本文關(guān)鍵詞：中國(guó)城鄉(xiāng)收入差距，地方政府開支及財(cái)政自主，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

中國(guó)城鄉(xiāng)收入差距，地方政府開支及財(cái)政自主 20693字 投稿：何廟庚

全文18頁 共20693字

 

 

恩格斯說過：“分配并不僅僅是生產(chǎn)和交換的消極產(chǎn)物，它反過來也會(huì)影響生產(chǎn)和交換。”[1]在我國(guó)，收入分配公平是實(shí)現(xiàn)共同富裕、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的利益基礎(chǔ)，是社會(huì)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的前提條件。十幾年前，鄧小平就明確講過：“分配問題大得很，解決這個(gè)問題比解決…

一、工業(yè)化過程中導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大的自然因素所謂自然因素是指在沒有政府干預(yù)條件下發(fā)揮作用的因素。城鄉(xiāng)居民收入差距是否在人類社會(huì)的任何發(fā)展階段都存在，這是一個(gè)需要進(jìn)行邏輯推論和實(shí)證分析的問題，但筆者可以斷言，在人類社會(huì)的不同發(fā)展階段，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民…

[摘要]自1997年11月，聯(lián)合國(guó)教科文組織第29屆大會(huì)通過了建立“人類口頭與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表作”的決議后，“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”逐漸引起國(guó)內(nèi)外學(xué)界的高度關(guān)注。本文主要從國(guó)內(nèi)學(xué)者們對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的基本內(nèi)涵的理解、對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)發(fā)展現(xiàn)狀以及保護(hù)措施的…

 

作者：陶然劉明興

世界經(jīng)濟(jì)文匯 2007年08期

 

　　一、引言

 

 

　　從1978年開始的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)改變了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)面貌，而且整體上提升了城市和農(nóng)村的物質(zhì)水平。在過去的27年中，中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制改革為新興的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，同時(shí)取得了年均GDP增長(zhǎng)率超過9％的矚目成就(Lin et al.,2003)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革同時(shí)也極大地改造了農(nóng)村面貌。在1980年代早期，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，農(nóng)村生產(chǎn)力有了穩(wěn)定的增長(zhǎng)。由于滿足了消費(fèi)者對(duì)商品的巨大需求，利用了廣大的廉價(jià)勞動(dòng)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到了迅猛的發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化也在1980年代的后期起飛，并且在1990年代早期繼續(xù)快速發(fā)展(De Brauw et al.,2004)。而到了1990年代后期，越來越多的農(nóng)村人口開始來到城市打工，打工獲得的收入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于他們呆在農(nóng)村所掙的收入。

 

 

　　然而，中國(guó)迄今為止的發(fā)展歷程并不是沒有問題，其中，城鄉(xiāng)收入差距呈現(xiàn)出了明顯的波浪形模式。1980年代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展顯著地增加了農(nóng)民的收入，因此城鄉(xiāng)收入差距系數(shù)從1978年的2.6下降到1984年的1.8，但隨即又反彈到1995年的2.9，1990年代中后期由于政府增加農(nóng)產(chǎn)品采購(gòu)價(jià)以及該時(shí)期城市發(fā)展速度下降導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距再次有了一個(gè)短暫的下降，1997年城鄉(xiāng)收入差距系數(shù)下降到了2.2，這一系數(shù)與1994年相比下降了38％。自從1998年開始，城鄉(xiāng)差距再次迅速反彈，到2005年創(chuàng)下歷史新高，城鄉(xiāng)差距系數(shù)達(dá)到3.2(見圖1)。

 

 

　　

 

 

　　圖1 城鄉(xiāng)收入比率

 

 

　　數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，各年。

 

 

　　在農(nóng)村地區(qū)中，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展較快的沿海地區(qū)發(fā)展速度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于其他地區(qū)，可是更倚重于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的內(nèi)陸地區(qū)在1990年代后期發(fā)展速度接近于停滯。與此同時(shí)，過重的稅收負(fù)擔(dān)導(dǎo)致農(nóng)民積極性受挫而引發(fā)了廣大農(nóng)民的抗議。在中國(guó)的主要糧食產(chǎn)業(yè)大省，比如安徽、湖北、湖南、四川，向農(nóng)民征收的農(nóng)業(yè)稅超過他們總收入的30％(Chen,2003:Tao and Liu,2005)。在極端情形下，農(nóng)民無法承受如此重的稅收，大量的農(nóng)民選擇流向城市而讓土地閑置(Berstein and Lu,2000)。最近幾年在加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，中國(guó)正經(jīng)歷著過度征用土地的浪潮，在尚不完善的城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)換機(jī)制下，日益深入的地方政府主導(dǎo)下的土地征用使數(shù)以百萬計(jì)的農(nóng)民未得到補(bǔ)償并處于失業(yè)狀態(tài)(Zhou,2004)。

 

 

　　在城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大會(huì)導(dǎo)致增加社會(huì)不安定因素的背景下，中國(guó)政府在過去的幾年中已經(jīng)開始雄心勃勃地著手提高9億農(nóng)村人口的生活水平，縮小他們和城市人口生活水平的差距。2006年3月通過的十一五規(guī)劃(2006-2010)要求加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，并且改善投資結(jié)構(gòu)。除了從2002年開始實(shí)施的農(nóng)業(yè)稅制度改革，將于2006年底之前逐漸取消所有的農(nóng)業(yè)稅收之外，加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入和農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼，以及提高社區(qū)公共服務(wù)水平已經(jīng)成為中央政府創(chuàng)建“社會(huì)主義新農(nóng)村”的主要政策框架。財(cái)政政策是這一戰(zhàn)略的首要政策工具，在接下來的幾年中，更多的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移將幫助建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)含量，減免貧窮家庭子女的學(xué)費(fèi)和書費(fèi)，建立農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)體系。

 

 

　　在持續(xù)的城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大和農(nóng)村嚴(yán)重落后的公共服務(wù)背景下，政府建立“社會(huì)主義新農(nóng)村”的政策肯定是值得稱贊的。中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移將有助于緩解農(nóng)村財(cái)政資源嚴(yán)重短缺的局面，然而，單憑更多的財(cái)政資源就能增加農(nóng)民收入，減輕城鄉(xiāng)差距問題嗎？在中國(guó)這樣的大國(guó)，中央政府能否貫徹這些政策的關(guān)鍵取決于地方政府的效力。只有更有效地把財(cái)政轉(zhuǎn)移用在提高農(nóng)民收入的政策上，這些政策才能夠有助于解決嚴(yán)重的城鄉(xiāng)差距問題，而這進(jìn)一步取決于地方政府是否有足夠的動(dòng)力去實(shí)施這些政策。通過把更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移撥給農(nóng)村地區(qū)，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)將有助于減少城鄉(xiāng)差距，這是建立在資金將自動(dòng)地分配給目標(biāo)受益人這個(gè)假設(shè)條件下的。但是這個(gè)假設(shè)成立嗎？因?yàn)橹袊?guó)的地方政府官員是由上級(jí)任命的，因而他們往往是對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)而不是對(duì)當(dāng)?shù)厝罕娯?fù)責(zé)，這是我們懷疑這個(gè)假設(shè)的原因。而且，在中國(guó)當(dāng)前的制度框架下，城市人口擁有更多的政治代表，在政府政策制定上擁有更大的話語權(quán)。因此，地方政府有著內(nèi)在的傾向去制定更符合城市人口利益的政策，在這個(gè)環(huán)境下，中央政府期望通過更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移來提高農(nóng)村人口生活水平的政策會(huì)被有效執(zhí)行嗎？

 

 

　　基于最新的1994年到2000年之間的地級(jí)市數(shù)據(jù)，本文旨在通過分析地方政府財(cái)政開支及其財(cái)政分配變動(dòng)對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)差距的影響來部分地解決上述問題。通過探索地方政府財(cái)政開支對(duì)城鄉(xiāng)差距的影響，本文將估計(jì)地方財(cái)政制度的城市傾向度，更重要的是，我們打算更進(jìn)一步地分析地方政府財(cái)政支出模型和地方政府財(cái)政開支對(duì)城鄉(xiāng)差距的影響之間的關(guān)系。換句話說，地方政府開支主要來自于當(dāng)?shù)卣愂帐杖牒椭饕獊碜杂谏霞?jí)政府財(cái)政撥款之間有什么區(qū)別？我們從1994年開始的面板數(shù)據(jù)尤其適用于我們的分析，因?yàn)樽詮?994年開始，中國(guó)的財(cái)政制度經(jīng)歷了稅收中央集權(quán)化，而在財(cái)政支出分配上沒有相應(yīng)變化。這導(dǎo)致地方財(cái)政開支中有更大的份額是由上級(jí)政府撥款提供的，這一傾向?qū)Φ胤秸诳s小城鄉(xiāng)差距上的責(zé)任和效力的影響是如何作用于城鄉(xiāng)差距的，這顯然是一個(gè)重要的問題。我們希望這個(gè)分析能有助于衡量政府最近支持農(nóng)村發(fā)展的政策所可能產(chǎn)生的影響。

 

 

