本文關鍵詞：新時期行政管理體制改革與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理應對，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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本期主題：行政管理體制改革與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理
[ 編者按 ] 隨著我國現(xiàn)代化進程的推進，在行政管理體制中，許多積累已久的深層次問題逐漸顯現(xiàn)，政府部門之間的沖突與錯 位一直是政府機構(gòu)改革的難點。自黨的“十八大”與十八屆三中全會提出行政改革的要求以來，我國逐步確立了以轉(zhuǎn)變政府職 能為核心的行政管理體制改革框架，要求政府角色從“管制型政府”向“服務型政府”轉(zhuǎn)變，簡政放權(quán)，提高行政

效率。在此 背景下，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理應如何響應國家行政管理體制改革的要求，構(gòu)建科學合理、高效規(guī)范的規(guī)劃管理體系，解決規(guī)劃管 理領域長期存在的諸如規(guī)劃編制與審批不夠科學、規(guī)劃調(diào)整與修改缺乏約束力、監(jiān)督與公眾參與機制不完善等問題，成為規(guī)劃 界亟待研究的課題�；诖耍酒谡搲浴靶姓芾眢w制改革與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理”為主題，刊發(fā)一組文章，結(jié)合國家行政管理體 制改革的新要求，對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的分權(quán)、審批、監(jiān)督和公示等方面進行探討，以期進一步推進我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理。

新時期行政管理體制改革與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理應對
□　張　璇，劉冰潔

[ 摘　要 ] 改革開放以來，我國的行政管理體制改革不斷深入 , 自黨的“十八大”報告中提出繼續(xù)推動行政管理體制改革后， 十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，標志著我國的行政管理體制改革進入了一個新的 時期。在行政管理體制改革的背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理作為城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要職能之一，如何應對社會經(jīng)濟發(fā)展的需求成為現(xiàn)階段 亟待研究的課題。研究對行政管理體制改革要求進行了梳理，提取與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理相關的要點，從簡政放權(quán)、組織協(xié)調(diào)和管理 監(jiān)督三個方面提出城鄉(xiāng)規(guī)劃管理應對建議。 [ 關鍵詞 ] 行政管理體制改革；城鄉(xiāng)規(guī)劃管理；行政放權(quán)；管理監(jiān)督 [ 文章編號 ]1006-0022(2014)04-0005-05　[ 中圖分類號 ]TU981　[ 文獻標識碼 ]A

Administrative Reform And Urban Rural Planning Response In The New Era/Zhang Xuan, Liu Bingjie
[Abstract] Since reform and opening-up policy, administrative reform has deepened and entered a new stage. Urban rural planning management needs reform to respond to new socio-economic development. The paper concludes the requirements of administrative reform, and offers suggestions from administration transfer, organization and coordination, and management supervision. [Key words] Administrative reform, Urban rural planning administration, Administrative decentralization, Administration supervision

0 引言
改革開放以來，我國共進行過六次 行政管理體制 改革，歷次改革都是根據(jù)新形勢、新任務對上一次改 革成果和經(jīng)驗的繼承、創(chuàng)新及發(fā)展 。2012 年，黨的 “十八大”報告提出按照建立中國特色社會主義行政 體制的目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分 開和政社分開，建設職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效 和人民滿意的服務型政府。建設服務型政府，需要繼 續(xù)深化改革行政管理體制，以適應社會主義市場經(jīng)濟 的發(fā)展要求。2013 年，十八屆三中全會通過了《中共 中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》( 以下簡
[ 作者簡介 ] 張　璇，劉冰潔，重慶大學建筑城規(guī)學院碩士研究生。
[1] ①

稱《決定》)，標志著我國的行政管理體制改革進入了 一個新時期。 行政管理體制改革是政治體制改革的重要組成部 分和重要內(nèi)容，改革的目的是使中國特色社會主義上 層建筑與經(jīng)濟基礎更加適應，貫穿在建設中國特色社 會主義的全過程 [2]。加快行政管理體制改革的主要任 務是著力轉(zhuǎn)變職能、理順關系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和提高效能， 形成權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢和監(jiān) 督有力的行政管理體制，建立公共服務型政府。通過 改革提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義，實現(xiàn)政 府組織機構(gòu)及人員編制向科學化、規(guī)范化和法制化， 行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、 公開透明、

