本文關(guān)鍵詞：行政訴訟集中管轄的悖論及其克服，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

行政訴訟集中管轄的悖論及其克服

2015-03-23    作者：梁開貴律師

導讀：黨的十八大和十八屆三中全會提出要進一步深化司法體制改革，確保審判機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)。可以說，這對于確認包括管轄在內(nèi)的行政訴訟制度改革具有重要的支撐性，而且也為其進一步發(fā)展提供了堅實的前瞻性政策基礎(chǔ)。但是，對...

黨的十八大和十八屆三中全會提出要進一步深化司法體制改革，確保審判機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)�？梢哉f，這對于確認包括管轄在內(nèi)的行政訴訟制度改革具有重要的支撐性，而且也為其進一步發(fā)展提供了堅實的前瞻性政策基礎(chǔ)。但是，對于《集中管轄試點通知》發(fā)布后全面展開的行政案件集中管轄制度改革來說，既要解決合法性問題，又要闡明合理性和實效性，故需要從事物本來的規(guī)律性上展開深入探究。為了做到全面、客觀、準確地展示相關(guān)改革與實定法規(guī)定之間的關(guān)系，在這里，需要以平鋪、對照的方式列出行政訴訟集中管轄的實定法基礎(chǔ)，進而進行檢視，討論其合法性問題。

（一）行政訴訟管轄種類的增強趨勢

在我國現(xiàn)行法體制下，根據(jù)不同標準，行政訴訟的管轄可以分為如下不同種類：法定管轄和裁定管轄；級別管轄和地域管轄；移送管轄、指定管轄和管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移；等。法定管轄包括級別管轄和地域管轄，前者確立的是法院組織系統(tǒng)內(nèi)不同級別法院之間受理第一審行政案件的分工和權(quán)限，后者確立的是同級法院之間受理第一審行政案件的分工和權(quán)限。與法定管轄相對應(yīng)的裁定管轄，不是根據(jù)法律的直接規(guī)定，而是根據(jù)法院的裁定來確立管轄的，是對法定管轄的必要補充，又分為指定管轄、移送管轄和管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移。伴隨著行政訴訟管轄制度改革試點的推進，又出現(xiàn)了諸多新類型的行政訴訟的管轄，諸如異地管轄、交叉管轄、提級管轄、集中管轄等，這些都可以歸為廣義上的集中管轄，其中揉進了較多應(yīng)變性的主觀要素。

在日本，行政訴訟的管轄是作為客觀的訴訟要件來探討的。行政訴訟的管轄分為事物管轄、土地管轄兩大類。土地管轄包括普通裁判籍、特別裁判籍、特定管轄法院及移送的特例。]其中特定管轄法院制度是為方便原告起訴，通過修改《行政事件訴訟法》新加的。特定管轄法院，適用于以國家、獨立行政法人以及《行政事件訴訟法》別表所列法人為被告的抗告訴訟，以及請求處分或者裁決的撤銷或者無效確認的民眾訴訟、機關(guān)訴訟。由此，《行政機關(guān)信息公開法》、《獨立行政法人法等信息公開法》中承認特定管轄法院的規(guī)定成為不必要，故而被刪除。能夠成為特定管轄法院的，有東京、大阪、名古屋、廣島、福岡、仙臺、札幌、高松共8個地方法院。

行政訴訟的管轄也會隨著時間的推移，適應(yīng)一國法制的變遷而出現(xiàn)新的種類。可以說，中國和日本都呈現(xiàn)出創(chuàng)新行政訴訟管轄種類的傾向。所不同的是，日本的特定管轄法院具有更強的依法確立之“客觀”性，其目的在于方便原告起訴；而中國“行政訴訟管轄制度改革試點”中的創(chuàng)新管轄種類呈現(xiàn)出較強的“主觀”性，其目的在于擺脫地方黨、政機關(guān)的干預(yù)。需要強調(diào)的是，日本為方便原告起訴而創(chuàng)設(shè)特定管轄法院制度，這種價值追求值得借鑒。

（二）確定行政訴訟管轄的原則

《行政訴訟法》確定的管轄原則之間以及各種改革措施之間存在一定的緊張關(guān)系和沖突。在確定或者修改行政訴訟管轄制度時，應(yīng)當對各種價值目標進行衡量和判斷選擇，遵循并綜合運用如下指導原則：便于公民、法人和其他組織進行訴訟；有利于法院依法行使審判權(quán)；有利于法院依法公正審理裁判行政案件；有利于法院裁判的有效執(zhí)行；原則性和靈活性相結(jié)合。在這里，便民原則被列為第一原則，從比較法的角度來看，這也是更受關(guān)注和強調(diào)的原則，是從立法政策層面進行選擇取舍的最重要參考因素。