　　文章的結(jié)構(gòu)是這樣安排的：第二部分討論了城鄉(xiāng)差距的制度根源，并強(qiáng)調(diào)了政府的財(cái)政制度在改善或者加劇城鄉(xiāng)差距的過程中正起著越來越重要的作用。第三部分首先簡(jiǎn)要地介紹了1994年中國(guó)稅收集權(quán)改革，并認(rèn)為這一改革是由中國(guó)政治體制的內(nèi)在邏輯決定的，這將降低地方政府的財(cái)政獨(dú)立和對(duì)農(nóng)村人口的責(zé)任�；诜治鲋袊�(guó)270個(gè)地級(jí)市面板數(shù)據(jù)，第四部分首先描述了1994年至2003年中國(guó)城鄉(xiāng)差距，地方政府開支和地方財(cái)政自主的情況，然后分析了地方政府開支和地方財(cái)政自主對(duì)城鄉(xiāng)差距逐步減弱的影響。第五部分是結(jié)論。

 

 

　　二、中國(guó)城鄉(xiāng)差距的制度決定因素

 

 

　　有很多文獻(xiàn)分析中國(guó)城鄉(xiāng)差距，對(duì)中國(guó)不平等現(xiàn)象的分解分析表明，1988年城鄉(xiāng)差距在國(guó)家整體不平等中占有40％，而到了1995年這一比例下降了6％—7％，盡管與此同時(shí)城鄉(xiāng)差距的絕對(duì)數(shù)量上升了24％。這表明城市和農(nóng)村內(nèi)部不平等的加劇更甚于城鄉(xiāng)差距本身，從而導(dǎo)致了城鄉(xiāng)差距在中國(guó)整體不平等中的重要性降低(Li,2002,World Bank,1997)。

 

 

　　也有大量的文獻(xiàn)探究中國(guó)城鄉(xiāng)差距現(xiàn)象的持續(xù)甚至擴(kuò)大背后的制度性決定因素(Yao and Zhu,1998; Khan and Riskin,1998; Yang,1999; Kanbur and Zhang,1999)。根據(jù)這些文獻(xiàn)分析，中國(guó)城鄉(xiāng)分割的原因已經(jīng)隨著時(shí)間的推移發(fā)生了改變，在中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城鄉(xiāng)差距主要是由政府推動(dòng)的重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略所導(dǎo)致。農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和收購(gòu)都由政府控制以及戶口制度，使得政府能夠以較低的價(jià)格獲得農(nóng)產(chǎn)品來維持城市人口的消費(fèi)(通過配給)，并且可以控制勞動(dòng)力的流動(dòng)，增加工業(yè)投資(Lin et al.,2003)。在這一時(shí)期內(nèi)，政府優(yōu)先發(fā)展城市的意圖也可以通過政府公共品投入政策反映出來，政府對(duì)城市人口進(jìn)行食品補(bǔ)貼，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)也大多集中在城市。

 

 

　　作為1970年代后期經(jīng)濟(jì)改革的一部分，一系列的經(jīng)濟(jì)政策被用來縮小城鄉(xiāng)分割，這些政策包括家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制(HRS)，農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格的提高，對(duì)鄉(xiāng)村間及其城鄉(xiāng)間勞動(dòng)力流動(dòng)限制的放寬(Yang,1999)。這些政策在不同程度上都有助于減輕城鄉(xiāng)差距，1980年代前期家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格的提高有助于加快農(nóng)業(yè)收入增長(zhǎng)和降低城鄉(xiāng)收入差距。然而，到了1980年代中期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)提高農(nóng)村收入的作用逐漸減弱(De Brauw et al.,2004)。在1990年代中期農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格經(jīng)歷了再次的上升，這期間同時(shí)伴隨著糧食產(chǎn)品價(jià)格的上升。糧食市場(chǎng)上存在的國(guó)家和私營(yíng)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致了糧食價(jià)格的上升，因此，與其說是政府提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格還不如說是糧食價(jià)格增長(zhǎng)，促進(jìn)了1994年至1997年之間短暫的城鄉(xiāng)差距縮小。同理，1997年至2000年政府農(nóng)產(chǎn)品采購(gòu)價(jià)格下降了20％也是由于糧食市場(chǎng)價(jià)格的下跌。政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控的重要性逐步下降的另一個(gè)原因是，農(nóng)民從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得的收入占總收入份額越來越多，自從1990年代中期開始這一趨勢(shì)正在加速。從2000年開始，中國(guó)經(jīng)歷了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格的進(jìn)一步放開，這使得政府在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上的調(diào)控手段對(duì)改變農(nóng)村收入和城鄉(xiāng)差距所起的作用進(jìn)一步降低。

 

 

　　在整個(gè)經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)程中，對(duì)農(nóng)民進(jìn)城打工的限制是逐步放開的。盡管有人會(huì)說在過去的十年中勞動(dòng)力流動(dòng)限制和戶口制度的存在對(duì)城鄉(xiāng)差距持續(xù)起著作用，這一論點(diǎn)很難成立，因?yàn)?990年代以來城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及勞動(dòng)力流動(dòng)限制的放松，導(dǎo)致勞動(dòng)力流動(dòng)迅速增長(zhǎng)。在1990年代，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增長(zhǎng)率降低，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)渠道的建立，地區(qū)間交通及通訊的快速發(fā)展，原來阻礙流動(dòng)人口獲取糧食和住房的城市管理體系的退化，這些因素都有助于大量的流動(dòng)人口進(jìn)入城市(Rawski,2002)。即使回到1990年代早期，Hein Mallee宣稱“統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明農(nóng)村流動(dòng)人口可能在5000萬到6000萬之間”(引自Solinger,1999)。最近這個(gè)數(shù)字進(jìn)一步增大，根據(jù)2000年國(guó)家人口普查數(shù)據(jù)，到2000年為止，大約有1億2100萬的流動(dòng)人口(離開他們的居住地并且在過去一年中找到一份至少持續(xù)6個(gè)月的工作)，其中9000萬的流動(dòng)人口在城市(他們中的8840萬人口來自農(nóng)村)(國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2002)。

 

 

　　由于勞動(dòng)力流動(dòng)限制的降低，數(shù)以千萬計(jì)的農(nóng)民工在城市所獲取的收入要比他們留在農(nóng)村多得多，記住，大多數(shù)的農(nóng)民工并沒有得到城市戶口，在收入統(tǒng)計(jì)的時(shí)候仍然被歸于農(nóng)村人口收入。大規(guī)模的流動(dòng)人口顯然增加了農(nóng)村平均收入，在阻止城鄉(xiāng)收入差距繼續(xù)擴(kuò)大方面起著積極的作用。如果我們采取更加激進(jìn)的戶口制度改革導(dǎo)致更多的農(nóng)民工獲得城市戶口，目前的城鄉(xiāng)收入差距可能會(huì)比現(xiàn)在更大。這是因?yàn)槠骄鶃碚f農(nóng)民工的收入要比純農(nóng)民高得多，但是比城市人口的收入要低一些。盡管持續(xù)的流動(dòng)人口加入城市人口會(huì)降低城市人口的平均收入，但是在邊際上會(huì)以更大的比例降低農(nóng)村人口平均收入，因此至少在短期里，通過戶口制度改革而讓更多的農(nóng)村人口獲得城市戶口將會(huì)提高而不是降低城鄉(xiāng)收入比例。

 

 

　　維持城鄉(xiāng)差距的另一個(gè)因素是中國(guó)高度偏向城市的財(cái)政體系。中國(guó)的財(cái)政體系極大地偏向城市是眾所周知的(Wei,1997)。其部分原因可能是城市投資的高回報(bào)率，然而尤其是1990年代后期以來政府對(duì)財(cái)政體系的強(qiáng)烈干預(yù)(通過銀行和證券市場(chǎng))使得更多的財(cái)政資源流向業(yè)績(jī)較差的國(guó)有企業(yè)。由于政府對(duì)國(guó)家財(cái)政部門控制權(quán)的日益直接和鞏固，政府通過政策貸款和寬松的上市約束來努力把國(guó)有企業(yè)從破產(chǎn)的困境中拯救出來。政府如此強(qiáng)烈的干預(yù)使得對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)償比他們生產(chǎn)力的提高增長(zhǎng)得更快，而且這也推動(dòng)了這一時(shí)期城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大(Knight and Song,1999)。然而，隨著國(guó)有企業(yè)的大規(guī)模重組和1990年代后期國(guó)家財(cái)政部門的商業(yè)化，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)政扶持有望下降，然而這并不必然預(yù)示著中國(guó)的財(cái)政體系將變得較少偏向城市，因?yàn)槌鞘型顿Y的回報(bào)率仍會(huì)維持一個(gè)較高的水平，這更多地和市場(chǎng)力量而不是和政府政策有關(guān)。

 

 

　　相對(duì)來說，中國(guó)高度偏向城市的財(cái)政體系對(duì)城鄉(xiāng)差距的影響越來越直接和顯著，這來自于稅收和開支兩方面。至于在稅收方面，至少在2000年之前中國(guó)的農(nóng)民承擔(dān)的稅收占他們收入的比重要比城市居民高得多(Tao and Liu,2005)。隨著2002年開始的農(nóng)業(yè)稅收制度的改革，我們有理由相信不平等的稅收負(fù)擔(dān)對(duì)城鄉(xiāng)差距的作用將會(huì)降低①。