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圖 1 行政管理體制的內(nèi)容 [4]

圖 2 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的工作內(nèi)容

便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設一個人民滿 意的政府。深化行政管理體制改革的總 體目標是到 2020 年建立起比較完善的 中國特色社會主義行政管理體制。 城鄉(xiāng)規(guī)劃作為社會主義市場經(jīng)濟體 制下政府指導、調(diào)控城鄉(xiāng)建設發(fā)展的基 本手段， 在行政管理體制改革的背景下， 對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的管理分權(quán)、 組織協(xié)調(diào)、 行政審批、管理監(jiān)督和公眾參與等方面 提出了新的要求。本文通過對城鄉(xiāng)規(guī)劃 管理的研究，分析城鄉(xiāng)規(guī)劃管理研究中 關注的重點和存在的問題， 對應 “十八大” 和十八屆三中全會的改革要求，提出城 鄉(xiāng)規(guī)劃管理的發(fā)展方向，以期對我國城 鄉(xiāng)規(guī)劃管理的改革有所參考。

地和空間利用，以保障各類城鄉(xiāng)建設活 動符合相關法律、法規(guī)、技術(shù)標準和規(guī) 劃文件，保護建設活動相關人員的合法 利益及維護公眾利益為主要目的 。
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3.1 改革的四大方面 (1) 土地改革。 數(shù)量龐大的農(nóng)村人口， 使得在推進新型城鎮(zhèn)化過程中進行土地 制度改革成為必然。土地制度改革涉及 到地方政府的利益，在現(xiàn)行的土地管理 制度下，城市土地為國家所有，農(nóng)村土 地則屬于集體所有，農(nóng)村集體土地進入 城市建設，需經(jīng)過征地變?yōu)閲型恋亍?如此一來，導致了地方政府低價收購農(nóng) 村土地，致使農(nóng)民不能享有土地增值帶 來的福利，而這也成為農(nóng)民與政府之間 矛盾的來源之一。 土地改革強調(diào)市場化流轉(zhuǎn)和配置， 做到農(nóng)村集體建設用地與國有土地的 “同 地、同權(quán)、同價”，以保障征地補償中 農(nóng)民的權(quán)益 [7]。在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中，行 政層級優(yōu)化與協(xié)調(diào)機制的改革應優(yōu)化政 府機構(gòu)設置、職能配置和工作流程，完 善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約 又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。 (2) 財稅改革。 財稅改革是整個改 革的基礎和支撐。在我國現(xiàn)行的經(jīng)濟體 制中，稅收一直是國家財政收入的主要 來源�！笆舜蟆碧岢�，經(jīng)濟體制改革 是全面深化改革的重點，稅制改革成為 推進城鄉(xiāng)稅收公平和一體化的重要手段。 為實現(xiàn)稅收公平、效率提高和一體 化的設想方向，對應到我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管 理體制中管理與監(jiān)督方式創(chuàng)新，以構(gòu)建 決策科學、執(zhí)行堅決和監(jiān)督有力的權(quán)力 運行體系，形成科學有效的權(quán)力制約和 協(xié)調(diào)機制。

2 行政管理體制改革概述
2012 年 11 月，“十八大”總結(jié)了 “十七大”以來的工作情況，提出了未 來中國特色社會主義建設的重點、行政 管理體制改革、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和生態(tài) 文明建設的展望�！笆舜蟆睂π姓� 理體制改革提出了新的要求，主要包括 簡政放權(quán)、行政層級優(yōu)化與協(xié)調(diào)機制改 革及管理監(jiān)督方式創(chuàng)新三個方面。對比 分析“十八大”報告和《決定》中的改 革內(nèi)容可以了解到， 《決定》對“十八大” 提出的改革任務進行了細化。為了掌握 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的改革方向及宏觀層面的 內(nèi)容，需要針對“十八大”報告和《決定》 中的相關要求進行梳理 ( 表 1) 。
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1 行政管理體制分析
行政管理體制屬于上層建筑的一部 分，是指根據(jù)憲法及行政法規(guī)的規(guī)定而 建立起來的管理國家行政事務的組織結(jié) 構(gòu)形式和工作制度 。行政管理體制包 括體系和制度兩個方面，其體系包括主 體構(gòu)成和權(quán)利體系 ( 圖 1)。 城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府調(diào)控城鄉(xiāng)空間資源、 指導城鄉(xiāng)發(fā)展與建設的重要公共政策之 一。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理作為城鄉(xiāng)規(guī)劃的職能 之一，包括規(guī)劃實施的管理過程，主要 工作內(nèi)容是制定政策法規(guī)、對建設項目 進行規(guī)劃審批和協(xié)調(diào)建設行為 ( 圖 2)。 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的核心內(nèi)容是管理各類建 設項目的規(guī)劃審批，管制建設項目的土
[3]

