本文關(guān)鍵詞：中國中央政府決策模式演變——以五年計劃編制為例，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

Political Science,Val.41,Issue.4,2008；徐家良：《公共政策制定過程：利益綜合與路徑選擇——全國婦聯(lián)在〈婚姻法〉修改中的影響力》，《北京大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2004年第4期；朱亞鵬：《網(wǎng)絡(luò)社會下中國公共議程設(shè)定模式的轉(zhuǎn)型——基于‘肝膽相照’論壇的分析》，《中山大學(xué)學(xué)報》，2010年第5期。

　　 ③Cong Cao,China's Scientific Elite,New York:Routledge Press.2004; Nina Halpern,"Social Scientists as Policy Advisers in Post-Mao China:Explaining the Pattern of Advice",The Australian Journal of Chinese Affairs,Issue 19/20,Jan.-Jun.,1988.Murray Scot Tanner,"Changing Windows on a Changing China:The Evolving Think Tank System and the Case of the Public Security Sector",The China Quarterly,Vol.171,Sep.,2002.

　　 ④鄢一龍、王紹光、胡鞍鋼：《中國中央政府決策模式演變——以五年計劃編制為例》，《清華大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2013年第3期；Andrew Mertha,"'Fragmented Authoritarianism 2.0':Political Pluralization in the Chinese Policy Process",The China Quarterly,Vol.200,Dec.,2009.

　　 ⑤劉軍強(qiáng)、謝延會：《非常規(guī)任務(wù)、官員注意力與中國地方議事協(xié)調(diào)小組治理機(jī)制——基于A省A市的研究(2002-2012)》，《政治學(xué)研究》，2015年第4期；周望：《“領(lǐng)導(dǎo)小組”如何領(lǐng)導(dǎo)？——對“中央領(lǐng)導(dǎo)小組”的一項整體性分析》，《理論與改革》，2015年第1期；王清：《從權(quán)宜之計到行政吸納：地方政府回應(yīng)社會方式的轉(zhuǎn)型》，《中國行政管理》，2015年第6期。

　　 ⑥Yoel Kornreich,Ilan Vertinsky,Pitman B.Potter,"Consultation and Deliberation in China:The Making of China's Health Care Reform",China Journal,Vol.68,Jul.-Dec.,2012；朱亞鵬：《協(xié)商民主的制度化與地方治理體系創(chuàng)新：順德決策咨詢委員會制度的經(jīng)驗及其啟示》，《公共行政評論》，2014年第2期。

　　 ⑦王信賢：《誰統(tǒng)治？論中國的政策制定過程：以〈反壟斷法〉為例》，《中國大陸研究》，2010年第1期；陳玲、趙靜、薛瀾：《擇優(yōu)還是折衷？——轉(zhuǎn)型期中國政策過程的一個解釋框架和共識決策模型》，《管理世界》，2010年第8期；陳玲：《制度、精英與共識：尋求中國政策過程的解釋框架》，清華大學(xué)出版社，2011年版。

　　 ⑧趙德余：《政策制定中的價值沖突：來自中國醫(yī)療衛(wèi)生改革的經(jīng)驗》，《管理世界》，2008年第10期；王紹光、樊鵬：《政策研究群體與政策制定——以新醫(yī)改為例》，《政治學(xué)研究》，2010年第2期。

　　 ⑨Ellen M.Immergut,"The Theoretical Core of the New Institutionalism".Politics & Society,Vol.26,No.1,1998.

　　 ⑩Paul Pierson,Dismantling the Welfare State?:Reagan,Thatcher and the Politics of Retrenchment,Cambridge:Cambridge University Press,1994; Ellen.M.Immergut,Health Politics:Interests and Institutions in Western Europe,Cambridge:Cambridge University Press,1992; Theda Skocpol,Protecting Mothers and Soldiers:The Political Origins of Social Policy in the United States,Cambridge:Harford University,1992.

　　 (11)Mark Blyth,"The Transformation of the Swedish Model:Economic Ideas,Distributional Conflict,and Institutional Change",World Politics,Vol.54,No.1,2001; John L.Campbell,"Ideas,Politics,and Public Policy",Annual Review of Sociology,Vol.28，2002; Randall Hansen,Desmond King,"Eugenic Ideas,Political Interests,and Policy Variance:Immigration and Sterilization Policy in Britain and the US",World Politics,Vol.53,No.2,2001.

　　 (12)彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設(shè)》，第22頁，中央文獻(xiàn)出版社，1989年版。

　　 (13)汪全勝：《行政立法的“部門利益”傾向及制度防范》，《中國行政管理》，2002年第5期。

　　 (14)盧群星：《隱性立法者：中國立法工作者的作用及其正當(dāng)性難題》，《浙江大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)，2013年第2期。

　　 (15)胡偉：《政府過程》，第196頁，浙江人民出版社，1998年版。

　　 (16)白龍、周林剛：《立法官僚的興起與封閉——以1979年-2010年全國人大立法為中心的考察》、《文化縱橫》，2011年第3期。

　　 (17)詳情參閱《立法法》。

　　 (18)法制委員會主要負(fù)責(zé)法案具體內(nèi)容的審核，法制工作委員會負(fù)責(zé)二審的基礎(chǔ)材料準(zhǔn)備工作。理論上，法委負(fù)責(zé)初步審議，并提請較為成熟的法案進(jìn)入主任會議討論和常委會審議、表決；法工委為則負(fù)責(zé)收集具體資料，草擬具體審議意見，并為法委提供咨詢輔助，后者在工作上接受前者的指導(dǎo)。工作委員會是一種介于專門委員會與辦事機(jī)構(gòu)之間的特殊設(shè)計，當(dāng)初設(shè)立的主要目的是為了提高立法效率。在南方省人大，法委和法工委共用一套幕僚工作機(jī)構(gòu)，二者在法案審議工作中多有重復(fù)，在沒有區(qū)分必要時，下文統(tǒng)稱“法委法工委”。

　　 (19)Oscar Almén,"People's Congresses Involvement in Law Implementation:The Case of Environmental Protection Laws",In Mattias Burell and Marina Svensson eds.,Making Law Work:Chinese Laws in Context,New York:Cornell University Press,2011,pp.143～186; Murray S.Tanner,The Politics of Lawmaking in Post-Mao China:Institutions,Processes,and Democratic Prospects,Oxford:Oxford University Press,1999; Murray S.Tanner,"How a Bill Becomes a Law in China:Stages and Processes in Lawmaking",The China Quarterly，Vol.141,Mar.1995；趙德余：《中國精神衛(wèi)生政策制定的漸進(jìn)式邏輯——對立法過程的一種解釋》，《中國衛(wèi)生政策研究》，2013年第5期；徐家良：《公共政策制定過程：利益綜合與路徑選擇——全國婦聯(lián)在〈婚姻法〉修改中的影響力》，《北京大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2004年第4期；顧昂然：《立法札記：關(guān)于我國部分法律制定情況的介紹》，法律出版社，2006年版。

　　 (20)韓麗：《中國立法過程中的非正式規(guī)則》，《戰(zhàn)略與管理》，2010年第5期。

　　 (21)紀(jì)榮榮：《中部六省地方立法比較研究》，《人大研究》，2010年第7期；盧群星：《立法先行的理想圖景與現(xiàn)實(shí)困境——關(guān)于浙江立法的一種解釋》，《浙江學(xué)刊》，2010年第3期。

　　 (22)管兵、岳經(jīng)綸：《立法過程中的公眾參與：基于〈物權(quán)法〉和〈就業(yè)促進(jìn)法〉立法參與的研究》，《政治學(xué)研究》，2014年第4期；徐家良：《公共政策制定過程：利益綜合與路徑選擇——全國婦聯(lián)在〈婚姻法〉修改中的影響力》，《北京大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2004年第4期。

　　 (23)何俊志、劉樂明：《全國人大代表的個體屬性與履職狀況關(guān)系研究》，《復(fù)旦學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2013年第2期。

　　 (24)Oscar Almén,Authoritarianism Constrained:The Role of Local Peoples Congresses in China,Department of Peace and Development Research,PHD Dissertation,Gteborg University,2005；李揚(yáng)章：《地方人大與其常委會立法權(quán)關(guān)系合理化研究——以浙江省人大及其常委會為例》，《浙江學(xué)刊》，2014年第3期。

　　 (25)Young Nam Cho,"The Politics of Lawmaking in Chinese Local People's Congresses",The China Quarterly,Vol.187,Sep.,2006.

