本文關鍵詞：行政復議機關在行政訴訟中作被告問題的反思，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

【全文】【法寶引證碼】 CLI.A.088635     行政復議機關在行政訴訟中作被告問題的反思

青鋒;張水海

【摘要】我國現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定了行政復議機關作被告的情形。隨著行政復議體制機制的改革，行政復議工作的不斷深入，行政復議制度的這一設計面臨著行政復議案件高維持率、不利于行政復議救濟和監(jiān)督功能的發(fā)揮等諸多挑戰(zhàn)，行政復議機關在行政訴訟中作被告的問題需要進行重新審視。理論界和實務界對此有多種觀點，我們需要從行政復議的救濟功能、居中裁決的性質以及行政復議體制改革等方面進行分析和思考。
【關鍵詞】行政復議機關；行政訴訟；被告

　　

　　一、行政復議機關作被告的現(xiàn)行規(guī)定與實際情況

　　行政復議機關在行政訴訟中作被告，，主要是由現(xiàn)行《行政訴訟法》和《最高人民法院關于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）規(guī)定的。

　　《行政訴訟法》第25條：“經(jīng)復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告；復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告。”《解釋》第22條：“復議機關在法定期間內(nèi)不作復議決定，當事人對原具體行政行為不服提起訴訟的，應當以作出原具體行政行為的行政機關為被告；當事人對復議機關不作為不服提起訴訟的，應當以復議機關為被告。”

　　據(jù)此，復議機關主要在兩種情形下作被告：（1）復議機關改變原具體行政行為，包括改變原具體行政行為所認定的主要事實和證據(jù)，改變原具體行政行為適用的規(guī)范依據(jù)且對定性產(chǎn)生影響，撤銷、部分撤銷或變更原具體行政行為處理結果等；（2）復議機關不作為，當事人不服，復議機關是被告。

　　實踐中，復議機關在行政訴訟一審中作被告的不在少數(shù)。如：山東省2006年行政應訴案件共計9 647件，復議后應訴的1 043件，其中以復議機關為被告的166件，占總數(shù)16%。[1]河南省2007年行政應訴案件共4 163件，復議后起訴的1 271件，其中以行政復議機關為被告的284件，占總數(shù)22%。[2]四川省2008年行政應訴案件共1 265件，復議后起訴的441件，其中以行政復議機關為被告的39件，占總數(shù)9%。[3]福建省2011年行政應訴案件共2 350件，復議后起訴的882件，其中以行政復議機關為被告的47件，占總數(shù)5%。[4]可見，一審中，復議機關作被告的情況還是占有一定的比例。

　　二、行政復議機關作被告的制度面臨的挑戰(zhàn)

　　行政復議機關作被告，從行政復議實際工作看，面臨著三方面的挑戰(zhàn)：

　　第一，導致了行政復議案件的高維持率，影響了行政復議制度宗旨的實現(xiàn)。從現(xiàn)階段實際情況看，行政首長很難說樂于在行政訴訟中作被告，行政復議機構在辦案中往往也承受著這種壓力，常常采取“多一事不如少一事”的態(tài)度，作出改變原具體行政行為的決定比較少，作出維持決定比較多，因而影響了行政復議法律制度作用的發(fā)揮。

　　據(jù)統(tǒng)計，2011年全國行政復議案件審結總共84 387件，其中行政復議機關明確作出維持決定的49 941件，維持率為59.18%；2010年全國行政復議案件審結總共77 606件，其中行政復議機關明確作出維持決定的45 615件，維持率為58.78%；2009年全國行政復議審結總共64 668件，其中行政復議機關明確作出維持決定的40 234件，維持率為62.22%； 2008年全國行政復議案件審結總共66 479件，其中行政復議機關明確作出維持決定的41 027件，維持率為61.71%。[5]有的地方維持率更高，比如，杭州市2010年度審結653件，其中維持原具體行政行為的436件，占66.8%。[6]

　　另據(jù)統(tǒng)計，2010年全國各級法院審理的87 795件行政訴訟案件中，作出維持判決的21 535件，占25%。2009年全國各級法院審理的43 853件行政訴訟案件中，作出維持判決的14 054件，占32%。2008年全國各級法院審理的45 332件行政訴訟案件中，作出維持判決的15 257件，占38.62%。[7]

　　將上面兩組數(shù)據(jù)相比較可見，全國法院行政審判判決維持的比例要比行政復議決定維持少一半左右。行政復議機關作出維持決定并非由于行政執(zhí)法機關的執(zhí)法質量有多高，而是證明行政復議機關作被告本身在制度設計上存在問題，需要認真研究。

　　第二，不利于對當事人進行及時有效的救濟。由于行政復議機關往往因不想作被告而作出維持決定，使得行政復議制度原有設計目的得不到落實，當事人申請行政復議不但得不到救濟，反而延長了獲取訴訟救濟的時間，增加訟累和負擔。

　　第三，不利于行政復議監(jiān)督功能的發(fā)揮，減弱了行政復議制度的公信力。行政復議機關作出大量的維持決定，容易給人一種“官官相護”的印象，減弱了行政復議制度的公信力，也不利于及時糾正原具體行政行為，推進依法行政。

　　三、行政復議機關作被告在理論界和實務界的爭議

　　近年來，關于行政復議機關作被告的問題，理論界和實務界存在不少爭議，其中也有對行政復議機關作被告的現(xiàn)行規(guī)定提出質疑的觀點。概括起來，主要有三種主張：

　　第一，主張經(jīng)行政復議的案件一律以行政復議機關為被告，可以稱為“一律說”。這種觀點主張無論行政復議機關是否改變原具體行政行為，均以行政復議機關為被告，并適用于行政復議機關不作為的情形。主要理由有：（1）現(xiàn)行的行政復議機關改變原具體行政行為或者不作為成為被告的做法，不利于強化行政復議機關的責任心，也不便于當事人起訴，將被告問題復雜化了。（2）一律以行政復議機關為被告，符合誰行為、誰被告的規(guī)則。（3）行政復議的性質屬于行政行為，適用行政程序，救濟也應當適用行


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