3 改革方向?qū)Τ青l(xiāng)規(guī)劃管理的新要求
十八屆三中全會上《決定》的通過， 代表了我國將進行改革開放以來最深入 的一次改革，關系著中國未來長遠發(fā)展 的結(jié)構(gòu)性改革。《決定》提出，以新型 城鎮(zhèn)化帶動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、拓展內(nèi)需，，促進 其他領域的改革，提出的主要改革方向 主要包括土地、財稅、金融和戶籍制度 四大方面。

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表 1 “十八大”報告與《決定》中的行政管理體制改革相關內(nèi)容
“十八大”報告 簡政放權(quán) 《決定》中的細化 1. 最大限度的減少中央政府對微觀事務的管理 2. 取消市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動的審批；規(guī)范、提高保留的行政審批事 項的管理和效率 3. 直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的社會經(jīng)濟事項，一律下 放地方和基層管理 4. 推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關系和去行政化 1. 建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織； 建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度 2. 嚴格績效管理，突出責任落實，確保權(quán)責一致 3. 優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu) 4. 優(yōu)化政府機構(gòu)設置、職能配置及工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)及監(jiān)督權(quán)既 相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制

行政層級優(yōu)化與 協(xié)調(diào)機制改革

管理監(jiān)督方式創(chuàng)新 1. 健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制；改革行政復議體制 2. 完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向；建 立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系 3. 必須構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系；形成科學有效的 權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制 4. 推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程

圖 3 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作流程圖

(3) 金融改革。金融改革相對其他改 革較容易取得實質(zhì)性進展，目前已經(jīng)具 備長時間理論準備與試點經(jīng)驗。金融改 革以實體經(jīng)濟為改革目標，降低金融行 業(yè)準入門檻；推進利率市場化進程，倒 逼金融機構(gòu)提升競爭力和創(chuàng)新能力，為 人民幣資本項目可兌換奠定基礎；推進 匯率形成機制市場化和人民幣資本項目 可兌換；規(guī)范地方發(fā)債制度，規(guī)避債務 風險。 為適應市場經(jīng)濟快速發(fā)展的需要， 金融體制由政府主導型逐步向市場主導 型轉(zhuǎn)變，其本質(zhì)特征就是國家推動下的 金融制度變革和創(chuàng)新 ，其突破口和方 向?qū)⑹翘岣呓鹑谂渲觅Y源效率，以金融 支持實體經(jīng)濟發(fā)展。同時，這也與我國 城鄉(xiāng)規(guī)劃體制管理改革中的簡政放權(quán)相 對應。 (4) 戶籍制度改革。隨著土地改革的 推進，農(nóng)民工戶籍制度改革成為城鎮(zhèn)化 進程中的一個重要問題。我國的戶籍制 度中存在著兩種戶口，即城市戶口和農(nóng) 村戶口。兩種戶口造成了社會服務不能 城鄉(xiāng)一體，如在醫(yī)療保障上，農(nóng)民工只 能接受合作制醫(yī)療，不能享受到與城市 居民平等的社會保障福利。 戶籍制度改革的重點和難點在于消
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除權(quán)益差距及城鄉(xiāng)差距， 實現(xiàn)待遇平等， 這與我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體制管理改革中簡政 放權(quán)中最大限度地減少中央政府對微觀 事務的管理相對應。 3.2 對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的新要求 十八屆三中全會提出進一步深化改革， 意味著我國城市規(guī)劃管理面臨新的變化。 城市建設管理創(chuàng)新要求建立透明規(guī) 范的城市建設投融資機制 , 允許地方政 府通過發(fā)債等方式拓寬城市建設融資渠 道 , 允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式 參與城市基礎設施投資和運營；建立城 市基礎設施、住宅政策性金融機構(gòu)；完 善設市標準 , 規(guī)范審批程序 , 對具備行政 區(qū)劃調(diào)整條件的縣可以有序地改為市； 對吸納人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn) , 可賦 予同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應的管理權(quán)。 其中，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā) 展一體化的主要障礙。《決定》提出必 須健全體制機制 , 形成以工促農(nóng)、以城 帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠和城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng) 城鄉(xiāng)關系 , 讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化 進程、共同分享現(xiàn)代化成果。主要包括： 加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系；鼓勵農(nóng)村 發(fā)展合作經(jīng)濟；賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利； 推進城鄉(xiāng)要素的平等交換和公共資源的