　　 (26)省殘聯(lián)的送審稿第四章“康復(fù)”共有13款條文，其中有5條涉及殘疾兒童康復(fù)問題，占康復(fù)條文的38.4%。送審稿第三十五條提出：“各級政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)殘疾兒童搶救性康復(fù)工作，建立健全殘疾兒童康復(fù)救助制度，對0～6周歲殘疾兒童實(shí)行免費(fèi)康復(fù)�！钡谌寥艞l分別對學(xué)前殘疾兒童早期報告制度、開展康復(fù)工作的基本原則、家長提供條件使殘疾兒童獲得康復(fù)的義務(wù)、社會支持和協(xié)助殘疾兒童康復(fù)的義務(wù)等作了規(guī)定。殘疾兒童康復(fù)在0～6歲期間進(jìn)行可以取得更好的效果，如先天白內(nèi)障兒童在超過3歲后，視網(wǎng)膜光感消失，康復(fù)效果就會變差。超過6歲的聾兒，其聲帶發(fā)育階段已過，施加語言訓(xùn)練很難再奏效。若此前及時接受康復(fù)訓(xùn)練，則可以實(shí)現(xiàn)“十聾九不啞”。此外，搶救性康復(fù)的效率也較高。南方省殘聯(lián)理事長在接受采訪時稱：“國外資料顯示，對殘疾兒童康復(fù)每投入1美元，成年后政府財政支出可節(jié)省9美元”。參見劉顯仁：《費(fèi)用昂貴困住聾兒康復(fù)》，《南州日報》，2005年6月7日。

(27)相關(guān)的政策條文包括：《中華人民共和國殘疾人保障法》第十六條規(guī)定“優(yōu)先開展殘疾兒童搶救性治療”，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　 內(nèi)容提要：隨著中國公共政策制定日趨科學(xué)化、民主化，政策參與者針對特定議題的沖突愈發(fā)復(fù)雜和激烈。既有研究強(qiáng)調(diào)通過政策協(xié)商尋求共識對決策制定的重要性，但卻未能對權(quán)力、地位和資源不對等的參與者之間如何實(shí)現(xiàn)政策協(xié)商給予合理解釋。本文以南方省殘疾兒童保護(hù)政策立法為例，探究參與者的協(xié)商過程，展示其達(dá)成政策共識的行動策略，總結(jié)促成政策協(xié)商的影響因素及其作用機(jī)制。在社會政策立法過程中，形成否決威脅是促成地位不對等的政策參與者進(jìn)行協(xié)商的關(guān)鍵因素。為了實(shí)現(xiàn)與省長的政策協(xié)商，省人大下屬專門委員會以制度化交流的方式凸顯焦點(diǎn)爭議，并自下而上地傳遞法案被否決的威脅，最終引發(fā)高層領(lǐng)導(dǎo)者之間以私人溝通方式來“擺平”爭議，確保法案通過。本研究不但可以深化對中國社會政策制定過程的理解，而且為觀察地方人大在治理體系中的角色和功能變化提供了新維度。

　　 關(guān) 鍵 詞：政策共識/協(xié)商政治/社會政策立法

　　 標(biāo)題注釋：本文為國家社科基金重大招標(biāo)項目“中國特色現(xiàn)代社會福利制度框架設(shè)計研究”(15ZDA050)和教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項目“資產(chǎn)為本的社會政策研究”(14JJD630014)的研究成果。

　　 作者簡介：肖棣文，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣州市 510275；姜逾婧，廣東省人大法制工作委員會，廣州市 510080；朱亞鵬，中山大學(xué)中國公共管理研究中心、中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣州市 510275

　　 依據(jù)研究倫理，本文案例涉及的地名、人名均作了匿名化處理，如南方省、L市、饒委員等。

　　 改革開放以來，中國公共政策制定過程已經(jīng)日趨開放，參與主體愈發(fā)多元化。隨著政體組織結(jié)構(gòu)、治理方式的調(diào)整，決策層級、技術(shù)官僚被視為影響決策過程的核心變量。①市場化轉(zhuǎn)型過程中興起的社會力量也開始成為各政策領(lǐng)域中的重要參與者。②他們將專業(yè)知識、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)化為決策過程中的影響力，采用多種策略影響政策制定。③中國的政策制定過程已經(jīng)開始從封閉走向開放，決策結(jié)構(gòu)變得扁平化、網(wǎng)絡(luò)化。④多元參與主體之間的利益沖突頻繁，如何化解這些壓力成為實(shí)現(xiàn)政策變化的關(guān)鍵。既有文獻(xiàn)十分關(guān)注政策參與者之間的互動博弈，并總結(jié)出不同的沖突處理方式：在政體內(nèi)部，官僚機(jī)構(gòu)之間主要通過建立并完善協(xié)調(diào)機(jī)制來解決部門間沖突⑤；國家對社會參與主體則通過建立聽證會制度、推行協(xié)商民主的方式來尋求共識。⑥其中，政體內(nèi)部參與者之間的討價還價、方案協(xié)調(diào)尤為關(guān)鍵，政策結(jié)果通常是它們基于利益分配的妥協(xié)和共識。⑦

　　 雖然政策協(xié)商對決策制定的重要性已毋庸置疑，但對這一過程如何實(shí)現(xiàn)仍然有待解釋。政策協(xié)商通常隱含著一個關(guān)鍵前提：只有當(dāng)參與者們保持著不容忽視或互相依賴的均勢狀態(tài)時，它們才會正視相關(guān)參與者的立場和利益，進(jìn)而通過協(xié)商來解決分歧、達(dá)成共識。不過，參與者之間在政策過程中保持均勢并非常態(tài)，反而是政治地位、資源、權(quán)力不對等的情況更為普遍。既有研究有意無意地忽略了這種狀況，要么視參與政策過程的行動者理所當(dāng)然地處于均勢，傾向于強(qiáng)調(diào)政策協(xié)商的重要性，總結(jié)不同的協(xié)商方式；要么關(guān)注多元決策體制下的利益沖突的復(fù)雜程度，并展望應(yīng)如何進(jìn)行政策協(xié)商。既有研究對參與者為何會選擇協(xié)商作為化解沖突的方式并未深究，對促成政策協(xié)商的影響因素及其作用機(jī)制也有待深入探討。

　　 本文采用案例研究方法，試圖通過展示參與者如何在社會政策制定過程中實(shí)現(xiàn)政策協(xié)商來回應(yīng)上述不足。論文以南方省殘疾人保障立法過程為案例，理由有二：首先，社會政策立法涉及公共資源的再分配，受到不同類型的利益相關(guān)者的關(guān)注，政策參與者之間的利益沖突和觀點(diǎn)分歧更為激烈⑧；其次，囿于社會政策聚焦社會弱勢群體的特點(diǎn)，決策過程中出現(xiàn)政治地位、權(quán)力和資源等方面不對等的參與者進(jìn)行博弈互動的情況更為普遍。針對現(xiàn)有文獻(xiàn)尚未有效說明“政策協(xié)商如何在地位不均衡的政策參與者之間發(fā)生”這一問題，本案例研究將聚焦政策參與者在南方省社會政策立法中就“0～6歲殘疾兒童康復(fù)”議題展開的協(xié)商過程。通過展示地位不對等的參與者如何推進(jìn)政策協(xié)商、達(dá)成共識的行動策略，總結(jié)促成政策協(xié)商的影響因素及其作用機(jī)制，呈現(xiàn)為什么政治地位較高的決策者會接受而非忽略政治地位較低的行動者的意見。主要研究資料包括：1.關(guān)于該法案的公開、內(nèi)部文件和新聞報道。2.與南方省人大、省法制辦、省殘聯(lián)等立法參與者、相關(guān)工作人員進(jìn)行的訪談。3.基于對南方省人大立法過程的非參與式觀察。為甄別信息的可信度，還原立法過程，筆者一方面通過閱讀和比較該法案的檔案文件、各階段的法案草稿，并向相關(guān)工作人員確認(rèn)各版本中的用詞變化，力圖準(zhǔn)確把握各參與主體的訴求；另一方面通過將訪談記錄、文獻(xiàn)材料、新聞報道進(jìn)行比較，剔出不可靠信息。

　　 本文行文結(jié)構(gòu)如下：在導(dǎo)論之后，論文第二部分將梳理中國立法體制及立法協(xié)商的相關(guān)文獻(xiàn)，展示在既定的立法體制下政策參與者的行動空間和政策協(xié)商策略，建立分析框架。第三部分呈現(xiàn)研究案例，即南方省殘疾人社會保護(hù)政策立法過程中“0～6周歲殘疾兒童康復(fù)政策方案”這一爭議焦點(diǎn)，著重介紹該條款從起草，到審議、審議擱置，再到方案二次論證、審議重啟，最后進(jìn)入表決并出臺的立法過程。論文的第四部分將闡釋社會政策立法過程中的參與者如何在既定的立法結(jié)構(gòu)和制度約束下促成針對關(guān)鍵議題的政策協(xié)商，并影響最終的立法結(jié)果。論文在最后一部分進(jìn)行簡單總結(jié)并提出后續(xù)研究的方向。

二、中國地方立法過程中的政策協(xié)商：行動者與制度互動的視角

　　 本文采用行動者與制度互動的視角來解釋南方省殘疾人社會保障的立法過程。就政策變遷而言，制度和行動者通常被視為兩個核心解釋變量。一方面，決策體制中既有的規(guī)則、程序以及組織結(jié)構(gòu)等固定的制度設(shè)計，不但會自然地對權(quán)力和資源進(jìn)行配置，而且會塑造或限制參與者政治利益的內(nèi)容和表達(dá)方式，進(jìn)而對政策結(jié)果產(chǎn)生影響。⑨社會政策領(lǐng)域中的政策遺產(chǎn)和國家制度結(jié)構(gòu)⑩更是影響政策變遷的關(guān)鍵因素。另一方面，政策行動者也會通過運(yùn)用專業(yè)知識、提供政策理念等方式挑戰(zhàn)既有制度秩序和固定分配規(guī)則，從而引起政策變化。(11)在解釋具體的政策實(shí)踐時，同時考慮兩個變量，考察行動者如何在既定的制度框架中形成特定的行動策略，并重新建立、整合正式制度形成政治影響力，方能對政策變遷提供更清晰的解釋。

