本文關鍵詞：行政復議決定的法律效力研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　摘　要：行政復議決定的法律效力是行政復議制度的生命力。但目前，法律對行政復議決定法律效力的規(guī)定過于簡單，面對不斷出現(xiàn)的疑難案件，實務界常常束手無策。因此，理論上對行政復議決定的法律效力進行研究就顯得十分必要。

　　關鍵詞：行政復議決定；法律效力；行政決定

　　行政復議決定的法律效力是指能夠促成行政復議決定依其內(nèi)容和形式發(fā)生一定法律效果的特殊作用力，其本質(zhì)是對行政復議決定的一種法律保護。行政復議制度的生命力就在于行政復議決定具有法律效力。本文試圖從一個嶄新的視角來研究復議決定應該具有的法律效力，即從行政復議決定的分類入手，基于一般行政決定的效力理論來構(gòu)建行政復議決定的效力理論[i].

　　一、行政復議決定的公定力

　　行政復議決定的公定力是指行政復議決定一經(jīng)做出，除自始無效外，對任何國家機關、社會組織或公民個人都有被推定為合法有效而予以尊重和服從的效力。復議決定的公定力作為復議決定效力體系的核心力，是其他法律效力得以發(fā)生的前提和基礎，因此，為了保證行政復議制度最終能夠發(fā)揮定紛止爭的功能，需要正確地認識復議決定的公定力，進而為復議決定產(chǎn)生預期法律效果打下堅實的基礎。行政復議決定的本質(zhì)是一種補救性的行政決定，故復議決定的公定力必然具有一般行政決定所具有的公定力的內(nèi)涵，但復議制度還是一種通過解決行政糾紛最終為行政相對人提供行政救濟的現(xiàn)代社會的糾紛解決機制，這就決定了復議決定的公定力必然也具有特殊性，表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1.復議決定的公定力是一種有限公定力，原因在于復議決定的本質(zhì)仍是行政決定。但行政復議機關通過行政行為的合法性與適當性的審查作出的行政復議決定發(fā)揮的是定紛止爭的功能，程序上更加科學、嚴密和公正，因此比一般行政決定的公定力更具正當性和說服力。行政復議決定是一種行政救濟，這種類司法行為的特點決定了行政復議決定的權(quán)威性和穩(wěn)定性。行政復議決定的效力應是一般行政決定的效力和司法判決效力的有機結(jié)合。行政復議決定原則上有效，但有明顯重大瑕疵時應給于相對人直接抵抗的權(quán)利，但這種抵抗權(quán)必須有嚴格的限定，以實現(xiàn)維護公共利益和維護行政法治的平衡。而行政復議決定是以復議決定書為載體，行政復議決定書作為整個復議活動的最終體現(xiàn)和結(jié)果，如果行政復議決定書的內(nèi)容和形式存在明顯的重大瑕疵以至于按照常人的智識很容易就能判斷出來，此時應認定行政復議決定書無效，申請人可直接拒絕履行。

　　2.行政復議決定的種類[ii]決定公定力的特殊性。以是否經(jīng)過行政訴訟為標準，可以分為未經(jīng)司法審查的行政復議決定和司法審查期間的行政復議決定[iii].未經(jīng)司法審查的行政復議決定的法律效力一定程度上更接近于一般行政決定的法律效力，但是行政復議決定的種類劃分又加大了復議決定的法律效力的復雜程度，由公定力轉(zhuǎn)化的拘束力和執(zhí)行力的研究正是以復議決定的不同種類為研究視角的。而司法審查期間的行政復議決定是由行政相對人對復議決定不服引發(fā)的，出于穩(wěn)定行政法律關系而維護行政秩序的需要，必須對此期間的行政復議決定的法律效力做出明確的規(guī)定。

