本文關(guān)鍵詞：財政專項資金績效審計研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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財政專項資金績效審計研究

　　摘要

　　隨著國家專項轉(zhuǎn)移支付的力度不斷加大，政府審計對財政專項資金的關(guān)注度也隨之提高。如何確保公共資金節(jié)約、合理、有效使用，推進宏觀調(diào)控政策落實和制度完善，越來越受到政府和社會公眾的重視。在此背景下，對財政專項資金績效審計進行全面、系統(tǒng)的研究顯得尤為重要。

　　本課題首先對財政專項資金的分類進行了的探討，并在此基礎(chǔ)上確定了課題的研究范圍。隨后對我國財政專項資金績效審計的發(fā)展現(xiàn)狀、評價指標(biāo)體系，以及審計模式的研究情況進行了闡述和分析。在“經(jīng)濟性”、“效率性”、“效果性”三大審計目標(biāo)的基礎(chǔ)上，本課題針對專項資金績效審計的特點，提出了四個具體的審計目標(biāo)。在審計對象的討論中，本課題提出了全新的劃分方式——一方面考察審計對象與其他專項資金之間的橫向關(guān)聯(lián)性，一方面考慮審計對象在時間跨度上的縱向連續(xù)性。通過上述兩個維度的劃分，將審計對象分成四大類，分別討論了這四大類審計對象的特點、在實務(wù)中的典型性以及適用范圍，并對各類審計對象逐個進行了審計案例分析。本課題討論了財政專項資金績效審計的三個基本內(nèi)容，即財政專項資金投入的合理性、財政專項資金的流轉(zhuǎn)效率、財政專項資金的使用效果。其中，在對財政專項資金的流轉(zhuǎn)效率的研究中，創(chuàng)新的將該環(huán)節(jié)細(xì)分為兩個環(huán)節(jié)——財政部門內(nèi)的流轉(zhuǎn)效率和相關(guān)部門內(nèi)的流轉(zhuǎn)效率，這種提法在對財政專項資金流轉(zhuǎn)效率的研究具有獨創(chuàng)性，且具有較強的現(xiàn)實意義。此外，本課題還延伸討論了兩個衍生問題——專項資金績效審計的范圍和邊界問題和績效審計與績效考評的關(guān)系問題。關(guān)于財政專項資金績效審計方法，課題首先對績效審計的組織方法進行了研究，并從創(chuàng)新審計組織實施方式、提高審計組整體實戰(zhàn)能力、現(xiàn)場開展項目審理工作、注重審計方式的可行性、堅持多種審計方式相結(jié)合五個方面進行了闡述。對于績效審計的取證方法，本課題將資料研究、座談會與訪談、實地觀察、問卷調(diào)查四種手段列為最主要的取證方法。課題組認(rèn)為：績效審計評價方法是對評價指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)的整合，是審計評價成敗的核心要素。文中，首先闡述了構(gòu)建評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)與原則及評價模式，然后詳細(xì)的分析了六種評價指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，包括：相關(guān)性、效率性、效果性、可持續(xù)性、合規(guī)性、安全性。

　　通過對財政專項資金績效審計的初步研究，課題組希望能為該領(lǐng)域績效的審計實踐提供一個基礎(chǔ)框架，并為該領(lǐng)域績效審計在未來的發(fā)展尋找方向。

　　前言

　　隨著國家財政專項資金投入的逐年增長，經(jīng)濟資源供給與需求的矛盾日益尖銳。專項資金在計劃、分配、使用和管理方面的問題也越來越突出，如何加強對財政專項資金的績效審計，全方面分析財政專項資金政策的有效性，推動改善財政績效，已成為政府績效審計領(lǐng)域面臨的重要課題。本課題認(rèn)為，圍繞構(gòu)建財政審計的大格局，應(yīng)積極強化對財政專項資金績效的監(jiān)督力度，構(gòu)建財政專項資金的績效審計評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，根據(jù)財政專項資金事前、事中、事后績效審計框架，合理選擇具體審計目標(biāo)，統(tǒng)籌安排審計資源，積極健全審計體制機制，提高審計效率，從而提高財政專項資金的績效。