　　 中國社會政策立法首先面臨的是一套“有限多元”的立法體制。新中國成立以來，立法主要由黨的意志主導(dǎo)，“法律是黨和國家的方針、政策定型化的表現(xiàn)，是把實(shí)踐證明比較成熟的黨和國家的方針、政策用法律的形式固定下來”(12)。盡管改革開放以來黨對立法過程的干預(yù)逐步放松，但并未放棄對立法的領(lǐng)導(dǎo)。伴隨著國家理性化、科層化建設(shè)發(fā)展起來的行政部門，通過主導(dǎo)法案草擬的方式來實(shí)現(xiàn)部門利益法治化，逐漸成為影響立法過程的重要力量。(13)各級人大也通過機(jī)構(gòu)建設(shè)、完善立法程序的方式強(qiáng)化了其在立法審議、表決等程序中的重要性。(14)社會力量的參與則相對有限，“群眾性的利益表達(dá)只有得到黨和政府的重視和支持，才可能轉(zhuǎn)變?yōu)榭晒┻x擇的政策內(nèi)容，從而進(jìn)入相應(yīng)議程”(15)�？傮w而言，立法的高度技術(shù)性特征使得立法過程仍然呈現(xiàn)相對封閉的趨勢。(16)

　　 在地方立法實(shí)踐中，系統(tǒng)的立法程序約束著行動者在不同環(huán)節(jié)的影響力。在政策議題進(jìn)入立法計劃后，還需要經(jīng)過調(diào)研起草、議案形成再到人大審議和表決通過等多個環(huán)節(jié)，才能形成最終法律。法案調(diào)研起草主要由政府主導(dǎo)，從議案審議到表決通過則主要由人大負(fù)責(zé)。由于立法表決是對多輪協(xié)商后的法案文本進(jìn)行形式性審定，立法參與者就特定條款的爭議多發(fā)生在草案修改過程中，因此審議環(huán)節(jié)成為參與者博弈的主戰(zhàn)場。在法案審議程序方面(17)，制定新的法律實(shí)行“三審制”，修訂、制定上位法實(shí)施條例則一般采用“兩審制”：法案初審由人大下設(shè)各專門委員會負(fù)責(zé)；此后，人大法制委員會依程序?qū)Ψò高M(jìn)行“統(tǒng)一審議”，是為二審。人大常委會下屬法制工作委員會亦參與二審的立法信息、基礎(chǔ)材料整理等工作。(18)二審無異議的法案(并附審議報告)將交至人大常委會全體會議進(jìn)行表決。

　　 隨著立法參與者逐漸增多，他們也利用自身擁有的資源，在既定的制度框架下影響立法進(jìn)程，并使其呈現(xiàn)出多階段、漸進(jìn)化的特點(diǎn)。(19)首先，立法進(jìn)程既接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，又因人大領(lǐng)導(dǎo)人不同的強(qiáng)勢程度體現(xiàn)出鮮明的人格化特點(diǎn)。(20)其次，在日常的立法實(shí)踐中，行政部門利用在行政能力上的優(yōu)勢，在法案起草和立法審議中積極表達(dá)意見，進(jìn)行利益博弈，左右立法進(jìn)程。(21)此外，社會行動者也憑借動員支持性資源，通過制度內(nèi)渠道開展行動來參與并影響立法。(22)部分活躍的人大代表也借助與政治體制的緊密聯(lián)系來發(fā)揮自己的影響力。(23)值得注意的是，地方人大的發(fā)展并不均衡，內(nèi)部行動者的影響力存在差異：人大常委會通常被認(rèn)為主導(dǎo)著人大的日常運(yùn)作(24)；專門委員會及其下屬的辦事機(jī)構(gòu)工作人員表現(xiàn)活躍也更具影響力。(25)在立法過程中，行動者們一方面通過座談會、專題調(diào)研等方式來表達(dá)自身的意見，用提供信息、協(xié)助立法論證的方式來鞏固自身的立場；另一方面也通過立法專家咨詢、立法項目評估尋求專業(yè)人士的支持，擴(kuò)大意見的影響力。面臨立法利益沖突時，體制內(nèi)的行動者更多地尋求各種領(lǐng)導(dǎo)小組、工作委員會加以協(xié)調(diào)，借助文件交流、集體討論與其他行動者進(jìn)行意見溝通和博弈，并影響立法結(jié)果。

　　 總體而言，有限多元的立法體制約束了行動者參與地方立法的深度及其可利用的制度空間。與此同時，行動者也利用自身擁有的資源建立協(xié)商渠道，制造影響立法決策的機(jī)會。下文將從行動者與制度互動的視角來展示本案例的立法過程，呈現(xiàn)影響立法協(xié)商、促成決策共識的關(guān)鍵因素及其作用機(jī)制。

三、研究案例：南方省殘疾人社會保護(hù)政策立法

　　 中央和地方政府近年來在殘疾人權(quán)益保障方面做了不小的努力。在2007年簽署《殘疾人權(quán)利公約》后，中央政府隨即頒布《殘疾人就業(yè)條例》，翌年出臺《關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》、修訂《中華人民共和國殘疾人保障法》，對殘疾人保護(hù)的重視度逐步提升。中央政策也獲得南方省的積極響應(yīng)，南方省于2007年發(fā)布了《南方省殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要(2006-2010年)》，并先后制定多項配套規(guī)章。在2008年全國人大常委會頒布全面修訂的《中華人民共和國殘疾人保障法》之后，南方省也于同年啟動《實(shí)施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法》的修訂工作(下文簡稱C法案)，將其列入省十一屆人大五年立法規(guī)劃及2009年立法計劃，以實(shí)現(xiàn)與國家法律的銜接。

　　 (一)立法爭議焦點(diǎn)

0～6周歲殘疾兒童義務(wù)康復(fù)政策條款(下文簡稱：“0～6歲兒童條款”)是C法案的重點(diǎn)，并因超前性和資金分配成為爭議焦點(diǎn)。(26)該條款意在為0～6周歲殘疾兒童提供由政府資助的搶救性康復(fù)服務(wù)，這對殘疾兒童康復(fù)、發(fā)育和減輕中長期社會福利負(fù)擔(dān)有積極意義。不過，將其寫入地方法案屬“超前”行為。《中華人民共和國殘疾人保障法》作為C法案的上位法并未涉及“0～6歲兒童條款”，部分地方政府對學(xué)前殘疾兒童的康復(fù)問題也僅做了原則性規(guī)定。(27)雖然南方省殘聯(lián)早在2000年就開始倡導(dǎo)殘疾兒童康復(fù)政策立法(28)，但終因省人大認(rèn)為“在全國率先提出并啟動立法程序，屬于‘開荒造田’的立法項目”(29)，因利益訴求協(xié)調(diào)、法條論證難度較大而被暫時擱置。2009年，南方省再次嘗試將該議題納入立法程序，屬全國首例。同時，“0～6歲兒童條款”在立法中遭到多方反對。C法案依例由南方省殘疾人聯(lián)合會(下簡稱：省殘聯(lián))負(fù)責(zé)調(diào)研、起草。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

(30)省殘聯(lián)作為殘疾人工作的負(fù)責(zé)部門一直力推“0～6歲兒童條款”，意圖實(shí)現(xiàn)殘疾兒童義務(wù)康復(fù)“全覆蓋”。省殘聯(lián)認(rèn)為，本省有足夠的財政能力負(fù)擔(dān)該政策。(31)然而，參與法案討論的財政部門則認(rèn)為此議題可行性不高。(32)在省政府常務(wù)會議上，最高行政長官宋省長對此也持保留意見。(33)

　　 (二)C法案的決策過程：利益沖突、多輪協(xié)商與立法共識

　　 C法案屬上位法實(shí)施條例，從政策意向到法案最終出臺，中間還需要經(jīng)歷調(diào)研、起草與議案形成，法案初審，法案二審三個階段。行動者是否同意“實(shí)現(xiàn)0～6歲殘疾兒童義務(wù)康復(fù)”的爭議貫穿C法案的立法過程，主導(dǎo)著該法案的順利出臺。各參與主體之間如何協(xié)商制衡達(dá)成共識成為關(guān)鍵。

　　 1.調(diào)研、起草和議案形成階段：省長否定免費(fèi)康復(fù)。2009年1月～10月，從省殘聯(lián)成立C法案起草小組，到省長簽發(fā)提請審議法案的議案為調(diào)研起草階段。除地級市及市屬相關(guān)部門、專門協(xié)會參與了調(diào)研和意見征求外，省人大內(nèi)務(wù)司法委員會(下簡稱：省內(nèi)司委)在殘聯(lián)的邀請下“提前介入”。此外，省、市各級殘聯(lián)也按立法程序要求，通過座談和考察談話等方式征求殘疾人群體的意見。