在日本，為方便原告起訴而擴大行政訴訟的管轄，設(shè)置特定管轄法院也應(yīng)當以原告的普通裁判籍之所在地為主要考慮因素。設(shè)置特定管轄法院的制度，目的在于謀求專門性案件的早期的合理性解決�！鞍讣芾硎欠ㄔ喝粘９ぷ鞯暮诵膬�(nèi)容。案件在法院之間的管轄和在法院內(nèi)部的分配既是司法組織發(fā)揮職能并對案件數(shù)量變化保持相應(yīng)靈活性的關(guān)鍵，也是司法廉潔的重要環(huán)節(jié)。”所以，確定行政訴訟的管轄規(guī)則，除了應(yīng)當考慮法院、原告和被告的因素外，還要對立法的目的價值進行綜合考慮。

（三）級別管轄與提級管轄

1.《行政訴訟法》對級別管轄的規(guī)定。《行政訴訟法》在確立“基層人民法院管轄第一審行政案件”（第13條）的一般管轄原則基礎(chǔ)上，清晰地劃定了特別管轄制度（見表2）。中級法院管轄三類第一審行政案件：確認發(fā)明專利權(quán)的案件、海關(guān)處理的案件；對國務(wù)院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件；本轄區(qū)內(nèi)重大、復雜的案件（第14條）。高級法院管轄本轄區(qū)內(nèi)重大、復雜的第一審行政案件（第15條），，最高法院管轄全國范圍內(nèi)重大、復雜的第一審行政案件（第16條）。法律關(guān)于行政訴訟管轄的規(guī)定，除了使用“重大、復雜的”這類抽象、概括的不確定概念外，還留下了基層法院的一般管轄屬于剩余管轄還是優(yōu)先管轄的問題。雖然通過對實定法所規(guī)定的“一般管轄”進行解釋，完全可以得出其是優(yōu)先管轄的制度架構(gòu)之結(jié)論，但是，從明確性角度看，尤其是鑒于現(xiàn)實中管轄制度改革之亂象，有必要在法律修改時對此予以關(guān)注并作出明確規(guī)定。

表1：《行政訴訟法》對級別管轄的規(guī)定（基層法院為一般管轄法院）

2.司法解釋對級別管轄的規(guī)定。對屬于中級法院管轄的“本轄區(qū)內(nèi)重大、復雜的案件”，《行政訴訟問題的解釋》第8條以“列舉+概括”的方式進行了具體化（見表3）：被告為縣級以上政府，且基層法院不適宜審理的案件；社會影響重大的共同訴訟、集團訴訟案件；重大涉外或者涉及香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺灣地區(qū)的案件；其他重大、復雜案件�！缎姓讣茌犚�(guī)定》第1條將“被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”修改為“被告為縣級以上人民政府的案件，但以縣級人民政府名義辦理不動產(chǎn)物權(quán)登記的案件可以除外”，該條所列其他3項內(nèi)容則拖用了《行政訴訟問題的解釋》第8條的規(guī)定。如前所述，《行政案件管轄規(guī)定》進一步強化確認了“被告為縣級以上人民政府的案件”全部是“基層法院不適宜審理的案件”，故而提級交由中級法院管轄的改革方向。而這些都是對《行政訴訟法》規(guī)定的被告范圍——“國務(wù)院各部門或者省、自治區(qū)、直，轄市人民政府”——的較大擴展。

表2：司法解釋對中級法院管轄的“本轄區(qū)內(nèi)重大、復雜的案件”的具體化

（四）地域管轄、裁定管轄與異地管轄、集中管轄

1.實定法對地域管轄的規(guī)定。地域管轄，又稱區(qū)域管轄、土地管轄，通�？梢苑譃橐话愕赜蚬茌牶吞厥獾赜蚬茌爟煞N.。

《行政訴訟法》第17條規(guī)定的一般地域管轄，是指行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關(guān)所在地法院管轄。經(jīng)復議的案件，復議機關(guān)改變原具體行政行為的，也可由復議機關(guān)所在地法院管轄�！缎姓V訟問題的解釋》在承認一般地域管轄的基礎(chǔ)上，以其第7條列舉了屬于“改變原具體行政行為”的3種情形：改變原具體行政行為所認定的主要事實和證據(jù)的；改變原具體行政行為所適用的規(guī)范依據(jù)且對定性產(chǎn)生影響的；撤銷、部分撤銷或者變更原具體行政行為處理結(jié)果的。

《行政訴訟法》所規(guī)定的特殊地域管轄的有兩類：一類是對限制人身自由的行政強制措施不服提起的訴訟，由被告所在地或者原告所在地法院管轄，原告具有選擇權(quán)（第18條）；另一類是因不動產(chǎn)提起的行政訴訟，由不動產(chǎn)所在地法院管轄（第19條）。

《行政訴訟問題的解釋》第9條對《行政訴訟法》第18條規(guī)定的“原告所在地”作出包括原告的戶籍所在地、經(jīng)常居住地和被限制人身自由地的解釋，并擴大解釋指出，行政機關(guān)基于同一事實既對人身又對財產(chǎn)實施行政處罰或者采取行政強制措施的，被限制人身自由的公民、被扣押或者沒收財產(chǎn)的公民、法人或者其他組織對上述行為均不服的，既可以向被告所在地法院提起訴訟，也可以向原告所在地法院提起訴訟，受訴法院可一并管轄。