 

 

　　中國(guó)財(cái)政體系的支出偏向顯而易見且仍將持續(xù)，研究表明在改革進(jìn)程中來自于相對(duì)更具有政治話語權(quán)的城市人口的政治壓力導(dǎo)致了許多旨在提高城市收入的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目(Yang,1999; Yang and Cai,2000)。政府在許多公共物品和服務(wù)方面的開支也高度集中在城市，一個(gè)典型的例子就是對(duì)維持甚至是加大城鄉(xiāng)差距起著很大作用的教育體系。這不僅由于城鄉(xiāng)教育投資差距的擴(kuò)大，而且由于隨著中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)變得更加市場(chǎng)化所導(dǎo)致的教育回報(bào)增加(Hannum and Park,2002; Hannum and Wang,2005)。既然政府教育支出是高度偏向城市的，那么相應(yīng)的，由教育產(chǎn)生的收入也一定是偏向城市的。另一個(gè)例子是政府工資支出中的城市人口，考慮到政府開支中越來越多的份額用于支付公務(wù)員工資，而公務(wù)員工資在過去的十年中比農(nóng)村收入增長(zhǎng)快得多(Shi and Zhang,2004; World Bank,2002)，政府在這一項(xiàng)目上的開支同樣將擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距。

 

 

　　我們不愿僅僅評(píng)判地方政府財(cái)政支出本身的影響，我們想進(jìn)一步分析中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的改變是如何通過他們對(duì)地方財(cái)政自主的影響對(duì)城鄉(xiāng)差距起作用的。我們認(rèn)為政府間財(cái)政關(guān)系的改變影響了地方政府激勵(lì)機(jī)制，從而影響了地方政府在財(cái)政開支方面的效力，而這可能對(duì)城鄉(xiāng)差距起著消極的作用。我們的觀點(diǎn)是，在中國(guó)政治集權(quán)體制下，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣褙?zé)任普遍缺失。然而，這并不意味著當(dāng)?shù)厝嗣袷艿讲黄降鹊膶?duì)待。在中國(guó)目前的制度框架下，地方政府在財(cái)政行為上普遍偏向于城市，也就是說，地方政府會(huì)更注重政治上更強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)上更富裕的城市人口的需求，這當(dāng)然意味著相對(duì)弱勢(shì)和貧窮的農(nóng)村人口福利的損失。然而，考慮城鄉(xiāng)差距的時(shí)候我們?nèi)詫⒖吹斤@著的地區(qū)差異，盡管這背后存在著許多市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)和政策驅(qū)動(dòng)的因素，我們認(rèn)為在地區(qū)差異中一個(gè)重要的決定性因素是地方政府實(shí)質(zhì)上的財(cái)政自主。財(cái)政開支更多地由當(dāng)?shù)囟愂帐杖胩峁┑牡胤秸粌H有更大的動(dòng)力來加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(如果增長(zhǎng)是傾向農(nóng)村的這將有助于間接減輕城鄉(xiāng)差距)，而且他們有能力更好地幫助所在轄區(qū)內(nèi)的相對(duì)貧窮人口(包括農(nóng)村人口)。這部分原因是一般而言地方政府比上級(jí)政府更了解當(dāng)?shù)匦枨�。不斷增加的稅收收入占有更多的份額，將導(dǎo)致更大的支出自由，再加上更了解當(dāng)?shù)匦畔�，將�?huì)導(dǎo)致更有效的偏向農(nóng)村的開支，從而減輕城鄉(xiāng)差距②。而對(duì)于財(cái)政資源更多來自于上級(jí)政府撥款的地方政府，情況則相反。首先，他們財(cái)政資源中較大的份額需要和其他地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)來獲取上級(jí)政府的撥款，，地方政府有更強(qiáng)的動(dòng)機(jī)來建設(shè)所謂的政績(jī)工程，這將引致一些有利于有特殊關(guān)系的城市人口的項(xiàng)目，而這并不有利于農(nóng)村人口。其次，因?yàn)樨?cái)政資源來自于上級(jí)政府，地方政府就沒有很多自由來把財(cái)政資源安排到最適合當(dāng)?shù)匦枨蟮捻?xiàng)目上去。最后，如果財(cái)政資源大多數(shù)來自于中央政府撥款而不是當(dāng)?shù)囟愂帐杖�，相�?duì)來說地方政府往往有更大的動(dòng)力去競(jìng)爭(zhēng)撥款，而不是通過更有效的財(cái)政支出去加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。這就會(huì)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)惡化的同時(shí)加大城鄉(xiāng)差距。

 

 

　　我們相信中國(guó)地方財(cái)政分權(quán)(或者相反)通過政府開支對(duì)城鄉(xiāng)差距的影響是相當(dāng)重要的，因?yàn)槲覀冏⒁獾綄?shí)質(zhì)性的財(cái)政分權(quán)和城鄉(xiāng)差距在中國(guó)地區(qū)間存在著顯著的地區(qū)差異。而且在過去的十年中中央在稅收收入中的份額越來越多，即使富裕地區(qū)的地方政府在過去的幾年中也開始越來越依賴于上級(jí)政府的撥款。更糟的是進(jìn)一步的財(cái)政集權(quán)即將實(shí)行，這將會(huì)更加限制所有地區(qū)的財(cái)政自主權(quán)。本文的主題是分析這一趨勢(shì)通過地方財(cái)政激勵(lì)和財(cái)政支出自主對(duì)城鄉(xiāng)差距的潛在影響，在我們進(jìn)一步分析之前，我們有必要分析一下在過去十年內(nèi)中國(guó)政府間財(cái)政體系的變化。

 

 

　　三、中國(guó)政府間的財(cái)政體系

 

 

　　(一)1994年以來中國(guó)政府間的財(cái)政體系的變革

 

 

　　1994年推出的一項(xiàng)重大改革大致體現(xiàn)了政府間財(cái)政關(guān)系的現(xiàn)行體系。他的主要目的是保證稅收收入在GDP中占有更高的比率和中央政府在總稅收收入中能分得更大的份額。這一制度取代了受地方政府所青睞的1980年建立的稅收收入分享安排政策，該政策導(dǎo)致了中央政府在總稅收收入中所占的份額中從1985年的40％左右下降到1993年的不足25％(World Bank,2002)。

 

 

　　1994年推行了財(cái)稅改革及后來大幅度重新集中控制稅收收入，改變收入分享規(guī)則并增加轉(zhuǎn)移支付力度，但卻沒有調(diào)整仍然高度分散的財(cái)政支出權(quán)。而事實(shí)上，在1994年以后省級(jí)以下行政單位(地、縣、鄉(xiāng))的開支負(fù)擔(dān)變得更重了。困難源于維護(hù)社會(huì)安全的責(zé)任更大了，由于在1980年代和1990年代初期，國(guó)企產(chǎn)權(quán)從中央轉(zhuǎn)讓到地方政府，并隨之在90年代后期進(jìn)行了大規(guī)模的國(guó)有部門的重組。許多原來國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任由地方政府來接管，但卻沒有相應(yīng)的財(cái)政資源來保障這些責(zé)任的實(shí)施。根據(jù)世界銀行(2002)的看法，從支出的結(jié)構(gòu)來看，中國(guó)是世界上最為分權(quán)的國(guó)家之一③。

 

 

　　自1994年以來，缺少相應(yīng)支出變革的稅收集權(quán)改革引起了較大的縱向財(cái)政不平衡，而這需要有足夠數(shù)量的轉(zhuǎn)移支付來補(bǔ)償，然而這沒有得到執(zhí)行。盡管轉(zhuǎn)移支付體系已經(jīng)重新設(shè)計(jì)，從以前需要磋商形成的特別財(cái)政安排向更加有章可循、透明的機(jī)制轉(zhuǎn)變，但是真正依照規(guī)章制度實(shí)施的一般性的轉(zhuǎn)移支付仍然是中央政府全部轉(zhuǎn)移支付中的一小部分(World Bank,2002)。增加的中央轉(zhuǎn)移支付中的大部分來自數(shù)百種對(duì)應(yīng)性的轉(zhuǎn)移支付，而非一般性的均等化的轉(zhuǎn)移支付。通過對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付地區(qū)分布的研究，表明在中國(guó)現(xiàn)有財(cái)政體系下政府間轉(zhuǎn)移支付的凈效應(yīng)是不平衡的，轉(zhuǎn)移支付往往更有利于發(fā)達(dá)省市(Wong,2000; Tsui,2005)。

 

 