均衡配置等。為使城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格 局進一步展開，首先要建立一套完善的 政策體系；其次要統(tǒng)籌推進各項制度改 革；最后要消除體系制度中的障礙，推 進改革創(chuàng)新和制度建設。

4 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理應對
4.1 簡政放權(quán)與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制是指城鄉(xiāng)規(guī)劃管 理部門的組織結(jié)構(gòu)、地位、作用、相互 關系及其職責權(quán)限的劃分。我國的城鄉(xiāng) 規(guī)劃管理體制主要劃分為垂直型、半垂 直型和非垂直型三種模式。 目前， 除海關、 國稅、金融、外匯管理和國土安全五個 部門的上下級之間是垂直領導關系外， 大部分的上下級政府主管同類業(yè)務的職 能部門之間都是業(yè)務指導關系 ( 圖 3)。 規(guī)劃管理單位上下級之分主要是業(yè) 務指導關系，屬于半垂直型規(guī)劃管理體 制模式。半垂直型規(guī)劃管理體制模式是 市規(guī)劃行政主管部門 ( 市規(guī)劃局 ) 對各區(qū) 的規(guī)劃管理部門 ( 各區(qū)規(guī)劃分局 ) 在規(guī)劃 管理業(yè)務上進行領導，而各區(qū)政府負責 對派駐各區(qū)的規(guī)劃管理部門進行行政領 導，并對其人、財、物實施管理。這種 模式是在原有的各區(qū)規(guī)劃部門職權(quán)被上