　　一、財政專項資金績效審計概述

　　財政專項資金審計是指通過獨立檢查會計賬目和專項項目實施情況，監(jiān)督專項資金計劃、分配、使用、管理等方面的真實、合法、績效的行為。

　　（一）財政專項資金的概念

　　1．財政專項資金的定義。

　　對于財政專項資金的定義，迄今為止還沒有一個較為規(guī)范或權(quán)威的說法，在《行政事業(yè)單位會計制度》中也沒有對財政專項資金作出明確規(guī)定，只是對具體的收支科目進行了說明，如：行政單位會計制度中收入類為撥入專項經(jīng)費，支出類為專項支出、項目支出和撥出專項經(jīng)費，結(jié)余類為專項結(jié)余；事業(yè)單位會計制度中收入類有撥入�？睢⒅С鲱愑袑？钪С�、撥出�？睿瑑糍Y產(chǎn)類有專用基金等。從預(yù)算管理的角度來說財政專項資金是指財政部門或上級單位撥給行政事業(yè)單位，用于完成專項工作或工程，并需要單獨報賬結(jié)算的資金。

　　本課題認(rèn)為：財政專項資金是指政府部門管理的和其他部門受政府委托管理的具有專門用途的資金。它具有四個主要特征：一是財政性質(zhì)。財政專項資金，是指財政預(yù)算安排或按規(guī)定征收的，納入預(yù)算或非稅收入管理的資金；二是具有專門用途。財政專項資金收支一個顯著的特征就是�？顚Ｓ�，無論投向建設(shè)項目還是個人補助，都有其明確的用途和確定的受益對象；三是政策性強。要求專賬管理，專戶存儲，單獨核算報賬。不同專項資金有不同的明確的項目、資金管理規(guī)定或辦法；四是廣泛性和時效性。專項資金覆蓋面較廣，各級財政都設(shè)有專項資金，而且每年幾乎都有新的專項資金設(shè)立，即使列舉也是不全面的。有的專項資金是為特定目的而設(shè)立的，具有較強的時效性，限定了征收期限，到期就自動取消，或執(zhí)行新的征繳規(guī)定。

　　2．財政專項資金的分類。

　　目前對專項資金的構(gòu)成尚沒有統(tǒng)一的界定，分類方法五花八門。需要說明的是，各種不同的分類方法既不是獨立存在，也不是互相排斥的，在很多方面是交叉、重復(fù)的。由于各種分類方法實際上是互為補充的關(guān)系，因此我們通常要從多個方面來認(rèn)識和理解專項資金。常見的分類方法有以下幾種：

　　（1）按收入來源分類。

　　一是中央預(yù)算安排專項。財政專項資金有相當(dāng)一部分是由中央預(yù)算安排的，如：基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、技術(shù)研究與開發(fā)、科技條件與服務(wù)、重大科技合作項目支出；文化體育與傳媒專項支出；中央自然災(zāi)害救助支出；重大疾病防治和中醫(yī)藥專項支出；糧食直補專項資金支出；各種專項轉(zhuǎn)移支付；江河湖海等水利工程建設(shè)的國債資金投資；中央財政的移民支出；南水北調(diào)工程基金支出；專項用于“三西”的農(nóng)業(yè)建設(shè)補助支出；中央財政撥付郵政企業(yè)的專項補貼；中央財政對糧食虧損掛賬的本息補貼支出；國家安全監(jiān)督方面的專項支出等。

　　二是地方預(yù)算安排專項。地方預(yù)算安排的專項資金一部分是依據(jù)已出臺的法規(guī)、規(guī)章規(guī)定由地方預(yù)算安排的。如：地方各級政府設(shè)立的社會科學(xué)基金支出；城市最低生活保障支出；地方自然災(zāi)害救助支出等。一部分是按規(guī)定與中央預(yù)算安排的配套資金。如：義務(wù)教育寄宿制工程支出；中央與地方用于科學(xué)技術(shù)獎勵方面的支出；財政對社會保障和就業(yè)方面的支出；大氣、水體、噪聲、廢棄物等環(huán)境保護方面的支出；用于天然林、退耕還林、退牧還草以及京津風(fēng)沙源治理方面的糧食折現(xiàn)補貼、費用補貼等專項支出；農(nóng)村生產(chǎn)與社會發(fā)展的扶貧支出；中央和地方農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門安排的支出；中央與地方農(nóng)網(wǎng)還貸資金安排的支出；