　　自1994年中央實(shí)行稅收集權(quán)后，在省級(jí)行政單位也開始存在顯著的稅收集權(quán)行為。中國(guó)政府間財(cái)政體系中存在的一個(gè)重要問題是，在省以下不同級(jí)別的政府間缺少一個(gè)清晰的責(zé)任安排制度(World Bank,2002)。這種模糊觀念導(dǎo)致了在省級(jí)行政單位中存在著高度并行重疊的財(cái)政開支，并由于下級(jí)政府較弱的討價(jià)能力容易導(dǎo)致稅收的集權(quán)和支出責(zé)任的委派。這種現(xiàn)象自從1994年財(cái)政改革后尤為明顯。省級(jí)政府的反應(yīng)就是從下級(jí)政府稅收收入中攫取更大的份額，并且同時(shí)委派更多的財(cái)政支出責(zé)任給他們。在這一時(shí)期縣、鄉(xiāng)級(jí)政府在財(cái)政上受到了最大的損害。許多縣鄉(xiāng)級(jí)政府，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府④ 不得不拖欠公務(wù)員的工資(包括當(dāng)?shù)貙W(xué)校和公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的雇員)。在支付完政府機(jī)關(guān)人員工資后，只剩下很小一部分被用于地方公共物品和服務(wù)。在這種情況下，對(duì)相對(duì)貧困的農(nóng)村人口提供的轉(zhuǎn)移支付和有效的公共服務(wù)的可能性變得更加渺茫。因此，貧窮地區(qū)財(cái)政資源不充裕的負(fù)面作用進(jìn)一步放大地作用于貧困農(nóng)民(World Bank,2002)。換句話說，1994年財(cái)政稅收集權(quán)后，通過對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)支付更多的轉(zhuǎn)移支付非但沒有減少地區(qū)間財(cái)政差距，反而導(dǎo)致了整個(gè)國(guó)家公共服務(wù)提供方面地區(qū)差距的進(jìn)一步擴(kuò)大，而這尤其不利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村地區(qū)。

 

 

　　近年來進(jìn)一步的財(cái)政集權(quán)將成為趨勢(shì)，在2002年中央開始征收以前專門歸于地方所有的個(gè)人和企業(yè)所得稅，并且從2002年中央政府開始實(shí)施旨在取消所有農(nóng)村費(fèi)用負(fù)擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅收改革，這將取代以前上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的作用。針對(duì)農(nóng)民對(duì)土地征收補(bǔ)償不足的抗議，中國(guó)政府目前正在通過建立一個(gè)土地控制縱向管理系統(tǒng)，把土地征收權(quán)集中于省級(jí)和中央政府，以便實(shí)施更緊的土地供應(yīng)配額和更強(qiáng)的監(jiān)管制度。中央還計(jì)劃把地方政府從土地租賃中得到的超預(yù)算收入納入財(cái)政預(yù)算，并且主動(dòng)和地方政府分享這些收入。

 

 

　　(二)地方財(cái)政自主權(quán)的差異

 

 

　　雖然在中國(guó)，地方政府既沒有制定地方稅率的權(quán)力，也沒有規(guī)定稅基的自主權(quán)，但這并不意味著不同地區(qū)政府擁有相等的稅收收入和在財(cái)政開支方面享有相似的自主權(quán)。這是因?yàn)樵谥袊?guó)地方稅收主要來自于增值稅、營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅，由于這些稅收基本覆蓋制造業(yè)和服務(wù)業(yè)部門，因而第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)在GDP中占有相對(duì)較高比重的地方(主要在沿海省份)就會(huì)在地方稅收收入方面比平均水平高。相反，以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的中西部省份所獲得的稅收收入就會(huì)較低。同樣的原理適用于近年來日益重要的個(gè)人所得稅(PIT)的分配，家庭平均收入越高個(gè)人所得稅的收益就越高，因此對(duì)于相對(duì)富裕的沿海省份就更有利(Fedelino and Ter-Minassian,2006)⑤。

 

 

　　這樣的結(jié)果就是，各地地方政府獲取的地方財(cái)政稅收收入顯示出地區(qū)間的差異。富裕地區(qū)地方政府不僅比欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府獲得更多的財(cái)政資源，而且具有較高的財(cái)政支出自主權(quán)，較少地依賴于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付⑥。與之相反，獲得較少稅收收入的欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府會(huì)更加依賴于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，一旦財(cái)政資源大多數(shù)來自于上級(jí)政府，地方政府往往更缺乏動(dòng)力去服務(wù)當(dāng)?shù)厝嗣�，尤其是政治和�?jīng)濟(jì)上都比較弱勢(shì)的農(nóng)村人口。為了更好地理解這些問題，更透徹地分析中國(guó)地方政府的責(zé)任是必要的。

 

 

　　(三)中央集權(quán)政治體制下的政府責(zé)任

 

 

　　像在中國(guó)這樣一個(gè)政治集權(quán)體制下的國(guó)家，地方政府官員自然會(huì)更加對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)而不是對(duì)當(dāng)?shù)匦枨筘?fù)責(zé)。這些地方政府官員畢竟是被等級(jí)嚴(yán)密的人事制度安排所控制，有一整套的業(yè)績(jī)指標(biāo)來監(jiān)督、評(píng)價(jià)地方政府官員，這些指標(biāo)包括每年的GDP增長(zhǎng)率、征收的稅收收入、上繳上級(jí)政府的稅收收入、吸引外商投資的資金量以及各種的社會(huì)目標(biāo)，比如出生率、維護(hù)公共安全、提高入學(xué)率等等。對(duì)地方官員尋求仕途上的晉升來說，成功地達(dá)到或者超過上級(jí)政府設(shè)定的這些指標(biāo)是非常重要的。在各地區(qū)官員為得到晉升而展開政治競(jìng)爭(zhēng)的過程中，地方政府官員為達(dá)到這些政策目標(biāo)而相互競(jìng)爭(zhēng)是可以理解的。

 

 

　　在中國(guó)的政治體制下，地方政府的政策目標(biāo)由上級(jí)政府來設(shè)定并不是一個(gè)偶然的現(xiàn)象，因?yàn)樵谥袊?guó)沒有表現(xiàn)投票者的偏好，從而自下而上來監(jiān)督地方政府的選舉機(jī)制，因此中央政府不得不親自來監(jiān)督地方政府領(lǐng)導(dǎo)人。為了確保這些政策目標(biāo)得到實(shí)施，上級(jí)政府需要一些手段來控制地方干部。隨著1980年代和1990年代初期經(jīng)濟(jì)更加的自由化，中央政府發(fā)現(xiàn)通過包括傳統(tǒng)計(jì)劃調(diào)控手段在內(nèi)的管理手段來控制地方政府的能力降低了。因此稅收集權(quán)制度勢(shì)在必行，因?yàn)樨?cái)政轉(zhuǎn)移支付的控制權(quán)可以被當(dāng)作胡蘿卜加大棒的手段來促使地方政府的配合。這可能有助于部分解釋為什么從1990年代中期開始中央實(shí)行稅收集權(quán)制度，并且通過轉(zhuǎn)移支付的方式來進(jìn)行財(cái)政支出，但與此同時(shí)，大多數(shù)轉(zhuǎn)移支付的作用是加劇不平等而不是促進(jìn)平等。這同樣有助于解釋在1994年財(cái)政改革后中央擁有越來越多的財(cái)政資源，但卻沒有增加一般性的均等化的轉(zhuǎn)移支付，而顯著增加了對(duì)應(yīng)性的轉(zhuǎn)移支付⑦。畢竟，把稅收收入在被提成之前集中到中央，使得中央有保留資金的權(quán)力。與一般性的轉(zhuǎn)移支付相比，對(duì)應(yīng)性的轉(zhuǎn)移支付在控制地方政府方面更加有效。

 

 

　　然而，在資金由上級(jí)政府分配的前提下，地方政府的業(yè)績(jī)由一些相對(duì)更容易監(jiān)督的“核心”指標(biāo)來評(píng)價(jià)，這些轉(zhuǎn)移支付將不可避免地扭曲地方政府的激勵(lì)。通常情況下對(duì)這些轉(zhuǎn)移支付尤其是對(duì)應(yīng)性轉(zhuǎn)移支付的決定是非常任意的，這就導(dǎo)致廣泛的討價(jià)還價(jià)、非正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)和迎合上級(jí)政府以及進(jìn)一步的尋租現(xiàn)象⑧。地方政府為了競(jìng)爭(zhēng)獲取上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，會(huì)有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)在財(cái)政開支和投資方面建設(shè)形象工程，而這通常不會(huì)給貧困農(nóng)村人口帶來任何甚至短期的利益(Park et al.,2002)。

 

 

　　此外，由于中國(guó)大多數(shù)的財(cái)政撥款是以對(duì)應(yīng)性轉(zhuǎn)移支付形式進(jìn)行的，這些轉(zhuǎn)移支付必然限制了地方政府財(cái)政開支的自主權(quán)，這將進(jìn)一步減少地方政府有效使用這些財(cái)政資源的動(dòng)機(jī)。如果地方政府財(cái)政開支是由上級(jí)政府來提供的話，所有這些因素都將對(duì)城鄉(xiāng)差距產(chǎn)生負(fù)面作用。

 

 

