本文關(guān)鍵詞：行政復(fù)議制度的改革完善與發(fā)展方向，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

行政復(fù)議制度的改革完善與發(fā)展方向

 

 

民主與法制DEMOCRACYANDLAW行政復(fù)議制度的改革完善與發(fā)展方向■王靜（國家行政學(xué)院中國北京100089）【摘要】行政復(fù)議制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，首要問題是行政復(fù)議組織結(jié)構(gòu)的缺陷，既要增強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，也要加強(qiáng)行政復(fù)議人員的專業(yè)性。而…

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軟式壘球?qū)τ谛W(xué)體育陽光活動(dòng)開展的促進(jìn)摘 要： 軟式壘球?qū)πW(xué)陽光活動(dòng)有很好的補(bǔ)充作用，學(xué)生也十分喜愛這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)。這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)能豐富陽光活動(dòng)內(nèi)容，發(fā)展學(xué)生身心，對(duì)學(xué)生集體性和禮儀性等方面的培養(yǎng)也有很好的促進(jìn)作用。 關(guān)鍵詞： 軟式壘球 陽光體育活動(dòng) 實(shí)踐對(duì)比…

 

民主與法制

DEMOCRACYANDLAW

行政復(fù)議制度的改革完善與發(fā)展方向

■

王靜

（國家行政學(xué)院

中國

北京

100089）

【摘要】行政復(fù)議制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，首要問題是行政復(fù)議組織結(jié)構(gòu)的缺陷，既要增強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，也要加強(qiáng)行政復(fù)議人員的專業(yè)性。而且行政復(fù)議以書面審理為原則也存在很多問題，行政復(fù)議審查方式應(yīng)當(dāng)多樣化，增加聽證程序，同時(shí)也起到填補(bǔ)和替代行政決定聽證的作用。從未來發(fā)展上來，我國行政復(fù)議制度可能朝著行政法院的方向靠近。

【關(guān)鍵詞】行政復(fù)議；聽證；行政法院【中圖分類號(hào)】DF3

【文件標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1006-7426［2010］03-0122-04

中國1999年在修改《行政復(fù)議條例》的基礎(chǔ)上，由全國人大

頒布通過了《行政復(fù)議法》，對(duì)行政復(fù)議制度進(jìn)行了完善和改進(jìn)。但是，行政復(fù)議案件逐年下降，而行政訴訟案件逐年上升，近年來這一問題仍然存在。我國行政復(fù)議制度存在重大缺陷，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。改革和完善我國行政復(fù)議制度是目前建設(shè)法治政府的緊迫之舉，“行政復(fù)議在構(gòu)建和諧社會(huì)過程中將扮演更為重要的角色，經(jīng)過堅(jiān)持不懈地努力，必然成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道”［1］�？疾煊蛲饨�(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國現(xiàn)實(shí)情況，必須從以下方面改革和完善我國行政復(fù)議制度：

一、行政復(fù)議組織結(jié)構(gòu)的改進(jìn)

糾紛解決機(jī)構(gòu)的獨(dú)立是保證公平、客觀對(duì)行政糾紛事實(shí)進(jìn)行審理并作出判斷的關(guān)鍵。“行政復(fù)議作為一種救濟(jì)制度和內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督制度，其有效實(shí)施的關(guān)鍵是，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)相對(duì)比較超脫又熟悉法律、懂得相應(yīng)行政機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)、才能把有關(guān)行政復(fù)議制度落到實(shí)處。各級(jí)法制工作機(jī)構(gòu)就是相對(duì)超脫的和行政管理相對(duì)人沒有利害關(guān)系的機(jī)構(gòu)”。［2］但是，各級(jí)法制工作機(jī)構(gòu)只是相對(duì)超脫，還不夠超脫，不足以擺脫行政機(jī)關(guān)的影響