2.對地域管轄的改革試點。在一般指定管轄中，上級法院指定下級法院管轄行政案件，是通過個案裁定的方式指定，實行一案一裁定指定管轄。而根據(jù)《集中管轄試點通知》規(guī)定，集中管轄法院是通過上級法院“統(tǒng)一指定”方式獲得管轄權(quán)的�！敖y(tǒng)一指定”的方式是制定試點方案和發(fā)布通知——最高法院發(fā)布《集中管轄試點通知》，要求各高級法院開展集中管轄試點。各高級法院結(jié)合本地實際確定進行集中管轄試點的中級法院。被確定為集中管轄試點的中級法院根據(jù)最高法院和所屬高級法院的要求，以試點方案和通知方式確定集中管轄法院，并指定集中管轄法院管轄轄區(qū)內(nèi)其他相關(guān)非集中管轄法院的一審行政案件。中級法院的試點方案及通知要報高級法院、最高法院備案。試點過程中，開展試點的中級法院可以根據(jù)試點情況，對集中管轄試點方案和通知進行適當調(diào)整和變更。

3.土地管轄中的便民原則。我國《行政訴訟法》確定地域管轄法院，堅持的是“原告就被告”的原則，這也是世界大多數(shù)國家通用的行政訴訟管轄原則。但是，也應(yīng)當借鑒其他國家的經(jīng)驗，突出謀求原告起訴便利的價值追求，將原告所在地法院和其他與行政行為發(fā)生地有關(guān)聯(lián)的法院確定為管轄法院。例如，在日本，圍繞土地管轄，有四個非常重要的概念：其一是普通裁判籍；其二是特別裁判籍；其三是特別管轄法院；其四是移送的特例。原則上，“管轄被告普通裁判籍的所在地的法院”即管轄法院。日本在修改《行政事件訴訟法》的過程中，特別注意強調(diào)便民的價值追求。向作為被告行政廳所在地的法院提起訴訟，這種制度安排被認為是給原告增加困難，尤其是在國會審議行政機關(guān)信息公開法案的過程中，裁判管轄的問題成為一大爭點。經(jīng)眾議院內(nèi)閣委員會修正，設(shè)置了特別法院制度，規(guī)定也可以向管轄原告普通裁判籍所在地的高等法院所在地的地方法院提起訴訟。在日本，這種方便原告提起訴訟的主張為行政訴訟管轄制度的變革帶來諸多新氣象。甚至有人主張，應(yīng)當承認向高等法院支部所在地的地方法院提起訴訟；也有人主張應(yīng)當為當事人訴訟設(shè)置特定管轄法院。這項問題都需要進一步深入檢討。

此外，在行政訴訟土地管轄中貫徹便民原則，應(yīng)當賦予原告更廣泛的選擇權(quán)。

4.裁定管轄制度與管轄權(quán)限沖突的解決。裁定管轄，是指法院在某些特殊情況下，以裁定的方式確定行政案件的管轄法院的制度。裁定管轄包括移送管轄、指定管轄、管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移三種類型。

根據(jù)《行政訴訟法》第21條，移送管轄，是指法院發(fā)現(xiàn)受理的案件不屬于自己管轄時，應(yīng)當移送有管轄權(quán)的法院。受移送的法院不得自行移送。

根據(jù)《行政訴訟法》第22條，指定管轄包括兩種情形：其一是指有管轄權(quán)的法院由于特殊原因不能行使管轄權(quán)的，由上級法院指定管轄；其二是指法院對管轄權(quán)發(fā)生爭議，由爭議雙方協(xié)商解決。協(xié)商不成的，報它們的共同上級法院指定管轄。

根據(jù)《行政訴訟法》第23條，管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移，是指由上級法院決定或者同意，把案件的管轄權(quán)由上級法院移交給下級法院，或者由下級法院移交給上級法院。管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移包括三種情形：其一，上級法院有權(quán)審判下級法院管轄的第一審行政案件；其二，上級法院可以把自己管轄的第一審行政案件移交下級法院審判；其三，下級法院對其管轄的第一審行政案件，認為需要由上級法院審判的，可以報請上級法院決定。同時，《行政訴訟法》第14條第3項規(guī)定，中級法院管轄“本轄區(qū)內(nèi)重大、復雜的案件”�！缎姓V訟問題的解釋》第8條對“本轄區(qū)內(nèi)重大、復雜的案件”作出解釋，將被告為縣級政府的行政案件作為中級法院可以管轄的首選案件。

根據(jù)上述規(guī)定，管轄權(quán)在一定條件下可以在上下級法院之間轉(zhuǎn)移，使異地管轄、提級管轄和集中管轄有了在法律上可以靈活掌握的空間，但是，相關(guān)規(guī)定不能成為將這種“轉(zhuǎn)移”常態(tài)化的依據(jù)。