　　財(cái)政集權(quán)和資金由中央轉(zhuǎn)移支付提供的財(cái)政支出分權(quán)對(duì)地方政府管理效果的負(fù)面作用，已經(jīng)被關(guān)于財(cái)政聯(lián)邦制度的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)廣泛深入地研究過了。根據(jù)Weingast(2004)的觀點(diǎn)，任何通過分配財(cái)政政策的集權(quán)制度都將導(dǎo)致地方政府在提高增長(zhǎng)率和配置資源方面產(chǎn)生消極的動(dòng)力。第二，在中央和地方之間的實(shí)質(zhì)財(cái)政安排通常建立在政治談判而不是建立在既定的規(guī)章制度上，這往往使中央在轉(zhuǎn)移支付上的決定顯得比較任意(Besley and Coate,2001)。Careaga和Weingast(2002)進(jìn)一步認(rèn)為通過自身稅收來維持開支的地方政府有動(dòng)力提供促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公共物品，而較依賴于中央政府撥款的地方政府更有可能利用資源來干預(yù)經(jīng)濟(jì)和尋租。同樣有基于多個(gè)國(guó)家的研究表明財(cái)政分權(quán)(在政府財(cái)政總支出中下級(jí)政府支出的份額)將會(huì)提高各種基礎(chǔ)設(shè)施的單位資本利用率，并且減少腐敗行為。然而，當(dāng)稅收收入分權(quán)(用建立在下級(jí)政府自身稅收收入基礎(chǔ)上的財(cái)政開支來測(cè)度)的情況下，這種效果將更加強(qiáng)烈(Estache and Sinha,1995; Fisman and Gatti,2002)。毫無疑問，上述制度既不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(降低地方政府通過提供有效公共物品來提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的動(dòng)機(jī))又不利于偏向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付和公共服務(wù)的效果，這一機(jī)制在中國(guó)同樣存在。

 

 

　　四、城鄉(xiāng)差距和地方財(cái)政支出：實(shí)證評(píng)價(jià)

 

 

　　(一)數(shù)據(jù)

 

 

　　我們關(guān)于城市和農(nóng)村收入的數(shù)據(jù)有三個(gè)不同的來源。1999年至2003年之間城市可支配收入和農(nóng)村凈收入的數(shù)據(jù)來自于《中國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》，由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局出版(NBS,2000—2004)。1999年之前農(nóng)村凈收入數(shù)據(jù)來自于農(nóng)業(yè)部提供的數(shù)據(jù)⑨。1999年之前城市可支配收入數(shù)據(jù)來自于《新中國(guó)城市50年》，由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局出版(NBS,1999)。盡管數(shù)據(jù)的來源不同，這些數(shù)據(jù)相互之間，以及和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提供的國(guó)家級(jí)數(shù)據(jù)之間具有很好的一致性。

 

 

　　我們的財(cái)政數(shù)據(jù)來自于《全國(guó)地級(jí)市，縣級(jí)市和縣的統(tǒng)計(jì)資料》，由財(cái)政部出版(MOA,1994—2004)。這些數(shù)據(jù)覆蓋了1994年至2003年每一個(gè)縣級(jí)行政單位(包括縣、縣級(jí)市以及地級(jí)市城區(qū))的財(cái)政資料。因?yàn)槲覀兂青l(xiāng)收入數(shù)據(jù)只有地級(jí)市的數(shù)據(jù)，我們通過對(duì)縣級(jí)的財(cái)政數(shù)據(jù)進(jìn)行加總來得到地級(jí)市水平的數(shù)據(jù)。目前，在中國(guó)有333個(gè)地級(jí)市級(jí)別的行政單位。然而，因?yàn)橛幸恍┑丶?jí)市(主要在中國(guó)西部，包括西藏的所有地級(jí)市)沒有提供他們的財(cái)政或收入數(shù)據(jù)，我們只能獲得260—270個(gè)地級(jí)市的數(shù)據(jù)。我們同時(shí)擁有財(cái)政數(shù)據(jù)和收入數(shù)據(jù)的地級(jí)市的數(shù)量在不同時(shí)期是不同的。在1994年至1997年之間我們有263個(gè)地級(jí)市數(shù)據(jù)，1999年至2000年有269個(gè)地級(jí)市數(shù)據(jù)，2001年至2003年有270個(gè)地級(jí)市數(shù)據(jù)。

 

 

　　(二)特征性事實(shí)

 

 

　　1.城鄉(xiāng)收入差距與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

 

 

　　圖2分別用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的全國(guó)城鄉(xiāng)收入數(shù)據(jù)和我們通過加總所有地級(jí)市相應(yīng)的城市和農(nóng)村人口得到的數(shù)據(jù)顯示出城鄉(xiāng)收入比，因?yàn)槲飪r(jià)水平隨著時(shí)間在變化，我們以1994年的價(jià)格按照官方的省級(jí)消費(fèi)品價(jià)格指數(shù)來表示隨后幾年的城鄉(xiāng)收入。我們可以獲得每個(gè)省單獨(dú)的農(nóng)村和城市的消費(fèi)品價(jià)格指數(shù)，我們使用這些單獨(dú)的指數(shù)，以便消脹指數(shù)可以在省際間和省內(nèi)的城市和農(nóng)村地區(qū)間區(qū)分開來，因此，城鄉(xiāng)收入比是通過把城市和農(nóng)村收入以1994年價(jià)格分別計(jì)算的。

 

 

　　

 

 

　　圖2 建立在NBS全國(guó)數(shù)據(jù)和我們地級(jí)市數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)收入比率的比較

 

 

　　從圖2中我們可以看到，盡管我們的數(shù)據(jù)只包括中國(guó)333個(gè)地級(jí)市中的260—270個(gè)，與建立在國(guó)家統(tǒng)計(jì)局全國(guó)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)收入差距相比，建立在我們數(shù)據(jù)上的城鄉(xiāng)差距顯示出非常相似的趨勢(shì)。兩種城鄉(xiāng)差距比率都是在1994年至1999年之間下降，然后再上升。建立在國(guó)家統(tǒng)計(jì)局全國(guó)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上和建立在我們數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上城鄉(xiāng)差距的不同來源于我們數(shù)據(jù)中沒有考慮的地級(jí)市數(shù)據(jù)。這些行政單位大多數(shù)來自于中國(guó)西部，它們平均來說可能在1994年至1995年間有較低的城鄉(xiāng)差距，而自從2001年后又具有較高的城鄉(xiāng)差距。

 

 

　　基于我們的地級(jí)市數(shù)據(jù)，圖3分別顯示了1994年至2003年沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)的城鄉(xiāng)差距。如圖所示，中國(guó)的城鄉(xiāng)差距在地區(qū)之間是不一致的，欠發(fā)達(dá)的內(nèi)陸地區(qū)平均來說比發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)具有更高的城鄉(xiāng)收入差距。在1994年至2003年內(nèi)陸地區(qū)的城鄉(xiāng)收入比大于3，而沿海地區(qū)則小于3。沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)都經(jīng)歷了1994年至1998年間城鄉(xiāng)差距的下降，緊接著又出現(xiàn)了顯著的上升，內(nèi)陸地區(qū)的差距平均來說要大大高于沿海地區(qū)。

 

 

　　

 

 

　　圖3 城鄉(xiāng)收入比率：沿海和內(nèi)陸地區(qū)

 

 

　　為了更好地理解經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)差距間的關(guān)系，圖4描述了建立在我們地級(jí)市逐年數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的人均GDP(以對(duì)數(shù)的形式)和城鄉(xiāng)收入比之間的關(guān)系。正如圖4所示，這兩個(gè)變量每年都呈現(xiàn)出負(fù)相關(guān)的關(guān)系并且在后面幾年中這種負(fù)相關(guān)關(guān)系變得尤為顯著。

 

 

　　

 

 

　　圖4 經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)居民收入的比例

 

 

　　2.地方政府財(cái)政開支

 

 

　　現(xiàn)在讓我們考慮地方政府財(cái)政開支，基于我們地級(jí)市的數(shù)據(jù)，圖5和圖6分別表示1994年至2003年地方政府財(cái)政開支占當(dāng)?shù)谿DP的比重和人均政府開支。如圖所示，在1994年稅收改革后上述兩項(xiàng)指標(biāo)都在增加，相對(duì)來說，內(nèi)陸地區(qū)的財(cái)政開支在當(dāng)?shù)谿DP中占有更大的份額，但是人均政府開支及其增長(zhǎng)率都要比沿海地區(qū)低。

 

 

　　

 

 

　　圖5 政府財(cái)政開支占GDP的比重

 

 

　　

 

 

　　圖6 人均政府財(cái)政開支

 

 

　　圖7表明政府在扶持農(nóng)業(yè)上的財(cái)政開支在總開支中占的份額。這一指標(biāo)在沿海和內(nèi)陸地區(qū)都有非常顯著的下降，這意味著從1993年至2004年政府的財(cái)政政策越來越偏向城市。這部分原因是因?yàn)楫?dāng)?shù)氐亩愂帐杖腴_始越來越多地來源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)稅收，比如營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅，因此地方政府有更大的動(dòng)力來為貢獻(xiàn)大多數(shù)稅收的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門提供財(cái)政支出。

 

 

　　

 

 