獨(dú)立、客觀地對(duì)爭(zhēng)議的案件作出裁決，可謂行政復(fù)議制度的“硬傷”。2003年“加入WTO后中國行政復(fù)議制度：挑戰(zhàn)、機(jī)遇與改革理論研討會(huì)”上多位與會(huì)代表就從實(shí)證數(shù)據(jù)和切身感受出發(fā)，直指行政復(fù)議的組織結(jié)構(gòu)缺陷［3］。目前行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，行政復(fù)議工作人員的任免、薪金待遇、紀(jì)律處分同其他行政機(jī)關(guān)工作人員并沒有任何不同，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的復(fù)議決定也不具有獨(dú)立性，公正性大打折扣，行政復(fù)議沒有發(fā)揮應(yīng)有作用首先歸咎于行政復(fù)議組織機(jī)構(gòu)缺陷。改革行政復(fù)議制度，首先要從加強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和行政復(fù)議人員的專業(yè)性上著手。

（一）增強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

“行政復(fù)議是上級(jí)行政機(jī)關(guān)復(fù)查引起相對(duì)人爭(zhēng)議的下級(jí)機(jī)關(guān)已經(jīng)作出的行政行為的活動(dòng)，這種活動(dòng)如果能夠順利展開，在制度設(shè)計(jì)上，就應(yīng)該力避‘官官相護(hù)’的嫌疑，也就是說，這種活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具有公正性，審理者應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性和超然地位，程序是司法化的”［4］。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)增強(qiáng)獨(dú)立性，必須是能夠足以擺脫所處理行政糾紛所涉及的行政機(jī)關(guān)。有兩種方案可選：

第一，設(shè)置與各級(jí)政府相配套的行政復(fù)議委員會(huì)。行政復(fù)議委員會(huì)與政府法制辦合署辦公，取消政府組成部門層級(jí)設(shè)置

作者簡(jiǎn)介:王靜，國家行政學(xué)院法學(xué)部講師、法學(xué)博士，耶魯大學(xué)中國法律中心訪問學(xué)者。

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理論與改革

的復(fù)議機(jī)構(gòu)，僅在特殊行政領(lǐng)域部門保留專門的行政復(fù)議委員

會(huì)。行政復(fù)議委員會(huì)的模式參考一些國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，如美國行政部門內(nèi)的行政上訴委員會(huì)、英國的行政裁判所、韓國的行政審判委員會(huì)以及我國臺(tái)灣地區(qū)的訴愿委員會(huì)等［5］。我國已經(jīng)開始在這一模式下展開試驗(yàn)，2007年北京市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)成立［6］，2009年內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、山東、河南、湖北、廣東、海南、貴州等省市在國務(wù)院法制辦的安排下試點(diǎn)行政復(fù)議委員會(huì)［7］，即“政府主導(dǎo)、專業(yè)保障和社會(huì)專家學(xué)者參與”的審理案件模式，同年證監(jiān)會(huì)設(shè)立了行政復(fù)議委員會(huì)，《國土資源行政復(fù)議規(guī)定》和《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》等也規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)。“如此大規(guī)模試點(diǎn)行政復(fù)議委員會(huì)，標(biāo)志著我國行政復(fù)議體制機(jī)制正在醞釀著一項(xiàng)大的創(chuàng)新。”［8］試點(diǎn)行政復(fù)議委員會(huì)同時(shí)還鼓勵(lì)地方探索相對(duì)集中復(fù)議審理權(quán)，逐步推行縣級(jí)以上地方政府只設(shè)立一個(gè)綜合性行政復(fù)議中心，統(tǒng)一審查下一級(jí)政府和本級(jí)政府所屬部門及其派出機(jī)構(gòu)作為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件［9］。

第二，地方可以試驗(yàn)成立行政復(fù)議辦公室或者行政復(fù)議局。行政復(fù)議辦公室或者行政復(fù)議局受省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)人民政府直接領(lǐng)導(dǎo)，處理區(qū)域內(nèi)所有行政機(jī)關(guān)的行政復(fù)議案件，基本原則是對(duì)本級(jí)人民政府和行政機(jī)關(guān)的行政決定不服，向上一級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)提起復(fù)議申請(qǐng)，個(gè)別地方成熟甚至可以取消縣級(jí)行政復(fù)議辦公室或者行政復(fù)議局。為方便當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)議，上一級(jí)復(fù)議機(jī)構(gòu)可以在縣級(jí)政府設(shè)立辦事處；中央行政機(jī)關(guān)首先可以考慮在各部委內(nèi)部設(shè)立區(qū)別于各法制機(jī)構(gòu)的專門行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。今后，在條件成熟的情況下，可以嘗試將其中央行政機(jī)關(guān)的案件集中于國務(wù)院法制辦行政復(fù)議司，在行政復(fù)議司內(nèi)按類別成立幾個(gè)部門，由行政復(fù)議司對(duì)針對(duì)國務(wù)院各部委的行政決定不服提起的復(fù)議申請(qǐng)進(jìn)行審查。