　　3.行政復議決定公定力的適用對象。既然行政決定的公定力為一種“對世”的效力，復議決定的公定力也不例外。針對適用對象的不同，公定力有不同的要求，具體包括：程序內(nèi)的公定力的適用對象，即對行政復議機關、申請人和被申請人的公定力；程序外的公定力的適用對象，即對其他行政機關、社會組織和公民個人以及法院的效力。由于行政復議決定在不同的階段有不同的表現(xiàn)形式，因此，復議決定針對程序內(nèi)的不同對象的法律效力由起核心作用的公定力逐一轉(zhuǎn)換為確定力、拘束力和執(zhí)行力，將在介紹每一種效力時詳細論之。而對于程序外的適用對象的法律效力則主要通過公定力的作用[iv].審查法院應如何對待司法審查期間的行政復議決定，是能夠直接體現(xiàn)行政復議和行政訴訟的關系的新視角。行政復議和行政訴訟均為現(xiàn)代社會重要的行政糾紛解決手段，前者以效率為第一要素，而后者以公正為根本出發(fā)點，故申請人如對復議決定不服可訴諸司法，畢竟司法是維護社會公正的最后屏障。但法院對復議決定的審查應不同于一般的行政決定，對復議決定應給于適度尊重，以實現(xiàn)國家權(quán)力分立與制衡。爭議的最終解決，依托于對爭議事實的認定和法律的適用，而行政復議機關作為被申請人的上級機關，具有能夠認清行政爭議事實的天然優(yōu)勢，而法院的職能應在解決適用法律的爭議上，因此，行政復議和行政訴訟解決行政爭議的合理的分工應為：

　　前者主要解決事實爭議，而后者主要解決法律爭議，相應就要求當法院對行政復議決定進行審查時，對復議決定所認定的事實應給予充分的尊重。但現(xiàn)代社會中行政立法的大量出現(xiàn)則加大了司法對復議審查的難度。按照司法最終原則，如果復議機關和法院對適用的法規(guī)認定不一致時，應該以法院的認定為準，但是常常復議機關可能是被申請機關適用的法規(guī)的制定機關，其對該法規(guī)的理念應是最清楚不過的了，法院是否應尊重復議機關的認定，有進一步探討的必要�？梢越梃b目前地方性法規(guī)和部門規(guī)章沖突時適用的規(guī)則。審查法院在決定適用法規(guī)是否適當時應充分聽取復議機關（行政立法機關）的意見，如果雙方對法規(guī)的適用仍有爭議（畢竟行政立法是授權(quán)立法，有侵犯行政相對人權(quán)益的可能），審查法院可以逐級上報到最高法院，由最高法院提請國務院裁決，對于行政立法之間如何適用，國務院有權(quán)做出最終裁決，對于行政立法與地方性法規(guī)以及法律的沖突裁決的程序可以遵照《中華人民共和國立法法》第86條的規(guī)定。

　　二、行政復議決定的確定力

　　行政復議決定的確定力是指行政復議決定一經(jīng)做出，原則上就具有不可變更的效力。

　　行政爭議使行政法律關系處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)，而行政復議決定正是通過對行政爭議的及時處理，從而使不穩(wěn)定的行政法律關系趨向穩(wěn)定，這是行政復議決定確定力的直接體現(xiàn)。[v]“不可改變力的強度大體上是與行政相對人的權(quán)益影響程度以及其所依據(jù)程序的嚴格程度成正比的”，[vi]毋庸置疑，行政復議決定的確定力應當強于一般的行政決定。

　　復議決定的確定力包括形式確定力和實質(zhì)確定力。前者是復議決定對復議申請人的一種法律效力，對于終局的行政復議決定以及經(jīng)過起訴期限的復議決定，申請人不能再要求改變，即是一種不可爭力；[vii]后者則是復議決定對復議機關而言的不可改變力，即行政復議機關不得任意變更、撤銷或廢止所作的行政復議決定，這是一種自縛力。但基于行政機關的上下級的領導關系和監(jiān)督關系，復議決定實質(zhì)確定力的適用對象還應包括行政復議的被申請人和行政復議機關的上級機關。