　　三是按規(guī)定征收的專項收入。一部分由責(zé)任管理的部門直接征收，納入預(yù)算專戶管理再撥付使用，一部分由指定的部門征收或代扣代繳，納入預(yù)算專戶管理，再撥付責(zé)任管理部門使用。包括：社會保險基金收入，如基本養(yǎng)老保險基金收入、失業(yè)保險基金收入、基本醫(yī)療保險基金收入、工傷保險基金收入、生育保險費收入，以及其他社�；鹗杖耄环嵌愂杖�，如政府性基金收入：三峽工程建設(shè)基金收入、農(nóng)網(wǎng)還貸資金收入、能源建設(shè)基金收入、庫區(qū)維護建設(shè)基金收入、煤代油基金收入、鐵路建設(shè)基金收入、鐵路建設(shè)附加費收入、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金收入、民航機場管理費收入、養(yǎng)路費收入、公路客貨運附加費收入、燃油附加費收入、水運客貨運附加費收入、轉(zhuǎn)讓政府還貸道路收費權(quán)收入、港口建設(shè)費收入、下放港口以港養(yǎng)港收入、郵政補貼專項資金收入、散裝水泥專項資金收入、墻體材料專項基金收入、外貿(mào)發(fā)展基金收入、旅游發(fā)展基金收入、援外合資合作項目基金收入、對外承包工程保函風(fēng)險專項資金收入、國家繭絲綢發(fā)展風(fēng)險基金收入、煙草商業(yè)稅后利潤收入、文化事業(yè)建設(shè)費收入、地方教育附加和基金收入、國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金收入、農(nóng)業(yè)發(fā)展基金收入、新菜地開發(fā)基金收入、國有土地使用權(quán)出讓金收入、新增建設(shè)用地土地有償使用費收入、林業(yè)建設(shè)和育林基金收入、森林植被恢復(fù)費收入、中央與地方水利建設(shè)基金收入、南水北調(diào)工程建設(shè)基金、灌溉水源灌排工程補償費、水資源補償費收入、殘疾人就業(yè)保障金收入、政府住房基金收入等；專項收入，如排污費收入、水資源費收入、隨“三稅”計征的教育費附加收入、礦產(chǎn)資源補償費收入、鈾產(chǎn)品出售收入、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費及價款收入、內(nèi)河航道養(yǎng)護費收入、公路水路運輸管理費收入、中國長江三峽工程開發(fā)總公司和中國長江電力股份有限公司繳納的三峽庫區(qū)移民專項收入，以及其他專項收入。

　　四是其他收入來源的專項。如：到期還本付息的世行貸款、國債安排的投資資金、多部門多渠道接受的各種捐贈收入等。

　　（2）按資金投向分類。

　　一是涉農(nóng)專項支出。如：農(nóng)林水專項、土地、環(huán)境保護、農(nóng)村義務(wù)教育、新型合作醫(yī)療、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村扶貧專項等。

　　二是社會保障專項。如：社會基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險、城市居民最低生活保障、住房保障、各種社會救助等。

　　三是民政專項。如：民政優(yōu)撫事業(yè)、社會救濟、社會福利事業(yè)等專項。

　　四是教科文衛(wèi)專項�；A(chǔ)教育投入、義教工程、寄宿制工程、文化發(fā)展專項、重大疾病的衛(wèi)生防疫和控制等專項等。

　　五是基礎(chǔ)設(shè)施投資專項。如：能源、電力、交通、城市供水等基礎(chǔ)設(shè)施專項資金。

　　（3）按部門預(yù)算分類。

　　如：勞動和社會保障、財政、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、環(huán)保、教育、科技、交通、發(fā)改、老建辦、文化、體育、衛(wèi)生等部門，都在各自的職責(zé)范圍內(nèi)管理和使用財政專項資金。

　　3.本課題所研究的財政專項資金范疇。

　　財政專項資金的績效審計是以財政投入大、群眾關(guān)心、政府關(guān)注、社會影響大的政府專項資金作為審計對象。如：教育、科技、文化、體育、傳媒、社會保障保險、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水、交通運輸?shù)葘ｍ�，不常用的或資金覆蓋面小、量又少的，如：國防、外交、一般公共事務(wù)、工商業(yè)事務(wù)等專項資金則不是本課題所指。