（二）加強(qiáng)行政復(fù)議人員的專業(yè)性

當(dāng)前行政復(fù)議工作面臨嚴(yán)峻形勢(shì)，案件分布廣，種類增加，難度增大，行政復(fù)議案件與行政訴訟案件之間的差距不斷地縮小，行政復(fù)議人員隊(duì)伍的專業(yè)化、高素質(zhì)是確保行政復(fù)議實(shí)現(xiàn)應(yīng)有效果的保障。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，我國有行政復(fù)議權(quán)的機(jī)關(guān)有1.8萬多個(gè)，但地方三級(jí)政府的專職行政復(fù)議人員僅有1532人；區(qū)縣級(jí)政府專職行政復(fù)議人員平均僅有0.2人，卻需要辦理案件總量的50%。［10］可以考慮在行政復(fù)議工作人員方面，逐步推進(jìn)行政復(fù)議官制度建設(shè)，實(shí)行復(fù)議官專業(yè)化管理，提高復(fù)議官的薪金待遇，實(shí)行較長期限的聘用制，非有法定理由不得免職，可以考慮從律師執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富的資深律師中選聘律師擔(dān)任行政復(fù)議官，同時(shí)也加大對(duì)行政復(fù)議官有關(guān)行政法專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)力度，提高行政復(fù)議官的司法素質(zhì)和專業(yè)能力［11］。2007年北京市開始行政復(fù)議人員資格考試，此后，各省市逐漸開始行政復(fù)議人員資格的考試和認(rèn)證工作［12］。這一工作可以繼續(xù)推進(jìn)，向司法資格考試逐步靠近，只有通過司法資格考試的才具備行政復(fù)議人員資格，并且建立起具有司法資格人員在類似種類崗位上的適當(dāng)流動(dòng)機(jī)制。

二、行政復(fù)議方式多樣化，增加聽證程序

（一）行政復(fù)議以書面審查為原則存在多重問題

如果說行政復(fù)議制度之前，在行政決定階段已經(jīng)有充分的聽證，事實(shí)問題已經(jīng)明了、確定，那么行政復(fù)議采取書面審查主要針對(duì)政策和法律問題，那么還可行的通。問題是我國行政決定程序非常不完善，缺少許多關(guān)鍵的程序保障，特別是重大權(quán)益受影響的案件除了行政許可和行政處罰有明確立法規(guī)定要求聽證外，大量行政行為領(lǐng)域存在聽證空白，在這種情況，行政復(fù)議再不舉行聽證，不對(duì)行政決定環(huán)節(jié)的缺陷進(jìn)行彌補(bǔ)，不給當(dāng)事人面對(duì)面質(zhì)證、辯論的機(jī)會(huì)，僅僅依靠書面審查，行政復(fù)議如何能做出正確的、令人信服的復(fù)議決定？“書面審查與行政復(fù)議的爭(zhēng)訟特征相違背”［13］，在書面審查中，行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)將復(fù)議機(jī)構(gòu)視同普通內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，把復(fù)議案件的辦理視同一般的行政管理行為來操作，將行政復(fù)議文書作為一般性公文來對(duì)待，辦案程序完全是“行政化”的：收文、辦文、呈文、征求意見、逐級(jí)會(huì)簽，效率很低［14］。我國行政復(fù)議制度以書面審查為原則的做法必須改革。

（二）行政復(fù)議聽證在實(shí)踐中有成功經(jīng)驗(yàn)

“在一個(gè)當(dāng)事人利益可能遭受高風(fēng)險(xiǎn)剝奪的糾紛解決領(lǐng)