　　圖7 政府財(cái)政開支中農(nóng)業(yè)扶持支出

 

 

　　和沿海地區(qū)相比，內(nèi)陸地區(qū)在農(nóng)業(yè)扶持支出占總支出份額這一指標(biāo)上的下降尤為明顯。部分原因可能是他們的財(cái)政能力較低，以致他們財(cái)政開支中更大的部分不得不用于城市人口和政府雇員。

 

 

　　圖8給出了依靠政府財(cái)政的人員占當(dāng)?shù)厝丝诘谋壤?1/10000)，在中國(guó)依賴政府財(cái)政的人員包括政府行政人員和公共服務(wù)單位(比如當(dāng)?shù)毓矊W(xué)校和衛(wèi)生機(jī)構(gòu))的雇員。除了1997年至1999年之間這段時(shí)間外，這一比例在這段時(shí)期內(nèi)都經(jīng)歷了穩(wěn)定的增長(zhǎng)。1995年至1999年發(fā)生了大規(guī)模的國(guó)有企業(yè)重組，隨著這些國(guó)有企業(yè)的私有化，原來許多當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)的雇員都不再依靠政府財(cái)政。因?yàn)閲?guó)有企業(yè)重組在沿海地區(qū)尤為流行，所以這一比例在這些地區(qū)下降較大。從1999年起，這一比例又重新開始穩(wěn)定地增長(zhǎng)。因?yàn)樵谶^去的十年中地方財(cái)政開支中占最大份額的工資、獎(jiǎng)金和退休金又開始穩(wěn)定增長(zhǎng)(Shi and Zhang,2004)，地方政府財(cái)政開支偏向城市的本性變得更加嚴(yán)重了。

 

 

　　

 

 

　　圖8 依靠政府財(cái)政的人員占當(dāng)?shù)厝丝诘谋壤?1/10000)

 

 

　　3.中央財(cái)政權(quán)力和地方財(cái)政自主權(quán)

 

 

　　基于國(guó)家財(cái)政數(shù)據(jù)，圖9描述自1991年起中央政府在總稅收和財(cái)政開支中所占的比例。在中央政府稅收和財(cái)政開支之間的差異可以認(rèn)為是中央轉(zhuǎn)移支付的比例。如圖所示，1994年稅收改革對(duì)中央稅收收入所占比例的影響是非常明顯的：中央政府稅收收入比例在一年之間從22％跳至56％。不過，中央稅收收入比重在隨后最初的一點(diǎn)下降后緊接著又逐步上升。和中央稅收收入比重相比，中央財(cái)政開支比重在1994年前后相對(duì)穩(wěn)定。在1994年后，在1994年至1996年間這一比例有一個(gè)小的下降，接著直到2000年為止都穩(wěn)步上升，那時(shí)中央通過積極的財(cái)政政策來擴(kuò)大內(nèi)需�？傮w而言，在1994年稅收改革的時(shí)候中央的轉(zhuǎn)移支付顯著增長(zhǎng)。然而，在1994年至2000年之間，中央稅收份額和中央財(cái)政開支份額之間的缺口有一些微弱的下降，不過這一缺口在2000年之后又開始顯著回升。

 

 

　　

 

 

　　圖9 中央政府的稅收和財(cái)政開支比例

 

 

　　基于我們的地級(jí)市數(shù)據(jù)，圖10進(jìn)一步顯示了地方財(cái)政自主權(quán)(定義為地方財(cái)政總開支中地方稅收收入所占的比重)的變化。我們觀察到一個(gè)有趣的現(xiàn)象，對(duì)國(guó)家整體來說從1994年至1998年地方財(cái)政自主權(quán)存在小幅的上升過程，隨后這一指標(biāo)才開始下降。其原因是在1994年稅收改革后地方稅收(比如營(yíng)業(yè)稅和個(gè)人所得稅)收入經(jīng)歷了較快的增長(zhǎng)⑩。這一比重的上升大部分歸結(jié)于內(nèi)陸地區(qū)的增長(zhǎng)，在此時(shí)期沿海地區(qū)這一比重幾乎維持不變。這是因?yàn)橹醒攵愂蘸艽笠徊糠质峭ㄟ^與地方分成來征收的，并且制定用途的轉(zhuǎn)移支付更傾向于沿海地區(qū)。因此，內(nèi)陸地區(qū)沒有獲取較多的轉(zhuǎn)移支付(盡管他們諸如營(yíng)業(yè)稅等稅收收入增長(zhǎng)非�？�)。然而，在1998年后對(duì)全國(guó)來講地方財(cái)政自主權(quán)開始下降，并且內(nèi)陸地區(qū)的地方政府開始獲取更多的轉(zhuǎn)移支付，與此同時(shí)當(dāng)?shù)囟愂帐杖朐鲩L(zhǎng)速度緩慢。而從2001年開始，因?yàn)橹醒朕D(zhuǎn)移支付的增長(zhǎng)要快于當(dāng)?shù)囟愂帐杖氲脑鲩L(zhǎng)，所以所有地區(qū)的財(cái)政自主權(quán)開始下降。

 

 

　　

 

 

　　這里應(yīng)變量DISPARITY[，it]是指在t年I市的城鄉(xiāng)收入比。GDPPC[，i，t]是當(dāng)?shù)厝司鵊DP。GE[，it]是一組代表地方財(cái)政支出的變量。FISAUTO是地方的財(cái)政自主權(quán)變量，換句話說是由當(dāng)?shù)囟愂仗峁┑牡胤秸?cái)政開支比例。X[，it]代表諸如地方人口數(shù)量和城市化比例(城市人口占當(dāng)?shù)乜側(cè)丝诘姆蓊~)的其他控制變量。ν是不可觀測(cè)的地級(jí)市固定效應(yīng)，τ是時(shí)間固定效應(yīng)，ε是誤差項(xiàng)。

 

 

　　相對(duì)于我們的目的來說α，β[，1]，β[，2]是三個(gè)關(guān)鍵系數(shù)。α可以理解為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)于城鄉(xiāng)差距的影響。當(dāng)α顯著為負(fù)時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)偏向農(nóng)村。β[，1]是地方財(cái)政政策對(duì)于城鄉(xiāng)收入差距的影響，對(duì)他的解釋取決于使用的變量。為了評(píng)估所有財(cái)政政策的影響，我們以β[，1]估計(jì)人均政府財(cái)政支出(per capita govexp)，政府支出占當(dāng)?shù)谿DP的比重(govexp/GDP)以及依靠政府財(cái)政的人員占當(dāng)?shù)厝丝诘谋戎?fiscal dependent/pop)。這些估計(jì)將幫助我們?nèi)プR(shí)別地方政府支出是否全面偏向城市。為了評(píng)估政府支持農(nóng)業(yè)的財(cái)政政策效果，我們用β[，1]估計(jì)政府扶持農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出占地方政府財(cái)政總支出的比重(agrisuppexp/govexp)。這將有助于識(shí)別政府通過提高農(nóng)村收入增長(zhǎng)來支持農(nóng)業(yè)的支出是否有助于縮小城鄉(xiāng)差距。

 

 

　　β[，2]是GE[，it]*FISAUTO[，it]的系數(shù)，也是一個(gè)關(guān)鍵系數(shù)。由于財(cái)政支出變量與地方財(cái)政自主權(quán)相互作用，我們假定惡化或者改進(jìn)城鄉(xiāng)差距的政府財(cái)政支出的作用取決于地方財(cái)政自主權(quán)。如在第三部分假定的那樣，其他保持不變，更高的地方財(cái)政自主權(quán)往往會(huì)減少通過公共支出建設(shè)形象工程的積極性，增加他們更有效使用財(cái)政資源的動(dòng)力，從而達(dá)到改進(jìn)城鄉(xiāng)差距的結(jié)果。因此，β[，2]應(yīng)該是負(fù)的。我們對(duì)財(cái)政分權(quán)有兩種可供選擇的衡量方式。第一種方式是把財(cái)政分權(quán)定義為地方政府財(cái)政總支出中當(dāng)?shù)囟愂盏姆蓊~，但是考慮到可能存在的財(cái)政赤字和財(cái)政盈余會(huì)導(dǎo)致曲解。第二種方式是已扣除財(cái)政赤字的地方政府財(cái)政總支出中當(dāng)?shù)囟愂账嫉姆蓊~。對(duì)財(cái)政分權(quán)使用這兩種解釋方法將有助于檢驗(yàn)我們實(shí)證估計(jì)的可靠性，因?yàn)槲覀儧]有理由去假定財(cái)政分權(quán)自身直接對(duì)城鄉(xiāng)收入差距產(chǎn)生影響，在我們的估計(jì)方程中排除了FISAUTO。

 

 

　　表1給出了我們回歸分析使用的關(guān)鍵變量的描述統(tǒng)計(jì)表。為了便于理解，我們將這些變量表示為他們的原始值，盡管在實(shí)證估計(jì)中我們對(duì)除了財(cái)政自主權(quán)變量外所有的變量使用了其對(duì)數(shù)值。

 

 

　　表1 關(guān)鍵變量的描述性統(tǒng)計(jì)

 

 