此外，關(guān)于選擇管轄的《行政訴訟法》第20條，及關(guān)于行政訴訟的管轄異議的《行政訴訟問題的解釋》第10條的規(guī)定，都不能成為常態(tài)化的異地管轄、集中管轄等制度的法律依據(jù)。

（五）行政訴訟集中管轄在法規(guī)范上的定位

和其他各類改革一樣，管轄制度改革必須符合法律規(guī)定，具有合法性，其各項措施必須以堅持合法性為大前提，確保管轄制度各項改革措施在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，是這一制度能夠順利進行的基礎(chǔ)和保證。圍繞行政訴訟集中管轄的合法性問題，有肯定說和否定說兩種見解。肯定說認為，推行專門集中管轄模式，不僅在法律、政策層面都有法可依、有據(jù)可查，而且，各地法院所試行的相對集中管轄試點也為其提供了可貴的經(jīng)驗。否定說則主張，推行專門集中管轄模式，在政策層面也許能夠講得過去，但是，在法律依據(jù)層面的確存在諸多困惑�！敖┠辏鞯胤ㄔ涸诠茌犞贫确矫娴奶剿�，無論是提級管轄還是集中管轄，都缺少明確的法律授權(quán)，都是打破既有法定管轄原則的一種探索，只能作為一種階段性、暫時性的試驗，不能成為常態(tài)化的制度措施�！边@兩種觀點的分歧在于對《行政訴訟法》第22條規(guī)定的理解不同。

該條規(guī)定，有管轄權(quán)的人民法院由于特殊原因不能行使管轄權(quán)的，由上級人民法院指定管轄。人民法院對管轄權(quán)發(fā)生爭議，由爭議雙方協(xié)商解決。協(xié)商不成的，報它們的共同上級人民法院指定管轄。問題的關(guān)鍵在于，“由于特殊原因不能行使管轄權(quán)的”，應(yīng)當是一般管轄制度之外的特殊管轄的構(gòu)成要件，而不能轉(zhuǎn)而讓這種特殊情形成為一般管轄制度本身。

《行政案件管轄規(guī)定》第2條規(guī)定，當事人以案件重大復雜為由或者認為有管轄權(quán)的基層法院不宜行使管轄權(quán)，直接向中級法院起訴，中級法院應(yīng)當根據(jù)不同情況在7日內(nèi)分別作出以下處理：（1）指定本轄區(qū)其他基層法院管轄；（2）決定自己審理；（3）書面告知當事人向有管轄權(quán)的基層法院起訴。該規(guī)定指出，要堅持和體現(xiàn)將矛盾和爭議解決在基層的原則和精神，各地在執(zhí)行過程中應(yīng)當堅持以指定管轄為主，確有必要時再選擇提級管轄，盡可能將行政爭議化解在基層。

《行政訴訟法修正案（草案）》第6條也提出，要增加“高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件”的內(nèi)容，由此可見，這種集中管轄的方式與前述正在試行相對集中管轄試點方式并不一樣，它是以高級法院“確定”的個別案件的管轄分配為條件的，故而與我國法律及法院體制并不相悖。

從指定管轄、交叉管轄、提級管轄到集中管轄，司法實踐為制度變革提供了豐富的素材。鑒于行政審判司法環(huán)境的基本生態(tài)沒有根本改觀這一現(xiàn)實，理論界較少對這種突破現(xiàn)行法規(guī)定的做法提出異論，而更多是希望通過修改《行政訴訟法》，全面系統(tǒng)地修正現(xiàn)行管轄制度，以確立提級管轄、集中管轄或異地管轄、交叉審理的管轄制度，或者推行選擇地域管轄制度。其實，如何理解《集中管轄試點通知》，試點以來的情況如何，集中管轄制度的發(fā)展方向如何，這些問題都需要進一步研究和討論。

在這里需要確認行政案件集中管轄的兩個維度：其一是立法政策層面，最宜于綜合分析判斷各種訴求，綜合考慮各種原則，綜合分配各種利益，在對行政訴訟案件進行分類的基礎(chǔ)上，相對集中管轄，以實現(xiàn)最大限度地保障法院依法獨立公正審理裁判行政案件的立法和政策目的；其二是法規(guī)范和決策的執(zhí)行層面，對既有的管轄制度，應(yīng)當保持其相對的穩(wěn)定性，不宜頻繁地臨時改變管轄法院，只是針對某些特殊的情形，以在立法和政策制定階段進行了授權(quán)為限，才宜于適當采取集中管轄的方式，對既有管轄在依法獨立公正行使審判權(quán)方面的不足予以補充。在此基礎(chǔ)上，或許還需要確認第三個維度，那就是確立科學的裁量基準及程序保障，在應(yīng)然和實然之間選擇一個最大可能的均衡點。

