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53重大行政決策之范圍界定_黃學(xué)賢

第１５卷第５期

２０１３年１０月Ｖｏｌ．１５　Ｎｏ．５Ｏｃｔ．２０１３３５ＪｏｕｒｎａｌｏｆＳｈａｎｄｏｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｏｆＳｃｉｅｎｃｅａｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏ　　　　�。纾纾　。樱铮悖椋幔欤樱悖椋澹睿悖澹�

重大行政決策之范圍界定

黃學(xué)賢，桂　萍

（蘇州大學(xué)法學(xué)院，江蘇蘇州２１５００６）

摘　要：在行政決策法治化的建設(shè)中，對于重大行政決策的范圍如何界定一直存在著諸如行政決策難以類型化、

重大行政決策事項難以統(tǒng)一、決策程序公眾參與度不高等理論和實踐上的困境。突破這些困境，首先要區(qū)分重

大行政決策與一般行政決策的特性，其次在確定重大行政決策事項范圍時，還應(yīng)該從“重大”的價值屬性角度來

重大”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。重大行政決策范圍的界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該盡量客觀化和標(biāo)準(zhǔn)化，如果放任行政機關(guān)對進一步探討“

“重大行政決策”范圍的自由裁量權(quán)，將會極大地損害我國的行政法治建設(shè)。

關(guān)鍵詞：重大行政決策；界定標(biāo)準(zhǔn)；重大利益性；公民權(quán)利性

中圖分類號：Ｄ９２２．１　　　文獻標(biāo)識碼：Ａ　　　文章編號：１００８７６９９（２０１３）０５００３５１１－－－

行政決策”在實踐中的意義，并進行了大量自上而下的自　　我國從中央到地方的行政系統(tǒng)都高度重視“

我規(guī)制。繼２全面推進依法行政實施綱要》提出行政決策制度的民主化、科學(xué)化和規(guī)范化００４年國務(wù)院《

關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》又具體提出了完善市縣政府重大的建設(shè)目標(biāo)以來，２００８年國務(wù)院《

行政決策機制的聽取意見、聽證、合法性審查、集體決定、實施情況后評價、責(zé)任追究等六項程序制度。于是有關(guān)行政決策的程序規(guī)定成了近年來地方政府規(guī)章的立法熱點，目前全國大部分省、市都已出臺行政

①（決策的程序規(guī)定。這些規(guī)定或是體現(xiàn)在這些省市整個行政程序規(guī)定中，如《湖南省行政程序規(guī)定》２００８

；年）的第三章“行政決策程序”或是針對重大行政程序的總規(guī)定，如《蘇州市人民政府重大行政決策程序

（；規(guī)定》或是針對行政決策程序中某一具體環(huán)節(jié)的規(guī)定，如《大連市重大行政決策聽證辦法》２０１０年）

（�？v觀我國各個層級的行政決策程序規(guī)范，可以發(fā)現(xiàn)重大行政決策已成為從中央到地方的普２００９年）

遍規(guī)范用語。２又再一次強調(diào)了“堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決０１２年黨的十八大報告中，

策機制和程序，發(fā)揮思想庫作用，建立決策問責(zé)和糾錯制度，建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制”的行政決策的法治保障機制和法治化建設(shè)目標(biāo)。然而對于重大行政決策的范圍如何界定，即什么是重大行政決策中的“重大”的界定標(biāo)準(zhǔn)，目前學(xué)界并無統(tǒng)一認識，各地有關(guān)重大行政決策事項范圍的法律規(guī)范也比較混亂，政府決策的經(jīng)驗主義導(dǎo)向嚴重。因此，對重大行政決策范圍的研究不僅在理論上具有基礎(chǔ)性意義，而且對促進我國依法行政具有重要的實踐意義。

收稿日期：２０１３０９２９－－

；基金項目：江蘇省高校優(yōu)勢學(xué)科“地方政府與社會管理”招標(biāo)項目“地方政府重大行政決策程序研究”江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計劃

（申報項目“重大行政決策制度研究”ＣＸＬＸ１３＿７５）

，作者簡介：黃學(xué)賢（男，江蘇鎮(zhèn)江人，蘇州大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師．１９６３－）

市、縣以及一些行政部門都出臺了有關(guān)重大行政決策的相關(guān)規(guī)定，數(shù)量極其繁多，且各地立法還在不斷出臺，因此①　因為我國各省、

準(zhǔn)確的統(tǒng)計報告。本文也是建立在對一些典型的重大行政決策程序立法的文本分析基礎(chǔ)上的研目前針對已出臺規(guī)定還無法得出權(quán)威的、

究。

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一、重大行政決策范圍界定存在的困境

重大行政決策范圍包括哪些，即究竟哪些行政決策屬于重大行政決策，這個問題在行政法的基本理論體系中存在著行政決策難以類型化的理論瓶頸，在地方行政法治的實踐中也存在著重大行政決策事項范圍的不穩(wěn)定性、界定標(biāo)準(zhǔn)的不確定性以及公眾參與程度不高等困境。

（一）模糊地帶：行政決策行為類型化的困境

以何種基準(zhǔn)來厘清重大行政決策的范圍自然先要厘清行政決策的內(nèi)涵屬性。行政決策是否在行政法上具有獨立存在的品質(zhì)還是一個很受爭議的問題。傳統(tǒng)的行政法學(xué)并沒有將行政決策納入其研究范

［１］“”疇，但究其現(xiàn)實意義，正如美國行政學(xué)家西蒙所言：無決策，即無行政。行政決策作為行政活動中心，

是行政權(quán)運行的最基本、最重要的方式之一，是國家行政機關(guān)管理過程中最基本、最重要的工作，因此具有強烈的政策屬性。但是，從行政決策在我國依法行政實踐中的廣泛應(yīng)用及其具備的重大功能，以及行政法治原理之拘束來看，行政決策不能脫離法律的控制。這是因為，首先，為了防止行政主體任意決策，行政決策最起碼要有組織法上的根據(jù)，從而能對決策制定權(quán)加以實體法上的制約；其次，在現(xiàn)代法治國家，一般會通過法律法規(guī)確立決策制定的聽取意見、專家論證、聽證等程序制度，以程序的正義來強化法

行政決策法治化已成為法治國家的基本共識，將行政決策納入行政法學(xué)研究的律對行政的控制。因此，

范圍是必然的發(fā)展趨勢。

，然而，在公共管理學(xué)上已經(jīng)成熟的“行政決策”概念在行政法中卻是個若隱若現(xiàn)的“熟悉的陌生人”

將此概念引入行政法學(xué)的研究范疇似乎需要更具說服力的理由，畢竟“該詞并非行政法學(xué)上的用語，內(nèi)涵

［２］１３３。迄今為止，行政決策尚未構(gòu)成行政法學(xué)上的嚴謹用語，有行政程序法的學(xué)者認為行政決非常模糊”

“策是一種行政行為，是指行政機關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)就行政管理的一定事項，確定目標(biāo)，制定各種方案，選擇

①然而，”以及在執(zhí)行過程中調(diào)整方案的行政行為。當(dāng)我們進一步探究行政決策究竟屬于何種類型方案，

。的行政行為時，卻發(fā)現(xiàn)似乎現(xiàn)有的行政行為的分類中行政決策很難找到一個合適的“安身之所”

傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論將行政行為分為抽象行政行為和具體行政行為，而行政決策卻尷尬地處于抽象

其效力既可能溯及特定相對人，也可能波及不特行政行為與具體行政行為之間的模糊不明的灰色地帶，

定相對人。因此，行政決策行為兼具傳統(tǒng)的具體行政行為與抽象行政行為的雙重屬性。具體表現(xiàn)在，一方面行政決策具有抽象行政行為的特征。從行政決策產(chǎn)生的法律效果來看，行政決策后形成的方案通常

“““會以“決定”命令”意見”通知”等行政規(guī)范性文件形式發(fā)布，如政府作出實施某一重大工程項目之決

策，并以政策文件形式公布周知，其效力在一定范圍內(nèi)具有普遍性，并關(guān)涉不特定相對人之權(quán)益；而另一方面，行政決策也顯然具備具體行政行為的特征，行政決策有時會具備較強的處分性、操作性和實踐性，能夠?qū)μ囟▽ο蟮臋?quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接的影響，并且，，現(xiàn)實中行政機關(guān)經(jīng)常用行政規(guī)范性文件的形式作出具體行政行為，如針對某一地域的征用土地的決策，其效力則僅限于特定事項，不具有反復(fù)適用的普遍效力，并對特定的行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接的影響。