—聽證。實(shí)踐證明，這一域，英國人發(fā)明了重要的‘防護(hù)裝置’——

裝置功效卓越，它既可實(shí)現(xiàn)人們對(duì)復(fù)議制度運(yùn)作的道德需求，又能實(shí)現(xiàn)人們對(duì)復(fù)議制度的高效（益）愿望。”［15］在公安機(jī)關(guān)內(nèi)已有一些成功的實(shí)踐范例，個(gè)別復(fù)議案件較少的公安機(jī)關(guān)，如嘉興市公安局甚至幾乎做到了凡有條件的復(fù)議案件都采用聽證，并且已取得了較好的社會(huì)效果［16］。而且臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)也證明，行政復(fù)議聽證有利于查清事實(shí)，作出正確判斷。臺(tái)灣地區(qū)訴愿訴愿委員會(huì)必要時(shí)可以傳喚訴愿人及原處分機(jī)關(guān)到會(huì)陳述，必要時(shí)，并可進(jìn)行言詞辯論，此種“準(zhǔn)司法機(jī)制”，，對(duì)查清事實(shí)很有幫助，尤其在公務(wù)人員保障案件的復(fù)審中，充分運(yùn)用到會(huì)陳述和言詞辯論，“成果非凡”［17］。

（三）行政復(fù)議聽證可填補(bǔ)和替代行政決定聽證

在做出行政決定之前舉行聽證，即行政決定聽證，在做出行政決定之后舉行聽證，即行政復(fù)議聽證，二者實(shí)際上存在相互替代和補(bǔ)充作用。美國、德國和我國臺(tái)灣地區(qū)等對(duì)這一問題有著類似的解答。

我國臺(tái)灣地區(qū)的理論和實(shí)踐也是如此，即行政決定程序和行政復(fù)議程序互相抵消，如果行政決定中進(jìn)行了聽證程序，那么不需要重復(fù)聽證，可以省略行政復(fù)議程序。臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》第109條規(guī)定，不服經(jīng)聽證程序作成之行政處分者，其行政救濟(jì)程序，免除訴愿及其先行程序。此條規(guī)定仿照德國聯(lián)邦行政程序法第70條。臺(tái)灣地區(qū)大法官吳庚認(rèn)為，行政程序的功能就包括“代替行政救濟(jì)程序”，以往歐洲大陸國家在行政法院的訴訟程序之前，專門有訴愿或者相當(dāng)于訴愿的程序，而在臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》制定之后，訴愿程序作為行政程序，那么就不需要再經(jīng)過訴愿程序，或者照應(yīng)當(dāng)減少再訴愿［18］。行政程序越完備，行政訴訟的審級(jí)都越可節(jié)省，奧地利和瑞士的行政程序法就完全取代了過去的訴愿程序，德國聯(lián)邦行政程序法也規(guī)定，凡經(jīng)過正式程序作成之處分，得徑行提起行政訴訟，無需再經(jīng)異議程序（訴愿）；奧地利單一審級(jí)的行政法院就能完成監(jiān)督任務(wù)，就是因?yàn)橛懈咚疁?zhǔn)的兩級(jí)制行政程序，“至今仍為他國學(xué)者所稱贊”［19］。而臺(tái)灣地區(qū)的訴愿法及行政程序法，加起來兩百多條，訴愿程序也是行政程序的規(guī)定，兩法律重復(fù)的比例很高，訴愿也是行政程序之一，在奧地利也是如此。而德國沒有訴愿法的規(guī)定，瑞士在程序法之外也沒有訴愿法，日本的行政不

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民主與法制

DEMOCRACYANDLAW

服審查法與行政程序法加起來不過六十幾條，兩個(gè)完全重復(fù)的法律應(yīng)加以整合為一個(gè)法律［20］。臺(tái)灣地區(qū)蔡文斌博士也認(rèn)為，“具體行政行為作成之前的行政過程中，如果能夠依行政程序法相關(guān)的規(guī)定，完善行政程序，對(duì)于人民的權(quán)益，以及法規(guī)的維護(hù)、行政效率的維持，都能兼顧，在這種公、私益都能兼顧的狀況下，實(shí)在已足以保證具體行政行為的合目的性，自毋庸再經(jīng)復(fù)議程序，可以直接進(jìn)入行政訴訟的階段，事實(shí)上來看，也不虞人民會(huì)行使事后的行政爭(zhēng)訴程序”［21］。但是，美國的做法就恰好相反，美國傾向于事后聽證，即行政決定之后的聽證［22］，特別是金錢損失，即便錯(cuò)誤剝奪，也可以通過事后返還來彌補(bǔ)，所以事后聽證，而無需事前聽證。