　　

 

 

　　表2和表3分別表示了對(duì)財(cái)政自主權(quán)變量使用第一種定義和第二種定義的實(shí)證結(jié)果。除了財(cái)政分權(quán)變量，我們對(duì)所有的變量都采用了對(duì)數(shù)形式，這樣這些系數(shù)可以被理解為彈性。在所有的估計(jì)方程中，我們把特定地級(jí)市變量和時(shí)間變量控制為啞變量。由于除了當(dāng)?shù)厝丝诤统鞘谢嚷释馑械莫?dú)立變量都可能產(chǎn)生內(nèi)生性問題，所以我們也要利用潛在內(nèi)生變量的滯后值來作為工具變量估算我們的方程。

 

 

　　表2 地方財(cái)政行為對(duì)城鄉(xiāng)收入比率的影響(采用財(cái)政自主權(quán)變量1的估計(jì))

 

 

　　

 

 

　　注：1.***、**、*分別表示在1％、5％和10％水平上顯著。

 

 

　　2.地級(jí)市啞變量和時(shí)間啞變量都控制了。

 

 

　　3.括號(hào)內(nèi)的數(shù)據(jù)是穩(wěn)健性t值。

 

 

　　4.人均國(guó)民生產(chǎn)總值(GDP)，城鄉(xiāng)收入，人均政府支出這些變量，均按照來源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的國(guó)民生產(chǎn)總值(GDP)和居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI)省級(jí)數(shù)據(jù)縮減至1994年的價(jià)格水平。

 

 

　　5.交互項(xiàng)a，交互項(xiàng)b，交互項(xiàng)c和交互項(xiàng)d，依次是單位GDP政府開支變量，人均政府開支變量，財(cái)政依賴人口占總?cè)丝诒戎刈兞亢娃r(nóng)業(yè)扶持財(cái)政支出占政府開支比重變量分別與財(cái)政自治變量的交互項(xiàng)。

 

 

　　表3 地方財(cái)政行為對(duì)城鄉(xiāng)收入比率的影響(采用財(cái)政自主權(quán)變量2的估計(jì))

 

 

　　

 

 

　　注：1.***、**、*分別表示在1％、5％和10％水平上顯著。

 

 

　　2.地級(jí)市啞變量和時(shí)間啞變量都控制了。

 

 

　　3.括號(hào)內(nèi)的數(shù)據(jù)是穩(wěn)健性t值。

 

 

　　4.人均國(guó)民生產(chǎn)總值(GDP)，城鄉(xiāng)收入，人均政府支出這些變量，均按照來源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的國(guó)民生產(chǎn)總值(GDP)和居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI)省級(jí)數(shù)據(jù)縮減至1994年的價(jià)格水平。

 

 

　　5.交互項(xiàng)a，交互項(xiàng)b，交互項(xiàng)c和交互項(xiàng)d，依次是單位GDP政府開支變量，人均政府開支變量，財(cái)政依賴人口占總?cè)丝诒戎刈兞亢娃r(nóng)業(yè)扶持財(cái)政支出占政府開支比重變量分別與財(cái)政自治變量的交互項(xiàng)。

 

 

　　如表2、表3所示，人均GDP的系數(shù)總為顯著的負(fù)數(shù)，這表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展有助于減小城鄉(xiāng)收入差距。換句話說，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)總體來說是有利于農(nóng)村發(fā)展的。這可能是由于農(nóng)村人口可以通過進(jìn)城打工，進(jìn)行非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)來獲得較高的收入。由于財(cái)政自主權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正面影響已被廣泛的文獻(xiàn)所研究(由于缺少數(shù)據(jù)，在這里我們無法評(píng)價(jià)兩者的關(guān)系)，我們可以推斷較高的財(cái)政自主權(quán)會(huì)通過其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正面影響有助于縮小城鄉(xiāng)差距。

 

 

　　在表2、表3中，政府支出占當(dāng)?shù)谿DP比重(govexp/GDP)的系數(shù)，人均政府支出(per capita govexp)的系數(shù)以及依靠政府財(cái)政的人員占當(dāng)?shù)厝丝诒戎?fiscal dependent/pop)的系數(shù)都為正，并且統(tǒng)計(jì)上是顯著的。這表明在中國(guó)地方政府在財(cái)政支出上嚴(yán)重偏向城市。盡管農(nóng)業(yè)扶持開支占地方政府總開支比重(agrsuppexp/govexp)的系數(shù)為負(fù)(或者說是偏向農(nóng)村的)，但是這在統(tǒng)計(jì)上并不顯著。

 

 

　　從我們的財(cái)政政策變量和財(cái)政自主權(quán)變量的交互項(xiàng)的系數(shù)可以得出更加有趣的結(jié)論。我們的估計(jì)表明，這些系數(shù)都為正且在統(tǒng)計(jì)上是顯著的(或者至少邊際顯著)。和我們的假設(shè)一致的是，這些結(jié)果意味著更高程度的財(cái)政自主權(quán)可以減少政府支出的偏向城市傾向，或者說可以加強(qiáng)政府支出在支持農(nóng)業(yè)發(fā)展方面對(duì)農(nóng)村發(fā)展的正面影響。

 

 

　　我們有必要指出這些結(jié)論存在著局限性。首先，我們的分析只估計(jì)了解釋變量對(duì)被解釋變量當(dāng)年的影響。但是政府支出尤其是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和教育等公共物品和服務(wù)的支出，會(huì)對(duì)此后若干年均產(chǎn)生影響。其次，用潛在內(nèi)生變量的滯后值分析這些變量在控制內(nèi)生性方面并不完美。所有這些表明，這些實(shí)證結(jié)果在總體來說支持我們的假設(shè)。

 

 

　　五、結(jié)論

 

 

　　過去十年，中央政府加大了財(cái)政集權(quán)的力度，同時(shí)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移的方式給地方政府撥款。近些年來，中央開始調(diào)整原來不平等的轉(zhuǎn)移支付體系，逐漸增加對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。盡管目前很大一部分的轉(zhuǎn)移支付都是對(duì)應(yīng)性的，但是地方政府有更大自主權(quán)的，一般性的轉(zhuǎn)移支付已成為一種趨勢(shì)。

 

 

　　盡管中央的這些舉措可能對(duì)那些欠發(fā)達(dá)地區(qū)嚴(yán)重資金不足的情況會(huì)有所幫助，但是在目前的中國(guó)地方管理體制下，這樣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)于農(nóng)村地區(qū)到底會(huì)有多大效果呢？問題的答案取決于財(cái)政資源增加帶來的正面作用在多大程度上會(huì)被它對(duì)地方政府對(duì)農(nóng)村居民的責(zé)任的負(fù)面作用給抵消掉。一方面，這些舉措可能幫助解決當(dāng)?shù)氐囊恍┵Y金問題，從而是有助于農(nóng)村的；另一方面，地方政府的開支越來越多地由上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付提供不僅會(huì)減少地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)(這是有利于農(nóng)村的)的動(dòng)力，從而間接上加劇了城鄉(xiāng)差距，而且降低了政府對(duì)政治弱勢(shì)群體農(nóng)民的責(zé)任感，使為提高農(nóng)民收入而增加的政府開支效果大打折扣。在中國(guó)目前制度框架下，地方政府有內(nèi)在的傾向在財(cái)政開支中偏向城市人口，因此當(dāng)?shù)卣诘玫街醒朕D(zhuǎn)移支付后，要不減少對(duì)農(nóng)村地區(qū)的投入，要不就是投資于一些形象工程，或者更糟的是將這些資金用在只對(duì)一小部分有特殊背景城市人口有利的項(xiàng)目上。從中央開始推行“社會(huì)主義新農(nóng)村”起，已經(jīng)有很多事實(shí)證明了這種推斷。那些用來爭(zhēng)取中央轉(zhuǎn)移支付但對(duì)于農(nóng)民沒有好處的形象工程到處都是，但是考慮到中國(guó)地方政府管理體制中存在的嚴(yán)重問題，這種現(xiàn)象不發(fā)生才奇怪。

 

 

　　中國(guó)目前仍然是用國(guó)家主導(dǎo)的自上而下的方式來處理城鄉(xiāng)差距的問題。中央集權(quán)的政治制度進(jìn)一步要求財(cái)政制度的中央集權(quán)，從而可以對(duì)這些不是選舉出來的政府官員進(jìn)行有效的管理。在這種環(huán)境下，這種自上而下的方法可能是唯一的途徑了。因?yàn)闆]有自由選舉和有效的地方群眾的參與，地方政府不可避免地缺少真正對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣竦呢?zé)任，中央政府因此不得不大量介入地方政府行為，直接指示可以做什么和不可以做什么。當(dāng)?shù)胤秸粍儕Z了他們大部分的財(cái)政和行政自主權(quán)，中央政府唯一的選擇就是將控制權(quán)掌握在自己手中并提供轉(zhuǎn)移支付。發(fā)展理論早已指出，這種國(guó)家主導(dǎo)的發(fā)展計(jì)劃通常都將導(dǎo)致大范圍內(nèi)的低效率，出現(xiàn)不符合地方需要的投資或是無法控制政府項(xiàng)目執(zhí)行過程中的腐敗(Mookherjee,2001; Bardhan,2002)。