將上述三個維度進行綜合分析，總體而言，行政訴訟集中管轄應(yīng)當是制定法律和政策階段重點完成的制度架構(gòu)，而不應(yīng)當是在法律制度實施層面的臨時性政策應(yīng)對，更確切地說，臨時性應(yīng)對型的行政訴訟集中管轄的作用，應(yīng)當只是根據(jù)個別特殊的具體情形對既定法律制度的補充。作為補充性的行政訴訟集中管轄制度，其本身應(yīng)當具有明確的法律依據(jù)，其內(nèi)容應(yīng)當具有充分的合理性，其具體適用應(yīng)當有科學的裁量基準和程序作為支撐。

完善行政訴訟管轄制度的路徑選擇

（一）建立行政訴訟集中管轄的目的及其界限

公民、法人或者其他組織尋求司法救濟的目的在于實現(xiàn)自己的合法權(quán)益。審判實踐中卻形成了“官了民不了”的現(xiàn)象，使得當事人勞民傷財，疲憊不堪，不得安寧。]實行行政訴訟集中管轄的目的，是為了“達到整合行政審判資源、改善行政審判司法環(huán)境、培養(yǎng)和穩(wěn)定行政審判隊伍、提高行政審判效率和質(zhì)量”，實現(xiàn)司法審判區(qū)與行政管理區(qū)域的有限分離，減少對公正審理行政案件的干擾。

由最高法院倡導并在諸多地方推開試點的行政案件交叉管轄、異地管轄和相對集中管轄，可歸納為地域集中和案件類型集中兩種模式，還有兼具地域集中和案件類型集中之雙重特色的提級管轄等。這些改革試點雖然在一定程度上緩解了縣級法院審不了縣政府和鄉(xiāng)政府的問題，但是，行政審判司法環(huán)境的基本生態(tài)并沒有因此而得以根本改觀。

總體來看，起碼在現(xiàn)階段，行政訴訟的集中管轄改革遇到了界限，不僅其合法性面臨挑戰(zhàn)，而且其價值追求本身也值得商榷。既要應(yīng)對目前中國行政訴訟的“三難”，又要兼顧行政訴訟制度本身的發(fā)展完善，這里存在一種悖論。這種悖論應(yīng)當如何克服呢？

（二）一般地域管轄的不足及其改善

當前實定法所確立的“原告就被告”的一般地域管轄規(guī)則具有其固有的不足：既增加原告的訴訟成本，不利于原告進行訴訟；又因為受訴法院同被訴的行政主體同處一地，行政主體的影響力很難不波及法院�！皬臄�(shù)據(jù)分析看……說明在異地管轄案件中，政府敗訴遠遠高于非異地管轄案件；異地管轄案件當事人的上訴率也比較低……更多的案件當事人服判息訴，反映出一審法院的判決更加公正。”基于這種實證研究，不少人認為異地管轄已在實踐中取得較為良好的效果，可以在《行政訴訟法》中進一步明確規(guī)定異地管轄制度。但是，主張增加地方黨、政機關(guān)干擾法院辦案的成本和難度，而試圖將異地管轄、提級管轄和集中管轄等作為修改管轄制度的重要內(nèi)容，這顯然是因果關(guān)系錯亂的判斷。

其實，對于較低的行政機關(guān)敗訴率可以有不同的解讀：既可以理解為行政訴訟的不力，未能有效監(jiān)督行政違法行為；也可以理解為行政訴訟有效促進了行政違法行為的比率大幅降低，從而導致了較低的敗訴率。的確，異地管轄對于增加被告干預(yù)的成本和難度，令原告息訴服判，在一定范圍內(nèi)和一定時期內(nèi)具有積極意義。但是，這種迂回曲折的制度安排，不僅嚴重增加了制度運作成本，而且，在有利于原告提起訴訟這種價值取舍上亦是漸行漸遠。更何況，《行政訴訟法》沒有關(guān)于異地交叉管轄的規(guī)定，要實行異地管轄，需要對現(xiàn)行法進行修改，為其提供明確的法律依據(jù)。關(guān)于這一點，主張應(yīng)當通過修法來明確異地管轄的觀點則是值得支持的。

（三）審級制度的改革與注重基層法院的價值追求

探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，關(guān)鍵在于正確理解這種改革發(fā)展趨勢，做到準確把握“適當”二字。

有人主張，“推行集中管轄已形成共識，成為大勢所趨�！边@種看法與主張既是對客觀事實的無視，亦是對正確方法論的舍棄。有人主張，應(yīng)該將由中級法院管轄第一審行政案件確立為一般管轄制度，廢止現(xiàn)行法上的基層法院受理一審行政案件的制度。]誠然，行政機關(guān)作出的行政行為由異地法院管轄審理，即使其試圖不當干擾不在自己行政轄區(qū)內(nèi)的司法權(quán)，也會因為干擾能力的急劇消減而鞭長莫及，無能為力。但是，這顯然也超出了“適當”的限度。甚至有人再度主張設(shè)立行政法院的觀點，似乎唯有設(shè)立行政法院，才是從根本上解決包括管轄在內(nèi)的我國行政訴訟一系列問題的唯一正確路徑。這同樣未把握好“適當”二字，試圖將本應(yīng)是特殊管轄的異地管轄或提級管轄確定為一般管轄。我不贊成這種改革設(shè)想，我不認為行政案件異地管轄或者提級管轄就是破解行政訴訟困境的必由之路。并且，試點時間一長，非集中管轄法院所在地政府對集中管轄法院的干預(yù)還會通過各種渠道接踵而至，形成新的干預(yù)形式，集中管轄法院依法獨立公正審判仍會面臨巨大挑戰(zhàn)。從長遠看，集中管轄應(yīng)當是基層法院受理一審行政案件之一般管轄的補充，而不應(yīng)當是取而代之成為一般管轄。

