本文關(guān)鍵詞：論生態(tài)文明建設(shè)的綜合決策法律機(jī)制，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

論生態(tài)文明建設(shè)的綜合決策法律機(jī)制呂忠梅*

內(nèi)容提要將生態(tài)文明融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)全過(guò)程的新要

求，對(duì)現(xiàn)有的法律理念與實(shí)施機(jī)制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)要求建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制，在法律上必須處理好環(huán)境與發(fā)展綜合決策涉及到的各種利益關(guān)系，確定生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、環(huán)境權(quán)的順序。環(huán)境法在建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制方面肩負(fù)著使命

。《環(huán)境保護(hù)法（修訂案）》在回應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)新需求方面做出了積極努力，但還與責(zé)任

需要進(jìn)一步通過(guò)修改相關(guān)法律和制定新法的方式，健全綜合決策的環(huán)境法機(jī)制。

關(guān)鍵詞生態(tài)文明環(huán)境與發(fā)展綜合決策法律機(jī)制

“美麗中國(guó)”黨的十八大報(bào)告提出了建設(shè)的新愿景。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共

（以下簡(jiǎn)稱《決定》）在提出推進(jìn)國(guó)家治理中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》

體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的同時(shí)，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行了制度安排，建立了環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制，體現(xiàn)了將生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)全過(guò)程的整體性、協(xié)調(diào)性思維。這種思維既對(duì)傳統(tǒng)的法律機(jī)制提出了新挑戰(zhàn)，也為創(chuàng)新法律理念帶來(lái)了新機(jī)遇。如何將這種機(jī)制提升到法律層面，建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策的法律機(jī)制，既是法學(xué)理論與實(shí)踐的重大課題，也是環(huán)境法的使命與責(zé)任。

一、生態(tài)文明建設(shè)需要建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策法律機(jī)制

生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，是人類社會(huì)進(jìn)入近代以來(lái)面臨的重大生存危機(jī)。中國(guó)作為地球家

。解決中國(guó)這樣一個(gè)人口大國(guó)的發(fā)展族的成員，不可能實(shí)際上也沒(méi)有做到“獨(dú)善其身”

是執(zhí)政黨面臨的首要問(wèn)題。在探索中國(guó)發(fā)展道路的過(guò)程中，如何處理環(huán)境與發(fā)展問(wèn)題，

之間的關(guān)系，是一個(gè)巨大的考驗(yàn)。今天的中國(guó)，在創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡，迅速發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的同時(shí)，讓生態(tài)差距成為了自己與現(xiàn)代國(guó)家最大的發(fā)展差距，生*湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

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論生態(tài)文明建設(shè)的綜合決策法律機(jī)制

態(tài)產(chǎn)品成為了最為短缺的產(chǎn)品。

改革開(kāi)放以來(lái)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)、尤其是環(huán)境立法迅速增長(zhǎng)。1978不可否定的是，

《中華人民共和國(guó)憲法》：“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源，年將環(huán)境保護(hù)載入，規(guī)定防治污

《環(huán)境保護(hù)法（試行）》。從1979年制定染和其他公害”至今，共制定環(huán)境保護(hù)及相關(guān)法

律30余部，行政法規(guī)100多部，地方法規(guī)及部門(mén)規(guī)章近千部。僅從國(guó)家立法看，環(huán)境立法快于一些發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所必需的法律制定速度。與此同時(shí)，國(guó)家不僅建立了環(huán)境保

這些法律對(duì)于避護(hù)管理部門(mén)而且一再升級(jí)，不斷被賦予更多更大的執(zhí)法權(quán)力①。但是，

“先污染后治理”免中國(guó)走上的道路成效不彰，，環(huán)境保護(hù)法因違反者眾多而被詬病為

“軟法”。

（一）生態(tài)文明是環(huán)境與發(fā)展綜合決策的新思維

生態(tài)文明建設(shè)在國(guó)家科學(xué)發(fā)展觀的提出，表明對(duì)環(huán)境與發(fā)展關(guān)系問(wèn)題的全新認(rèn)識(shí)，