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收之后，由市、區(qū)兩級政府及規(guī)劃部門 重新分權(quán)的結(jié)果，在對各區(qū)規(guī)劃分局影 響力方面表現(xiàn)出“市弱區(qū)強”的特點。 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)限作為城鄉(xiāng)規(guī)劃管 理體制中的重要部分，其轉(zhuǎn)變隨著我國 的政治經(jīng)濟體制改革同時進行。在新中 國成立初期，受計劃經(jīng)濟體制的影響， 我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)限最初是集中統(tǒng) 一的。在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制 轉(zhuǎn)軌的過程中 , 我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán) 限有兩次重大的轉(zhuǎn)變，第一次是在 20 世 紀 80 年代，中央政府向地方下放行政管 理權(quán)限，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)限由集中統(tǒng)一 變?yōu)榫植肯路牛坏诙问窃?20 世紀 90 年代初期，行政管理體制持續(xù)改革，城 鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)限由局部下放到普遍分散。 目前，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)限分為集權(quán) 和分權(quán)兩種方式。集權(quán)有利于城鄉(xiāng)規(guī)劃 統(tǒng)一管理，但積極性欠佳；分權(quán)有利于 提高工作熱情，但不利于統(tǒng)一管理 。 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的權(quán)限需要朝著管理分權(quán) 的方向進行改革，滿足新型城鎮(zhèn)化的發(fā) 展需求。但管理權(quán)限的分配不宜過度分 散，應以宏觀調(diào)控為指導方向，妥善處 理局部與整體之間的關系；以資源集約 為方向，避免重復建設造成資源浪費； 以注重社會和環(huán)境效益為主，經(jīng)濟效益 為輔；建立區(qū)與區(qū)質(zhì)檢的相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一 機制。 城鄉(xiāng)規(guī)劃審批是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)限 的關鍵部分，是銜接規(guī)劃編制與規(guī)劃實 施的橋梁，直接影響城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設。 城鄉(xiāng)規(guī)劃審批是一個復雜多元的體系， 涉及政府、開發(fā)商和市民等�！冻青l(xiāng)規(guī) 劃法》對規(guī)劃審批實行分級審批、審查 前置與行政決策等作了制度安排。 目前， 城鄉(xiāng)規(guī)劃審批必須由城鄉(xiāng)政府與規(guī)劃管 理部門來決策，無論是在哪一類城鄉(xiāng)規(guī) 劃管理體制內(nèi)，城鄉(xiāng)規(guī)劃方案自上而下 的運作機制使城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和審批始終 在政府管理部門內(nèi)流動。隨著社會主義 市場經(jīng)濟的發(fā)展， 審批決策體系的封閉、 體制僵化、“一書兩證”行政許可的低 效率和審批管理不同步等原因，導致現(xiàn)
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行的審批制度與管理的矛盾逐漸凸顯。 隨著我國城市化的不斷推進，需要 對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理模式進行新的探索，研 究出一條符合當前發(fā)展形勢的新路徑。 從簡政放權(quán)要求分析，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理需 要完善規(guī)劃審批的層次、下放審批權(quán)力 和提高行政管理效率。為了提高城鄉(xiāng)規(guī) 劃審批效率，需要提高城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的 科學性與法制性， 在決策和審批過程中， 利用數(shù)據(jù)化的城市信息系統(tǒng)，提高決策 系統(tǒng)的科學化程度。 4.2 組織協(xié)調(diào)與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理 在現(xiàn)行的行政管理體制中，各個部 門在實施各自規(guī)劃的過程中有不同的地 位和職能，不同的職能部門需要站在全 局的發(fā)展高度， 結(jié)合城市實情， 統(tǒng)一認識， 通過協(xié)商、社會監(jiān)督等方式，推進各類 規(guī)劃有序、協(xié)調(diào)地實施。 在現(xiàn)有行政管理體制的框架下，對 土地和空間利用有決策、規(guī)劃權(quán)的行政 部門有十多個。建設部和國土資源部側(cè) 重于土地利用、空間布局；發(fā)改委和工 信部側(cè)重于經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展；環(huán)保、水 利和交通部等側(cè)重于專項規(guī)劃。由于各 個部門間的規(guī)劃方案沒有進行綜合協(xié)調(diào)， 導致城市發(fā)展無法得到多方面的規(guī)劃指 導，甚至由于部門利益的沖突，難以建 立普遍適用的運作機制，無法通過協(xié)商 取得共識和認可，建設實踐也就無法取 得高效的結(jié)果。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作是涉 及到各方面的綜合服務型工作，需要部 門間的協(xié)調(diào)和幫助，爭取部門之間的支 持和共識。在規(guī)劃編制、管理和實施過 程中，組織協(xié)調(diào)各個部門的工作，理順 各類規(guī)劃的關系，成為政府行政管理改 革過程中需要解決的突出問題。 城市總體規(guī)劃主要是對城市的道路 系統(tǒng)、基礎設施、建筑、產(chǎn)業(yè)及其他城 市功能單元在空間上做出布局安排，協(xié) 調(diào)各類功能的空間布局。城市總體規(guī)劃 和土地利用總體規(guī)劃有直接聯(lián)系，但是 由于城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃 是由具有同等法律地位的部門編制的，

兩者不是隸屬的關系，而是在某些方面 互為依據(jù)、彼此銜接的關系。 在行政管理體制改革中，提出協(xié)調(diào) 行政運行，對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理最迫切的要 求是城鄉(xiāng)規(guī)劃與國土資源行政主管部門 的協(xié)調(diào)，組織編制城市總體規(guī)劃和土地 利用總體規(guī)劃。城市總體規(guī)劃和土地利 用總體規(guī)劃的融合，主要是從人口、用 地規(guī)模方面突出城市發(fā)展“規(guī)模協(xié)調(diào)” 的重要性，確保編制期限內(nèi)城市發(fā)展方 向和重點建設項目的一致性。從規(guī)劃編 制分析，首先應當建立“兩規(guī)”銜接的 用地分類體系和用地指標，然后結(jié)合指 導思想、規(guī)劃期限和建設項目等方面的 協(xié)調(diào)， 形成完整的 “兩規(guī)” 銜接系統(tǒng)。 “兩 規(guī)”融合是新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃管理在行政 管理體制改革的要求下，提高行政管理 和實施效率的重要途徑。 4.3 管理監(jiān)督與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理 管理監(jiān)督主要包括內(nèi)部和外部兩套 系統(tǒng)：管理監(jiān)督工作主要由行政系統(tǒng)內(nèi) 部監(jiān)督；外部系統(tǒng)對城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理主 要以公示和規(guī)劃委員會審查等方式進行。 目前，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與監(jiān)督工作中 存在的矛盾愈發(fā)突出，主要包括政績顯 化影響規(guī)劃戰(zhàn)略性、城市擴張利用土地 二元制和既得利益者影響城市開發(fā)等方 面。分析其原因，主要在于行政管理監(jiān) 督機制不完善、城鄉(xiāng)二元土地制度的阻 礙和對利益相關者的社會監(jiān)督管理缺失 等。因此，構(gòu)建監(jiān)督管理內(nèi)外系統(tǒng)，成 為了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的重要任務。 首先，在行政管理體制的改革中， 以創(chuàng)新管理監(jiān)督方式對內(nèi)部系統(tǒng)進行優(yōu) 化。通過健全重大決策的社會穩(wěn)定風險 評估機制、改革行政復議體系和完善發(fā) 展成果考核評價體系等決策機制改革措 施，改變政績顯化對規(guī)劃戰(zhàn)略造成的不 良影響，糾正單純以經(jīng)濟增長為目標的 政績偏向，以推進城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的健康 發(fā)展。通過建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制 度體系，進行土地二元制度的改革，改 變城市建設土地的征收現(xiàn)狀，遏制在城