我更注重基層法院的價值追求，主張讓基層法院受理一審行政案件，并傾向于將三審終審制一并納入司法體制改革的視野之中。

在法院設(shè)置與行政區(qū)劃重合的現(xiàn)行體制下，基層法院的人事任免和財政供給分別受同級權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)的控制，在實質(zhì)性權(quán)力關(guān)系上還受地方黨委領(lǐng)導，決定了圍繞同級政府的行為進行司法審查，從立案到裁判，都很難不考慮地方政府的利益。基于這種認識，為克服管轄制度改革的體制障礙，而舍棄案件一般由被告所在地的基層法院管轄的一般管轄，推進異地管轄、交叉管轄、提級管轄或者集中管轄，在一定程度上有利于使法院擺脫同級政府的掣肘，能夠較為客觀、公正地裁處案件。異地管轄無需改變現(xiàn)有的司法資源配置，而且改革的成本小、震動小，具有較強的可操作性。而通過以高位的司法權(quán)制衡低位行政權(quán)的提級管轄改革，能夠有效減少行政權(quán)力對行政審判的干預(yù)，有助于強化高級法院對全省行政審判的主導權(quán)，促進司法與行政的良性互動，統(tǒng)一裁判尺度，提高行政審判的司法權(quán)威。由中級法院管轄大多數(shù)的行政案件，似乎是法、美、德、英諸國的共通做法。并且，針對中級法院可能作出有利于地方保護主義的判決，高級法院有權(quán)提審該案，保留初審管轄權(quán)，高級法院有權(quán)受理所有本該中級法院管轄的一審行政案件，中級法院也可以申請高級法院管轄本該自己管轄的一審行政案件。這樣，只要相應(yīng)調(diào)整高級法院和最高法院的審理范圍，就可以實現(xiàn)司法對行政的統(tǒng)制目標。這種判斷如果輔以三審終審制的改革，或許能夠發(fā)揮論者所主張的作用，在沒有將三審終審制納入司法體制改革視野的背景下，此類作用幾乎不可期待。

法院通過行政訴訟對行政權(quán)力進行統(tǒng)制，不應(yīng)該受法院系統(tǒng)內(nèi)部級別的影響，而應(yīng)當將司法審判權(quán)作為一個整體來把握�；鶎臃ㄔ菏芾淼谝粚徯姓讣�，體現(xiàn)了憲政理念和法治行政理念的內(nèi)在要求。在日本，關(guān)于事物管轄，撤銷訴訟的第一審法院原則上都是地方法院。但是，在行政過程中采取了由行政委員會等所進行的準司法程序的場合，由于考慮到?jīng)]有必要保障三審制的裁判，故而有時高等法院也被規(guī)定為一審法院。將三審制和提級管轄制度的改革相聯(lián)系，具有重要的理論意義和實踐指導價值�！缎姓V訟法修正案（草案）》所體現(xiàn)的價值觀是值得肯定的。如果鑒于現(xiàn)實的無奈，認為排除地方干擾還是要借助于提升法院級別的話，那么，根據(jù)正確的方法論，不是廢止基層法院管轄，而是應(yīng)當改現(xiàn)行法上的二審終審制為三審終審制，讓高級法院甚至最高法院盡量多地承擔實際案件的受理、審理和裁判。我認為，這樣進行制度改革，能夠較好地實現(xiàn)黨中央關(guān)于建立“與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”的要求。

我們應(yīng)當確立這樣一種基本共識：基層法院適于也應(yīng)當承擔第一審行政案件的一般管轄。讓基層法院受理一審行政案件，將絕大部分行政爭議解決于基層，個別不服的，上訴到中級法院，第三審上訴到高級法院，通過三審終審制，讓高級別的法院審判權(quán)統(tǒng)制低級別的地方黨、政權(quán)力，同時也助力低級別的法院進行獨立公正審判，糾正低級別法院不獨立不公正的審判，逐漸形成一定規(guī)則，樹立起司法權(quán)威，在法院裁判權(quán)和地方黨政權(quán)力之間建構(gòu)起相互獨立、相互尊重的良好互動關(guān)系。