治理體系中的地位不斷上升，標(biāo)志著環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制的形成。

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的決定，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)進(jìn)行了整體部署，提出了建立系統(tǒng)完整的、最嚴(yán)格的生態(tài)文明制度體系的總要求。基本邏輯是：經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放，中國(guó)雖然基本建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但這個(gè)體制沒(méi)有體現(xiàn)生態(tài)文明理念和原則，因此，建立符合生態(tài)文明理念和原則的新制度，其核心是必須正確認(rèn)識(shí)和處理好環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。

首先，過(guò)去的決策中沒(méi)有統(tǒng)籌考慮環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系是導(dǎo)致資源浪費(fèi)、環(huán)境污染的直接原因，其深刻根源是市場(chǎng)沒(méi)能很好發(fā)揮在資源配置中的決定性作用。目前，中國(guó)在相當(dāng)程度上、許多領(lǐng)域中主要還是政府直接配置資源或在政府不合理干預(yù)下配置資源。一些政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，采取土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、先征后返、財(cái)政補(bǔ)貼、電價(jià)優(yōu)惠、降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行招商引資，帶來(lái)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的早熟，加劇產(chǎn)能過(guò)剩，造成巨大的資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞。稅收和價(jià)格形成機(jī)制以有效抑制對(duì)資源極其資源性產(chǎn)品的過(guò)度需求，因?yàn)橥恋乜梢再u(mài)錢(qián)，地方政府大搞土地財(cái)政；工業(yè)用地、水資源、能源等價(jià)格不能真實(shí)反映生態(tài)價(jià)值和市場(chǎng)需求，企業(yè)占用湖泊、河道、濕地、林地的成本過(guò)低或基本無(wú)成本，自然

。“天然垃圾場(chǎng)”環(huán)境成為了

未能形成正確處理環(huán)境與發(fā)展關(guān)系的管理體制是造成生態(tài)環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重的其次，

重要原因。比如，中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配，地方政府承擔(dān)的事權(quán)多于其財(cái)力，迫使其不得不圈地賣(mài)地融資，導(dǎo)致耕地和生態(tài)空間被過(guò)多占用。以GDP論英雄的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)和干部任用辦法，導(dǎo)致政府不對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，不提供環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)，反

——群眾受害———政府“保護(hù)傘”，而為排污企業(yè)充當(dāng)企業(yè)違法成本低，導(dǎo)致“企業(yè)污染—

——生態(tài)破壞”的惡性循環(huán)。一定程度上助長(zhǎng)了破壞生態(tài)環(huán)境的行為的蔓延。買(mǎi)單—

①現(xiàn)在的環(huán)境保護(hù)部是由原城鄉(xiāng)建設(shè)部下的環(huán)境保護(hù)局、獨(dú)立的國(guó)家環(huán)境保護(hù)局不斷升級(jí)而來(lái)，在上一輪的政府機(jī)構(gòu)

調(diào)整中，許多部委被合并或者撤銷，只有環(huán)境保護(hù)部升格，曾被認(rèn)為是中國(guó)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的最有力舉措。

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中國(guó)法學(xué)2014年第3期

，《決定》“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，為了解決這些問(wèn)題以推進(jìn)國(guó)家治理

“五位一體”體系和治理能力現(xiàn)代化”為總目標(biāo)，按照的整體性思維，構(gòu)建了以資源產(chǎn)權(quán)

制度和生態(tài)空間制度為核心的源頭控制、以排污總量控制和嚴(yán)格監(jiān)管為核心的過(guò)程控制、以生態(tài)損害官員終身追責(zé)和環(huán)境損害賠償為核心的事后責(zé)任追究的全過(guò)程控制體系。