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市規(guī)模擴張中以犧牲農(nóng)村、農(nóng)民的利益 和生態(tài)環(huán)境為代價換取城市發(fā)展的行為， 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制。 其次，從公共利益出發(fā)，構(gòu)建決策 科學、執(zhí)行堅決和監(jiān)督有力的權(quán)利運行 體系，依法公開權(quán)利運行流程，形成科 學有效的權(quán)利制約和協(xié)調(diào)機制；引入社 會管理監(jiān)督，形成有效的外部監(jiān)督管理 系統(tǒng)，降低既得利益者在城市開發(fā)過程 中的影響程度。目前，社會力量對城鄉(xiāng) 規(guī)劃管理工作的監(jiān)督主要是通過公示和 成立規(guī)劃委員會。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中， 提出了公眾參與的要求，公示工作得到 了各級政府和規(guī)劃部門的重視，在城鄉(xiāng) 規(guī)劃管理過程中，結(jié)合本地的實際工作 情況，制定了相關的政策法規(guī) [10]，在增 加行政管理透明度的同時，也保障了公 民的知情權(quán)。但是城鄉(xiāng)規(guī)劃的公示制度 建設尚處于探索階段，相關法律規(guī)定、 規(guī)范有待進一步細化和完善。城鄉(xiāng)規(guī)劃 委員會是基于地方性法規(guī)，從法律法規(guī) 和規(guī)劃層次等不同方面的可操作性出發(fā)， 進行探索的結(jié)果。 目前，我國大部分城市都組建了城 鄉(xiāng)規(guī)劃委員會。受不同地方法律法規(guī)的 支撐和可操作層面決策權(quán)的限制，城鄉(xiāng) 規(guī)劃委員會主要包括三種類型—咨詢 協(xié)調(diào)機構(gòu)、法定的審議機構(gòu)和法定的決 策機構(gòu) [11]。雖然各地城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會的 形式和功能均有所差異，但其主要職能 一般都包括城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中重大方針政 策的研究、 協(xié)調(diào)規(guī)劃編制中的相關關系、 參與審批城市規(guī)劃、對城市總體規(guī)劃的 實施進行指導和監(jiān)督等。城鄉(xiāng)規(guī)劃委員 會構(gòu)建了各領域?qū)＜抑黧w的非公務員參 與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的橋梁，促進了技 術(shù)決策和行政決策的融合，能較為客觀 地裁定公眾意見，非公務員人員的參與 在一定程度上保障了公眾利益。但是由 于城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會的成員選任和群體的 限制，無法完全代表公眾的集體選擇， 具有一定局限性。 雖然公示制度和城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會在 一定程度上降低了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的封閉