（四）管轄制度改革的民主性、科學性及對實效性

《行政訴訟法修正案（草案）》的進一步完善，應(yīng)當盡量充分吸收理論界的諸多研究成果，同時，應(yīng)當力排那些不切實際、未經(jīng)深入論證的所謂觀點或者主張的影響，切實做到民主立法和科學立法相結(jié)合，使行政訴訟充分發(fā)揮其對行政權(quán)力的統(tǒng)制功能。[78]為切實貫徹民主立法和科學立法的原則，在《行政訴訟法修正案（草案）》被付諸廣泛征求意見期間，尤其應(yīng)當重視立法實務(wù)部門和理論界在行政訴訟管轄制度上的差異性，在充分梳理、確認理論界提出的各種觀點，回答其應(yīng)否被立法實務(wù)部門所采納、為什么沒有被采納等問題的同時，應(yīng)當對《行政訴訟法修正案（草案）》的這種修改路徑和所形成的修改內(nèi)容進行認真領(lǐng)會和仔細推敲。

《行政訴訟法修正案（草案）》關(guān)于行政訴訟管轄制度的價值觀是值得肯定的，其修改內(nèi)容也是值得肯定的，但是，從貫徹民主立法和科學立法原則的角度來說，立法實務(wù)部門還應(yīng)當對上述觀點予以關(guān)注并在立法過程中進行科學論證和取舍，即使在《行政訴訟法修正案（草案）》中不予體現(xiàn)，也應(yīng)當在《修正案草案說明》中切實展開必要的論證和理由說明。

此外，從管轄制度改革的實效性角度看，應(yīng)當明確規(guī)定對最高法院的授權(quán)。目前只規(guī)定了對高級法院的授權(quán)，卻沒有涉及最高法院對管轄制度的職能定位，這樣不僅不利于對過去、現(xiàn)在的司法解釋進行客觀評價和正確把握，而且也必將影響最高法院在未來發(fā)揮其應(yīng)有的對行政訴訟管轄制度改革的能動作用。

與此同時，理論界圍繞行政訴訟管轄制度的完善所提出的觀點，應(yīng)當基于扎實、深入的論證，為實務(wù)部門提供可資借鑒的專業(yè)咨詢，盡量避免沒有論證支撐的“觀點”主張。

（五）行政訴訟管轄制度改革實效性的保障措施

“過去為了解決這一問題，最高人民法院司法解釋規(guī)定了交叉管轄、提級管轄等措施，但這些都不是解決問題的根本途徑……行政審判體制必須改變，已經(jīng)成為學術(shù)界的共識�！辈⑶�，“對于集中管轄的制度構(gòu)建，應(yīng)當堅持實事求是原則，避免一刀切，在保障基層法院受理一審行政案件的一般管轄制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)實際情況作出恰當?shù)闹贫劝才拧！钡�，在總論層面的共識，并不一定必然導致在各論階段形成不二的路徑選擇。

關(guān)于本次修改《行政訴訟法》，應(yīng)當將集中管轄制度正式確立下來，在這一點上，基本上不存在爭議。所不同的是，有人主張所確立的集中管轄制度是一般管轄，有人認為所確立的集中管轄制度只能是以基層法院受理一審行政案件的一般管轄的例外和補充。我贊成第二種觀點，即通過立法使其確立下來，使之成為法定的行政案件特殊管轄制度，與一般管轄制度共同構(gòu)成行政訴訟管轄的基本制度。在這種意義上，《行政訴訟法修正案（草案）》在管轄部分所增加的規(guī)定——“高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件。”——便是值得充分肯定的方法論。與此相對，主張“高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄指定范圍內(nèi)的第一審行政案件，不受理行政案件的基層法院不再設(shè)行政審判庭”的觀點，則是不可取的。因為，所謂“不受理行政案件的基層法院”，只是對個別案件或者在個別時期不受理行政案件，并非對所有行政案件或者永久不受理行政案件。一般和例外的關(guān)系絕不可以顛倒。在《行政訴訟法》對集中管轄作出原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當授權(quán)最高法院可以通過司法解釋對集中管轄作出進一步規(guī)定，包括對高級法院等進行改革指導的權(quán)能，重點是對方便訴訟、降低訴訟成本作出安排。最大限度地為原告起訴提供方便。法院要加強訴訟釋明和指導，建立集中管轄的權(quán)利告知制度，使當事人比較全面地了解、并積極活用對集中管轄的立案、審判流程。

此外，對行政訴訟結(jié)束后的相關(guān)配套制度和措施也應(yīng)予以高度重視，以增加法院裁判的執(zhí)行力度。甚至可以說，如何完善行政訴訟裁判的執(zhí)行制度，是擺在理論界和實務(wù)界面前的共通課題，而該課題的破解與確保法院對行政訴訟的獨立公正裁判，具有密不可分的關(guān)聯(lián)性。