　　 本階段，存在潛在利益沖突的部門之間的協(xié)商決定了法案最終能否成型并實(shí)現(xiàn)送審。在殘疾人保障領(lǐng)域耕耘多年的省殘聯(lián)很快就完成了法案起草。此后，省殘聯(lián)積極邀請省人大和省政府其他各部門參與立法調(diào)研和法案條款論證，讓他們熟悉、了解法案內(nèi)容，爭取支持。省殘聯(lián)的積極行動亦獲得其他部門的響應(yīng)。根據(jù)“提前介入”的省內(nèi)司委建議，，南方省人民政府法制辦公室(下文簡稱：省法制辦)牽頭召開了一次立法協(xié)調(diào)會，達(dá)成“共同組織開展立法調(diào)研，抽調(diào)人員集中修改，提高立法質(zhì)量，加快立法進(jìn)度”的共識。(34)在會上，省內(nèi)司委還主張C法案走政府提案的路徑，先在政府內(nèi)部就涉及財政投入的政策條款進(jìn)行協(xié)商(35)，并獲得省殘聯(lián)、省法制辦認(rèn)同。

　　 在行政部門間的協(xié)調(diào)中，僅對部分0～6歲殘疾兒童視條件實(shí)行基本康復(fù)的折衷性觀點(diǎn)占據(jù)了上風(fēng)。財政部門不同意實(shí)行全面免費(fèi)，認(rèn)為應(yīng)僅對貧困家庭的殘疾兒童進(jìn)行免費(fèi)康復(fù)。在省政府常務(wù)會討論時，宋省長同時提出，還需在該條款中增加“視條件”的限制性規(guī)定。自此，省政府在C法案送審稿中明確了對待“0～6歲兒童條款”的保留態(tài)度。

　　 2.法案初審階段：省內(nèi)司委支持免費(fèi)康復(fù)。進(jìn)入初審后，省內(nèi)司委開始負(fù)責(zé)C法案的審議和修訂。按立法程序，省內(nèi)司委先將C法案送審稿發(fā)往省人大代表、省立法顧問、省政協(xié)、省直部門、省人大有關(guān)委員會、各地級以上市人大常委會征求修改意見，并向省社科院法學(xué)研究所和省內(nèi)幾所高校法學(xué)院咨詢意見。省立法顧問、部分地方政府都認(rèn)為應(yīng)明確政府責(zé)任，實(shí)現(xiàn)“0～6歲殘疾兒童條款”全面覆蓋。在S、R、J、L四市開展的主題調(diào)研中，省內(nèi)司委亦收到類似反饋(36)，同時省內(nèi)司委主要成員也進(jìn)一步認(rèn)識到搶救性康復(fù)的重要性。他們通知省殘聯(lián)提供詳細(xì)數(shù)據(jù)，以增強(qiáng)省內(nèi)司委出具的審議意見的說服力。

　　 在綜合各方意見并與省殘聯(lián)溝通后，省內(nèi)司委發(fā)布了刪除“0～6歲兒童條款”中的條件限定、突出政府承擔(dān)義務(wù)康復(fù)責(zé)任的審議意見(37)：

　　 我省0～6周歲學(xué)齡前殘疾兒童約有17萬人。0～6周歲是兒童生理、心理發(fā)展的關(guān)鍵時期，在這個時期對其進(jìn)行及早干預(yù)和實(shí)施科學(xué)的康復(fù)措施，相當(dāng)部分的殘疾兒童還能從根本上改變其功能障礙狀況。根據(jù)測算，殘疾兒童實(shí)施早期康復(fù)平均約需2萬元。如果錯過早期康復(fù)，日后的集中托養(yǎng)政府需投入約28萬元，兩者花費(fèi)比例為1∶14。免費(fèi)為全省17萬學(xué)齡前殘疾兒童提供最基本、最急需的康復(fù)服務(wù)是各級政府的責(zé)任，每年約2.4億的總費(fèi)用也是可以承受的。因此建議刪除第二十條的“貧困家庭”和“視條件”�！瓕⒚赓M(fèi)提供的“醫(yī)療康復(fù)、特殊教育、輔助器具適配和康復(fù)訓(xùn)練等內(nèi)容”修改為“早期篩查、康復(fù)指導(dǎo)、醫(yī)療康復(fù)、輔助器具適配和康復(fù)訓(xùn)練等內(nèi)容�！�

　　 此后，省內(nèi)司委還邀請31名省人大代表開展殘疾人保障立法調(diào)研，增進(jìn)他們對該議題的認(rèn)識，尋求支持。省殘聯(lián)則全程參與了C法案初審階段的征求意見和調(diào)研環(huán)節(jié)，并多次協(xié)助安排省內(nèi)司委進(jìn)行主題調(diào)研、座談，為其提供便利。

　　 在初審階段，省內(nèi)司委的審議意見得到省人大內(nèi)部各方支持。省人大常委會主任會議對省內(nèi)司委的審議意見表示認(rèn)可，并同意提請省人大常委會第十四次會議審議。在省人大常委會十四次會議期間，省內(nèi)司委主要成員分別在三個審議小組就審議意見作了說明，闡述0～6周歲殘疾兒童康復(fù)應(yīng)全部免費(fèi)的理由和根據(jù)，就“0～6歲兒童條款”提出意見的3名省人大常委會委員都表達(dá)了支持“義務(wù)康復(fù)”的態(tài)度。(38)

　　 3.法案二審階段：參與主體間的多輪協(xié)商與壓力集聚。二審是C法案表決前的最后一步，各主體的互動博弈強(qiáng)化了對0～6周歲殘疾兒童進(jìn)行義務(wù)康復(fù)的意見，這與政府態(tài)度明顯相左。在此情形下，若一項由政府提請并進(jìn)入審議程序的法案最終未能通過，不但有損政府權(quán)威，而且可能影響政治穩(wěn)定運(yùn)行。C法案審議面臨出現(xiàn)“否決點(diǎn)”的政治壓力。

　　 南方省人大法制委員會(下文簡稱：省法委)及法制工作委員會(下文簡稱：省法工委)負(fù)責(zé)表決前的二審工作。(39)在省人大常委會第十四次會議審議后，省法工委根據(jù)會議意見，建議刪除“0～6歲兒童條款”中的“視條件”限制，改為“對貧困家庭的殘疾兒童提供免費(fèi)康復(fù)服務(wù)”的折衷修改方案。該方案被省法委全體會議采納，并提交省人大常委會主任會議討論。

　　 然而，議題爭議并未平息，C法案二審過程一波三折。省內(nèi)司委在省人大常委會第43次主任會議上對省法委提交的C法案草案修改稿提出異議，并重申了全部免費(fèi)的建議及理由。鑒于省人大兩委意見存在分歧，且“視條件”的限制條件是省長的表述，省人大常委會主任會議決定就此再征求省政府的意見，并要求再次核算該條款所涉及的財政支出規(guī)模。面對省內(nèi)司委重申建議、省人大常委會主任會議提出要求的壓力，而省法制辦又代表政府堅持既定意見，省法委、省法工委只能選擇折衷，對原條文進(jìn)行了不改變原意的微調(diào)。(40)修改后的C法案在省人大常委會第47次主任會議上討論通過，獲得提請省人大常委會審議的機(jī)會。

　　 2010年3月，立法出現(xiàn)反轉(zhuǎn)，C法案審議被暫時擱置。當(dāng)月，省殘聯(lián)同時向省法制辦、省人大法工委發(fā)函，以中央政府政策為依據(jù)，建議對本省所有0～6周歲的殘疾兒童給予免費(fèi)康復(fù)服務(wù)。(41)結(jié)合省內(nèi)司委持續(xù)的反對表態(tài)，省法委、省法工委開始傾向?qū)υ摋l款再行斟酌。為了讓省人大常委會成員深入了解情況，省法委、省法工委在省殘聯(lián)的協(xié)助下為高、廖、饒、錢四位省人大常委會委員安排了專題調(diào)研。他們通過實(shí)地考察，深受觸動，表達(dá)了對0～6周歲殘疾兒童全部實(shí)施免費(fèi)康復(fù)的態(tài)度。(42)綜合審議和調(diào)研的情況，省法委、省法工委認(rèn)為此條款不宜草率處理，建議省人大常委會辦公廳提出暫不安排審議C法案，并撤回擬提交省人大常委會的審議文件。

　　 省法制辦收到殘聯(lián)提出的“0～6周歲殘疾兒童搶救性康復(fù)全覆蓋”建議后亦陷入兩難：一方面，“0～6歲兒童條款”由省長親自定調(diào)；另一方面，省人大常委會委員、省法委及省法工委支持省殘聯(lián)的建議，必須做出恰當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。為此，省法制辦與省法工委進(jìn)行了口頭溝通，說明政府內(nèi)部協(xié)商的難處，并提出不宜作實(shí)質(zhì)修改的意見。(43)綜合省殘聯(lián)的建議、省政府的表述，省法委再次進(jìn)行折衷修改�；诙喾娇剂�，省法委、省法工委在對“0～6歲兒童條款”的第二次修改稿中肯定了省長的意見，原則上僅對貧困家庭殘疾兒童實(shí)行免費(fèi)；同時依據(jù)省法委內(nèi)部審議意見強(qiáng)化了政府責(zé)任，提出：“有條件的地方應(yīng)當(dāng)對0～6周歲殘疾兒童免費(fèi)實(shí)施搶救性康復(fù)”。第二次修改稿在省人大常委會第51次主任會議上通過，并被報請省人大常委會第十九次會議討論、表決。