行政程序中的聽證和行政復(fù)議中的聽證，二者功能重合，可以替代，那么在我國到底選擇哪一個(gè)呢？聽證程序在不同階段具有替代性作用，如果前一階段的聽證不是有證據(jù)證明可以推翻，是不需要重復(fù)的，如果行政程序階段缺乏足夠的聽證程序保護(hù)，那么行政復(fù)議階段，就不能不考慮要舉行聽證。石佑啟教授也表達(dá)了類似的考慮，“復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件應(yīng)采用兩種方式，即書面審查和聽證審查。對(duì)經(jīng)過正式聽證程序作出的行政決定而引起的行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)采用書面審查的方式；對(duì)未經(jīng)正式聽證程序作出的行政決定而引起的行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)采用聽證審理的方式”［23］。加上我國尚無行政程序的統(tǒng)一立法，行政聽證不發(fā)達(dá)，可否考慮從行政復(fù)議現(xiàn)行突破？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)高度重視行政復(fù)議中舉行聽證的作用。除了不舉行事前聽證，不能做出正確行政決定，會(huì)給當(dāng)事人的權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損害以外，行政決定可以不舉行正式聽證，而采取其他替代性方法，保證當(dāng)事人意見的表達(dá)和證據(jù)的提交再加上其他必要的程序就可以。行政決定做出之后，當(dāng)事人如果對(duì)此不服，進(jìn)入行政復(fù)議，則必須舉行事后聽證，從而起到程序保障的作用。

（四）行政復(fù)議聽證的范圍、條件

有學(xué)者建議，對(duì)經(jīng)書面審理可能不利于申請(qǐng)人或者利害關(guān)系人的重大案件應(yīng)當(dāng)舉行聽證，“重大”是指行政處罰影響廣或者涉及的數(shù)額大，對(duì)于此類嚴(yán)重的侵益行政行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適用聽證；對(duì)于復(fù)雜的行政案件，行政機(jī)關(guān)可以有自由裁量權(quán)決定是否適用聽證，“復(fù)雜”是指復(fù)議被申請(qǐng)人的級(jí)別較高或者職權(quán)交叉［24］。筆者認(rèn)為，上述對(duì)聽證適用范圍的建議仍顯狹窄，所謂對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益產(chǎn)生應(yīng)產(chǎn)生重大不利影響不應(yīng)局限于只是行政處罰，應(yīng)當(dāng)包括其他侵益行政行為和部分授益行政行為，比如停止發(fā)放養(yǎng)老保險(xiǎn)金，雖然發(fā)放養(yǎng)老保險(xiǎn)金是授益行政行為，但是停止發(fā)放會(huì)給行政相對(duì)人權(quán)益造成重大影響，應(yīng)當(dāng)也予以聽證；而所謂復(fù)雜案件，也不單指復(fù)議被申請(qǐng)人的情況，而是綜合全案情況來確定。

可以通過單行法律和地方實(shí)踐對(duì)此予以突破。單行法律可以針對(duì)某些類別的行政案件，在個(gè)別領(lǐng)域先要求行政復(fù)議時(shí)舉行正式聽證。周漢華教授認(rèn)為行政復(fù)議改革可以有三種模式，其中之一即雙軌制，在基本維持現(xiàn)行行政復(fù)議體制不變的前提下，在少數(shù)特定的領(lǐng)域（如稅務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等）率先引入獨(dú)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)或獨(dú)立裁判所［25］。個(gè)別領(lǐng)域的突破就可以看作是雙軌制的嘗試，比如城市房屋拆遷、農(nóng)村土地征收等涉及重大公民權(quán)益的案件，在行政復(fù)議階段應(yīng)當(dāng)舉行聽證。此外，還需要在進(jìn)一步深入研究的基礎(chǔ)上確定還有哪些需要舉行正式聽證（開庭審查或者聽證審查）的情況。另外一方面，積極鼓勵(lì)地方進(jìn)行試