　　（二）財政專項資金績效審計的概念

　　財政專項資金績效審計，是審計機關(guān)在對財政專項資金收支真實性、合法性進行審計的基礎(chǔ)上，對資金使用所達到的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益進行的審計和審計評價，目的是通過績效審計揭露問題、促進管理、推動改革、提高效益。經(jīng)濟效益是指資金占用、成本支出與有用生產(chǎn)成果之間的比較。項目的經(jīng)濟效益評價應(yīng)按合理配置資源的原則來進行，從國民經(jīng)濟的角度來考察該項目所耗費的社會資源和對社會的貢獻。社會效益是指項目實施運營后為社會和個人推廣運用新技術(shù)、新方法（包括提高個人管理經(jīng)驗和綜合素質(zhì)）等方面起到的示范帶動作用，項目的實施促進經(jīng)濟社會發(fā)展，幫助農(nóng)民脫貧致富，增加社會就業(yè)等起到的作用。生態(tài)效益是指審計人員通過環(huán)保、國土、水利部門，以及城鄉(xiāng)居民等提供的資料，評價項目運營后對涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化空氣、防災(zāi)減災(zāi)等起到的重要作用。

　　（三）財政專項資金績效審計的發(fā)展現(xiàn)狀

　　作為政府審計監(jiān)督重要內(nèi)容之一的財政專項資金績效審計，與其外部環(huán)境和背景密切相關(guān)，其產(chǎn)生與發(fā)展有著必然性。近年來，政府承擔(dān)的社會義務(wù)和經(jīng)濟建設(shè)任務(wù)日趨擴大，政府可以利用的資源壓力也越來越大，如何利用有限的資源滿足公共品需求無限擴張，同時又能擺脫日益龐大的財政壓力，成為擺在中央和地方政府面前迫切需要解決的大問題�？冃徲嫃莫毩⒌牡谌浇嵌�，向公共資源的所有者或其代表以及其他利害關(guān)系人提供客觀的關(guān)于政府獲取、使用和管理公共資源績效的信息，它的出現(xiàn)恰恰滿足了社會公眾的這種愿望和要求。隨著社會公眾的價值觀念多元化、需求多樣化、民主意識與參與意識不斷加強，公眾對財政資金及公共資源的使用情況、使用效果以及政府職能的履行情況更為關(guān)注，迫切希望通過各種手段獲得與他們生活緊密聯(lián)系的財政專項支出績效的信息�？冃徲嬚谶@一非常時期得以迅速發(fā)展，成為一種測量和評估政府支出效益、推動政府提高支出績效，從而在一定程度上緩解經(jīng)濟壓力的主要技術(shù)工具。與此同時，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進步，審計目標(biāo)、審計對象、審計內(nèi)容、審計技術(shù)方法等也在不斷創(chuàng)新發(fā)展�？冃徲嬕簿晚槕�(yīng)審計事業(yè)自身發(fā)展的需要應(yīng)運而生。

　　改革開放之后，我國績效審計經(jīng)歷近30年的發(fā)展，在理論和實踐上取得了一些成果，但仍存在諸多不足，特別是在績效審計評價指標(biāo)體系建設(shè)上，存在諸多問題，如：評價指標(biāo)不全面、評價范圍窄、評價指標(biāo)沒有針對性、評價內(nèi)容片面、評價指標(biāo)缺乏相對應(yīng)的審計標(biāo)準(zhǔn)、評價結(jié)果缺乏可比性（顏如春，2005；包國憲、董靜，2006；周志忍，2006；盧海燕，2009）。與此同時，績效審計評價模型和評價指標(biāo)設(shè)計研究各式各樣，沒有一個共識或權(quán)威的認(rèn)可。下面結(jié)合財政專項資金績效審計的理論與實踐做一簡要介紹。

　　關(guān)于績效審計：我國政府績效審計理論探討最早在1982年，到目前為止，研究內(nèi)容主要有五個方面：一是國外績效審計的經(jīng)驗的借鑒（張繼勛，2000；廖洪，2006；宋常，2004等）；二是公共受托責(zé)任（王光遠(yuǎn)，2002等）、新公共管理、權(quán)力制衡與法治（劉明輝，2006；張立民，2004等）、核心效用觀（余玉苗，2005等）理論研究；三是對我國績效審計的審計模式、方法與評價指標(biāo)（安秀梅，2005；高強、王志永、馬麗瑩，2007；崔振龍，2006；車嘉麗，2006等）的研究；四是審計供需等方面（聶新軍、張立民，2008；趙保卿，2008；馮均科，2008；陳塵肇，2009等）的研究；五是宏觀績效審計研究和實證研究（胡奕明、樊慧等，2011；李春海、郭昆，2011；《公共支出績效審計研究》課題組2007等）。