　　未經(jīng)司法審查的復議決定對行政復議的申請人產(chǎn)生形式確定力，但發(fā)生時間不同，前者始于行政復議決定送達申請人之時，而后者需行政復議決定送達申請人之后且經(jīng)過訴訟期限之日起。復議決定對復議申請人的形式確定力并不限制其在法定起訴期內(nèi)對法定的非終局的行政復議決定提起訴訟的權(quán)利。對于司法審查期間的行政復議決定對申請人的確定力被暫時“凍結(jié)”，“一個事物或案件在被置之程序的那一刻開始，就與社會發(fā)展的因果鏈隔離了。”[viii]如果法院對復議決定的審查做出維持判決時，復議決定的形式確定力“復蘇”，并達到最高點。復議決定的形式確定力通過逐步轉(zhuǎn)化為拘束力和執(zhí)行力，最終發(fā)生預期的法律效果。出于穩(wěn)定行政法律關系和維護信賴利益的需要，行政復議原則上適用“一事不再理”

　　原則。對于終局的復議決定和已過起訴期限的復議決定，原則上復議申請人并不具有就同一糾紛事后再度提起行政復議的權(quán)利，但是如果復議決定在合理期限內(nèi)所依之事實發(fā)生有利于原復議申請人之變更或者發(fā)生新事實、發(fā)現(xiàn)新證據(jù)而可能會給申請人帶來更為有利的決定時，復議申請人應有向復議機關申請再審的權(quán)利，但是否啟動再審程序，應由行政復議機關決定。

　　對于行政復議機關來說，為了維護行政秩序并保護公眾的信賴利益，行政復議決定一經(jīng)作出并不得隨意改變，即具有實質(zhì)確定力。無論是否需要司法審查，復議機關及其上級機關都不得任意改變已做出的行政復議決定。行政復議法律關系中包括三方主體：行政復議機關、被申請行政機關和申請人，而被申請機關往往又是復議機關的上級領導機關，基于國家行政權(quán)的縱向分配格局，下級對上級的服從和上級對下級的監(jiān)管，復議被申請人即使對非終局的行政復議決定不服，也必須無條件執(zhí)行，因此，復議決定一經(jīng)送達給被申請機關，就發(fā)生確定力、拘束力和執(zhí)行力。為了穩(wěn)定行政法律關系，比一般行政決定程序更具科學性和公正性的復議決定必須具有較強的確定性，但為了實現(xiàn)實質(zhì)公正，并能切實維護相對人的合法權(quán)益，確定力應為有限確定力，表現(xiàn)為：（1）未經(jīng)司法審查的行政復議決定生效后，行政復議機關如認為符合法定事由，可根據(jù)自行監(jiān)督權(quán)進行糾正，因而給當事人造成損害的，復議機關應該承擔相應的責任。（2）司法審查期間，復議機關可以依法改變已經(jīng)做出的行政復議決定，但不能以變相促使復議申請人撤訴為目的。（3）復議機關做出的維持決定生效后，被申請人如發(fā)現(xiàn)原行政決定確有錯誤，在不損害申請人利益的前提下，可賦予其監(jiān)督權(quán)自行修正，若是因新事實而撤銷或變更原行政行為，應屬做出新的行政行為，不受行政復議決定的限制。[ix]（4）當行政復議決定中存在明顯重大瑕疵，如誤寫、誤算等技術或文字的顯然錯誤，并不影響行政復議決定的實體內(nèi)容時，復議機關自得隨時或依申請而為更正，，[x]不必重作，可繼續(xù)維持其效力，但給申請人帶來損害的，復議機關要承擔補償責任。

　　三、行政復議決定的拘束力

　　行政復議決定的拘束力是指行政復議決定生效后，依其具體內(nèi)容所具有的拘束行政復議法律關系參加者各方的法律效力。正如拘束力在行政決定的效力體系中具有重要地位一樣，復議決定具有的拘束力是促使行政復議決定對復議當事人產(chǎn)生預期法律效果的關鍵作用力，與作為保障力的執(zhí)行力共同決定行政復議決定最終能否發(fā)揮定紛止爭的功能。