　　 4.省人大常委會審議表決階段：否決威脅推動高層協(xié)商。在南方省人大常委會第十九次會議上，修改后的“0～6歲兒童條款”遭到部分省人大常委會組成人員的反對，形成否決點(diǎn)壓力。會議期間，省人大常委會組成人員分為三組討論，各組的審議都對C法案的“0～6歲兒童條款”提出了異議：在第一、二組的饒、錢兩位委員(曾參加二審階段調(diào)研)認(rèn)為該條款中“有條件的地方”以及“貧困家庭”的界定并不合理。(44)第三小組的反對意見尤為集中。萬委員(系省內(nèi)司委副主任委員)在該組首先表態(tài)，“就只對‘貧困家庭’的0～6周歲殘疾兒童免費(fèi)提供基本康復(fù)服務(wù)持保留意見”，并以詳實(shí)的數(shù)據(jù)證明南方省有能力負(fù)擔(dān)康復(fù)費(fèi)用，還闡述了取消“貧困家庭”這一限定的積極意義。同組并曾參與二審階段調(diào)研的高、廖委員都發(fā)言贊成刪除“貧困家庭”這一限制條件。包括焦委員在內(nèi)的其他組員隨后紛紛附議，認(rèn)為應(yīng)該實(shí)施全免費(fèi)政策，并建議與省政府再作協(xié)商。(45)這些反對聲音，成為影響C法案通過的否決威脅。

　　 上述壓力促使省人大省委會郝副主任選擇與宋省長就“0～6歲兒童條款”進(jìn)行直接協(xié)商。郝副主任參加了第三小組的審議，直面委員們的挑戰(zhàn)。在審議休息期間，省法工委還向他匯報了第一、二小組的情況。鑒于上述壓力，郝副主任當(dāng)即與宋省長進(jìn)行了電話溝通。他首先向宋省長說明了省常委會組成人員的審議意見，提供了省殘聯(lián)的測算數(shù)據(jù)，并就財政負(fù)擔(dān)問題建議：“免費(fèi)政策涉及財政投入數(shù)額巨大，資金的使用應(yīng)該慎重、嚴(yán)格，可以由省政府制定具體辦法，規(guī)范資金的管理�！�(46)郝副主任出面協(xié)商讓宋省長改變了態(tài)度，最后同意對本省0～6周歲殘疾兒童提供免費(fèi)基本康復(fù)服務(wù)。

　　 在高層協(xié)商達(dá)成共識后，C法案中原定的“0～6周歲殘疾兒童義務(wù)康復(fù)”表述得以“復(fù)活”，并最終通過表決。郝副主任再次回到分組會議后，回應(yīng)了省人大常委會委員們的呼吁。他提出，可在法案中明確政府的義務(wù)康復(fù)責(zé)任，并由政府制定康復(fù)資金的具體使用方式。分組審議后，省法工委根據(jù)郝副主任的協(xié)調(diào)意見，將“0～6歲兒童條款”改為：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開展殘疾兒童搶救性治療和康復(fù)工作，對0～6周歲殘疾兒童免費(fèi)提供包括早期篩查、康復(fù)指導(dǎo)、醫(yī)療康復(fù)、輔助器具適配和康復(fù)訓(xùn)練等內(nèi)容的基本康復(fù)服務(wù)。具體辦法由省政府另行制定�！�(47)2010年6月，三改后的“0～6歲兒童條款”最終通過表決。

四、立法決策過程中的協(xié)商政治：形成否決威脅

　　 C法案的立法過程曲折，參與主體間頻繁互動，通過多次協(xié)商最終達(dá)成共識。國家權(quán)力的結(jié)構(gòu)和立法程序?qū)⑴c者的策略選擇影響十分明顯。參與者如何在既定的制度框架下尋找機(jī)會，并在利益沖突中達(dá)成妥協(xié)是立法過程中的基調(diào)。囿于既定的權(quán)力結(jié)構(gòu)框架，各參與者的角色設(shè)定和長期利益考量決定了它們的行動策略。同時，部分參與者亦借助決策工作方式轉(zhuǎn)變所提供的空間，促使部門在互動協(xié)商中形成均勢。這既為利益沖突長期持續(xù)提供了空間，又使得立法可能失敗的政治壓力自下而上傳遞。各高層領(lǐng)導(dǎo)者被迫通過非正式協(xié)調(diào)來“擺平”沖突，以維持體制穩(wěn)定運(yùn)行。

　　 (一)立法參與主體及其立場：塑造協(xié)商的空間與邊界

　　 參與C法案立法的行動者主要來自政府與人大兩個系統(tǒng)。政府內(nèi)部的核心行動者包括：省殘聯(lián)、省法制辦和省長。(48)基于立法程序和工作職責(zé)，省人大內(nèi)部的參與主體為省人大代表、省內(nèi)司委、省法委及省法工委、省人大常委會委員和省人大常委會副主任五類。(49)

行政系統(tǒng)內(nèi)部位置各異的行動者，行動策略也有所不同。省殘聯(lián)以法案起草組織、殘疾人利益代表的身份參與立法，行動積極，推動殘疾人權(quán)益保護(hù)、提高服務(wù)水平是其組織職責(zé)所在。省殘聯(lián)不但長期從事殘疾人社會保障工作，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

經(jīng)驗豐富，手握基礎(chǔ)資料，而且還擁有組織威望，能有效動員殘疾人群體。國內(nèi)鮮有涉及的“0～6周歲殘疾兒童的康復(fù)保障”議題是省殘聯(lián)一直努力倡導(dǎo)的政策亮點(diǎn)(50)，對應(yīng)法案若成功出臺將開全國先河，產(chǎn)生顯著的正面效應(yīng)。(51)省法制辦負(fù)責(zé)承辦政府立法議案，以政府內(nèi)部意見協(xié)調(diào)者和對外聯(lián)絡(luò)者身份參與立法，多采取穩(wěn)妥的工作方式，避免法案擱置。(52)省法制辦通常會折衷處理各方意見，平衡部門利益。在處理政府內(nèi)部爭議時，提出折衷方案是其最佳選擇，而遵從更高層次領(lǐng)導(dǎo)的決定則是最安全的方式；作為對外聯(lián)絡(luò)人，及時將立法審議提請上級決策也是避免擔(dān)責(zé)的穩(wěn)妥之選。對C法案立法關(guān)注度有限的省長則是核心參與者。作為省政府最高首腦，他對C法案的看法即為行政系統(tǒng)態(tài)度。省人大在審議、表決法案時會盡量避免與省長發(fā)生沖突。此外，省財政部門、各地市政府因涉及自身職責(zé)也會在一定程度上參與立法過程，它們(尤其是省財政部門)在政府內(nèi)部意見征求中的反對態(tài)度致使省法制辦做出折衷選擇。

　　 省人大系統(tǒng)的內(nèi)部行動者之間也存在分化。省內(nèi)司委首先介入C法案立法，根據(jù)職責(zé)安排，它無權(quán)對送審草案作具體修改，僅需完成一份書面審議意見。(53)因此，其他參與者對此并不重視。省內(nèi)司委可以主動、獨(dú)立地進(jìn)行初審。作為省人大專門委員會，省內(nèi)司委十分注重樹立嚴(yán)謹(jǐn)、高效的形象。囿于缺少立法信息的局限，它選擇與省殘聯(lián)合作以高質(zhì)量完成審議工作。在法案進(jìn)入二審后，省內(nèi)司委受制于省人大法案審議程序的設(shè)計，影響力減弱，即使對二審工作不贊同，省內(nèi)司委也無法直接干預(yù)。省法委及省法工委主要負(fù)責(zé)C法案的二審工作，需根據(jù)包括省人大常委會組成人員在內(nèi)的多方意見進(jìn)一步修改法案內(nèi)容，為省人大常委會全體會議審議做準(zhǔn)備。該機(jī)構(gòu)處于政策協(xié)商的關(guān)鍵位置，既需要讓省人大常委會組成人員滿意，又不能擅自背離政府的基調(diào)，打破地方政治運(yùn)行格局。為避免法案遭遇顛覆性意見或合法性“硬傷”進(jìn)而影響立法工作進(jìn)度，省法委及省法工委只能以保守審慎為原則，采取折衷的方式來修正爭議條款。因為，只有使立法參與主體都對過程和結(jié)果盡量滿意，才利于省法委、省法工委負(fù)責(zé)的法案高票通過，獲得工作認(rèn)可，也才能利于立法工作的長遠(yuǎn)開展。省人大常委會委員們手握表決權(quán)，決定C法案的最終命運(yùn)。他們作為一個整體具有權(quán)威支配能力，在立法沖突中更傾向于弱勢群體，以樹立代表民意、關(guān)心疾苦的形象。不過，他們大都不是專職代表，通常依靠省人大專門委員會和工作委員會的信息收集、法案審議工作來了解情況。省人大常委會副主任則是地方人大態(tài)度的代表，更注重立法工作是否影響地方政治穩(wěn)定。