　　關(guān)于評價指標(biāo)體系：《國際金融組織貸款項目績效評價操作指南》設(shè)計了相關(guān)性、效率性、效果性和可持續(xù)性四個績效審計評價指標(biāo)，對項目建設(shè)績效進行評價。我國績效審計研究人員則根據(jù)不同的評價客體設(shè)計不同的評價指標(biāo)。如公益性項目的經(jīng)濟性、效率性、效果性、環(huán)保性、公平性作為審計評價客體（龐繼英、耿金嶺、李春友，2010）；環(huán)保支出績效評價采用經(jīng)濟性指標(biāo)、合規(guī)性指標(biāo)、資金配置效率指標(biāo)、資金使用效率指標(biāo)（房巧玲、劉長翠、肖振東，2010）；財政專項資金績效審計評價指標(biāo)由建設(shè)項目投入與使用資金績效、項目管理績效和項目投產(chǎn)后績效評價相關(guān)指標(biāo)構(gòu)成，并輔之以遵守法律法規(guī)的程度、對當(dāng)?shù)鼐用裆钯|(zhì)量的影響、項目對地區(qū)經(jīng)濟影響的范圍、綜合社會貢獻等定性指標(biāo)進行評價（韓明輝，2011）。

　　關(guān)于績效審計模式：財政專項資金績效審計模式是指開展項目績效審計的可復(fù)制標(biāo)準(zhǔn)樣式，它是具備導(dǎo)向性的審計目標(biāo)、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等要素的組合，體現(xiàn)了績效審計的戰(zhàn)略性或全局性思維。目前國內(nèi)外應(yīng)用較多的政府績效審計模式主要有結(jié)果導(dǎo)向、過程導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、風(fēng)險導(dǎo)向四種。結(jié)果導(dǎo)向模式主要通過直接檢查管理結(jié)果是否符合既定標(biāo)準(zhǔn)進行評價。結(jié)果導(dǎo)向模式下，審計證據(jù)容易收集、目標(biāo)易實現(xiàn)、占用審計資源更少，但只能“秋后算賬”，無法有效發(fā)揮預(yù)防作用。這是目前審計機關(guān)采用最多的一種模式；過程導(dǎo)向模式主要圍繞特定的審計程序，全面搜集審計證據(jù)。過程導(dǎo)向模式下，審計人員能隨時發(fā)現(xiàn)問題，及時整改，但需耗費巨大的審計資源，所以只適用于大型公共投資項目；問題導(dǎo)向模式：主要關(guān)注問題的確認(rèn)和原因分析。問題導(dǎo)向模式下，審計人員易于明確審計目標(biāo)，但在計劃準(zhǔn)備階段明確問題較難。類似于美國“問題清單”式的績效審計；風(fēng)險導(dǎo)向模式：主要在對審計風(fēng)險進行系統(tǒng)分析和評價的基礎(chǔ)上實施審計實務(wù)。風(fēng)險導(dǎo)向模式下，能更好地提高審計效率和質(zhì)量，但前期系統(tǒng)調(diào)查難以識別項目風(fēng)險。制度不完善或制度雖完善但沒有得到有效執(zhí)行，風(fēng)險導(dǎo)向模式或?qū)⑹�。目前，英國廣泛采用此種模式。上述說明，各種績效審計模式有特定領(lǐng)域的適用性，但也存在不足之處。比較國內(nèi)外審計實踐可以看出，績效是一個相對而非絕對的概念，不同地區(qū)、不同國家、不同時期對績效的理解存在一定的差異，目前國內(nèi)學(xué)者對中國政府績效審計采用何種模式?jīng)]有定論，有的認(rèn)為應(yīng)采用多元模式(沈征，2008)，也有的認(rèn)為結(jié)果導(dǎo)向模式應(yīng)成為主導(dǎo)模式(施青軍，2006)。

　　綜上所述，涉及財政專項資金績效審計方面的研究，目前尚未見到現(xiàn)成有用的文獻。審計署《2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》要求：到2012年，各級審計機關(guān)所有的審計項目都開展績效審計，并基本建立起符合我國發(fā)展實際的績效審計方法體系。然而，時間已經(jīng)過去五年多，因諸多現(xiàn)實障礙，績效審計工作并沒有實質(zhì)性的開展，績效審計方法體系也在摸索階段。目前，各級審計機關(guān)和部門內(nèi)審機構(gòu)對于財政專項資金績效審計的實踐經(jīng)驗和成功案例很少，項目建設(shè)單位又缺乏問責(zé)機制，因而又影響了績效審計相關(guān)法律規(guī)制系統(tǒng)性、規(guī)范化和可操作性的研究進程。