　　行政復議決定拘束力的對象包括三方主體：復議機關、被申請行政機關和申請人（行政相對人和第三人）。復議決定對復議機關的拘束力由上述實質(zhì)確定力所轉(zhuǎn)化，復議機關嚴格依照復議決定的內(nèi)容參與復議決定的執(zhí)行。復議決定的執(zhí)行對象只是被申請人和申請人，縱然經(jīng)過行政訴訟非終局的行政復議決定可能會被法院撤銷或變更，若涉及到對復議機關的執(zhí)行，其實質(zhì)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷π姓袥Q的執(zhí)行而非復議決定了。針對行政復議的行政裁判特性，復議決定的拘束力主要表現(xiàn)為對復議當事人的法律效力。既然復議決定本質(zhì)上是一種補救性的行政決定，對申請人的拘束力就可參照適用一般行政決定的拘束力理論，只不過行政復議決定的不同種類會影響到拘束力的具體內(nèi)容。而經(jīng)過司法審查抑或司法審查期間的復議決定都不會影響其對復議申請人的拘束力，相對人對非終局的行政復議決定不服而提起行政訴訟，只是復議決定對申請人執(zhí)行力的暫時“凍結(jié)”。同時，由于國家行政權(quán)的縱向分配格局，復議決定一經(jīng)送達給被申請人，就必須立即開始執(zhí)行，復議決定對被申請人的拘束力隨即轉(zhuǎn)化為執(zhí)行力，因此，復議決定對申請人和被申請人的拘束力遠需通過復議決定的執(zhí)行力來研究。

　　形成性行政行為和確認性行政行為由于其宣布本身就已經(jīng)實現(xiàn)其具體內(nèi)容，完全沒有研究執(zhí)行力的必要，對此類行政行為要著重研究其拘束力。因此，如果復議決定為形成性決定或確定性決定，對其執(zhí)行力的研究就要通過拘束力體現(xiàn)。復議機關作出的確認原具體行政行為違法的決定，一經(jīng)形成就能實現(xiàn)其具體內(nèi)容，而確認決定一般又是賠償決定的前提和基礎，故前者對后者有約束作用。撤銷決定也具有特殊性，對于申請人來說等于被申請的具體行政行為從來沒有作過，這是撤銷決定所具有的類似于法院撤銷判決的形成力。撤銷決定由于沒有可執(zhí)行內(nèi)容，不會產(chǎn)生執(zhí)行力，但僅僅撤銷被申請的具體行政行為，有時對解決糾紛不起實際作用。因此，為了確保申請人的合法權(quán)益得以實現(xiàn)，必須對重新作出具體行政行為的機關課處一定的作為或者不作為義務，以保證撤銷決定的實際效果。對于復議機關做出撤銷決定同時又要求被申請人重新做出具體行政行為的，《行政復議法》第28條明確規(guī)定了被申請人不得以同一事實和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為，這被稱為撤銷決定對行政機關的禁止反復行為效力，屬于拘束力的消極內(nèi)容；而當具體行政行為已經(jīng)導致其后的法律關系和事實關系變動的情況下，由于該行為被復議機關撤銷，現(xiàn)狀就成為違法狀態(tài)，恢復原狀就成為行政機關的義務，此為撤銷決定對被申請人的拘束力的積極要求[xi].

　　四、行政復議決定的執(zhí)行力

　　行政復議決定的執(zhí)行力是指生效的行政復議決定具有使其內(nèi)容得以完全實現(xiàn)的法律效力，包括行政復議當事人自行履行行政復議決定所負義務的法律效力（自行執(zhí)行力）和強制復議當事人履行復議決定所負義務的法律效力（強制實現(xiàn)力）兩種形式。行政復議決定的執(zhí)行力是行政復議決定能夠最終發(fā)揮定紛止爭功能的有力保障。

