式化使獎勵制度中的激勵因素轉(zhuǎn)變?yōu)槿ゼ钜蛩�，不僅起不到激勵公務員的作用，反而打擊了公務員的積極性。

二、完善我國公務員獎勵制度的對策

    根據(jù)以上對于公務員獎勵五個元素問題的分析，需要采取相應的對策解決現(xiàn)存的問題，進一步完善我國的公務員獎勵制度。

    公務員獎勵制度的完善不僅僅是針對公務員獎勵制度的具體情況采取相應的措施，公務員獎勵制度的完善還有賴于堅持以人為本的管理理念，創(chuàng)設一個適應公務員獎勵制度執(zhí)行的政治經(jīng)濟文化環(huán)境。我國實行公務員獎勵制度時間不長，還要借鑒各國公務員獎勵的成功的經(jīng)驗，作為我們制定政策的重要參照，從理論和實踐兩個方面完善公務員獎勵制度，使其作用發(fā)揮最大。

    (一)根據(jù)獎勵對象的復雜性實行差別獎勵

    隨著公務員隊伍的不斷擴大，公務員類別的增加，一種獎勵方式顯然不能適用于所有類別的公務員；同時，不同層次的公務員對獎勵的需求也不同，采用單一的獎勵方式不能起到對所有人激勵的效果。對此，需要根據(jù)先進的激勵理論，借鑒西方國家成功的公務員獎勵經(jīng)驗，根據(jù)公務員的織位類別，對不同公務員進行分類管理，按照不同類別、不同層次進行差別獎勵。

    (二)對公務員獎勵授予主體進行的規(guī)制

    基于一些地方規(guī)章中不當?shù)財U大了享有公務員獎勵授予權的主體，從而違背了公務員獎勵的法定性，根據(jù)2007年7月1日起施行的《立法法》規(guī)定，地方規(guī)章擴大公務員獎勵

授予權的規(guī)定無疑屬于下位法違反上位法的規(guī)定，國務院應盡快劉此類規(guī)章進行審查，根據(jù)不同情況予以改變或撤銷。

    實踐中存在的私自頒獎或假借名義頒獎的現(xiàn)象，，公務員獎勵授予機關的人事部門要加強監(jiān)督。另外，還應對公務員法獎勵制度加以完善，因為公務員法五十二條規(guī)定，撤銷獎勵的只有三種情況:弄虛作假，騙取獎勵的；申報獎勵時隱瞞嚴重錯誤或者嚴重違反規(guī)定程序的；有法律、法規(guī)規(guī)定應當撤銷獎勵的其他情形的。也就是說，實踐中大量存在的私自頒獎和假借有權機關名義所授獎項均沒有明確規(guī)定，應當將此類獎勵納入可撤銷的獎勵之列。

    (三)公務員獎勵授予條件之完善

    公務員獎勵是國家機關通過給予一定的物質(zhì)和精神的刺激來激勵公務員積極發(fā)掘潛能，通過“額外”的努力，獲得“額外”的權利和自由，因此，“激勵機制不必要、也不可能全部通過法律規(guī)則設定明確的條件、行為模式、法律后果之嚴密的邏輯結構來對此加以規(guī)定”。盡管《公務員法》中已經(jīng)規(guī)定了獎勵的10種情形，但是依然存在如前所述的多種問題，在設置授獎條件時，必須貫徹以下幾個基本理念:立足本織工作中的工作業(yè)績；重視考核結果；授獎條件具體化；授獎過程法律化。

    (四)豐富獎勵形式，明確獎勵額度

    現(xiàn)行的獎勵形式比較單一、手段比較陳舊。建議今后能不斷豐富形式，滿足不同人群的獎勵需求。除了現(xiàn)在比較多的精神獎勵、物質(zhì)獎勵外，也可以加強內(nèi)在行激勵措施，比如獎勵外派深造，通過外出學習，提高業(yè)務能力水平，促進其潛能發(fā)揮，更人程度地發(fā)揮積極性。還可以獎勵假期，讓優(yōu)秀的公務員在國家法定之外的時間有假期勞逸結合，促進效率提升。針對獎勵額度各地掌握不一的以及某此地方無原則地重獎公務員的現(xiàn)象，根據(jù)科學理論制定公務員獎勵額度確定迫在眉睫。

    (五)對公務員授予程序進行的監(jiān)督

    基于在公務員獎勵的適用程序中存在的透明度不高的問題，為提高公民的民主意識、實現(xiàn)參政權利，追求程序和實體上的公正，必須改進獎勵程序設計，增設聽政的法律制度。

    公務員制度改革進行了近10年，還有一此遺留問題沒有得到解決。如何發(fā)揮獎勵的作用是一個帶有全局性、系統(tǒng)性的問題、需要深入的研究和持續(xù)探索。只有繼續(xù)深化改革，逐步完善改革制度，讓做的多、做得好的人有更人的動力，做的少的人有目標，有追求的方向，才能建設一支高質(zhì)量公務員隊伍，保證行政體制良勝運行。

參考文獻：

    [1]傅紅偉.行政獎勵研究[M].北京：北京大學出版社.2003.33-44.

    [2]董麗君.我國公務員獎勵制度研究[R]. 湘潭大學碩士論文.2005

    [3]宋功德.行政法哲學[M].北京法律出版社2004.461.

    來源:《國家行政學院學報》2007/05

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