　　 (二)實(shí)現(xiàn)不對等立法協(xié)商：制造否決威脅

　　 “0～6歲兒童條款”順利通過的關(guān)鍵在于如何促使省人大內(nèi)部參與者與行政首長之間達(dá)成共識。兩者不但分屬不同的政治系統(tǒng)，而且在政治地位上也不對等。兩者之間的政策協(xié)商得以形成，經(jīng)歷了兩個階段：

　　 1.同級別參與者之間的互動：政策結(jié)盟和建構(gòu)議題影響力。省內(nèi)司委是最早介入C法案的參與者之一，建議“0～6歲兒童條款”覆蓋全省，強(qiáng)調(diào)其對殘疾兒童社會保護(hù)的重要性。但要在立法審議過程中讓省長改變已定下的議題基調(diào)并非易事。為此，省內(nèi)司委聯(lián)合支持殘疾兒童義務(wù)康復(fù)的參與者共同行動，并以提供論證支持的方式爭取中立的參與者，而且還通過在省人大常委會上進(jìn)行說明、表達(dá)反對等方式爭取省人大常委會委員的支持，最終形成左右立法審議進(jìn)程的政策聯(lián)盟。

　　 省內(nèi)司委尤其注重與倡導(dǎo)“0～6歲兒童條款”的省殘聯(lián)保持聯(lián)系。除接受省殘聯(lián)邀請較早介入C法案的起草外，省內(nèi)司委先后參與了5次省殘聯(lián)邀請、安排的立法調(diào)研，其中省內(nèi)司委副主任萬委員參與3次。通過省殘聯(lián)、省法制辦的座談會，省內(nèi)司委除獲得大量測算數(shù)據(jù)外，對政府內(nèi)部各方的立場和工作方式也有了較為清楚的認(rèn)識，并據(jù)此出臺了一份內(nèi)容翔實(shí)的支持將“0～6歲兒童條款”寫入C法案的審議意見。(54)

　　 省人大和省政府內(nèi)部持中立態(tài)度的參與者，也逐漸被支持實(shí)現(xiàn)殘疾兒童義務(wù)康復(fù)的省內(nèi)司委改變了態(tài)度。負(fù)責(zé)法案二審的省法委、省法工委需要在“與人大其他參與者保持良好關(guān)系”和“不否定政府意見”之間尋求平衡。省法制辦一直扮演政府內(nèi)部法律事務(wù)中立的協(xié)調(diào)者的角色，但對殘疾人保護(hù)也持認(rèn)同態(tài)度。(55)在此情形下，省殘聯(lián)向省法委、省法工委提供詳細(xì)的法案論證數(shù)據(jù)和相關(guān)省級文件，以突出“0～6歲兒童條款”義務(wù)康復(fù)的必要性和可行性。(56)同時，省殘聯(lián)還以殘疾人工作委員的名義向省法工委發(fā)函，以中央政府政策為依據(jù)進(jìn)行施壓，建議對本省所有0～6周歲的殘疾兒童給予免費(fèi)康復(fù)服務(wù)。(57)省內(nèi)司委主任委員則在省人大常委會43次主任會議上重申了該委對“0～6歲兒童條款”的反對意見，要求進(jìn)一步與省政府就此進(jìn)行溝通。在多重壓力下，省法委、省法工委開始傾向?qū)υ摋l款再行斟酌。同時，省法委、省法工委、省法制辦與該條款并無經(jīng)濟(jì)利益關(guān)聯(lián)，加之該議題的道德優(yōu)先性，對此也樂見其成。省法委、省法工委和省法制辦一方面礙于組織職責(zé)和省長的壓力，協(xié)商決定對“0～6歲兒童條款”進(jìn)行微調(diào)；另一方面則重啟了C法案的論證，將殘省聯(lián)、省內(nèi)司委的意見如實(shí)反饋給省人大常委會成員，并協(xié)助安排省人大常委會成員、省人大代表的立法調(diào)研。這保留了立法爭議，并將爭議影響力擴(kuò)大。

　　 2.自下而上地傳遞爭議壓力：制造否決威脅。除部門之間的協(xié)商溝通外，省內(nèi)司委的主任、副主任委員還以省人大常委會成員的身份倡導(dǎo)“0～6歲兒童條款”，爭取省人大常委會委員支持。在一審過程中，省內(nèi)司委主任、副主任委員作為省人大常委會委員，在省人大常委會全體會議的分組討論上對該條款進(jìn)行詳盡說明，效果良好。會后，他們還邀請部分省人大常委會委員參加由省殘聯(lián)安排的實(shí)地調(diào)研，輸入對殘疾兒童康復(fù)更直觀的認(rèn)識，激發(fā)了他們的支持觀念。在二審階段的法案審議討論會上，省內(nèi)司委副主任萬先生(省人大常委會委員)的發(fā)言主導(dǎo)了該議題的討論，并獲得多數(shù)委員附議。以省長態(tài)度為基調(diào)的C法案修改稿面臨被否決的威脅。這成為將爭議引向高層協(xié)商的動力。

　　 面對審議中出現(xiàn)的難以調(diào)和的沖突，省人大常委會郝副主任與宋省長之間非正式的協(xié)商被啟動。作為省人大領(lǐng)導(dǎo)人，郝副主任不可能坐視議題沖突在表決前的審議中升級，影響政治穩(wěn)定。考慮到省人大常委會不宜貿(mào)然使用否決權(quán)，他當(dāng)即與省長直接進(jìn)行電話協(xié)商。郝副主任曾任南方省常務(wù)副省長，熟知財政資金的使用原則和審慎態(tài)度，并據(jù)此提出了可接受的財政負(fù)擔(dān)方案。對于宋省長而言，郝副主任既代表了省人大常委會的集體意見，又表明了個人立場。作為一省之長，他不能罔顧人省大常委會的集體權(quán)力，打破體制平衡；也抹不開與郝副主任曾共職同一屆政府的“面子”，更不能忽視郝副主任的政治級別。最終，兩者達(dá)成共識，平息了焦點(diǎn)沖突，維護(hù)了立法體系的穩(wěn)定運(yùn)行。

五、總結(jié)與討論

　　 通過案例分析本研究發(fā)現(xiàn)，在社會政策立法過程中，促成立法系統(tǒng)的行動者與行政領(lǐng)導(dǎo)人之間不均衡政策協(xié)商的關(guān)鍵在于如何形成否決威脅。在本案例中，地方人大內(nèi)部的專門委員會通過制度化交流擴(kuò)大焦點(diǎn)爭議的影響，并自下而上地傳遞立法壓力，形成對法案的否決威脅，最終引發(fā)高層領(lǐng)導(dǎo)者之間通過個人協(xié)商來“擺平”爭議，確保法案通過。案例顯示，立法體制的約束和政策參與主體的行動策略的共同作用塑造了焦點(diǎn)議題的走向：既定的立法程序和參與者在立法體制下的角色定位決定了他們在不同立法階段的參與程度和可利用的行動資源；參與者則利用自身角色、手中資源影響了審議流程的進(jìn)展速度和焦點(diǎn)議題的重要性，又反過來推動既有立法制度產(chǎn)生一定彈性來適應(yīng)社會政策立法。既有制度框架和政策主體的互動作用，共同決定了社會政策立法過程的總體面貌。

　　 本研究為理解地方人大的發(fā)展及其在地方政治中扮演的角色提供了新的維度。與強(qiáng)調(diào)人大常委會、人大代表履行人大權(quán)力的研究不同，本文發(fā)現(xiàn)人大內(nèi)部的專門委員會及工作人員在立法過程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。地方人大手握的立法權(quán)在其效力上取決于地方人大下屬各專門委員會及其工作委員會的行動力。在本案例的立法過程中，地方人大專門委員會不但為地方人大常委會委員提供審議工作的信息支持、專業(yè)咨詢，而且還是地方政府和地方人大之間的溝通協(xié)調(diào)者。這些專門委員會在理性化、科層化的國家建設(shè)中提升了專業(yè)能力，開始有效地履行審議職權(quán)，對立法過程產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。為了讓自己支持的法案順利通過立法，它們以信息和專業(yè)知識作為行動資源，并根據(jù)不同議題，在地方政府和地方人大內(nèi)部，甚至在社會中尋求同盟。它們還通過變換身份和發(fā)掘渠道來影響地方人大常委會的討論和審議走向，制造否定威脅進(jìn)而形成自下而上的立法壓力，最終促成跨系統(tǒng)、非對稱的立法協(xié)商，并就爭議達(dá)成共識。這與近年來頻繁見諸報端的人大否決政府工作報告、對官員進(jìn)行個案審查等新聞一樣，是地方人大逐漸崛起的又一證據(jù)。在當(dāng)前地方立法體制相對趨同的情況下，本案例研究得出的結(jié)論亦可以推廣到其他地區(qū)的立法過程分析之中。