　　二、財政專項資金績效審計目標(biāo)

　　世界上許多國家把績效審計的目標(biāo)定位在評價和改善政府性項目的執(zhí)行、以及政府機構(gòu)自身的運作，為政府和議會提供相關(guān)信息，包括：審計發(fā)現(xiàn)、審計結(jié)論、審計評價以及與被審單位及其管理和政策相關(guān)的審計建議等。

　　最高審計機關(guān)國際組織在其1986年發(fā)表的《總聲明》中，對績效審計的目標(biāo)有四項認(rèn)定：為公營部門（注：在我國主要指政府機構(gòu)）改善一切資源管理奠定基礎(chǔ)；力求決策者、立法者（注：在我國主要指黨委、人大、政府）和公眾所利用的供應(yīng)部門管理成果的信息質(zhì)量得到提高；促使公營部門管理人員采用一定程序?qū)冃徲嬏岢鰣蟾�；確定較為適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟責(zé)任。

　　課題組查閱了2005年以來的相關(guān)文獻，顯示：國內(nèi)的官員和學(xué)者對績效審計的目標(biāo)方面進行了一些探究，從這些研究成果來看，主要集中在“經(jīng)濟性”、“效率性”和“效果性”這“三大目標(biāo)”上。

　　如：董大勝2005年發(fā)表在《中國政府審計》的文章中指出：“績效審計是指在可持續(xù)發(fā)展的前提下，堅持以人為本，就是做任何事情都要滿足人們的需要為出發(fā)點和歸宿，開展政府績效審計應(yīng)該體現(xiàn)為以人為本的根本目的，關(guān)注生態(tài)、環(huán)境資源管理活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性。所以，現(xiàn)在有觀點提出增加環(huán)境性和公平性，歸于效果性范疇”。從上述論述中可以發(fā)現(xiàn)，他認(rèn)為：諸如環(huán)境性和公平性等提法，不足以與“經(jīng)濟性”、“效率性”、“效果性”并列為績效審計的目標(biāo)，可以認(rèn)為他的觀點是認(rèn)同“三大目標(biāo)”的提法的。

　　吳國萍（2005）在《關(guān)于開展政府績效審計工作的思考》一書中指出：在我國現(xiàn)階段，開展政府績效審計的目的主要是對公共資源使用和管理的有效性進行檢查和評價。這一觀點基本描述和概括了我國現(xiàn)行績效審計的目的。

　　蔡春、劉學(xué)華（2006）在《績效審計論》一文中指出：通過審計，對被審計單位履行職責(zé)時財政資金使用或利用資源所達到的經(jīng)濟性、效率性和效果性作出審計評估，衡量其管理或經(jīng)營的有效性，考核政府性項目和相關(guān)的政策目標(biāo)的實現(xiàn)情況。他們的觀點既體現(xiàn)了對“三大目標(biāo)”的充分認(rèn)同，又同時強調(diào)了對資金的評估與對項目的管理并重的思想。

　　當(dāng)前，我國的政府審計仍處在以財政財務(wù)收支審計為主的模式之下，以查處被審計單位違法、違規(guī)、違紀(jì)問題為主要目的。這在相當(dāng)程度上強化了審計的執(zhí)法地位，然而卻未能發(fā)揮出審計的深層作用。

　　課題組認(rèn)為：我國現(xiàn)行的財政收支制度中，大量的專項支出都與民生息息相關(guān)，重要性愈發(fā)凸顯，這些專項資金在籌集、管理、運營、使用以及配套、后續(xù)等環(huán)節(jié)屢屢出現(xiàn)問題，引發(fā)了社會廣泛關(guān)注。因此，我國現(xiàn)階段的績效審計，應(yīng)以各類專項資金為主要對象，分析專項資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性。主要應(yīng)有以下四大具體目標(biāo)：