行政決策在行政行為理論中的難以立足與行政行為傳統(tǒng)的具體行政行為與抽象行政行為兩分法受到質(zhì)疑有關(guān)，正是因為行政決策行為難以類型化的特質(zhì)，導(dǎo)致我國當(dāng)前絕大部分的行政法學(xué)教材并沒有

①，《，此為行政決策概念的“行為論”參見皮純協(xié)：行政程序法比較研究》中國人民公安大學(xué)出版社２第２０００年出版，６９２７０頁。對－

于行政決策的概念還有“決定論”和“過程論”等�！皼Q定論”是公共管理學(xué)者對行政決策中抽象行政行為屬性的概括，指“國家各級行政機關(guān)

。參見楊寅主編：《，為履行行政職能，在其管轄權(quán)限范圍內(nèi)作出處理公共行政事務(wù)的決定”公共行政學(xué)》北京大學(xué)出版社２第００９年出版，

是指“國家行政組織為了實現(xiàn)行政目標(biāo)，依據(jù)既定政策和法律，對面臨要解決的問２２０頁。也有行政法學(xué)者認為行政決策是一種行政過程，

。參見劉莘主編：《，題，擬定并選擇活動方案的行為過程”法治政府與行政決策、行政立法》北京大學(xué)出版社２第７００６年出版，７頁。

黃學(xué)賢，等

重大行政決策之范圍界定３７ＪｏｕｒｎａｌｏｆＳｈａｎｄｏｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｏｆＳｃｉｅｎｃｅａｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏ　　　　　ｇｙｇｙ　�。樱铮悖椋幔欤樱悖椋澹睿悖澹�

①誠然，把行政決策納入行政行為的研究范疇。行政決策在行政法上的含義應(yīng)有一定的范圍，在行為過程

上也有一定的限制，但是否一定要將它歸于某一類的行政行為才能進行行政法上的研究呢？事實上，行

主要表現(xiàn)在“學(xué)術(shù)研究過于表面化，現(xiàn)有的行政法學(xué)體系存在危機而難政行為類型化的研究也備受詬病，

以突破，未被型式化的行政行為不被傳統(tǒng)理論體系所接受，學(xué)者們對之始終存在‘分割式’研究慣

［２］１３３�！靶浴比欢�，行政行為在學(xué)術(shù)研究中循著‘剝筍式’外延不斷縮小的順序，在實踐中需要的卻是‘蓋樓式’外延不斷擴大的行政行為。因此，應(yīng)在不完全擯棄傳統(tǒng)行政行為概念和分類的前提下，采用外延較寬

［３］”“泛的行政行為概念。在這個意義上，行政決策”行為概念的適時引入或許對行政行為類型化的研究走

②況且，出困境不無裨益。也唯有突破行政決策行為類型化的困境，認可行政決策包含具體行政行為與抽

象行政行為的雙重屬性，才能為重大行政決策范圍的界定設(shè)定基本的框架。

（二）難以統(tǒng)一：重大行政決策事項范圍動態(tài)化的困境

地方重大決策事項范圍，一般以《國務(wù)院工作規(guī)則》第２在行政法治實踐中，２條規(guī)定的中央重大行政

決策的表述為參照③，再根據(jù)本級政府管轄級別稍作調(diào)整，綜合使用概括法、列舉法和排除法三種模式將

如《蘇州市人民政重大行政決策范圍框定下來。概括法就是對何謂重大行政決策下一個概括性的定義，

“府重大行政決策程序規(guī)定》第２條的規(guī)定：本規(guī)定所稱重大行政決策，是指由市人民政府依法定職權(quán)作

出的涉及本行政區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展全局，社會涉及面廣，與公民、法人和其他組織利益密切相關(guān)的重大事

”列舉法就是具體列出重大決策程序的事項。綜合比較各地的重大行政決策程序規(guī)定的文本，重大行項。

政決策的事項基本包含以下幾大類事項：貫徹執(zhí)行上級重要決定事項，地區(qū)發(fā)展重要規(guī)劃和計劃事項，地

重大國有資產(chǎn)處置、重大建設(shè)項目與工程事項，社會管理和公共服務(wù)等重大政策措施事項，方財政預(yù)算、

突發(fā)應(yīng)急類事項，機構(gòu)調(diào)整等體制改革事項等。

一般來說，重大行政決策的這些列舉事項應(yīng)該具有相對的穩(wěn)定性，但是這種穩(wěn)定性也只是相對而言的，仔細分析相關(guān)文本規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)重大行政決策的事項范圍依然處于一種難以統(tǒng)一的動態(tài)化狀態(tài)，具體表現(xiàn)在：

第一，兜底條款的存在。一般來說，地方政府的重大行政決策程序?qū)τ谥卮笮姓䴖Q策事項范圍的最后一款都會是一條“其他重大事項”的兜底條款。這一兜底條款是有其存在意義的。首先，法律實際上是

可以適用未來一段相對穩(wěn)定的時間內(nèi)的行為規(guī)范，有著穩(wěn)定性和滯立法者根據(jù)當(dāng)時的社會狀況制定的，

后性等特點；其次，法律語言的模糊性又導(dǎo)致了法律的抽象性與概括性特征。法律的以上這些特點決定了立法中兜底條款的不可避免性，尤其是在面對日新月異、錯綜復(fù)雜的行政萬象和社會生活時，描述式、列舉式規(guī)范往往不足以做詳盡的個別性指引，極可能造成法律的空白或漏洞。兜底條款的作用就在于其靈活性和涵蓋力強，其模糊性的文字表述便于在實踐中更靈活的操作與運用，并為今后對法律進行補充

兜底條款也有其明顯的局限性，最大的局限性就是其不明確性會給行政機關(guān)留與完善留有空間。然而，

下過大的自由裁量空間。因此，對兜底條款進行類推適用時，要求準(zhǔn)確理解與界定相關(guān)概念的內(nèi)涵與外

不能任意進行擴大解釋，避免因濫用造成相關(guān)列舉條款的空置。如對“其他重大事項的規(guī)定”就需要延，

》唯有江國華教授編著的《中國行政法（總論）中引入了日本行政法學(xué)家鹽野宏教授的“行政過程①目前國內(nèi)已出版的行政法教材中，

，論”按行政方式本身屬性之差異，將行政過程劃分為創(chuàng)制性行政過程、執(zhí)行性行政過程、督導(dǎo)性行政過程與裁斷性行政過程四大類型，創(chuàng)制

《》，性行政過程包括行政立法、行政規(guī)則、行政決策及行政規(guī)劃。參見江國華編著：中國行政法（總論）武漢大學(xué)出版社２第１０１２年出版，８０－

但行政決策包含動態(tài)和靜態(tài)的兩重含義，靜態(tài)的行政決策就１８１頁。應(yīng)該說把行政決策定位于創(chuàng)制性行政過程有一定的創(chuàng)新性與科學(xué)性，

是指行政決策最后形成的方案，動態(tài)的行政決策是指行政決策的過程，即確定目標(biāo)、搜集和分析信息、確定備選方案、論證選擇方案、確定方案以及執(zhí)行中的方案調(diào)整等過程。顯然，動態(tài)的行政決策過程中也包括執(zhí)行性行政過程，所以按行政過程性質(zhì)的分類也有其缺陷。

②

③如２湖南省行政程序規(guī)定》中已把重大行政決策列為行政行為的一個類型。００８年《《國務(wù)院工作規(guī)則》第２國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及國家預(yù)算，重大規(guī)劃，宏觀調(diào)控和改革開２條規(guī)定了重大行政決策的事項包括：

放的重大政策措施，國家和社會管理重要事務(wù)、法律議案和行政法規(guī)等。

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首先對重大行政決策范圍的特點和界定基準(zhǔn)做本質(zhì)性的把握，這就要求對重大行政決策的概念的界定必須清晰，內(nèi)涵與外延的界分要明確，同時列舉的事項要盡可能詳盡、統(tǒng)一和規(guī)范，否則，兜底條款的存在就只會為行政權(quán)力的濫用張開口子。

第二，排除事項的差異。一些地方重大行政決策的程序規(guī)定還用排除條款對重大行政決策事項做了限定。不過，明確排除事項的程序規(guī)定并不多，且排除事項有一定的差異，這在某種程度上也體現(xiàn)了對重