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驗(yàn)，根據(jù)案件情況進(jìn)行不同繁復(fù)程度的審查方式，最復(fù)雜的可

以是正式聽證，也可以在此基礎(chǔ)上予以簡(jiǎn)化，采取與案件的情況相適應(yīng)的其他非書面的審查方式，比如情況調(diào)查和意見聽取等形式。

三、行政復(fù)議的未來發(fā)展方向

行政復(fù)議在經(jīng)過科學(xué)合理的改造后，從我國國情出發(fā)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保持現(xiàn)有行政復(fù)議和行政訴訟并置的格局。行政程序、行政復(fù)議和行政訴訟的聽證審查方式具有一定替代性作用，由于行政訴訟和行政復(fù)議都不夠完善，既強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)是解決行政糾紛的主力，也不能忽視司法終局，所以，目前行政復(fù)議不應(yīng)作為行政訴訟的前置程序。當(dāng)事人對(duì)行政決定不服可以選擇行政復(fù)議或者行政訴訟，對(duì)行政復(fù)議決定不服，可以再向法院提起行政訴訟。不同的救濟(jì)手段和糾紛解決途徑存在一定的替代關(guān)系，并存可以分擔(dān)行政糾紛案源，也可以形成一定競(jìng)爭(zhēng)和互補(bǔ)關(guān)系，互相促進(jìn)，有利于深化兩個(gè)制度的改革和發(fā)展。

縱觀英美兩國的歷史發(fā)展，筆者認(rèn)為，行政復(fù)議制度的最終發(fā)展方向?qū)⑹切姓ㄔ�。美國行政法法官從確立到發(fā)展，幾十年后，不僅聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)內(nèi)建立集中使用制度的呼聲此起彼伏，地方上，州行政機(jī)關(guān)將行政法法官合并為一處辦公，成立獨(dú)立的聽證和行政審判辦公室，甚至行政法院。如果從對(duì)行政行為審查的角度來講，行政法法官的審查方式非常類似司法機(jī)構(gòu)，盡管屬于行政機(jī)關(guān)，但是同法院的距離越靠越近。美國行政法法官獨(dú)立化進(jìn)程繼續(xù)推進(jìn)，這是美國行政司法的重要趨勢(shì)［26］

。英國行政裁判所的整體發(fā)展歷程與美國很相似，不同的是美國行政法法官保留在行政系統(tǒng)內(nèi)，而英國行政裁判所已經(jīng)徹底司法化。行政裁判所是英國最為重要的司法組成部分［27］，濫觴于20世紀(jì)初，在各個(gè)領(lǐng)域興起，最初性質(zhì)多樣，絕大多數(shù)是行政系統(tǒng)內(nèi)的司法機(jī)構(gòu)，上世紀(jì)中期曾進(jìn)行過大改革，絕大多數(shù)已經(jīng)完成司法化。近年改革更進(jìn)一步，將不同類別的行政裁判所進(jìn)行整合、重組，大部分裁判所納入統(tǒng)一的行政裁判所服務(wù)體系［28］，這一趨勢(shì)距離行政法院也是越來越近。在行政法院這一點(diǎn)上，大陸法系和英美法系出現(xiàn)趨同現(xiàn)象，如下圖所示：

美國：行政法法官

行政法法官集中使用

行政法院（行政系統(tǒng)）

英國：

行政裁判所（行政系統(tǒng)）

行政裁判所（司法化，司法系統(tǒng)）

裁判所服務(wù)體系也許行政法院（司法系統(tǒng)）

（司法系統(tǒng)）

如果從區(qū)域面積和人口來講，英國行政裁判所的變化和美國某一個(gè)州的行政法法官集中化進(jìn)程非常類似。在相對(duì)小一些的區(qū)域內(nèi)，對(duì)行政糾紛的審查由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部復(fù)審主要負(fù)責(zé)，內(nèi)部復(fù)審司法化，司法化程度繼續(xù)加強(qiáng)，成為獨(dú)立的行政法院，無論是屬于行政系統(tǒng)還是司法系統(tǒng)其實(shí)都不重要，重要的是，司法程度都很高，但是比傳統(tǒng)法院又有所松動(dòng)，更加靈活、簡(jiǎn)易，更利于解決糾紛矛盾。

