本文關鍵詞：論生態(tài)文明建設的綜合決策法律機制，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

論生態(tài)文明建設的綜合決策法律機制呂忠梅*

內容提要將生態(tài)文明融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設全過程的新要

求，對現(xiàn)有的法律理念與實施機制提出了嚴峻挑戰(zhàn)。生態(tài)文明建設目標要求建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制，在法律上必須處理好環(huán)境與發(fā)展綜合決策涉及到的各種利益關系，確定生存權、發(fā)展權、環(huán)境權的順序。環(huán)境法在建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制方面肩負著使命

。《環(huán)境保護法（修訂案）》在回應生態(tài)文明建設新需求方面做出了積極努力，但還與責任

需要進一步通過修改相關法律和制定新法的方式，健全綜合決策的環(huán)境法機制。

關鍵詞生態(tài)文明環(huán)境與發(fā)展綜合決策法律機制

“美麗中國”黨的十八大報告提出了建設的新愿景。十八屆三中全會通過的《中共

（以下簡稱《決定》）在提出推進國家治理中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》

體系和治理能力現(xiàn)代化目標的同時，對生態(tài)文明建設進行了制度安排，建立了環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制，體現(xiàn)了將生態(tài)文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設全過程的整體性、協(xié)調性思維。這種思維既對傳統(tǒng)的法律機制提出了新挑戰(zhàn)，也為創(chuàng)新法律理念帶來了新機遇。如何將這種機制提升到法律層面，建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策的法律機制，既是法學理論與實踐的重大課題，也是環(huán)境法的使命與責任。

一、生態(tài)文明建設需要建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策法律機制

生態(tài)環(huán)境問題，是人類社會進入近代以來面臨的重大生存危機。中國作為地球家

。解決中國這樣一個人口大國的發(fā)展族的成員，不可能實際上也沒有做到“獨善其身”

是執(zhí)政黨面臨的首要問題。在探索中國發(fā)展道路的過程中，如何處理環(huán)境與發(fā)展問題，

之間的關系，是一個巨大的考驗。今天的中國，在創(chuàng)造了世界經濟增長奇跡，迅速發(fā)展成為世界第二大經濟體的同時，讓生態(tài)差距成為了自己與現(xiàn)代國家最大的發(fā)展差距，生*湖北經濟學院教授，博士生導師。

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論生態(tài)文明建設的綜合決策法律機制

態(tài)產品成為了最為短缺的產品。

改革開放以來環(huán)境保護制度建設、尤其是環(huán)境立法迅速增長。1978不可否定的是，

《中華人民共和國憲法》：“國家保護環(huán)境和自然資源，年將環(huán)境保護載入，規(guī)定防治污

《環(huán)境保護法（試行）》。從1979年制定染和其他公害”至今，共制定環(huán)境保護及相關法

律30余部，行政法規(guī)100多部，地方法規(guī)及部門規(guī)章近千部。僅從國家立法看，環(huán)境立法快于一些發(fā)展市場經濟所必需的法律制定速度。與此同時，國家不僅建立了環(huán)境保

這些法律對于避護管理部門而且一再升級，不斷被賦予更多更大的執(zhí)法權力①。但是，

“先污染后治理”免中國走上的道路成效不彰，，環(huán)境保護法因違反者眾多而被詬病為

“軟法”。

（一）生態(tài)文明是環(huán)境與發(fā)展綜合決策的新思維

生態(tài)文明建設在國家科學發(fā)展觀的提出，表明對環(huán)境與發(fā)展關系問題的全新認識，

治理體系中的地位不斷上升，標志著環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制的形成。

十八屆三中全會通過的決定，對生態(tài)文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設統(tǒng)籌協(xié)調進行了整體部署，提出了建立系統(tǒng)完整的、最嚴格的生態(tài)文明制度體系的總要求�；具壿嬍牵航涍^改革開放，中國雖然基本建立了社會主義市場經濟體制，但這個體制沒有體現(xiàn)生態(tài)文明理念和原則，因此，建立符合生態(tài)文明理念和原則的新制度，其核心是必須正確認識和處理好環(huán)境保護與經濟發(fā)展的關系。