》浙江省重大行政決策程序規(guī)定（草案）的第３條第２款規(guī)定的排除條大行政決策范圍界定的混亂。如《

《款包括立法、突發(fā)事件應(yīng)對、政府內(nèi)部管理事務(wù)及人事任免、依法應(yīng)當(dāng)保密的事項；廣州市重大行政決策

程序規(guī)定》的第７條規(guī)定了５項排除事項，包括政府規(guī)章的制定及地方性法規(guī)建議案的擬定，政府人事任免，政府內(nèi)部事務(wù)管理措施的制定，突發(fā)事件的應(yīng)急處理，法律、法規(guī)和規(guī)章已對決策程序作出規(guī)定的其他事項。而同時又有一些地方的重大行政決策程序規(guī)定把地方立法事項和重大公共突發(fā)事件處置事項

①列入了重大行政決策的事項范圍。

行政法學(xué)界普遍認同的是，重大行政決策的排除事項應(yīng)包括：權(quán)力機關(guān)與黨政機關(guān)的決策，行政立法，內(nèi)部的人事管理決定，行政處罰、行政強制等行政決定行為，以及調(diào)解、仲裁等居間行為。然而在地方

典型的如行政立法事項究竟是不是屬于重大政府的重大行政決策程序文本中排除事項并沒有達成共識，

尚有爭議。通說的行政立法僅包括行政法規(guī)與行政規(guī)章，是“行政機關(guān)根據(jù)法定權(quán)行政決策的事項范圍，

［４］”限并按法定程序制定和發(fā)布行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動。行政立法既有立法性，又有行政性，其“在形

［５］”“而實際上具有立法作用的性質(zhì)。雖然有學(xué)者認為，從‘行政權(quán)三分’理論考查將政府式上是行政作用，

［６］”立法類事項歸為決策權(quán)也是合理的。但我們認為行政立法應(yīng)當(dāng)排除在重大行政決策的事項范圍之外，

“其原因在于，其一，行政立法”本身作為行政法學(xué)上一個范疇界定清晰、控制技術(shù)相當(dāng)成熟的領(lǐng)域，無需

［７］《《再通過行政決策的視角予以重新研討；其二，行政立法應(yīng)受《立法法》行政法規(guī)制定程序條例》規(guī)章制

及《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律法規(guī)的調(diào)整，而無需再受重大行政決策程序規(guī)定的調(diào)整；其定程序條例》

三，行政立法的本質(zhì)是一種行政行為，而且是程序規(guī)定最嚴格的行政活動，如果將行政立法也包含在行政決策范圍內(nèi)，那么任何一種行政行為似乎都可以是一種決策行為，這是對行政決策概念的泛化，也造成了重大行政決策范圍在一些基本概念范疇上的不統(tǒng)一。

第三，重大行政決策事項具有時空維度的動態(tài)性。在時空維度比較的角度下，重大行政決策呈現(xiàn)出相對動態(tài)的特點�！爸卮蟆币辉~作為一個隱含價值判斷的不確定概念，不同地域、不同行業(yè)在不同時期對于決策是否“重大”的理解可能相差很大。同一決策議題，在中央或高層級的行政機關(guān)的決策活動中可能只是一般行政決策，但對較低級別的行政機關(guān)則往往構(gòu)成重大行政決策。如一個縣的重要區(qū)域規(guī)劃對全國乃至全省都可能影響甚微，但對該縣卻是關(guān)涉眾多民生利益的重大事項。此外不同地域、不同部門各

重大”與否，如有關(guān)少數(shù)民族的決策對中西部少數(shù)民族聚居區(qū)一定是事關(guān)民自的特點也決定決策事項的“

族政策、社會穩(wěn)定的重大決策②，而對于東部漢族聚居區(qū)則只能構(gòu)成政府的一般決策。這種重大行政決策“動態(tài)性”的差別，尤其在我國目前國務(wù)院沒有制定統(tǒng)一的《重大決策程序條例》的情況下，更容易造成相關(guān)概念的邏輯混亂。

（三）公民參與程度不高：重大行政決策事項范圍程序化的困境

在實踐中，何謂重大行政決策需要行政機關(guān)在行政決策過程中對其予以解釋與適用，此謂行政機關(guān)①如《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》第３條第１項“提出地方性法規(guī)草案、制定政府規(guī)章”和第５項“重大突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案的

；《制定與調(diào)整、需長期采取的重大交通管制措施”蘇州市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》第５條第３項“提出地方性法規(guī)議案和制定市政

。府規(guī)章及規(guī)范性文件”和第７項“全市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案、重大突發(fā)公共事件處置和保障方案”

②如《貴州省人民政府重大決策程序規(guī)定》第２條規(guī)定重大行政決策范圍的第１制定或者修改事關(guān)少數(shù)民族和民族自治地方經(jīng)０項：

濟社會發(fā)展的重大政策。

黃學(xué)賢，等

重大行政決策之范圍界定３９ＪｏｕｒｎａｌｏｆＳｈａｎｄｏｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｏｆＳｃｉｅｎｃｅａｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏ　　　　�。纾纾　。樱铮悖椋幔欤樱悖椋澹睿悖澹�

對重大行政決策事項的判斷余地。對這種判斷余地的法律控制主要是通過對重大行政決策事項的決定主體與程序予以行政程序法上的明確規(guī)定，從而確保行政決策權(quán)的正當(dāng)合法行使。以下表１是若干具有典型代表意義的地方重大行政決策文本中對重大行政決策的提出主體、確定主體與確定程序的相關(guān)規(guī)定。

表１　重大行政決策提出主體、確定主體與程序

《湖南省行政程序規(guī)

定》《西安市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》《蘇州市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》

市長、副市長；市政府

市政府派工作部門；

；出機構(gòu)縣級市（區(qū)）

政府；其他國家機關(guān)、

民主黨派或人民團

體，企業(yè)事業(yè)單位，基

行層群眾自治組織、

業(yè)協(xié)會、學(xué)術(shù)團體等

人大代表、社會組織；

政協(xié)委員或者其他公

民

市長《濱海新區(qū)人民政府重大行政決策程序規(guī)則》《鄭州市司法局重大行政決策程序規(guī)定》提出主體政府行政首長；政府分管負責(zé)人、政府工作部門、下一級人民公民、法人或者政府；其他組織市長、副市長、市政府工作部門和區(qū)縣人民政府、公民、法人或者其他組織副區(qū)長；區(qū)人民區(qū)長、政府各工作部門；各其他國家機管委會；、關(guān)民主黨派或人民團體、企業(yè)事業(yè)單位、社會團體及公民局領(lǐng)導(dǎo)副職；局局長；屬單位；局機關(guān)相關(guān)處室確定主體政府行政首長市長區(qū)長或區(qū)長辦公會議

常務(wù)副區(qū)長由區(qū)長、

或區(qū)長辦公會議確定

承辦單位，并由其具

體擬定決策方案。承

辦單位可以是區(qū)人民

政府工作部門，也可

以是咨詢機構(gòu)等社會

組織局長辦公會議承辦單位決策承辦單位依照法定職權(quán)確定或者由政府行政首長指定決策承辦單位應(yīng)當(dāng)按照部門法定職權(quán)確定或者由市長指定對進入重大行政決策程序的事項，應(yīng)當(dāng)確定承辦單位由局屬單位和局機關(guān)相關(guān)處室負責(zé)承辦

從表１的程序規(guī)定來看，無論何方主體提出重大行政決策，最后確定可以進入重大行政決策制定程

即由政府首腦個人最終確定具體哪項決策屬于重大行政決策的范圍，序的主體一般是地方政府的首長，

且政府部門首長的級別越高，這種確定權(quán)也就越大，且在實踐中還出現(xiàn)了不少黨政機關(guān)代替政府決策的

團體可以成為重大行政決策的提出主體，有表達權(quán)和建議權(quán)，卻不能影響行政機現(xiàn)象。公民及相關(guān)組織、

關(guān)的決定權(quán)，更不享有對這個確定程序與結(jié)果的監(jiān)督權(quán)及救濟權(quán)，這顯然是公民民主參與度不高、行政參與權(quán)不完整的一種表現(xiàn)。“行政參與作為公民參與行政事務(wù)的渠道，是民主制度下公民應(yīng)當(dāng)享有的一種