　　 值得注意的是，本案例展示的地方人大內(nèi)部專門委員會與地方政府之間的協(xié)商互動并非基于權(quán)力的分離制衡，而是以維護(hù)既定的黨領(lǐng)導(dǎo)下的分工協(xié)作的權(quán)力結(jié)構(gòu)為前提。地方人大的崛起，并不意味著它能夠完全主導(dǎo)立法進(jìn)程。更進(jìn)一步地，雖然各參與主體在法案內(nèi)容上難免有分歧，但它們都必須在既定的立法體制下有序地開展工作，避免政治不穩(wěn)定。在本案例中，參與者們也盡量在既定的立法體制和立法程序下開展行動，與其他行動者進(jìn)行協(xié)商并尋求共識。機(jī)構(gòu)職責(zé)分工、組織長遠(yuǎn)利益的考量以及立法程序的安排既為它們提供了行動空間，也使“法案順利走完立法流程”成為參與者的“底線共識”。從這個意義上講，參與者之間的觀點(diǎn)沖突及其擴(kuò)大化并未真正阻礙立法體制的運(yùn)行，反而鞏固了既定的立法體制，提升了體制包容、解決政策沖突的韌性。

　　 地方立法過程仍有極大的研究空間。本文案例聚焦社會政策立法的具體過程，僅展示了地方立法中行動者們之間復(fù)雜互動的一種類型。一方面，依據(jù)新《立法法》規(guī)定，除省級人大外，部分市級人大也被賦予了立法權(quán)限，成為地方立法過程中的重要力量。不同層級人大內(nèi)部不同類型的專門委員會在立法過程中的作用是否存在差異，受到哪些因素影響，這些議題理應(yīng)獲得更多關(guān)注。另一方面，黨在地方立法過程中仍然是不容忽視的核心參與者，一些社會群體(如企業(yè)家、社會組織)也開始在他們關(guān)心的立法議題上施加影響力。有鑒于此，未來的研究還可以關(guān)注：黨、人大、政府與社會參與者在既定的立法體制如何保持有效互動？這些互動又能否以及如何影響立法體制的調(diào)整？在相對一致的立法程序下，立法參與者在立法過程中是否存在差異化的協(xié)商互動模式？

　　 筆者感謝杜珍(Jane Duckett)教授對論文寫作的建議和幫助，感謝匿名評審人的寶貴意見，文責(zé)自負(fù)。

　　 ①Richard Baum,Alexei Shevchenko,"The 'State of the State'",in Merle Goldman and Roderick MacFarquhar eds,The Paradox of China's Post-Mao Reforms,Cambridge:Harvard University Press,1999,pp.333～360.

②朱春奎、沈萍：《行動者、資源與行動策略：怒江水電開發(fā)的政策網(wǎng)絡(luò)分析》，《公共行政評論》，2010年第4期；李艷紅：《大眾傳媒、社會表達(dá)與商議民主——兩個個案分析》，《開放時代》，2006年第6期；Xufeng Zhu,"Strategy of Chinese Policy in the Third Sector:Challenges of Technical Infeasibility",(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》(中發(fā)[2008]7號)第二點(diǎn)中要求“建立殘疾兒童康復(fù)救助制度”。此外，吉林省、黑龍江省哈爾濱市直到2009年9月才先后發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)全省殘疾人事業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》(吉發(fā)[2009]22號)、《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》(哈發(fā)[2009]12號)，并在意見中提出“啟動實(shí)施兒童醫(yī)療救助”“優(yōu)先開展殘疾兒童搶救性治療和康復(fù)”等原則性條款。

　　 (28)劉顯仁：《費(fèi)用昂貴困住聾兒康復(fù)》，《南州日報》，2005年6月7日。

　　 (29)南方省人大：《就〈南方省學(xué)前殘疾兒童康復(fù)保障條例〉立法的回函》，內(nèi)部文件。

　　 (30)通常而言，法規(guī)草案一般由具體職能部門來起草。按照政府對殘聯(lián)的“三定方案”和殘聯(lián)承擔(dān)政府殘工委日常工作的現(xiàn)狀，并依據(jù)殘聯(lián)章程，南方省殘疾人聯(lián)合會理應(yīng)承擔(dān)調(diào)研、起草法案送審稿的工作。

　　 (31)省殘聯(lián)認(rèn)為：“根據(jù)預(yù)測，為南方省17萬殘疾兒童提供義務(wù)康復(fù)，年均需要2.424億元”。轉(zhuǎn)引自南方省殘聯(lián)：《關(guān)于〈南方省學(xué)前殘疾兒童康復(fù)保障條例〉的說明》，內(nèi)部文件。

　　 (32)省財政廳的意見是：“此條款財政支出過大，且其他地區(qū)并未同樣實(shí)施免費(fèi)，立法不宜過于激進(jìn)，建議修改為‘優(yōu)先開展殘疾兒童搶救性治療和康復(fù)’”。南方省財政廳：《就C法案政策草案征求意見的回函》，內(nèi)部文件。

　　 (33)宋省長的批示如下：“盡管本省財政狀況良好，但財政資金不可能面面俱到，而且免費(fèi)政策涉及上億元資金和所有地市配套問題，慎重起見，應(yīng)從貧困家庭的殘疾兒童開始，逐步推開”。南方省省人大：《C法案草案送審稿附件》，內(nèi)部文件。

　　 (34)南方省人大：《C法案草案一審送審稿附件》，內(nèi)部文件。

　　 (35)一般而言，政府部門負(fù)責(zé)起草的法規(guī)當(dāng)由政府提出立法議案。工青婦等人民團(tuán)體可以負(fù)責(zé)起草法案，但沒有提案權(quán)，它們負(fù)責(zé)的草案多交由人大內(nèi)司委提出立法議案。省內(nèi)司委對C法案的處理方式，使政府可以先行在內(nèi)部研究出一致意見，盡量避免法律出臺后的執(zhí)行沖突。資料來源：與省內(nèi)司委工作人員安先生的訪談，2012年9月。

　　 (36)省內(nèi)司委調(diào)研地的選擇具有一定的代表性：S、J兩市是南方省經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地市，L市是中等偏上發(fā)展水平的地市，R市是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地市。上述調(diào)研過程中關(guān)于安排群眾座談、參觀康復(fù)設(shè)施等行動都得到省殘聯(lián)和各地市殘聯(lián)的協(xié)助。

　　 (37)南方省人大：《C法案草案二審送審稿附件》，內(nèi)部文件。

　　 (38)肖委員提出：“對殘疾兒童早期介入治療、實(shí)施康復(fù)是利民利國的有效措施，也是最有成效的減少、減輕殘疾程度的辦法，許多發(fā)達(dá)國家都將此作為殘疾人保障的重點(diǎn)工作來做。南方省作為一個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，制訂條例時建議殘聯(lián)等進(jìn)一步征求各部門意見，在辦法中突出一些有關(guān)早期介入治療方面的規(guī)定，使該辦法更具特色�！备呶瘑T建議：“要進(jìn)一步強(qiáng)化0～6周歲學(xué)齡前殘疾兒童免費(fèi)康復(fù)工作�！别埼瘑T則表示：“認(rèn)同其他委員關(guān)于學(xué)齡前兒童康復(fù)的看法�！蹦戏绞∪舜筠k公廳：《南方省人大常委會第十四次全體會議分組審議會議紀(jì)要》，內(nèi)部文件。

　　 (39)法規(guī)二審階段包括法規(guī)二審基礎(chǔ)工作和常委會審議兩個部分。其中，法規(guī)二審的基礎(chǔ)工作是由省法委、省法工委根據(jù)省人大常委會組成人員意見和其他各方面意見對法案內(nèi)容作出進(jìn)一步修改，為下一次省人大常委會會議審議做準(zhǔn)備。

　　 (40)省法工委新的修改并未將免費(fèi)范圍擴(kuò)大，只是在條款中強(qiáng)調(diào)了“對貧困家庭殘疾兒童提供免費(fèi)的康復(fù)服務(wù)”。新修改的條文為：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開展殘疾兒童搶救性治療和康復(fù)工作，對0～6周歲殘疾兒童視條件提供包括早期篩查、康復(fù)指導(dǎo)、醫(yī)療康復(fù)、輔助器具適配和康復(fù)訓(xùn)練等內(nèi)容的基本康復(fù)服務(wù)，屬貧困家庭的應(yīng)當(dāng)免費(fèi)提供上述基本康復(fù)服務(wù)�！�

　　 (41)省殘聯(lián)給出的理由是：“國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國殘聯(lián)等部門和單位《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2010]19號)，明確提出‘支持對0～6周歲殘疾兒童免費(fèi)實(shí)施搶救性康復(fù)’，我省的設(shè)想與國家的要求是一致的�！蹦戏绞埪�(lián)：《關(guān)于支持對0～6周歲殘疾兒童免費(fèi)實(shí)施搶救性康復(fù)立法的函》，內(nèi)部文件。

　　 (42)省殘聯(lián)協(xié)助安排了省殘疾人康復(fù)中心作為考察地點(diǎn)。據(jù)當(dāng)時的報道顯示：“調(diào)研組一行先后與中心領(lǐng)導(dǎo)、專家、工作人員、殘疾兒童家長等交談。一位省人大常委會委員感慨，這次調(diào)研，心靈受到震撼，受到教育。”南方省殘聯(lián)：《省人大殘疾人權(quán)益保障調(diào)研組到省殘疾人康復(fù)中心調(diào)研》，2010年3月24日，南方省殘聯(lián)官網(wǎng)，2015年10月17日。