　　具體目標(biāo)一：促進專項資金的合理、有效使用。

　　將促進專項資金的合理、有效使用作為績效審計的首要目標(biāo)，這是由審計機關(guān)的法律職責(zé)和工作職責(zé)決定的。

　　在2006年修訂后的《中華人民共和國審計法》在第一章《總則》中，增加了“提高財政資金使用效益”一語，將其列為《審計法》的立法目的之一，一方面體現(xiàn)了國家對績效審計的高度重視，另一方面，也將績效審計由此前的審計機關(guān)“自選動作”，提升為審計機關(guān)的法定職責(zé)。

　　《中華人民共和國憲法》規(guī)定——“審計機關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)”，這明確了審計機關(guān)向國務(wù)院總理負(fù)責(zé)的工作職責(zé)。2013年6月，國務(wù)院總理李克強在視察審計署時指出：“確保公共資金節(jié)約、合理、有效使用，推進宏觀調(diào)控政策落實和制度完善，為持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟、不斷改善民生、促進社會公正提供有力保障”。而總理對審計機關(guān)明確提出了“確保資金合理、有效使用”的工作要求，因此將其作為績效審計的目標(biāo)是理所當(dāng)然的。

　　注重資金使用的合理、有效，意味著在審計過程中，審計人員關(guān)注的重點必須有所改變——從原先只注重監(jiān)督財政資金的真實性、合法性，轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r要注重經(jīng)濟決策和資金運用的效益。而從專項資金的績效審計的實踐來看，專項資金在投入、管理和使用等方面，存在一些普遍性的問題，主要表現(xiàn)在：一是項目立項不科學(xué)，項目長期有效運行的管理機制未建立；二是資金使用分散，未能統(tǒng)籌兼顧進行通盤考慮，各相關(guān)資金使用的協(xié)調(diào)性、配套性較差；三是資金滯留的現(xiàn)象較為普遍，各級財政部門及主管部門層層滯留，大大的影響了資金的及時性和項目的實施進度；四是資金投入的測算模型和后續(xù)維護機制尚未形成，資金投入量的測算依據(jù)不充分等等。

　　具體目標(biāo)二：實現(xiàn)對項目建成后，對項目的預(yù)期績效進行跟蹤。

　　在審計實踐中，很多審計人員都發(fā)現(xiàn)：相當(dāng)多的專項資金項目，資金密集投入期基本上都處在項目的建設(shè)、實施階段，而項目結(jié)束后往往很少有后續(xù)資金投入，即使有一些，相對于前期建設(shè)的投入也顯得微不足道。站在傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計角度，在項目結(jié)束后立即開展審計，不僅可以及時的發(fā)現(xiàn)建設(shè)過程中存在的一些問題，而且便于對項目的一些顯性指標(biāo)進行審核、取證。

　　而實際上，不少項目效益的發(fā)揮，主要是其在建成后的一段時期內(nèi)，有時這個時間段還會相當(dāng)?shù)拈L。站在專項資金績效審計的角度，要對項目的預(yù)期績效進行審計，就必須對項目的后續(xù)效益發(fā)揮進行跟蹤審計，這樣才能較為準(zhǔn)確的評價專項資金項目是否達到預(yù)期的績效目標(biāo)，因此，對項目建成后的預(yù)期績效進行跟蹤審計顯得十分必要。

　　為了更好的實現(xiàn)這一績效審計目標(biāo)，現(xiàn)行的“以事后審計為主”的模式也必須隨之改變。逐步形成事后審計、事中審計和后續(xù)跟蹤審計三種模式并重發(fā)展、互為補充的局面。

　　值得一提的是：在后續(xù)審計方面，山東省青島市審計局2009年出臺的《青島市審計機關(guān)績效審計通用操作指南（試行）》頗具前瞻性。在《指南》第一章總則的第四條中明確指出“績效審計的基本程序包括審計計劃立項、審前準(zhǔn)備、審計實施、審計報告、后續(xù)跟蹤檢查等五個部分�！边@一提法中，將“后續(xù)跟蹤檢查”作為一個獨立的基本程序加以確立和強調(diào)，使之成為區(qū)別于一般審計項目基本程序的顯著標(biāo)志。此外，該《指南》還將“后續(xù)跟蹤檢查”作為一個獨立的部分單獨在列出，足見該《指南》對“后續(xù)跟蹤檢查”的重視和強調(diào)。