［８］”權(quán)利，這種權(quán)利集表達、建議、監(jiān)督于一身，并且最終能對行政決策和執(zhí)行產(chǎn)生影響。公民參與為公民

意愿的表達提供了渠道，為公民權(quán)利和公共利益的實現(xiàn)提供了保障，是公民最為核心的公法權(quán)利之一。這種公眾參與重大行政決策的制定應(yīng)該囊括從提出建議到事后評價、責(zé)任追究的全部活動過程，尤其是對哪些建議事項能進入重大行政決策的范圍的決定的參與權(quán)是公民決策參與權(quán)的最具前提性和根本性的保障。因此，公民參與的途徑不暢，相關(guān)程序規(guī)定不規(guī)范、效力等級低等狀況無疑會影響公眾參與公共事務(wù)決策的積極性，從而影響整個社會公平正義的實現(xiàn)。

二、重大行政決策與一般行政決策之界分

重大行政決策范圍界定的困境突破首先在于要廓清重大行政決策與一般行政決策的區(qū)別，這是界定重大行政決策范圍的基礎(chǔ)性工作。把行政決策分為重大行政決策與一般行政決策是行政決策分類中一種重要的、具有強烈現(xiàn)實意義的分類。事實上，以重大行政決策作為規(guī)制對象的規(guī)章和其他規(guī)范性文件

要研究重大行政決策的界定標(biāo)準(zhǔn)，必須先在已大量出現(xiàn)并占行政決策所有法規(guī)文件的絕大比例。因此，

53重大行政決策之范圍界定_黃學(xué)賢_行政行為的分類

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２０１３年１０月Ｖｏｌ．１５�。危铮担希悖簦玻埃保�

行政法治的視野中分析重大行政決策的行為構(gòu)造與特點，這種分析主要是建立在重大行政決策與一般行政決策二元化分類比較的基礎(chǔ)上的。

重大行政決策作為行政決策的一個類別，在行為本質(zhì)上與一般行政決策并無區(qū)別，但是為什么我國

為什么要對行政決策做這樣“重大”與的行政決策如此突出與重視重大行政決策的程序制定呢？換言之，

“一般”的分類呢？首先，我國人口眾多、國情復(fù)雜、行政管理事務(wù)繁雜，幾乎所有的公共管理活動都需要決策機關(guān)的參與。如果對所有的行政決策程序都進行嚴格的法律規(guī)制顯然會耗費大量的資源，也會嚴重

因此是不現(xiàn)實的。其次，重大行政決策往往涉及到重大公共利益等全局性、長期性、綜影響行政的效率，

這些問題都是當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展與政治體制改革迫在眉睫的問題，是行政決策法治化首先合性的問題，

要解決的問題。

那么重大行政決策與一般行政決策又是如何界分的呢？雖然兩者在行政行為體系中的本質(zhì)屬性是相同的，但就決策行為的一般特點和外觀屬性來看，一般行政決策更強調(diào)決策的目的性、時效性、實踐性和裁量性。決策者做出一般行政決策往往是根據(jù)預(yù)期要達到的目標(biāo)來選擇最經(jīng)濟、最便捷、最有效的決策方案，是對客觀實踐的具體問題作出及時而迅速的裁量與判斷。而重大行政決策則具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、全局性、長期性等特點，一般針對的是宏觀的基礎(chǔ)建設(shè)性等問題，涉及決策的利益群體范圍廣，成本投入較大，因此重大行政決策往往不能迅速而便捷地作出，其時效性也沒有一般行政決策強。當(dāng)然，重大行政決策與一般行政決策最大的區(qū)別在于重大行政決策程序要受到更為嚴格的政治與法律的控制。

（一）重大行政決策比一般行政決策受到更為嚴格的政治控制

宏觀性、基礎(chǔ)性的事項，牽涉眾多的利益群體，影響國家層面大政方重大行政決策往往事關(guān)全局性、

針的執(zhí)行，因此要受到更嚴格的政治控制，這種政治控制主要表現(xiàn)在執(zhí)政黨對重大行政決策施加的政治

承擔(dān)著保證黨的大政方針落實和中心任務(wù)的完影響重大。各級黨委在我國起著政治領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，

成，以及保證地方重大行政決策的政治原則和政治方向的重任，這就要求重大行政決策的制定與實施要

防止中央和上級政府決策的走形變樣，從而形成國家政治意盡可能地消除決策上傳下達中的梗阻因素，

識形態(tài)領(lǐng)域里的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。因此，重大行政決策在國家社會經(jīng)濟文化發(fā)展方面起著巨大的作用，越是重大的行政決策，造成的政治影響就越大，社會的關(guān)注程度就越高，且這種影響往往是不可逆的。如果決

政府將承受更嚴重的后果和更強大的輿論壓力，有關(guān)方面也將受到更嚴厲的政治責(zé)任控制。比策失誤，

如，我國于２撤點并�！闭�，盡管當(dāng)時對提高農(nóng)村學(xué)校教育質(zhì)量和辦學(xué)效益起到一定積極００１年實施的“

“作用，但實施十余年來，引發(fā)了一系列的并發(fā)癥，上學(xué)難、上學(xué)遠、上學(xué)貴”成了農(nóng)村教育的新問題，并導(dǎo)

致了校車安全事故頻發(fā)、農(nóng)村兒童輟學(xué)率回升等種種負面影響。于是，２０１２年９月國務(wù)院不得不暫停了“撤點并�！闭叩膶嵤�。這就是一個典型的重大行政決策的失誤，不僅進一步惡化了城鄉(xiāng)教育的不均衡狀態(tài)，而且還造成了非常惡劣的政治影響，嚴重損害了政府的誠信形象。

（二）重大行政決策比一般行政決策受到更為嚴格的法律控制

行政決策的法律控制包括立法控制、行政控制和司法控制。第一，行政決策的立法控制是指由立法機關(guān)通過立法、監(jiān)督等方式對行政主體之行政決策過程及其結(jié)果施以控防與規(guī)約之規(guī)則與制度的總稱。在我國主要是指權(quán)力機關(guān)即全國人大及其常委會與地方各級人大及其常委會對行政決策之規(guī)約和監(jiān)控

［９］機制。這種立法控制主要是實體性控制，主要體現(xiàn)在決策主體必須遵守“越權(quán)無效”的原則，任何決策主體都不得越權(quán)行使其并未享有的決策權(quán)。為了監(jiān)督重大行政決策行為有無越權(quán)決策或濫用職權(quán)等行為，地方重大行政決策將會受到地方權(quán)力機關(guān)更為嚴格的控制，具體包括更嚴格的審議和批準(zhǔn)預(yù)算制度、更嚴格的人事罷免方式來規(guī)制決策行為，更嚴格的執(zhí)法檢查制度、組織特定問題調(diào)查委員會對重大行政決策失誤行為進行調(diào)查等方式。第二，行政決策的行政控制指行政系統(tǒng)內(nèi)部依層級關(guān)系而建立的自我規(guī)制的手段。這就意味著下級機關(guān)對上級機關(guān)負責(zé)，執(zhí)行中央和上級政府的決定和命令，上級行政機關(guān)有權(quán)

黃學(xué)賢，等

重大行政決策之范圍界定４１ＪｏｕｒｎａｌｏｆＳｈａｎｄｏｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｏｆＳｃｉｅｎｃｅａｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏ　　　　�。纾纾　。樱铮悖椋幔欤樱悖椋澹睿悖澹�

撤銷下級行政機關(guān)違法或不適當(dāng)?shù)臎Q策。重大行政決策比一般行政決策要受到更嚴格的行政控制，主要表現(xiàn)在各地重大行政決策程序規(guī)定都將合法性審查制度、實施情況后評價制度作為必經(jīng)的程序環(huán)節(jié)，以加強重大行政決策的事前控制和事后調(diào)整。第三，行政決策的司法控制即司法機關(guān)對行政決策的司法審

作為行政權(quán)運行的一種基本方式，行政決策并查制度�，F(xiàn)代法治發(fā)達國家均設(shè)有行政之司法審查制度，

不具有免予司法審查之法定理由，屬于司法審查的當(dāng)然范圍。在我國，行政之司法控制方式主要是行政訴訟，但現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定只對具體行政行為的合法性進行審查，由于行政決策兼具具體行政行為

因此是否屬于行政決策之司法審查范圍仍存在爭議，應(yīng)在適當(dāng)時候首先明確將和抽象行政行為的特征，

賦予法院對重大行政決策施行合法性審查的權(quán)力。重大行政決策納入司法審查的范圍，

質(zhì)言之，對行政決策行為的政治控制旨在為了確保行政管理的高效性，政府部門只能把有限的行政資源更多地投入到重大行政決策之中，這是國家政策層面公權(quán)力的內(nèi)部自我約束規(guī)制的表現(xiàn)。而法律對行政決策行為的控制主要是通過行政程序?qū)Q策行為的抑制與規(guī)范來達到控權(quán)的效果�！巴ㄟ^對行政行