（二）生態(tài)文明建設(shè)理路提出法治新課題

2013年11月，，中共中央成立“全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”出臺(tái)工作規(guī)則，分解工作

：“全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小任務(wù)，表明推動(dòng)全面深化改革的信心與決心。特別有意義的是

“經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組”，組”下設(shè)該專項(xiàng)小組的名稱與工作范圍都直接將環(huán)境與發(fā)展問(wèn)題納入同等、同時(shí)考慮，是對(duì)建立綜合決策的最好詮釋。這表明：“五位一體”的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)狀態(tài)，作為國(guó)家治理體系中最為重要部分的法律，如何在促進(jìn)環(huán)境與發(fā)展綜合決策中發(fā)揮作用，面臨著新的挑戰(zhàn)。

首先，綜合決策要求從源頭上遏止資源浪費(fèi)和過(guò)度開(kāi)發(fā)問(wèn)題，完善提高資源利用效

�！稕Q定》從建立完整的自然資源產(chǎn)權(quán)制度入手，明確規(guī)定要健率、減少浪費(fèi)的體制機(jī)制

全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。這些制度，既涉及到傳統(tǒng)私法領(lǐng)域的所有權(quán)、使用權(quán)以及市場(chǎng)交易等制度，也涉及到公法領(lǐng)域的資源開(kāi)發(fā)利用許可、財(cái)政稅收、金融等制度。但在法律二元結(jié)構(gòu)理念下，這些制度間的整合幾乎沒(méi)有可能。如何打破二元結(jié)構(gòu)，是法律在面對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題時(shí)必須突破的理念障礙。

其次，綜合決策要求把生態(tài)空間與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式進(jìn)行整體布局，將生態(tài)安全納入國(guó)家安全并與人民福祉一并安排，要求建立權(quán)力溝通順暢、運(yùn)行協(xié)調(diào)的體

，《決定》制機(jī)制，加強(qiáng)權(quán)力制約，消除“以環(huán)境保護(hù)對(duì)抗環(huán)境保護(hù)”的監(jiān)管怪象②。為此

提出，要健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，完善自然資源監(jiān)管體制，取消生態(tài)脆弱地區(qū)生產(chǎn)總值考核，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體

中央與地方政府間、地方政府相互之間的權(quán)力調(diào)整。制�！＿@些制度涉及部門(mén)間、

地方利益的束縛，而“部門(mén)立表明生態(tài)文明建設(shè)的法律制度建設(shè)必須突破部門(mén)利益、

、“部門(mén)利益法律化””的現(xiàn)狀，顯然不能滿足這種需求。如何破除部門(mén)分割障礙，是法

針對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)所必須解決的法律機(jī)制問(wèn)題。

最后，綜合決策要求將節(jié)約資源與保護(hù)環(huán)境同時(shí)考慮，做到節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展共同推進(jìn)。改變了將環(huán)境保護(hù)單純看做污

、“優(yōu)良環(huán)境優(yōu)先保護(hù)”，“做減法”高度重視環(huán)境與發(fā)染防治的片面思維，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)

，《決定》展的共時(shí)性關(guān)系。為此提出要建立資源稅制度、資源產(chǎn)品價(jià)格制度、總量控制

②：《消除“環(huán)境保護(hù)對(duì)抗環(huán)境保護(hù)”：重金屬污染人體健康危害的法律監(jiān)管目標(biāo)》，《世界環(huán)境》2012年第參見(jiàn)呂忠梅載

6期。

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論生態(tài)文明建設(shè)的綜合決策法律機(jī)制

制度、生態(tài)紅線制度、污染物排放權(quán)交易制度、流域綜合治理制度、資源績(jī)效審計(jì)制

……。這些制度，對(duì)現(xiàn)有的環(huán)境法與資源法分立、環(huán)境保護(hù)工作以污染防治為主，法度，

律制度偏重于工業(yè)、城市和末端治理的狀況提出了挑戰(zhàn)。如何健全環(huán)境法制度，消除生態(tài)保護(hù)與污染防治之間的隔閡，是環(huán)境法自身必須解決的理論與實(shí)踐問(wèn)題。