　　生效的行政復議決定的執(zhí)行力針對不同的主體要求不同。對于行政復議機關來說，若復議決定的義務主體在法定期限內(nèi)沒有履行未經(jīng)司法審查的復議決定所負的義務，行政復議機關將依法直接強制或申請法院強制執(zhí)行該復議決定，除非復議機關作出維持原具體行政行為的決定而應由被申請人依法直接強制執(zhí)行或申請人民法院強制執(zhí)行。既然行政決定執(zhí)行力的適用對象主要是行政相對人，那么種類不同的復議決定的義務主體就應是復議申請人或被申請人。在未經(jīng)司法審查的復議決定的法定履行期限內(nèi)，復議決定的義務主體可以自行履行該復議決定，但超過法定履行期限義務主體仍未按照復議決定履行義務時，強制實現(xiàn)力即開始發(fā)生作用。盡管復議決定一經(jīng)作出即為有效，隨即具有執(zhí)行力，但并不排除復議申請人對非終局的復議決定不服提起行政訴訟的權(quán)利。為了維持行政秩序和法安定性，《行政訴訟法》明確規(guī)定了行政訴訟不停止執(zhí)行具體行政行為原則，而復議決定作為補救性行政決定的一種，且基于解紛的需要，具有比一般行政決定更具科學和嚴密的程序，因此即使法律中并沒有明確規(guī)定訴訟不停止執(zhí)行復議決定的原則，根據(jù)“舉輕以明重”的規(guī)則，我們也能推導出訴訟期間并不停止執(zhí)行復議決定。但實踐中法院往往并不會在訴訟程序還沒有結(jié)束之前就直接執(zhí)行該復議決定，故申請人提起行政訴訟實為延緩了復議決定的執(zhí)行力。而復議決定的義務主體主要還是被申請機關，基于國家行政權(quán)的縱向分配格局，下級對上級的服從和上級對下級的監(jiān)管，復議被申請人即使對被非終局的行政復議決定不服，也必須無條件執(zhí)行，即使認為上級復議決定有錯誤，可以向上反映，但同時必須執(zhí)行上級的決定。因此行政復議決定一經(jīng)送達，被申請人必須立即開始執(zhí)行，并不存在所謂起訴期滿后方開始執(zhí)行的說法，且執(zhí)行過程并不會被行政訴訟程序所阻斷，除非不及時執(zhí)行可能會給國家利益、公共利益或他人合法權(quán)益造成不可彌補的損失而被法院裁定停止執(zhí)行的。

　　復議決定的執(zhí)行力，同其他行政決定一樣，視其性質(zhì)和內(nèi)容有無可執(zhí)行性而定。維持決定實為對原行政決定的肯定，對申請人產(chǎn)生的執(zhí)行力適用一般行政決定的執(zhí)行力；撤銷決定（形成性行為）和確認決定（確認性行為）一經(jīng)宣布即已實現(xiàn)其內(nèi)容，并不具執(zhí)行力，通過拘束力保障復議決定發(fā)生預期法律效果，已在拘束力部分詳述之；對于改變原行政決定結(jié)果的變更決定、責令履行決定和賠償決定生效后即具有自行履行力和強制實現(xiàn)力，而對于只改變原行政決定所認定的主要事實和證據(jù)以及原行政決定所適用的規(guī)范依據(jù)且對定性產(chǎn)生影響的變更決定因為并無可以執(zhí)行的內(nèi)容，一經(jīng)宣布就已實現(xiàn)其法律效果。

行政復議決定的法律效力研究

摘 要：行政復議決定的法律效力是行政復議制度的生命力。但目前，法律對行政復議決定法律效力的規(guī)定過于簡單，面對不斷出現(xiàn)的疑難案件，實務界常常束手無策。因此，理論上

　　復議決定對不同的義務主體的強制實現(xiàn)力有不同的表現(xiàn)形式和要求。復議決定對復議申請人執(zhí)行力的實現(xiàn)，完全按照一般的行政決定的要求和方式進行，而對于被申請機關的強制執(zhí)行則只能采取間接的方式。盡管我國《行政復議法》第32、37條明確限定了對被申請人間接強制執(zhí)行的方式，但是在實踐中被申請機關不執(zhí)行復議決定的案例還是頻頻發(fā)生，“二商集團案”即為典型。歸根到底，責任追究機制的沉默，放縱了被申請人長期拒不執(zhí)行復議決定的嚴重違法行為，因此，建立一套科學而嚴格的領導責任追究機制應為確保復議決定最終能夠切實發(fā)揮定紛止爭功能的關鍵。

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