［１０］”為的過程來控制行政權(quán)力在當(dāng)代已成為行政法的一大趨勢。然而，重大行政決策比一般行政決策受

到“更為嚴格”的政治控制與法律控制這樣的表述更多的是一種價值判斷，而很難付之以量化的標(biāo)準(zhǔn)和裁量的基準(zhǔn)。因此，必須再輔以“重大”的其他界定標(biāo)準(zhǔn)才能更清晰、準(zhǔn)確地框定重大行政決策的范圍。三、重大行政決策中“重大”之界定標(biāo)準(zhǔn)

重大行政決策中的“重大”是一個典型的不確定法律概念，不確定法律概念是指未明確表示而具有流

［１１］動性特征的法律概念，其包含一個確定的概念核心以及一個廣泛不清的概念外圍。對于“重大”這樣的

在理論上區(qū)分重大行政決策與一般行政決策的基本特點只是第一個基礎(chǔ)性步驟，尚不不確定法律概念，

足以準(zhǔn)確界定重大行政決策的事項范圍。其次，如果單從法條規(guī)定來界定重大行政決策的范圍也是不夠

①三則一則事項的列舉是難以窮盡，容易遺漏；二則事項的列舉條款本身往往語義模糊、概括性不強；的，

。既然，如上所述，類似于“其他重大事項”的兜底條款容易成為決策主體濫用決策權(quán)的“口袋條款”囿于

重大行政決策與一般行政決策特點的區(qū)分以及對重大事項的法條規(guī)定都有其局限性，那么，在確定重大

我們還應(yīng)該進一步從“重大”的價值屬性入手來探討“重大”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。行政決策事項范圍時，

（一）政治性與專業(yè)性

即使把行政決策納入行政法學(xué)的視角，也不能阻隔行政決策與政治學(xué)的淵源。行政決策在進入行政法學(xué)研究視野前原本就是政策學(xué)研究的對象，而政策學(xué)脫胎于政治學(xué)，與政治有著天生的邏輯聯(lián)系。此外，政治與行政的二分法在“行政國”膨脹的權(quán)力與強大的職能面前面臨著重大的挑戰(zhàn)。政治過程是不同利益博弈并在此基礎(chǔ)上達成合意的過程，而行政過程由于寬泛的立法指令以及隨之而來的廣泛的自由裁

，量權(quán)的存在所表現(xiàn)出來的“政治過程特性”使行政過程在本質(zhì)上就是一個政治過程。因此，重大行政決

策的政治屬性是毋庸置疑的，且這種政治性維度與重大性是成正比關(guān)系的，政治性越強的決策，決策的重大性也越強。具體而言，重大行政決策的政治性主要體現(xiàn)在：第一，重大行政決策事項本身就包括貫徹執(zhí)

落實相關(guān)政策規(guī)定；第二，一些重大的行政決策也不排除將來在一定條件行上級機關(guān)或黨的決策和指示，

“下轉(zhuǎn)化為黨政機關(guān)決策的可能；第三，政治責(zé)任是指政治官員制定符合民意的公共政策并推動其實施的

［１２］”職責(zé)及沒有履行好職責(zé)時所承擔(dān)的譴責(zé)和制裁。重大行政決策的制定程序中就有責(zé)任追究的程序環(huán)

節(jié)，這種責(zé)任很大程度上是一種政治責(zé)任。

現(xiàn)代公共行政表明，行政決策以實現(xiàn)公益及維護行政效能為目標(biāo)，越來越依賴于決策專家的“專業(yè)知①如“行政管理體制改革的重大措施”這樣的表述，對于行政管理體制改革的重大措施包括哪些依然是不明確的。

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“識”專業(yè)能力”等理性因素，這里的“專家”首先是指韋伯科層制理論下受到專業(yè)訓(xùn)練的行政官員。這些官員同時擁有決策權(quán)能和專業(yè)化知識，這些知識的獲得或來自系統(tǒng)的專業(yè)化知識訓(xùn)練，或來自于經(jīng)年累

——工具理性”月的行政實踐。然而由于行政官員的專業(yè)性知識是“目標(biāo)—取向的，其專業(yè)性與權(quán)力過往甚

容易失去其中立性，且對于一些復(fù)雜的技術(shù)性問題也難以做出真正專業(yè)性的判斷，因此，引入行政系密，

統(tǒng)外的專家參與行政決策過程成為一種發(fā)展趨勢。這些體制外的專家不僅更能保持“中立”的立場，還能運用更加廣泛的知識和信息來評估各種決策方案，在純粹技術(shù)性知識方面，特定領(lǐng)域的專家也更具有專

，越是重大的行政決策，越是需要體制內(nèi)外專家的“技術(shù)理性”其專業(yè)性維度也業(yè)的優(yōu)勢。不難理解的是，

這種正比關(guān)系主要體現(xiàn)在：第一，專業(yè)性越強的行政決策，越是需要加強決策的專家論證、技術(shù)是越大的，

咨詢以及風(fēng)險評估等程序性環(huán)節(jié)；第二，對于重大行政決策這樣不確定概念的界定，越來越需要專業(yè)知識

“的判斷，在許多必須高度仰賴專業(yè)知識的事務(wù)領(lǐng)域，一方面越來越偏離傳統(tǒng)學(xué)理上對于概念語義明確性

①”

的預(yù)設(shè)，另一方面也越來越傾向于借助其它相關(guān)學(xué)科知識，來彌補不確定法律概念規(guī)范濃度的稀釋。

如右四象限圖（圖１）中政治性與專業(yè)性的雙維

度屬性構(gòu)成了一個“重大性”的雙維度復(fù)合視角。處

于第Ｉ和第Ｉ越向右滑動，政治敏感性和重Ｖ象限的，

要性越強，決策越受到民眾關(guān)注，越是需要聽取民眾

處于第Ｉ和第Ｉ越向上行，越強調(diào)決意見；Ｉ象限的，

策的專業(yè)化和科學(xué)化，越需要專家意見的參與。處

弱專業(yè)性、弱政治性”的行政決策顯于第ＩＩＩ象限的“

然屬于一般行政決策，而屬于第Ｉ象限的行政決策

［１３］公眾參與�！涡噪p維度下的行政決策圖１　專業(yè)性—“強專業(yè)性、強政治性”的行政決策顯然屬于重大行政決策，必然同時需要高度的專家咨詢論證和充分的

（二）公共利益性與公民權(quán)利性

重大行政決策有兩個基本主題：一是從決策制定的行政主體來看，決策的制定是否符合人民的要求，是否有能力解決人民的公共問題，此即重大行政決策的“公共利益”性；二是重大行政決策的制定過程也

②充分保障公民合法的權(quán)益，此即重大行政決策的“公民權(quán)利”性。要通過各種渠道聽取公眾的意見，

，重大行政決策制定與執(zhí)行的基本依據(jù)和終極目標(biāo)就體現(xiàn)在“為了公共利益的需要”然而“公共利益”

是一個典型的不確定概念，其概念的抽象性、動態(tài)性和宏觀性使“公共利益”中的“利益內(nèi)容”和“受益對

［１４］“象”等要素的規(guī)范難以明確化。一般來說，公共利益”的確定須由立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)共同

，，行使，即立法以抽象的法律規(guī)制概括“公共利益”司法以審判決定“公共利益”而行政則是以正當(dāng)程序來

［１５］。公共利益”那么，行政決策者應(yīng)如何在行使決策權(quán)時實現(xiàn)公益呢？美國行政法學(xué)家舒伯創(chuàng)設(shè)和實現(xiàn)“

》特在其《行政決策中的“公共利益”一書中認為，在行政理性主義者眼里，公共利益存在于適當(dāng)?shù)臎Q策程

序的建構(gòu)中，行政決策程序是一個價值中立的技術(shù)過程，公共利益存在于決策程序的理性之中，自覺地執(zhí)

［１６］行公共意志。

然而，問題的關(guān)鍵是在行政決策程序的過程中，公共利益與公民個人權(quán)利的保護會不可避免地產(chǎn)生沖突，公權(quán)力天生的擴張性極易對公民權(quán)利造成侵害。按照德國著名憲法學(xué)家Ｈ·Ｐｅｔｅｒｓ提出的輔助性理論，盡管其承認實現(xiàn)公共利益是國家責(zé)無旁貸的絕對任務(wù)，公共利益也是憲法上限制基本權(quán)利的理由，