首先，過去的決策中沒有統(tǒng)籌考慮環(huán)境與發(fā)展的關系是導致資源浪費、環(huán)境污染的直接原因，其深刻根源是市場沒能很好發(fā)揮在資源配置中的決定性作用。目前，中國在相當程度上、許多領域中主要還是政府直接配置資源或在政府不合理干預下配置資源。一些政府為了發(fā)展經濟，采取土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、先征后返、財政補貼、電價優(yōu)惠、降低環(huán)保標準等進行招商引資，帶來產業(yè)轉移的早熟，加劇產能過剩，造成巨大的資源浪費和環(huán)境破壞。稅收和價格形成機制以有效抑制對資源極其資源性產品的過度需求，因為土地可以賣錢，地方政府大搞土地財政；工業(yè)用地、水資源、能源等價格不能真實反映生態(tài)價值和市場需求，企業(yè)占用湖泊、河道、濕地、林地的成本過低或基本無成本，自然

�！疤烊焕鴪觥杯h(huán)境成為了

未能形成正確處理環(huán)境與發(fā)展關系的管理體制是造成生態(tài)環(huán)境問題嚴重的其次，

重要原因。比如，中央與地方的事權和財權不匹配，地方政府承擔的事權多于其財力，迫使其不得不圈地賣地融資，導致耕地和生態(tài)空間被過多占用。以GDP論英雄的政績評價和干部任用辦法，導致政府不對轄區(qū)環(huán)境質量負責，不提供環(huán)境保護公共服務，反

——群眾受害———政府“保護傘”，而為排污企業(yè)充當企業(yè)違法成本低，導致“企業(yè)污染—

——生態(tài)破壞”的惡性循環(huán)。一定程度上助長了破壞生態(tài)環(huán)境的行為的蔓延。買單—

①現(xiàn)在的環(huán)境保護部是由原城鄉(xiāng)建設部下的環(huán)境保護局、獨立的國家環(huán)境保護局不斷升級而來，在上一輪的政府機構

調整中，許多部委被合并或者撤銷，只有環(huán)境保護部升格，曾被認為是中國加強環(huán)境保護的最有力舉措。

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中國法學2014年第3期

，《決定》“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，為了解決這些問題以推進國家治理

“五位一體”體系和治理能力現(xiàn)代化”為總目標，按照的整體性思維，構建了以資源產權

制度和生態(tài)空間制度為核心的源頭控制、以排污總量控制和嚴格監(jiān)管為核心的過程控制、以生態(tài)損害官員終身追責和環(huán)境損害賠償為核心的事后責任追究的全過程控制體系。

（二）生態(tài)文明建設理路提出法治新課題

2013年11月，，中共中央成立“全面深化改革領導小組”出臺工作規(guī)則，分解工作

：“全面深化改革領導小任務，表明推動全面深化改革的信心與決心。特別有意義的是

“經濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組”，組”下設該專項小組的名稱與工作范圍都直接將環(huán)境與發(fā)展問題納入同等、同時考慮，是對建立綜合決策的最好詮釋。這表明：“五位一體”的頂層設計已經進入實質性推進狀態(tài)，作為國家治理體系中最為重要部分的法律，如何在促進環(huán)境與發(fā)展綜合決策中發(fā)揮作用，面臨著新的挑戰(zhàn)。

首先，綜合決策要求從源頭上遏止資源浪費和過度開發(fā)問題，完善提高資源利用效

。《決定》從建立完整的自然資源產權制度入手，明確規(guī)定要健率、減少浪費的體制機制

全自然資源資產產權制度和用途管制制度、實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。這些制度，既涉及到傳統(tǒng)私法領域的所有權、使用權以及市場交易等制度，也涉及到公法領域的資源開發(fā)利用許可、財政稅收、金融等制度。但在法律二元結構理念下，這些制度間的整合幾乎沒有可能。如何打破二元結構，是法律在面對生態(tài)環(huán)境問題時必須突破的理念障礙。

其次，綜合決策要求把生態(tài)空間與產業(yè)結構、生產方式、生活方式進行整體布局，將生態(tài)安全納入國家安全并與人民福祉一并安排，要求建立權力溝通順暢、運行協(xié)調的體

，《決定》制機制，加強權力制約，消除“以環(huán)境保護對抗環(huán)境保護”的監(jiān)管怪象②。為此

提出，要健全國家自然資源資產管理體制，完善自然資源監(jiān)管體制，取消生態(tài)脆弱地區(qū)生產總值考核，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體

