本文關(guān)鍵詞：行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政訴訟中作被告問題的反思，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

【全文】【法寶引證碼】 CLI.A.088635     行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政訴訟中作被告問題的反思

青鋒;張水海

【摘要】我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)作被告的情形。隨著行政復(fù)議體制機(jī)制的改革，行政復(fù)議工作的不斷深入，行政復(fù)議制度的這一設(shè)計(jì)面臨著行政復(fù)議案件高維持率、不利于行政復(fù)議救濟(jì)和監(jiān)督功能的發(fā)揮等諸多挑戰(zhàn)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政訴訟中作被告的問題需要進(jìn)行重新審視。理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)此有多種觀點(diǎn)，我們需要從行政復(fù)議的救濟(jì)功能、居中裁決的性質(zhì)以及行政復(fù)議體制改革等方面進(jìn)行分析和思考。
【關(guān)鍵詞】行政復(fù)議機(jī)關(guān)；行政訴訟；被告

　　

　　一、行政復(fù)議機(jī)關(guān)作被告的現(xiàn)行規(guī)定與實(shí)際情況

　　行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政訴訟中作被告，，主要是由現(xiàn)行《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）規(guī)定的。

　　《行政訴訟法》第25條：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。”《解釋》第22條：“復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期間內(nèi)不作復(fù)議決定，當(dāng)事人對(duì)原具體行政行為不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告；當(dāng)事人對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)不作為不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。”

　　據(jù)此，復(fù)議機(jī)關(guān)主要在兩種情形下作被告：（1）復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為，包括改變?cè)唧w行政行為所認(rèn)定的主要事實(shí)和證據(jù)，改變?cè)唧w行政行為適用的規(guī)范依據(jù)且對(duì)定性產(chǎn)生影響，撤銷、部分撤銷或變更原具體行政行為處理結(jié)果等；（2）復(fù)議機(jī)關(guān)不作為，當(dāng)事人不服，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。

　　實(shí)踐中，復(fù)議機(jī)關(guān)在行政訴訟一審中作被告的不在少數(shù)。如：山東省2006年行政應(yīng)訴案件共計(jì)9 647件，復(fù)議后應(yīng)訴的1 043件，其中以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告的166件，占總數(shù)16%。[1]河南省2007年行政應(yīng)訴案件共4 163件，復(fù)議后起訴的1 271件，其中以行政復(fù)議機(jī)關(guān)為被告的284件，占總數(shù)22%。[2]四川省2008年行政應(yīng)訴案件共1 265件，復(fù)議后起訴的441件，其中以行政復(fù)議機(jī)關(guān)為被告的39件，占總數(shù)9%。[3]福建省2011年行政應(yīng)訴案件共2 350件，復(fù)議后起訴的882件，其中以行政復(fù)議機(jī)關(guān)為被告的47件，占總數(shù)5%。[4]可見，一審中，復(fù)議機(jī)關(guān)作被告的情況還是占有一定的比例。

　　二、行政復(fù)議機(jī)關(guān)作被告的制度面臨的挑戰(zhàn)

　　行政復(fù)議機(jī)關(guān)作被告，從行政復(fù)議實(shí)際工作看，面臨著三方面的挑戰(zhàn)：

　　第一，導(dǎo)致了行政復(fù)議案件的高維持率，影響了行政復(fù)議制度宗旨的實(shí)現(xiàn)。從現(xiàn)階段實(shí)際情況看，行政首長(zhǎng)很難說樂于在行政訴訟中作被告，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在辦案中往往也承受著這種壓力，常常采取“多一事不如少一事”的態(tài)度，作出改變?cè)唧w行政行為的決定比較少，作出維持決定比較多，因而影響了行政復(fù)議法律制度作用的發(fā)揮。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年全國(guó)行政復(fù)議案件審結(jié)總共84 387件，其中行政復(fù)議機(jī)關(guān)明確作出維持決定的49 941件，維持率為59.18%；2010年全國(guó)行政復(fù)議案件審結(jié)總共77 606件，其中行政復(fù)議機(jī)關(guān)明確作出維持決定的45 615件，維持率為58.78%；2009年全國(guó)行政復(fù)議審結(jié)總共64 668件，其中行政復(fù)議機(jī)關(guān)明確作出維持決定的40 234件，維持率為62.22%； 2008年全國(guó)行政復(fù)議案件審結(jié)總共66 479件，其中行政復(fù)議機(jī)關(guān)明確作出維持決定的41 027件，維持率為61.71%。[5]有的地方維持率更高，比如，杭州市2010年度審結(jié)653件，其中維持原具體行政行為的436件，占66.8%。[6]

　　另據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年全國(guó)各級(jí)法院審理的87 795件行政訴訟案件中，作出維持判決的21 535件，占25%。2009年全國(guó)各級(jí)法院審理的43 853件行政訴訟案件中，作出維持判決的14 054件，占32%。2008年全國(guó)各級(jí)法院審理的45 332件行政訴訟案件中，作出維持判決的15 257件，占38.62%。[7]

　　將上面兩組數(shù)據(jù)相比較可見，全國(guó)法院行政審判判決維持的比例要比行政復(fù)議決定維持少一半左右。行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定并非由于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法質(zhì)量有多高，而是證明行政復(fù)議機(jī)關(guān)作被告本身在制度設(shè)計(jì)上存在問題，需要認(rèn)真研究。

　　第二，不利于對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行及時(shí)有效的救濟(jì)。由于行政復(fù)議機(jī)關(guān)往往因不想作被告而作出維持決定，使得行政復(fù)議制度原有設(shè)計(jì)目的得不到落實(shí)，當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議不但得不到救濟(jì)，反而延長(zhǎng)了獲取訴訟救濟(jì)的時(shí)間，增加訟累和負(fù)擔(dān)。

　　第三，不利于行政復(fù)議監(jiān)督功能的發(fā)揮，減弱了行政復(fù)議制度的公信力。行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出大量的維持決定，容易給人一種“官官相護(hù)”的印象，減弱了行政復(fù)議制度的公信力，也不利于及時(shí)糾正原具體行政行為，推進(jìn)依法行政。

　　三、行政復(fù)議機(jī)關(guān)作被告在理論界和實(shí)務(wù)界的爭(zhēng)議

　　近年來，關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)作被告的問題，理論界和實(shí)務(wù)界存在不少爭(zhēng)議，其中也有對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)作被告的現(xiàn)行規(guī)定提出質(zhì)疑的觀點(diǎn)。概括起來，主要有三種主張：

　　第一，主張經(jīng)行政復(fù)議的案件一律以行政復(fù)議機(jī)關(guān)為被告，可以稱為“一律說”。這種觀點(diǎn)主張無論行政復(fù)議機(jī)關(guān)是否改變?cè)唧w行政行為，均以行政復(fù)議機(jī)關(guān)為被告，并適用于行政復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的情形。主要理由有：（1）現(xiàn)行的行政復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為或者不作為成為被告的做法，不利于強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)關(guān)的責(zé)任心，也不便于當(dāng)事人起訴，將被告問題復(fù)雜化了。（2）一律以行政復(fù)議機(jī)關(guān)為被告，符合誰行為、誰被告的規(guī)則。（3）行政復(fù)議的性質(zhì)屬于行政行為，適用行政程序，救濟(jì)也應(yīng)當(dāng)適用行


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