《——從德國行政法的新近發(fā)展反思不確定法律概念的制度功能》，不確定法律概念是一種法律概念嗎？—引自《憲政①參見黃舒芃：

時代》２０１２年第４期。

②如各地延遲退休方案事關(guān)公民的退休人員生活保障權(quán)，就近入學(xué)實施方案事關(guān)公民平等受教育權(quán)，農(nóng)村大病統(tǒng)籌制度與城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險方案事關(guān)公民在年老、疾病時獲取物質(zhì)幫助的權(quán)利等。

黃學(xué)賢，等

重大行政決策之范圍界定４３ＪｏｕｒｎａｌｏｆＳｈａｎｄｏｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｏｆＳｃｉｅｎｃｅａｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏ　　　　　ｇｙｇｙ　�。樱铮悖椋幔欤樱悖椋澹睿悖澹�

［１７］但該理論也否認國家擁有動輒可援引公共利益之需要作為其行為合法性的借口。因此，為了限制國家

公權(quán)力的濫用，對涉及到公民基本權(quán)利與自由的決策事項應(yīng)要審慎對待。這就要求重大行政決策的制定者一方面要以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，另一方面要充分尊重和保護公民個人的合法權(quán)益，最大限度地兼顧公共利益的實現(xiàn)與公民權(quán)利的保護。

那么如何在公共利益與公民個人權(quán)利的保護之間達成平衡呢？公共利益與公民權(quán)利之間既存在協(xié)

又存在矛盾沖突性。協(xié)調(diào)一致并不是指兩者要達到絕對的平衡，而是一種互動互益的狀態(tài)，它調(diào)一致性，

表現(xiàn)在“任何公民權(quán)利并不是單純表現(xiàn)為其內(nèi)心獨白，而是以一種協(xié)調(diào)的公共利益形式作為存在方

［１８］。公共利益可以在個人權(quán)利實現(xiàn)的過程中自然形成，并且公共利益的實現(xiàn)最終都會落實到每個公式”

民個體上，轉(zhuǎn)化為公民個體實際享有的權(quán)利。但公共利益并不是個人權(quán)利的簡單總和，兩者的矛盾沖突是一種普遍存在的形態(tài)。公共利益的實現(xiàn)通常以減損公民個人利益作為成本，或以限制、剝奪公民的某

。種權(quán)利作為代價。在公共利益與公民權(quán)利相沖突的境況下，現(xiàn)代行政法普遍奉行“公共利益優(yōu)先原則”

二戰(zhàn)后，西方國家的憲法理念一般都承認個人權(quán)利應(yīng)屈服于公共利益之下，唯限制過度濫用公共利益以剝奪私人自由的公權(quán)力行為。我國行政法學(xué)界一種較有影響力的學(xué)說“公共利益本位論”也認為私人利益必須要服從公共利益，如果私人利益可以不服從公共利益，社會將陷于無政府狀態(tài)，國家和法也將失去

①然而，存在的基礎(chǔ)。這種建立在公共利益與私人利益二元對立的預(yù)設(shè)基礎(chǔ)上強調(diào)私人利益完全服從公

共利益的觀念，卻忽視了私人利益中也包含公民權(quán)利的蓋然性，過分強調(diào)犧牲私人利益保護公共利益，勢必會影響公民正當(dāng)權(quán)利的保障。再反觀傳統(tǒng)行政法中占據(jù)主流地位的“控權(quán)論”則將控制行政公權(quán)力和保障公民私權(quán)利作為旨歸，卻又忽視了制度建構(gòu)本身促進公共利益的功能以及現(xiàn)代行政的利益協(xié)調(diào)特點。尤其在現(xiàn)代社會中，大量的行政決策是要對復(fù)數(shù)利害關(guān)系人的不同利益加以協(xié)調(diào)整合，過分地控權(quán)又容易導(dǎo)致行政規(guī)制的僵化。

我們認為，在公共利益與公民權(quán)利相互沖突的情況下，既不能簡單地認定所有的行政過程都應(yīng)遵循“公民權(quán)利至上”的理念，也不能片面強調(diào)公民個人權(quán)利服從于公共利益，當(dāng)然更不能讓公權(quán)力主體假借公共利益之名侵害個人的合法權(quán)利，而是應(yīng)該努力實現(xiàn)公共利益與公民權(quán)利兩者動態(tài)的平衡，在公民個人合法權(quán)利受到普遍保護的基礎(chǔ)上最終實現(xiàn)社會公共利益。為了實現(xiàn)公共利益的行政目標(biāo)，承擔(dān)著為公

管理公民權(quán)利時，應(yīng)充分尊重公民權(quán)利的自由度和保障公民合共利益而監(jiān)督權(quán)利行使的行政權(quán)在配置、

法權(quán)利的實現(xiàn)。“權(quán)利既可以作為判斷公共機關(guān)決定合法與否的法律標(biāo)準(zhǔn)，而且也是證明法院行使司法

［１９］”權(quán)正當(dāng)?shù)囊?guī)范基礎(chǔ)。事實上，西方法治國家不僅在行政程序中兼顧公共利益與私人利益，在對行政行

為司法審查的環(huán)節(jié)中也注重兩者的平衡。如美國在著名的摩根系列案件中，之所以出現(xiàn)了“第一摩根案件判決

②的現(xiàn)象，所給予的東西，第四摩根案件判決又收回去了”主要也是“由于公共利益的需要，行政程序必須同時保

［］２０”美國行政法還規(guī)定司法審查“申請人的個人利益必須和公共利益平衡，不能在犧牲護個人利益和公共利益。

公共利益條件下停止行政決定的執(zhí)行。公共利益的確定有時比較容易，有時公共利益會互相沖突。在公共利

［］２１”益互相抵消的情況下，法院在衡量個人利益和公共利益時，容易承認個人利益的存在。

現(xiàn)代國家利益群體的多元化與復(fù)雜化趨勢，決定了現(xiàn)代行政法必須是以多元價值與利益為體現(xiàn)。行政法的未來發(fā)展應(yīng)采取一種更加平衡的模式，既要保證對行政權(quán)的規(guī)范與制約，又要促進國家、社會團體以及公民

“個人之間的相互信賴與合作互動，并進行多元利益與價值的恰當(dāng)協(xié)調(diào)與平衡。因此，在多元社會中如何平衡

［］２２”多元利益、實現(xiàn)社會的穩(wěn)定是決策者必須解決的問題。重大行政決策必須要能兼顧到各方主體的利益訴求，

①“公共利益本位理論”是我國行政法學(xué)界的一種頗有影響力的學(xué)說，該學(xué)說認為如果沒有公共利益的調(diào)節(jié)，社會成員的利益將在相

《，互沖突中被無謂地消耗，并且現(xiàn)代社會成員的個人利益如果不按公共利益來組織，也無法實現(xiàn)。參見葉必豐：行政法的人文精神》北京大

學(xué)出版社２第１００５年出版，１７頁。

②，，（）。引自美國第二巡回區(qū)上訴法院的一個判決（ＮａｔｉｏｎａｌＮｕｔｒｉｔｉｏｎａｌＦｏｏｄｓＡｓｓｎ．ｖ．ＦｏｏｄａｎｄＤｒｕＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ４９１Ｆ．２ｄ１１４４２Ｃｉｒ．１９７４　　　　　ｇ

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２０１３年１０月Ｖｏｌ．１５�。危铮担希悖簦玻埃保�

不僅要看到多數(shù)人的利益，也要聆聽少數(shù)利益群體的聲音，在此基礎(chǔ)上再進行綜合、協(xié)調(diào)和妥協(xié)，并通過行政程序為各利益陣營提供公平競爭的制度環(huán)境，以期達到從整體上實現(xiàn)社會公益之目的。

（三）其他“重大”界定標(biāo)準(zhǔn)

（對于重大行政決策中的“重大”概念還有其他一些界定標(biāo)準(zhǔn)。如，集體性。首先，政府重大決策的１）

具體范圍和量化標(biāo)準(zhǔn)，須報本級政府全體會議或者常務(wù)會議審議通過后執(zhí)行。其次，集體決定也是重大行政決策必經(jīng)的一個程序，指重大行政決策需要集體作出決定，在深入調(diào)查研究、廣泛聽取意見和充分論證的基礎(chǔ)上，最后的決策以集體決議的形式出現(xiàn)，這是一種防止擅權(quán)專斷、濫用權(quán)力的機制。（高成本２）