　　 (43)根據(jù)省法委工作人員回憶：“當(dāng)時，省法制辦的相關(guān)負(fù)責(zé)人與省法工委社會法規(guī)處的相關(guān)人員做了溝通，并由省法工委社會法規(guī)處將意見轉(zhuǎn)達(dá)給了省法委、省法工委各主任委員�！辟Y料來源：與南方省人大法委班女士的訪談，2012年9月。

　　 (44)第一組會議紀(jì)要顯示，饒委員的發(fā)言如下：“建議刪去第19條‘有條件的地方’，對全部0～6周歲殘疾兒童免費(fèi)實(shí)施搶救性康復(fù)。這樣前面的對貧困家庭的免費(fèi)服務(wù)也不用單獨(dú)提出了�！钡诙M會議紀(jì)要顯示，錢委員提出，“第19條中的‘貧困家庭’如何界定，具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是什么，建議予以明確�，F(xiàn)實(shí)生活中，有的地區(qū)只將城市低保家庭、農(nóng)村五保戶界定為貧困家庭，實(shí)際上，因殘疾兒童搶救性治療和康復(fù)需要大量資金，導(dǎo)致一些有固定收入的家庭因此而致貧。條例在確定的幫扶對象時應(yīng)包括這類家庭�！�

　　 (45)第三組會議紀(jì)要顯示，萬委員發(fā)言如下：“據(jù)了解，南方省P地區(qū)0～6周歲殘疾兒童占全部0～6周歲殘疾兒童的41%，康復(fù)資金約需1個億；14個欠發(fā)達(dá)地區(qū)0～6周歲殘疾兒童占全部0～6周歲殘疾兒童的58%多，康復(fù)資金約需1.4個億，我省目前的經(jīng)濟(jì)能力是能夠承擔(dān)起這項工作的投入的，因此，建議取消‘貧困家庭’的前置性設(shè)置�！毨Ъ彝ァ莿討B(tài)的，家中若有0～6周歲殘疾兒童，長久下來，家庭無力承擔(dān)這樣長期的經(jīng)濟(jì)支出，家庭會因殘致貧。據(jù)悉，國家‘十二五’規(guī)劃將0～6周歲殘疾兒童基本康復(fù)服務(wù)納入免費(fèi)實(shí)施搶救性康復(fù)范圍，南方省更不應(yīng)出現(xiàn)這樣滯后性的規(guī)定�！绷挝瘑T說：“贊同萬委員的意見，刪去‘貧困家庭’，對全部零至六歲殘疾兒童免費(fèi)提供基本康復(fù)服務(wù)。理由是：1.怎么界定‘貧困家庭’是個難題；2.從參與立法調(diào)研了解的情況看，康復(fù)組織和殘疾兒童家長均強(qiáng)烈呼吁刪去“貧困家庭”這一前置條件；3.比照全省0～6周歲殘疾兒童數(shù)量和我省經(jīng)濟(jì)實(shí)力狀況，我省完全有實(shí)力解決全部0～6周歲殘疾兒童免費(fèi)服務(wù)的費(fèi)用，希望我省立法在這方面有所突破�！备呶瘑T說：“大多數(shù)殘疾人家庭生活較困難，身體有殘疾給生活帶來諸多不便，考慮到這部分弱勢群體生活的實(shí)際困難，政府應(yīng)多幫助。以我省的財力應(yīng)該能夠?qū)嵤┟赓M(fèi)搶救性康復(fù)。國務(wù)院2010年19號文中明確規(guī)定要支持0～6周歲殘疾兒童搶救性康復(fù)。這些兒童年齡低，處在最佳康復(fù)時期，搶救及時就能減少這些殘疾兒童的癥狀，搶救不及時殘疾兒童就成了殘疾人。0～6周歲殘疾兒童的搶救性康復(fù)投入并不多，我贊成刪去‘貧困家庭’的限制性規(guī)定�！苯刮瘑T說：“殘疾兒童是家庭的不幸，也是社會的責(zé)任，0～6周歲是搶救性治療和康復(fù)的黃金時期。建議刪去第19條關(guān)于‘貧困家庭’的前置條件，對全部0～6周歲殘疾兒童實(shí)行免費(fèi)性康復(fù)，切實(shí)做到以人為本�！�

　　 (46)此為郝副主任在審議分組討論會上就其與宋省長協(xié)商所做的說明。南方省人大辦公廳：《南方省人大常委會第十九次全體會議分組審議會議記錄》，內(nèi)部文件。

　　 (47)省法工委經(jīng)辦處室的修改稿與省人大常委會郝副主任建議稿的最大區(qū)別在于：將“搶救性康復(fù)”改為“基本康復(fù)”。原因在于，搶救性康復(fù)的內(nèi)容涉及醫(yī)學(xué)專業(yè)知識，法學(xué)上無法準(zhǔn)確界定，省法工委經(jīng)辦處室建議用基本康復(fù)來限定該條款中提到的幾種康復(fù)服務(wù)，避免在法律執(zhí)行過程中產(chǎn)生分歧。

　　 (48)南方省殘疾人工作委員會和省殘聯(lián)屬“兩塊牌子、一套人馬”的關(guān)系，省殘聯(lián)是該省殘疾人工作的主要職能部門。省殘聯(lián)主席由副省長兼任，省殘聯(lián)日常工作由殘聯(lián)理事長主持。因此，本文將其作為政府內(nèi)部的參與主體對待。

　　 (49)省常委會組成人員屬人大代表，但他們大部分都是專職代表，與一般代表并不相同。為了方便分析，本文所指的省人大代表均是指省人大常委會組成人員以外的其他代表。同時，省人大副主任雖為省人大常委會組成員，但因其屬領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，級別較其他成員高，能代表人大發(fā)聲，故將其單獨(dú)作為一類政策參與主體。

　　 (50)可參閱劉顯仁：《費(fèi)用昂貴困住聾兒康復(fù)》，《南州日報》，2005年6月7日。

　　 (51)當(dāng)然，省殘聯(lián)積極參與C法案立法進(jìn)程，尤其關(guān)注“0～6周歲殘疾兒童康復(fù)”議題，也不排除經(jīng)濟(jì)利益的考量。但筆者并未掌握相關(guān)證據(jù)，僅能將其作為一個猜測。

　　 (52)省法制辦在法案起草之初參與草案推動的可能原因在于，該部門負(fù)責(zé)具體工作的人員對殘疾人事業(yè)的認(rèn)同感。省法制辦一位處長在訪談中就曾表示：“殘疾人是弱勢群體，支持殘疾人事業(yè)是積德的事，所以他們要的政策和補(bǔ)貼，能給的盡量都給吧”。資料來源：與省法制辦趙先生的訪談，2012年11月。

　　 (53)詳情可參閱《南方省地方立法條例》，2006年版。

　　 (54)據(jù)省人大內(nèi)司委工作人員康先生回憶：“2009年11月初，省內(nèi)司委在征求意見和調(diào)研、座談的基礎(chǔ)上與省殘聯(lián)召開工作會議，研究修改法規(guī)的意見，二者作逐條溝通后，省內(nèi)司委草擬了審議意見稿并征求了省殘聯(lián)的意見，省殘聯(lián)根據(jù)自身政策需要和期望，刪去了對自己不利的一些方案，為了增強(qiáng)說服力，還修改了部分解釋，增加了實(shí)踐數(shù)據(jù)�！辟Y料來源：與省人大內(nèi)司委康先生的訪談，2012年12月。

　　 (55)省法制辦一位負(fù)責(zé)C法案具體工作的處長就曾表示：“殘疾人是弱勢群體，支持殘疾人事業(yè)是積德的事，所以他們要的政策和補(bǔ)貼，能給的盡量都給吧”。資料來源：與省法制辦趙先生的訪談，2012年11月。

　　 (56)省殘聯(lián)引用了南方省省委、省政府于2009年4月2日聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加快殘疾人事業(yè)發(fā)展的決定》作為依據(jù)。該決定先于C法案出臺，屬于省委、省政府聯(lián)合發(fā)文，是本省最高級別的政策文件，對地方立法具有極大的參考意義。在該決定中，新增了多項優(yōu)惠和補(bǔ)貼政策，對殘疾人組織建設(shè)和經(jīng)費(fèi)保障也作了規(guī)定。關(guān)于0～6周歲殘疾兒童的康復(fù)政策，文件僅有“重點(diǎn)建設(shè)學(xué)齡前殘疾兒童康復(fù)教育訓(xùn)練機(jī)構(gòu)”一句。

　　 (57)省殘聯(lián)給出的理由是：“國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國殘聯(lián)等部門和單位《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2010]19號)明確提出‘支持對0～6周歲殘疾兒童免費(fèi)實(shí)施搶救性康復(fù)’，我省的設(shè)想與國家的要求是一致的�！蹦戏绞埪�(lián)：《關(guān)于支持0～6周歲殘疾兒童免費(fèi)實(shí)施搶救性康復(fù)立法的函》，內(nèi)部文件。

  本文關(guān)鍵詞：中國中央政府決策模式演變——以五年計劃編制為例，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。