性，增強了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的社會公共屬 性，但現(xiàn)存矛盾依然突出。因此，需要 從管理和實施層面強化城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工 作中與管理監(jiān)督的關系，對規(guī)劃編制、 審批和實施管理流程進行管理監(jiān)督及權(quán) 利制約；建立上下級部門行政行為監(jiān)督 機制，在開展業(yè)務指導的同時進行行政 監(jiān)督；接受同級行政部門的協(xié)調(diào)制約機 制，優(yōu)化行政運行；建立行政責任、行 政錯誤追究制。 多維度引入公眾參與，接受社會輿 論和公眾的監(jiān)督，讓群眾充分參與到政 策制定與實施過程中，通過進行多種形 式的公示工作，改變以公示制度為主的 被動公共參與，建立主動公共參與的途 徑，如在規(guī)劃編制過程中與公眾代表小 組座談、在規(guī)劃審批過程中加大政務公 開力度和在實施管理過程中提倡公共監(jiān) 督等，傾聽公眾的利益訴求，保證公共 利益不受侵害。同時，可以定位城鄉(xiāng)規(guī) 劃委員會為“獨立于行政機構(gòu)的規(guī)劃決 策組織”，直接由人民代表大會及其常 務委員會負責 [12]。

報告和《決定》為線索，研究行政管理 體制改革背景下城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的應對之 策，為下一步城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的更好 開展提供借鑒。
[ 注　釋 ] ①六次行政管理體制改革分別在 1982 年、 1988 年、1993 年、1998 年、2003 年和 2008 年進行。 [ 參考文獻 ] [1] 王瀾明．改革開放以來我國六次集中的 行政管理體制改革的回顧與思考 [J]． 中國行政管理，2009(10)：7-16. [2] 譚慧．論和諧社會背景下我國行政管理 體制的改革 [D]．成都：四川師范學， 2008． [3] 鄧明， 向洪， 張來培， 等． 管理學辭典 [M]． 成都：西南交通大學出版社，1992. [4] 任世瑜．深化行政管理體制改革問題研 究 [D]．濟南：山東師范大學，2010． [5] 劉 欣 葵， 韓 蕊． 城 市 規(guī) 劃 管 理 制 度 與 法 規(guī) [M]． 北 京： 機 械 工 業(yè) 出 版 社， 2012． [6] 中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會．中共 中央關于全面深化改革若干重大問題的 決定 [Z]．2013. [7] 饒永輝．農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)問題研 究 [D]．杭州：浙江大學，2013． [8] 周振海．改革開放以來的中國金融體制 改革研究 [D]．長春：東北師范大學， 2007. [9] 盧道典，蔡 ．基于分權(quán)視角的城市規(guī) 劃管理體制模式及改革建議 [J]．城市 觀察，2012(2)：110-118. [10] 李倩．加強城鄉(xiāng)規(guī)劃公開公示，實現(xiàn) 城 鄉(xiāng) 規(guī) 劃 公 平 公 正 [J]． 城 市 規(guī) 劃， 2011(3)：12-13，16. [11] 郭素君．由深圳規(guī)劃委員會思索我國 規(guī) 劃 決 策 體 制 變 革 [J]． 城 市 規(guī) 劃， 2009(3)：50-55. [12] 葛 孝 明． 關 于 完 善 城 市 規(guī) 劃 行 政 決 策 體 制 的 思 考 [J]． 現(xiàn) 代 城 市 研 究， 2007(1)：4-8. [ 收稿日期 ]2014-03-16

5 結(jié)語
當前，我國正處于全面建設小康社 會新的歷史階段，進入到了體制改革和 社會轉(zhuǎn)型的關鍵時期。行政管理體制改 革作為政治體制改革的重要內(nèi)容，是上 層建筑適應經(jīng)濟基礎客觀規(guī)律的必然要 求，貫穿我國改革開放和社會主義現(xiàn)代 化建設的全過程。城鄉(xiāng)各類建設活動需 要在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的指導下開展， 而在新型城鎮(zhèn)化和行政管理體制改革的 背景下，要求城鄉(xiāng)規(guī)劃管理做出應對， 以適應社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。 在新時期提出的全面深化改革，是 對上層建筑與經(jīng)濟基礎間適應性的迫切 需求。從規(guī)劃政策法規(guī)的制定、規(guī)劃建 設項目的審批到城鄉(xiāng)建設活動的管理， 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作都需要在把握市場、 民生、公平正義、生態(tài)文明及高效科學 等關鍵點進行轉(zhuǎn)變。本文以“十八大”

2014 年第 4 期　第 30 卷

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  本文關鍵詞：新時期行政管理體制改革與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理應對，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。