物力、財力數(shù)量大，成本高。如一般重大項目的投資、重大國有資產(chǎn)性。重大行政決策一般動用的人力、

的處置等都應(yīng)劃入重大行政決策的范圍。同時，高成本性也意味著高風(fēng)險性，如果決策失誤或不當(dāng)，則往

永久性、難以挽回的不利影響，這就要求對此類行政決策做好充分的風(fēng)險評估工作。往會造成長期性、

（全局性。地方重大行政決策往往是關(guān)涉該地方全局性的決策。這種全局性可分為形式上的全局性和３）

實質(zhì)上的全局性。形式上的全局性是指涉及到該地區(qū)全面發(fā)展戰(zhàn)略的決策事項，如“編制或者調(diào)整全區(qū)

①“年度計劃”研究處理涉及地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展全局及重大公共利益和群眾經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃、

②等。實質(zhì)上的全局性表現(xiàn)在形式上雖然只是對某一個具體事項的決策，切身利益的事項”其結(jié)果和影響

表面上只是一個單純的高考體制的改革，但是卻涉卻會是全局性的。如各地異地高考政策細則的制定，

及到戶籍管理、就業(yè)、住房、社保、公共服務(wù)等各項社會管理制度，其產(chǎn)生的影響是全局性的，應(yīng)該被納入

綜合性。綜合性與全局性、廣泛性、宏觀性的表述有相通之處，都是指重大行重大行政決策的范圍。（４）

經(jīng)濟、社會、文化等各方面的公共事務(wù)，涉及眾多的利益群體，影響政決策事項范圍往往涉及該地區(qū)政治、

面廣泛，需要綜合考慮與平衡各方的利益訴求。此外，綜合性也指“重大性”的標(biāo)準(zhǔn)并不單一，一般必須綜

相互作用，相互印證，才能全方位地確定重大行政決策事項的范圍。合考慮以上論述的這些標(biāo)準(zhǔn)，

除了上述討論的這些重大性標(biāo)準(zhǔn)之外，重大行政決策還應(yīng)具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、長期性等界定標(biāo)準(zhǔn)。以上這些界定標(biāo)準(zhǔn)與“重大”一樣大都屬于不確定的概念，都有其語義表達上的模糊性與多義性，也與上述公共利益性、政治性、綜合性等界定標(biāo)準(zhǔn)有一定的重復(fù)性，在此就不一一贅述了。

四、簡單的結(jié)語

誠然，突破重大行政決策范圍界定上的一些困境是艱難的。首先，重大行政決策與一般行政決策的

“區(qū)分往往只是體現(xiàn)在程度上的差別，而這種程度難以給予一個量化的標(biāo)準(zhǔn)；其次，單從技術(shù)層面上，重

作為一個典型的不確定概念，對其判斷標(biāo)準(zhǔn)的本身既難以確定化，也無法窮盡；再次，現(xiàn)代公共行政的大”

瞬息萬變和錯綜復(fù)雜也決定了行政規(guī)制的局限性和行政自由裁量的必要性。盡管如此，現(xiàn)代行政也要求這種行政裁量權(quán)盡可能控制在法治的框架內(nèi)。如果行政機關(guān)不用法治思維和意識去控制和約束這種自由裁量權(quán)，就容易造成濫用的公權(quán)力隨意吞噬公民權(quán)利與公共利益的惡果。因此，重大行政決策范圍的界定是我國行政決策法治化首先要解決的問題。我們應(yīng)該盡量明確重大行政決策的界定標(biāo)準(zhǔn)，盡量使重

同時把這些界定標(biāo)準(zhǔn)以立法或規(guī)范性文件的形式公之于眾，使大行政決策事項范圍與量化標(biāo)準(zhǔn)客觀化，

重大行政決策的界定標(biāo)準(zhǔn)能讓決策者以外的普通公民明確知曉，并通過細致嚴格的行政程序使重大行政決策權(quán)力的具體運行規(guī)范化。唯此，才能更好地發(fā)揮行政程序拘束行政行為、規(guī)范公權(quán)力的功能。如果放任行政機關(guān)對“重大行政決策”范圍的自由裁量權(quán)，不對行政機關(guān)對重大事項的判斷余地加以約束與限

①

②合肥市《包河區(qū)人民政府重大行政決策程序規(guī)定》第４條第１項�！豆艿貐^(qū)行政公署重大行政決策程序規(guī)定》第２條第２項。

53重大行政決策之范圍界定_黃學(xué)賢_行政行為的分類

黃學(xué)賢，等

重大行政決策之范圍界定４５ＪｏｕｒｎａｌｏｆＳｈａｎｄｏｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｏｆＳｃｉｅｎｃｅａｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏ　　　　�。纾纾　。樱铮悖椋幔欤樱悖椋澹睿悖澹�

制，那么設(shè)定重大行政決策的程序規(guī)則就將完全失去其應(yīng)有的意義，這無疑將會極大地損害我國的行政法治建設(shè)。

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（責(zé)任編輯：董興佩）

研究人類行為規(guī)律的科學(xué)稱為《行為學(xué)》，歸屬于管理科學(xué)。行為是生命的特征，而生命由軀體和靈魂所組成。軀體是生命組成的有形因素，屬于《醫(yī)學(xué)》和《生命科學(xué)》研究的范疇。靈魂是生命組成的無形因素，屬于《行為學(xué)》研究的范疇。它是以組織行為規(guī)律為研究對象，研究組織體系中人的行為與心理表現(xiàn)。針對組織行為的特征，找出特定組織環(huán)境下的組織行為共性，可以為企業(yè)管理提供有益啟示。

行為學(xué)_行為學(xué) -介紹

自我控

制的主要目的，是要使自己能與其他的社會成員和諧相處。其辦法稱為“修養(yǎng)”。包括：自學(xué)、自省、自律等方面。而社會行為控制的主要目的，不但要使得社會成員彼此之間能夠和諧相處，還要使得人類社會與自然環(huán)境之間也能和諧相處。對社會群體行為的控制又稱為“統(tǒng)治”。其辦法十分復(fù)雜，可以歸納為以下4個大的方面：

教育

它是獲得知識的主要方法和塑造靈魂的首要工作，也是控制社會行為、把握社會發(fā)展的根本辦法。

律制

是社會群體為了適應(yīng)生存環(huán)境的需要，而必須共同遵守的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。其內(nèi)容包括典籍明訂規(guī)則和非典籍明訂規(guī)則2大部分。

（1）典籍明訂規(guī)則是指：各種規(guī)范、章程、條例、制度、紀(jì)律、政策、指示、法令、法律、憲法等等。還有民事交往中的合同、契約。國際交往中的申明、備忘、協(xié)議、條約等等。它們都是用文字對所要限定的行為做出明確規(guī)定，其條款得到國家和社會的保障，對社會成員的行為有強制性的約束能力，違反者要受到制裁和懲罰。其中國家法律和社會制度則是最重要的2種限制社會成員行為的典籍明訂規(guī)則。

（2）非典籍明訂規(guī)則是指：風(fēng)俗、習(xí)慣、倫常、禮貌、道德、信義、“識做” 等等。雖然它們不受任何法律的保護，違反了也不會受到制裁和懲罰。但是如果你不尊習(xí)俗不守倫常；你沒上沒下沒有禮貌；你背信棄義不尊重朋友；你無道無德喪盡天良；你玩世玩物不“識做”人，那么你將會被世人所蔑視，失去他人對你的尊重，最終將會淪為社會的棄兒。所以這種非典籍明訂的行為規(guī)則，對于每1個人的行為，同樣具有強大的約束能力。“識做”一詞是廣東話，是指1種約定俗成的行為抉擇原則的統(tǒng)稱。例如：禮貌待人原則，尊老愛幼原則、辦事合情理原則、因果是非原則、公平交易原則、利害相較原則（兩利相權(quán)取其重，兩害相加擇其輕）等等。為人處事都要遵守這些常規(guī)的行為準(zhǔn)則，否則別人就會覺得你不“識做”人。因此就會遭人白眼到處碰壁，得不到他人對你的尊重、同情、諒解和幫助。

謀略

它是謀者為了控制某些局部的社會群體行為，而設(shè)計和有意布置的1種局部環(huán)境條件，其中包括虛假的信息和強制的手段（也包括戰(zhàn)爭手段）。謀略是短期局部控制群體行為的1種常用方法，施謀者通常都要利用某些條件才能達至目的，例如欲望、感情、環(huán)境、信息等等。謀略是1種最普通最常用的短期行為控制方法，現(xiàn)代社會的每1個管理者，都必須是能夠施展謀略的行家里手。而現(xiàn)代謀略的學(xué)問，已經(jīng)發(fā)展得十分可觀，形成了有眾多專家學(xué)者參與的大學(xué)問。