眾所周知，地方黨政干擾等問題并不在《行政訴訟法》內(nèi)，而在該法之外。所以，要確�；鶎臃ㄔ阂婪í毩⒐惺剐姓䦟徟袡�(quán)，應(yīng)當為其提供外部體制上的保障，將黨委對法院人事任免的事實決定權(quán)，人大、政協(xié)對法院工作的監(jiān)督權(quán)，行政機關(guān)對法院物資條件上的制約權(quán)，以及檢察機關(guān)、紀檢機關(guān)和社會輿論對法院的監(jiān)督等，全面而切實地納入法定范圍內(nèi)，限定在法定方式和路徑上，讓各類監(jiān)督更加科學，杜絕各類權(quán)力異化為對法院工作尤其是個案審判的干預(yù)權(quán)。另一方面，應(yīng)當為法官身份提供切實的內(nèi)部制度保障，尊重審判規(guī)律，完善法官的科學評價機制，使法官真正成為只尊重法律和良心，依法獨立審理案件、決定案件的職業(yè)法律家。

結(jié)語——行政訴訟管轄制度外的期待

我一貫主張，探討行政訴訟管轄制度的完善，應(yīng)當確立充分利用各級法院既有資源的基本認識。為將這種基本認識貫徹于完善行政訴訟管轄制度的相關(guān)問題討論之中，有必要將“法院的人事、財政乃至生存都控制在地方黨、政手中的體制”問題分離出去，作為相關(guān)配套的政治體制和行政體制改革的問題來把握；有必要對現(xiàn)行法上的管轄制度進行梳理，對法院系統(tǒng)所推進的管轄制度改革進行客觀評價。在對現(xiàn)行管轄制度——包括《行政訴訟法》所確立的管轄制度和法院系統(tǒng)所進行探索改革的管轄制度——進行全面、準確認識的基礎(chǔ)上，探討進一步修改和完善的相關(guān)問題，確立依法推進行政訴訟，依法推進包括行政訴訟管轄在內(nèi)的行政訴訟制度改革的法治思維。

為擺脫地方干預(yù)，提高法院依法獨立行使行政審判權(quán)的能力，理論界和實務(wù)界進行了不懈的探討和摸索，尤其是各級法院一直在進行制度變革。但是，圍繞相關(guān)探討摸索乃至變革是否被限定在現(xiàn)有法律框架內(nèi)的問題，至今仍存在爭議。實踐中地方法院和最高法院關(guān)于行政訴訟的諸多改革實踐，其出發(fā)點或曰初衷是值得肯定的，應(yīng)當予以理解和支持，但是，其方式方法或者路徑選擇，是值得商榷的。本文強調(diào)應(yīng)當通過修法克服這種改革悖論。

“行政侵犯司法，特別是侵犯法官的獨立，在任何時候都是一個問題！”“推進司法體制改革，從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，是中國實行法治、建設(shè)政治文明的必然要求和重要內(nèi)容。憲法作為國家的根本法，具有最高的法律權(quán)威，它規(guī)定的獨立審判，不僅是中國法治的一項基本原則，也是中國司法體制的一個根本制度�！币姓V訟的體制障礙，需要在憲法和法律的框架下切實推進黨政體制改革，真正確立尊重法院裁判的黨政責任體系，建立健全黨政機關(guān)的自律機制，使真正敬畏和尊重法院裁判成為黨政機關(guān)及其成員的一種自覺和習慣。

全面推進行政訴訟集中管轄，只能是改革過程中的階段性、過渡性的選擇。通過修改實定法的方式，為行政訴訟管轄的相關(guān)改革舉措提供合法性的確認和支撐，這是必要的，也是必然的；通過修改實定法的方式，對行政訴訟管轄制度改革的某些試錯探索予以舍棄，為法院系統(tǒng)今后推進改革探索提供一定的制度空間，并為法院依法獨立行使行政審判職能而完善相關(guān)配套制度，這是必要的，也是必然的�！胺ㄖ握Q生于法律機構(gòu)取得足夠獨立的權(quán)威對政府權(quán)力的行使進行規(guī)范約束的時候�！盵88]行政訴訟集中管轄改革的局限性說明，要取得這種“足夠獨立的權(quán)威”，最關(guān)鍵的并非提升行政審判機構(gòu)的級別或者在地域上進行交叉或者輪換，而在于黨政機關(guān)等真正敬畏和尊重法院裁判的公正和權(quán)威。

（聲明：本文僅代表作者觀點，不代表法邦網(wǎng)立場。本文為作者授權(quán)法邦網(wǎng)發(fā)表，如有轉(zhuǎn)載務(wù)必注明來源“梁開貴律師網(wǎng)”）

梁開貴律師

執(zhí)業(yè)律所：北京京平律師事務(wù)所

聯(lián)系電話：4008189919

梁開貴律師，北京京平律師事務(wù)所專職律師，北京市律師協(xié)會陽光六、七期成員，海淀區(qū)律師協(xié)會青工委委員，中國人民大學律師學院校友。執(zhí)業(yè)領(lǐng)域：土地征收、房屋拆遷、土地爭議、行政復議、行政訴訟、法律顧問。電話：13910368757，QQ：13910368757或1874735391，微信公眾號：lkg-lawyer，微信號：13910368757，郵箱：13910368757@163.com，傳真：010-68945339，中國征地拆遷行政復議訴訟網(wǎng)：

  本文關(guān)鍵詞：行政訴訟集中管轄的悖論及其克服，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。