中央與地方政府間、地方政府相互之間的權力調整。制�！＿@些制度涉及部門間、

地方利益的束縛，而“部門立表明生態(tài)文明建設的法律制度建設必須突破部門利益、

、“部門利益法律化””的現(xiàn)狀，顯然不能滿足這種需求。如何破除部門分割障礙，是法

針對中國現(xiàn)實所必須解決的法律機制問題。

最后，綜合決策要求將節(jié)約資源與保護環(huán)境同時考慮，做到節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主，綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展共同推進。改變了將環(huán)境保護單純看做污

、“優(yōu)良環(huán)境優(yōu)先保護”，“做減法”高度重視環(huán)境與發(fā)染防治的片面思維，強調環(huán)境保護

，《決定》展的共時性關系。為此提出要建立資源稅制度、資源產品價格制度、總量控制

②：《消除“環(huán)境保護對抗環(huán)境保護”：重金屬污染人體健康危害的法律監(jiān)管目標》，《世界環(huán)境》2012年第參見呂忠梅載

6期。

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論生態(tài)文明建設的綜合決策法律機制

制度、生態(tài)紅線制度、污染物排放權交易制度、流域綜合治理制度、資源績效審計制

……。這些制度，對現(xiàn)有的環(huán)境法與資源法分立、環(huán)境保護工作以污染防治為主，法度，

律制度偏重于工業(yè)、城市和末端治理的狀況提出了挑戰(zhàn)。如何健全環(huán)境法制度，消除生態(tài)保護與污染防治之間的隔閡，是環(huán)境法自身必須解決的理論與實踐問題。

二、建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策的法律機制

加強生態(tài)文明建設，目的是為了解決中國的不可持續(xù)發(fā)展問題；將生態(tài)文明建設納入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設全過程，本質上是為了處理環(huán)境保護與經濟發(fā)展之間的關系。世界各國以及中國發(fā)展過程中的許多慘痛教訓告訴我們：環(huán)境保護

“錯綜復雜”，與經濟發(fā)展之間的關系只有兩者之間達到了協(xié)調與平衡，國家和地區(qū)發(fā)展

需要有合才能夠實現(xiàn)真正意義上的繁榮和強大③。而要協(xié)調與平衡這兩者之間的關系，

理的法律制度安排，更需要有運行順暢的法律機制保障。這種理念與法律機制，對于中國具有很好的借鑒意義。

（一）環(huán)境與發(fā)展綜合決策是建設生態(tài)文明的必由之路

環(huán)境與發(fā)展綜合決策作為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的方法被提出，在多個國際法文件

，“是人口、中得到了體現(xiàn)。所謂環(huán)境與發(fā)展綜合決策資源、環(huán)境與經濟協(xié)調、持續(xù)發(fā)展

這一基本原則在決策層次上的具體化和制度化。通過對各級政府和有關部門及其領導的決策內容、程序和方式提出具有法律約束力的明確要求，可以確保在決策的‘源頭’（即擬訂階段）將環(huán)境保護的各項要求納入到有關的發(fā)展政策、規(guī)劃和計劃中去，實現(xiàn)發(fā)

”展與環(huán)保的一體化④。

發(fā)現(xiàn)了綜合決策思想形成并得到迅速發(fā)展，是因為人們在反思產生環(huán)境問題的原因時，

《我們共同的未來》非綜合決策的種種弊端。正如世界環(huán)境與發(fā)展委員會在1987年發(fā)表的

：“所批評的負責管理和保護環(huán)境的機構與負責經濟的機構在組織上是分開的。……政府未

”能使那些政策行動損害環(huán)境的機構有責任保證其政策能防止環(huán)境遭受破壞⑤。

中央經濟和專業(yè)部門的職能非常狹窄，而且過于注重生產或增長的數(shù)量方在許多國家，

面。工業(yè)各部門的職能只負責生產指標，污染問題卻留給其他機構去清除。環(huán)境問題的職責放在環(huán)境部門，但是環(huán)境部門常常很少和或根本不能控制由農業(yè)、工業(yè)、城市發(fā)展、林業(yè)和運輸政策及活動所引起的破壞。社會沒有把防止環(huán)境破壞的職責交給那些引起這種破壞的“這種機構職能上的分隔造成了從根本上消除環(huán)境問題專業(yè)部門”和機構⑥。顯而易見的是，

③

④

⑤

⑥：《環(huán)境保護與經濟發(fā)展》，《金融博覽》2013年第7期。參見馬中載：《建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》，《經濟界》2003年第5期。王曦載：《我們共同的未來》，世界環(huán)境與發(fā)展委員會王之佳等譯，吉林人民出版社1997年版，第11頁。前引⑤，第11頁以下。

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