信仰

本文所討論之“信仰”一詞，并非專指文化、政治和宗教的信仰，而是泛指1種在社會中普遍存在的現(xiàn)象。就是對某種文化思想、意識形態(tài)和價值觀念，以及對某位領(lǐng)袖人物、某些特別事件（例如戰(zhàn)爭）和某種特殊物體（例如圣像），存在1種深信不疑，無限崇拜的現(xiàn)象。這就是本文所要討論的“信仰”一詞所包容的涵義。仔細研究和分析這種在社會中普遍存在的“信仰”現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)它同時包含著 “信任情感” 和“思想理念”，這樣2種性質(zhì)完全不同，而又不可分離的內(nèi)容。

（1）一方面，“信仰”指的是1種文化思想理念。例如：宗教信仰、政治信仰、文化信仰等等。所信奉的，都是1種可以用來判斷是非對錯，抉擇行為取舍的思想、意識、理念或價值觀念。對于信者的思想和行為，有指導(dǎo)和約束的實際作用。不論在那1個國家、那1個社會和那1個時代，這種能夠約束每1個社會成員行為的思想理念，都是必不可少的。有一些思想理念，對于民族的團結(jié)、國家的統(tǒng)一和社會的進步，影響深重久遠。例如：中國的儒家思想；西方天主教的圣經(jīng)、伊斯蘭教的古蘭經(jīng)等。又有一些思想理念，雖然存在的時間短暫，信奉的人也不很多，可是破壞力極大。例如：法西斯主義。

（2）另一方面，“信仰”指的又是1種信任的情感。例如：絕對忠誠、無比愛戴、終生景仰，無限崇拜等等。說的也是1種深信不疑和絕對信任的事實，但是指的卻是1種對人、對物、對信念的信任情感，而非思想概念。這種對民族、對國家、對領(lǐng)袖、對主義、對信念、對宗教、對神靈、甚至對圖騰的信任情感，也同樣是1種可以約束信者行為的東西。它們對于每1個國家、每1個社會也都是絕對不可以缺少的，因為它們是國家統(tǒng)一、民族團結(jié)、社會安定的必要條件。試想一想，如果夫妻彼此不信任會怎樣？朋友彼此不信任又會怎樣？下級不信任上級，人民不信任領(lǐng)袖和政府，這國家還能存在嗎？還有勝者，如果1個民族不信任另1個民族，1個國家不信任另外1個國家，這世界還會有太平日子過嗎？這些都是后果不堪設(shè)想的噩夢。

（3）“信”是1種先天賦予的情感，它與喜、怒、哀、樂無異�！靶叛觥笔恰靶拧鼻楦械�1種情緒化的表現(xiàn)形式——對某人、某事、某種思想和理念深信不疑。而情感是會變化的，朝信暮則可以轉(zhuǎn)疑，這種變化甚至可以通過人為的操作來加以實現(xiàn)。至于思想、意識和價值觀念，更是人們自己創(chuàng)造出來的東西。而且還可以修改和發(fā)展。由此可見，通過“信仰”來控制社會的行為，是可以用人為操作的辦法來加以實現(xiàn)的。千萬人同一信仰，便會形成統(tǒng)一行動的巨大力量，所以信仰是對群體行為控制的最高層次的方法。但是，信與不信是一回事，所信孰真孰假又是另一回事，二者之間完全沒有直接的關(guān)聯(lián)。所信屬真可以形成驚人的社會建設(shè)力量，所信若謬則可以變?yōu)閲樔说纳鐣茐牧α�。這就是“信仰”帶來的風(fēng)險與危機。采取任何1種行為，又或者實施任何1種控制行為的行為，都會帶來1種以上的相應(yīng)后果，而每1種后果都有其自身的演化規(guī)律，利弊與實施者的主觀愿望沒有內(nèi)在的必然聯(lián)系。特別像教育、律制、信仰、戰(zhàn)爭，這樣一些具有深遠影響和嚴重社會后果的控制行為，其后果究竟怎樣？十年、二十年后我們的社會變成什么樣子？乃至五十年、一百年后又會變成什么樣子？這些問題都是社會的重大隱憂。為國家的根本利益計，應(yīng)當(dāng)建立一整套完善的社會行為后果的研究、監(jiān)測和預(yù)警機制，以便預(yù)知發(fā)展動向，即時做出調(diào)整與修正，如此便能防不測于未然。

行為學(xué)_行為學(xué) -組織行為

在人的行為遺傳研究中，雙生兒法占有重要的位置。暈車、暈船、夢游、便秘、夜尿、睡眠中磨牙等行為在一卵雙生兒中有很高的一致性，說明它們有遺傳基礎(chǔ)，不過對這些行為的遺傳分析不容易進行。關(guān)于智力的遺傳方面，一卵雙生兒研究、智商測定和系譜調(diào)查結(jié)果也都說明了遺傳因素的重要性�？墒怯捎谥橇Φ陌l(fā)展與社會環(huán)境、個人的努力有極大的關(guān)系，而且智力測定又不象其他性狀的測定那樣客觀，所以是1個更為復(fù)雜的問題。

人類中也有一些由于單個基因發(fā)生突變或染色體數(shù)目發(fā)生改變而造成的行為異常。例如嚴重的苯丙酮尿癥（見先天性代謝缺陷）患者智能低下，腦電波異常，步行困難，這是單個基因突變的結(jié)果。自毀容貌綜合征患者也表現(xiàn)為智力發(fā)展遲緩，全身運動發(fā)生障礙，是伴性隱性突變所致�？耸暇C合征、特納氏綜合征（見染色體病）患者的智力也都明顯下降。有人認為染色體組型為XYY的男人進入青春期后性格易變得兇暴，犯罪率高。但近年來也有一些學(xué)者對此說持有異議。

生命活動是一系列行為的總合。一定的行為既是為了維持個體的生命，也是繁衍種族的需要。動物具有求偶交配及照料后代的行為，說明自然選擇不但保留了對個體生存有利的行為模式和基因，而且還保留了保證種族繁衍的行為模式和基因。英國行為遺傳學(xué)家N．廷伯根研究刺魚（Gasterosteussp．）的精細求偶行為和雄魚為撫育幼魚而犧牲自己的行為就是著名的例證。

行為學(xué)_行為學(xué) -行為學(xué)的培養(yǎng)

行為學(xué)的培養(yǎng)是指利用各種開發(fā)大腦的工具，同時開發(fā)理性的左腦和感性的右腦，全方位開發(fā)大腦的潛能。是指根據(jù)腦力開發(fā)訓(xùn)練的教育理念與兒童接受教育實踐的需求結(jié)合起來，用特別的教材和教具及教學(xué)體系對兒童、學(xué)生五感、六超能力和8大智能的個性化訓(xùn)練，全面激發(fā)左右腦潛能，開發(fā)腦力，學(xué)會使用全腦思維和學(xué)習(xí)，有效提升孩子的 IQ(智商)，EQ(情商)、MQ(道德智商)和8大智能。塑造每個人特別是兒童的完整性，促進每個人認識、情感、社會性、身體、道德、個性、意志、興趣、態(tài)度、價值觀、觀念等綜合的全面性的和諧的發(fā)展。

孩子的行為學(xué)培養(yǎng)必須遵循大腦發(fā)展的規(guī)律，任何偏廢一側(cè)半腦的做法都是不可取的。著名的諾貝爾獎金獲得者李政道說：“科學(xué)和藝術(shù)，是硬幣的兩面，誰也離不了誰”。1個優(yōu)秀的人物，他的左右腦是均衡發(fā)展的。目前，我國的學(xué)校教育是左腦開發(fā)優(yōu)于右腦，而應(yīng)試教育制度往往讓孩子走上死記硬背的強化左腦的道路。這種應(yīng)試教育制度不是一時能夠改變得了的，為了讓孩子能夠全面發(fā)展，我們應(yīng)當(dāng)讓孩子在大自然中，在玩的過程中獲得各種知識，提前把大量的信息儲存在大腦中。

關(guān)于行為學(xué)培養(yǎng)的腦力開發(fā)技術(shù)在中國已傳播多年，但未廣泛傳播。日前，譯腦教育推出“超博士”教育課程。主要針對青少年行為學(xué)培養(yǎng)的腦力開發(fā)課程研發(fā)與教學(xué)、家庭關(guān)系教學(xué)、科學(xué)學(xué)習(xí)方法研發(fā)與教學(xué)等。

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