英美法系行政糾紛解決制度改良型的演進(jìn)過程為我們提供了很好的參照物。對(duì)照大陸法系的行政法律制度，特別是法國的行政法院［29］，不得不思考，這是不是必經(jīng)之路？馬懷德教授曾建議設(shè)立行政法院，是從目前的法院系統(tǒng)突破［30］�？疾煊姓门兴兔绹姓ǚü�，是否可以認(rèn)為發(fā)現(xiàn)了行政法院

·20103

理論與改革

的另類路徑？如果不能從行政訴訟進(jìn)行突破，對(duì)我國現(xiàn)有法院

系統(tǒng)進(jìn)行大規(guī)模、顛覆性的重組，那么完全可以從完善行政復(fù)議的角度來推動(dòng)改革，最終朝著行政法院的目標(biāo)前進(jìn)。

行政復(fù)議改革要從地方上予以推進(jìn)，地方試驗(yàn)，摸索經(jīng)驗(yàn)，確定舉行正式聽證的范圍和條件，逐步實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一。在行政復(fù)議能夠解決絕大部分行政糾紛這一條件成熟時(shí)，則可以考慮將行政復(fù)議作為行政訴訟的前置程序。繼續(xù)改革的方向是向行政法院推進(jìn)，行政復(fù)議變?yōu)樾姓ㄔ旱囊粚�，原有法院的兩�?jí)行政訴訟變?yōu)樾姓ㄔ旱亩䦟徍腿龑�。盡管行政糾紛解決機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)是獨(dú)立的司法化程度很高的行政法院，但是筆者并不贊成一刀切和速成，目前的法治水平還不具備直接建立行政法院的條件。行政復(fù)議獨(dú)立化進(jìn)程必須循序漸進(jìn)，地方政府可以先行一步。什么時(shí)候在絕大多數(shù)地區(qū)都實(shí)現(xiàn)可行政復(fù)議的有效和公正運(yùn)行，行政訴訟可以真正發(fā)揮司法審查作用，再來考慮建立統(tǒng)一的行政法院為時(shí)不晚。

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［6］北京市人民政府行政復(fù)議委員會(huì)分為全會(huì)和審理會(huì)，審理會(huì)一般由9人組成，其中專家學(xué)者不少于4人，并通過投票表決。從成立至今，已召開15次審理會(huì)，共審理25宗、37件行政復(fù)議案件。2008年，行政復(fù)議委員會(huì)審理的案件占同期市政府審結(jié)的行政復(fù)議案件總數(shù)的5%，2009年占到6%，比例在逐步提高。目前北京市有7個(gè)區(qū)、縣也設(shè)立了行政復(fù)議委員會(huì)。行政復(fù)議委員會(huì)讓“官官相護(hù)”沒有市場(chǎng)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2010-3-3

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［9］2008年哈爾濱市開始試水相對(duì)集中行政復(fù)議審理權(quán)。哈爾濱市行政復(fù)議工作成效顯著獲殊榮［J/OL］.黑龍江省政府法治網(wǎng)http：//www.hljfz.gov.cn/data/xwxx/news/2009022613494332.html，

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［10］國務(wù)院法制辦創(chuàng)新行政復(fù)議體制，權(quán)威詳解［N］.法制日?qǐng)?bào)，2008-12-12

［11］深圳市對(duì)建立我國的聽證員管理制度己做出了可貴的探索。深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)行政處罰聽證程序?qū)嵭幸?guī)定［J/OL］.http：//www.law-lib.com/lawhtm/1997/29075.htm，2010-3-4

［12］呂錫偉.在第二次國務(wù)院部門行政復(fù)議協(xié)作會(huì)議上的發(fā)言（2008-12-25）［J/OL］.國務(wù)院法制辦網(wǎng)站http：//www.chinalaw.gov.cn/article/xzfy/wjjjh/200902/20090200128063.shtml，2010-3-4

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［14］杜寶國，陳歡歡.我國現(xiàn)行行政復(fù)議體制的缺陷分析［J］.法學(xué)研究，2004（2）：150-152