二、建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策的法律機(jī)制

加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，目的是為了解決中國(guó)的不可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題；將生態(tài)文明建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)全過(guò)程，本質(zhì)上是為了處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。世界各國(guó)以及中國(guó)發(fā)展過(guò)程中的許多慘痛教訓(xùn)告訴我們：環(huán)境保護(hù)

“錯(cuò)綜復(fù)雜”，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系只有兩者之間達(dá)到了協(xié)調(diào)與平衡，國(guó)家和地區(qū)發(fā)展

需要有合才能夠?qū)崿F(xiàn)真正意義上的繁榮和強(qiáng)大③。而要協(xié)調(diào)與平衡這兩者之間的關(guān)系，

理的法律制度安排，更需要有運(yùn)行順暢的法律機(jī)制保障。這種理念與法律機(jī)制，對(duì)于中國(guó)具有很好的借鑒意義。

（一）環(huán)境與發(fā)展綜合決策是建設(shè)生態(tài)文明的必由之路

環(huán)境與發(fā)展綜合決策作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的方法被提出，在多個(gè)國(guó)際法文件

，“是人口、中得到了體現(xiàn)。所謂環(huán)境與發(fā)展綜合決策資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展

這一基本原則在決策層次上的具體化和制度化。通過(guò)對(duì)各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)及其領(lǐng)導(dǎo)的決策內(nèi)容、程序和方式提出具有法律約束力的明確要求，可以確保在決策的‘源頭’（即擬訂階段）將環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)要求納入到有關(guān)的發(fā)展政策、規(guī)劃和計(jì)劃中去，實(shí)現(xiàn)發(fā)

”展與環(huán)保的一體化④。

發(fā)現(xiàn)了綜合決策思想形成并得到迅速發(fā)展，是因?yàn)槿藗冊(cè)诜此籍a(chǎn)生環(huán)境問(wèn)題的原因時(shí)，

《我們共同的未來(lái)》非綜合決策的種種弊端。正如世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)在1987年發(fā)表的

：“所批評(píng)的負(fù)責(zé)管理和保護(hù)環(huán)境的機(jī)構(gòu)與負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)的機(jī)構(gòu)在組織上是分開(kāi)的。……政府未

”能使那些政策行動(dòng)損害環(huán)境的機(jī)構(gòu)有責(zé)任保證其政策能防止環(huán)境遭受破壞⑤。

中央經(jīng)濟(jì)和專業(yè)部門(mén)的職能非常狹窄，而且過(guò)于注重生產(chǎn)或增長(zhǎng)的數(shù)量方在許多國(guó)家，

面。工業(yè)各部門(mén)的職能只負(fù)責(zé)生產(chǎn)指標(biāo)，污染問(wèn)題卻留給其他機(jī)構(gòu)去清除。環(huán)境問(wèn)題的職責(zé)放在環(huán)境部門(mén)，但是環(huán)境部門(mén)常常很少和或根本不能控制由農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城市發(fā)展、林業(yè)和運(yùn)輸政策及活動(dòng)所引起的破壞。社會(huì)沒(méi)有把防止環(huán)境破壞的職責(zé)交給那些引起這種破壞的“這種機(jī)構(gòu)職能上的分隔造成了從根本上消除環(huán)境問(wèn)題專業(yè)部門(mén)”和機(jī)構(gòu)⑥。顯而易見(jiàn)的是，

③

④

⑤

⑥：《環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，《金融博覽》2013年第7期。參見(jiàn)馬中載：《建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》，《經(jīng)濟(jì)界》2003年第5期。王曦載：《我們共同的未來(lái)》，世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)王之佳等譯，吉林人民出版社1997年版，第11頁(yè)。前引⑤，第11頁(yè)以下。

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