　　具體目標(biāo)三：加強對權(quán)力的監(jiān)督與制約，完善相關(guān)制度。

　　隨著我國社會主義民主政治的發(fā)展和推進，人民代表大會制度將更加趨于完善，而人大對預(yù)算的制定和決算的審批也將更趨專業(yè)化、細(xì)致化。在這一過程中，人大對審計部門在預(yù)算執(zhí)行審計中的要求也正在逐步提高，不僅關(guān)注財政資金籌集、管理和使用的總體情況，而且會對這些環(huán)節(jié)的細(xì)節(jié)進行審查，不僅關(guān)注資金是否用在了人民，還要關(guān)注資金是否充分發(fā)揮了效益。正如著名的會計學(xué)家楊時展先生在《現(xiàn)代民主政治與現(xiàn)代國家審計》一書的序言中寫到——“在民主啟蒙時期，人民只要求取之于民的能有所限度，過此限度，人民有權(quán)拒絕，至于取之于民的如何花費，人民并不過問；隨著社會的發(fā)展，民主意識的增強，人民逐漸要求取之于民的必須用之于民，不按人民意志來使用，人民就要求他負(fù)政治責(zé)任；隨著社會的再進一步發(fā)展，民主權(quán)利的再進一步增長，人民又進而要求，一切取之于民的，必須經(jīng)濟有效地用之于民，用于民而不經(jīng)濟，用于民而沒有達到人民預(yù)期的效果，政府仍要負(fù)責(zé)任”。

　　上述觀點，將績效審計看作是民主意識發(fā)展的必然方向，也將績效審計作為政府審計服務(wù)的一種更高級階段。不僅要對資金的安全性負(fù)責(zé)，還要對資金運用過程中各種權(quán)力進行有效監(jiān)督和制約，甚至要反饋出資金運用過程中存在的不經(jīng)濟、不合理、低效率等問題，這些都應(yīng)該成為政府審計目標(biāo)的重要組成部分。課題組認(rèn)為，再經(jīng)過一個不太長的時期，我國審計事業(yè)的發(fā)展將與世界各國審計發(fā)展趨同，走向“以績效審計為主，財政財務(wù)收支為輔”的發(fā)展道路。績效審計將成為推動社會主義民主政治建設(shè)，完善國家治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督制約的重要手段。

　　具體目標(biāo)四：為審計實務(wù)工作提供績效考評的依據(jù)。

　　項目績效審計工作未能實質(zhì)性推動，一個重要的原因就是：具有可操作性的評價指標(biāo)體系尚未建立，因此沒有對資金的使用績效進行評價的依據(jù)。

　　如何有效測算和評價政府支出的效益，全面完整的衡量財政專項資金項目績效？這迫切需要建立一套切合實際，又極具操作性的績效審計評價指標(biāo)體系。針對不同類型的財政資金，不同性質(zhì)的專項，并結(jié)合審計環(huán)境的特點，構(gòu)建一整套績效審計評價模型，并設(shè)計定量、定性的參考指標(biāo)，尋求具有一定統(tǒng)一性、但又不失各類別專業(yè)性的審計績效評價方法，為審計實務(wù)工作提供績效考評的依據(jù)。

　　事實上，不是所有的財政專項資金項目都有效益評價的意義，如：發(fā)放到移民手中的戶補資金、發(fā)放到災(zāi)民或貧困對象手中的救災(zāi)款、扶貧款，就沒有評價的必要，這些專項資金也許發(fā)放當(dāng)時只是表面上的效益，而真正發(fā)揮該項資金的效益是在若干年之后，但對于若干年后發(fā)生的效益，審計人員在審計當(dāng)時并不能準(zhǔn)確預(yù)測，也不能給予恰如其分的評價。

　　課題組認(rèn)為，要實現(xiàn)上述四個具體的績效審計目標(biāo)，審計機關(guān)應(yīng)從以下三個方面對考評依據(jù)的可行性進行分析：一是審計項目的社會關(guān)注度。優(yōu)先考慮那些人大、政府和公眾普遍關(guān)注，且關(guān)系到大多數(shù)群眾切身利益的事項，對這類項目出具績效審計報告，能產(chǎn)生較大的社會影響；二是審計項目的可控性。充分預(yù)判審計事項及所涉及的專業(yè)性，盡量回避審計難以有效觀察、難以準(zhǔn)確計量、責(zé)任難以劃分、沒有相對統(tǒng)一評判標(biāo)準(zhǔn)的項目；三是審計項目開展的契機。例如：社會輿論的焦點、熱點問題，通常都是相關(guān)專項資金績效審計介入的良機。

  本文關(guān)鍵詞：財政專項資金績效審計研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。