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［16］李立.行政復(fù)議程序全程公開后—行政機(jī)關(guān)的自我革命［N］.法制日?qǐng)?bào)，2003-2-12.《公安機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件程序規(guī)定》第53條也規(guī)定，“當(dāng)面聽取意見，應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人平等陳述、質(zhì)證和辯論的權(quán)利”

［17］參見公務(wù)人員保障暨培訓(xùn)委員會(huì)編.保障案件決定書匯編.1998（1-3）；1999（4）.轉(zhuǎn)引自蔡文斌.行政爭(zhēng)訟與行政程序［J］.行政法學(xué)研究，1999（4）：46

［18］臺(tái)灣訴愿法修改已經(jīng)改為一級(jí)訴愿，沒有再訴愿。［19］吳庚.行政法之理論與實(shí)用（增訂4版）.1998-7：473

［20］參見“為行政程序法催生”座談會(huì)會(huì)議紀(jì)錄［J］.月旦法學(xué)雜志（32），1998（1）：51.轉(zhuǎn)引自蔡文斌.行政爭(zhēng)訟與行政程序［J］.行政法學(xué)研究，1999（4）：38

［21］蔡文斌.行政爭(zhēng)訟與行政程序［J］.行政法學(xué)研究，1999（4）：47

［22］Mathewsv.Eldridge，424U.S.319（1976）

［23］接下來，石佑啟教授認(rèn)為，“對(duì)未經(jīng)過復(fù)議的案件，當(dāng)事人對(duì)原具體行政行為不服提起訴訟，如原具體行政行為是經(jīng)過聽證程序后作出的，法院則采用書面審理的方式；如原具體體行政行為是未經(jīng)聽證程序作出的，法院則采用開庭審理的方式。而對(duì)經(jīng)過復(fù)議的案件，當(dāng)事人對(duì)復(fù)議決定不服提起訴訟，法院可采用書面審理的方式。”參見石佑啟.行政聽證筆錄的法律效力分析［J］.法學(xué)，2004（4）：59

［24］參見趙永行，趙昕.試論聽證在我國行政復(fù)議中的適用［J］.西華師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲社版），2005-6：18-19

［25］參見周漢華.行政復(fù)議司法化［J］.環(huán)球法律評(píng)論，2004（1）：5

［26］參見王靜.美國行政法法官集中使用制度研究［J］.行政法學(xué)研究，2009（4）：134-139

［27］參見王靜.英國行政法之旅———有關(guān)裁判所和征地［J］.中國改革，2008（6）：73-75

［28］2006年4月，英國將行政裁判所進(jìn)行重組，將目前零散的裁判所分門別類，整合為10個(gè)大型的裁判所，由統(tǒng)一的裁判所服務(wù)局（TribunalsService）進(jìn)行管理，裁判所服務(wù)局是英國憲法事務(wù)部的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這一重組是半個(gè)世紀(jì)以來裁判所制度最大的變化。裁判所制度是英國司法體制的重要組成部分，每年處理的案件數(shù)量比民事法庭的辦案量都多，很多案件涉及到社會(huì)弱勢(shì)群體，現(xiàn)有裁判所包括18類。參見英國裁判所服務(wù)體系官方網(wǎng)站，http：//www.tribunals.gov.uk/l，2010-3-4

［29］法國是行政法的母國，行政法是獨(dú)立的法律體系，行政法院獨(dú)立于普通法院之外，適用專門規(guī)則審理行政案件。行政法院隸屬于行政機(jī)關(guān)；行政法院的成員是行政官吏而不是法官，所以不享有法官任職終身的權(quán)利。而且行政法院審理案件的依據(jù)是先例，以判例作為法律淵源，行政法的重要原則由法律判例產(chǎn)生

［30］參見馬懷德，解志勇.行政訴訟案件執(zhí)行難的現(xiàn)狀及對(duì)策———兼論建立行政法院的必要性與可行性［J］.法商研究，1999（6）：36

責(zé)任編輯：白林

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民主與法制DEMOCRACYANDLAW行政復(fù)議制度的改革完善與發(fā)展方向■王靜（國家行政學(xué)院中國北京100089）【摘要】行政復(fù)議制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，首要問題是行政復(fù)議組織結(jié)構(gòu)的缺陷，既要增強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，也要加強(qiáng)行政復(fù)議人員的專業(yè)性。而…

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