 

 

　　由于沒有意愿通過公開選舉的方式來增強(qiáng)政府的責(zé)任，而是只想通過財(cái)政手段控制地方政府，中央政府正在面臨地方政府責(zé)任感更少的風(fēng)險(xiǎn)。如果地方政府提供服務(wù)的責(zé)任和它的資金和財(cái)政權(quán)力不掛鉤，那么地方政府官員就沒動(dòng)力有效地提供所需的公共物品和服務(wù)，因?yàn)楦嗟呢?cái)政資源是來自于反映上級(jí)政府的政策意愿而不是地方需求的轉(zhuǎn)移支付。通過切斷稅收和利益之間的聯(lián)系，財(cái)政支出地方分權(quán)只會(huì)把公共部門的資源轉(zhuǎn)移到和處于政治弱勢(shì)的農(nóng)民需要不相關(guān)的地方。受到諸如轉(zhuǎn)移支付之類來自于公共資源的資助，進(jìn)一步擴(kuò)大的地方官僚和更多的尋租行為將變得非�？赡�，而這是以犧牲中央政府原先計(jì)劃中的受益人——農(nóng)村人口的利益為代價(jià)的。因此，如果不從根本上改變地方政府的管理體制，中央試圖縮小城鄉(xiāng)差距的做法能否成功是讓人懷疑的。

 

 

　　因此，要想縮小城鄉(xiāng)差距，政府不能僅僅關(guān)注對(duì)農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付這樣的行為，這是在國(guó)家建設(shè)“社會(huì)主義新農(nóng)村”過程中很可能采用的一種危險(xiǎn)的做法。如果中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人打算處理農(nóng)村中存在的問題從而使它不在城市中出現(xiàn)，那這種做法是非常容易產(chǎn)生誤導(dǎo)的。畢竟，農(nóng)村收入增長(zhǎng)的潛力是非常有限的，長(zhǎng)期來看，減少城鄉(xiāng)之間的收入差距還是要靠在城市中制造業(yè)和服務(wù)業(yè)部門創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)。因此協(xié)調(diào)城市改革，從而可以持續(xù)地讓更多農(nóng)村人口移民到城市來是非常必要的，而不是讓他們留在農(nóng)村或者是像現(xiàn)在這樣被當(dāng)作城市二等公民。目前由于中國(guó)戶口歧視政策，中國(guó)的勞動(dòng)力流動(dòng)僅僅是大量的游民，只能在城市中得到一些臨時(shí)工作。農(nóng)民工不能像那些在戶口制度中被劃為城市人口的居民一樣享有同等水平的社會(huì)保障福利、住房補(bǔ)貼以及子女的優(yōu)質(zhì)教育機(jī)會(huì)。因?yàn)槿鄙贋檗r(nóng)民工提供的城市公共服務(wù)，他們不愿或不能放棄作為他們的救命稻草的土地。這樣，由于很少有多余的土地能拿出來適應(yīng)農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的變化，那些留在農(nóng)村的人想擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和保證他們土地長(zhǎng)期使用權(quán)就變得非常的困難。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)戶口制度的改革不僅有利于那些年輕且受過更多教育的農(nóng)村勞動(dòng)力離開農(nóng)村到城市尋找更高收入的工作，而且也有利于保證農(nóng)村土地安全和提高留在農(nóng)村的人口的收入水平。

 

 

　　注釋：

 

 

　�、僭谕诔鞘袛U(kuò)張和交通網(wǎng)建設(shè)過程中引起的土地征用補(bǔ)償稅事實(shí)上會(huì)增加，但是這不是本文所討論的問題。

 

 

　　②必須指出這里所說的更加有效的開支意思是財(cái)政開支上更高的成效，并不必然意味著更高水平的支出。與此類似，偏向農(nóng)村的開支并不必然意味著向農(nóng)村投資，因?yàn)橄虺鞘型顿Y通過吸引更多的農(nóng)民工進(jìn)城打工同樣可以使農(nóng)村人口受益。

 

 

　�、墼�1990年代，OECD國(guó)家中省級(jí)政府開支占政府財(cái)政總開支的比重為32％，而在轉(zhuǎn)型國(guó)家中這一比重為26％，發(fā)展中國(guó)家為14％。而在中國(guó)，這一比例超過70％，其中超過55％的支出是由省級(jí)以下行政單位支出的(World Blank,2002)。

 

 

　�、芮钒l(fā)達(dá)地區(qū)的地方稅收主要來源于農(nóng)業(yè)部門，顯然，通過對(duì)農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅和其他各種收費(fèi)來從農(nóng)村獲取財(cái)政資源往往會(huì)加劇城鄉(xiāng)差距。然而農(nóng)業(yè)稅收的征收成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)征收稅收的成本，并且會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民強(qiáng)烈的抗議甚至?xí)䦟?dǎo)致社會(huì)不安定(Bernstein and Lu,2000; Zhang,2006)。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因?yàn)槟抢锏霓r(nóng)民極其貧困導(dǎo)致農(nóng)業(yè)稅征收相當(dāng)?shù)睦щy。

 

 

　　⑤而且，發(fā)達(dá)地區(qū)也可以從出售當(dāng)?shù)赝恋厥褂脵?quán)來獲取高額的預(yù)算外收入，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于土地價(jià)格較低而較少地獲得該項(xiàng)財(cái)政資源。

 

 

　�、拊瓌t上講，更高的財(cái)政資源本身意味著更強(qiáng)的財(cái)政能力。這可能轉(zhuǎn)化成更多的再分配資金從而直接使相對(duì)貧窮的農(nóng)村人口受益，或者轉(zhuǎn)化成更好的公共物品和服務(wù)從而間接使他們受益。但是更強(qiáng)的財(cái)政能力并不必然意味著更高的動(dòng)力，在中國(guó)目前的政治體制下，地方政府官員是由上級(jí)任命而非選舉產(chǎn)生。這意味著發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)都沒有偏向于相對(duì)貧窮農(nóng)村人口的選舉機(jī)制，因此，在本文中我們通過分析財(cái)政開支模式和財(cái)政可靠性來集中討論財(cái)政開支對(duì)城鄉(xiāng)差距的影響。

 

 

　�、咴�1994年財(cái)政改革后，中央政府已經(jīng)取得了大量的分配控制權(quán)。但是，中央稅收中很大一部分通過指定用途的轉(zhuǎn)移支付和稅收分成(這兩者往往都是不平衡的)，而不是通過一般性的轉(zhuǎn)移支付(這往往是平衡的)返還給地方政府。而且，因?yàn)槎愂辗殖稍诳傓D(zhuǎn)移支付中所占份額的下降，中央政府的財(cái)政分配靈活性有所提高。然而，直至2000年早期，中央政府還沒有顯著增加比較平等的一般性轉(zhuǎn)移支付的份額，但是卻增加了相對(duì)任意的對(duì)應(yīng)性轉(zhuǎn)移支付的比重(World Bank,2002)。

 

 

　�、嗬�，在中國(guó)的扶貧項(xiàng)目中資金的轉(zhuǎn)移是頻繁的，因?yàn)轫?xiàng)目目標(biāo)往往是貧困縣而不是貧困家庭，而且這些資金是通過縣政府來安排的。在補(bǔ)助貸款項(xiàng)目中，地方政府官員有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)將資金投入到工業(yè)項(xiàng)目中，這不僅是因?yàn)檫@些項(xiàng)目有可能產(chǎn)生更多的財(cái)政資源，而且因?yàn)榈胤秸賳T面對(duì)政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)時(shí)，工業(yè)產(chǎn)出和利潤(rùn)指標(biāo)是成功政績(jī)的重要指標(biāo)，即使這些可能并不會(huì)給緩解貧困帶來很大的幫助(Murdkch,2000; Park et al.,2002)。所有這些行為都將顯著削弱中國(guó)反貧困項(xiàng)目幫助貧困農(nóng)村的效果。

 

 

　�、徂r(nóng)業(yè)部有單獨(dú)的統(tǒng)計(jì)報(bào)告系統(tǒng)，每一個(gè)縣通過該系統(tǒng)上報(bào)每年的農(nóng)民凈收入。我們將縣的農(nóng)村收入加總到地級(jí)市標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)地級(jí)市人均農(nóng)業(yè)凈收入通過每個(gè)縣的人均農(nóng)業(yè)收入再根據(jù)每個(gè)縣的農(nóng)村人口加權(quán)計(jì)算得出。

 

 

　�、獗M管1994年引進(jìn)的增值稅在1994年至1998年間增長(zhǎng)非常迅速，但它在總稅收收入中所占份額從43％下降到37.4％，而同時(shí)消費(fèi)稅由9.1％下降到8.4％。與之對(duì)比，營(yíng)業(yè)稅、地方稅(除了銀行部門)從12.6％增長(zhǎng)到16.3％，同時(shí)1994年還并不重要的個(gè)人所得稅在1998年征收到340億元人民幣，在總稅收收入中的比重超過6％。由于地方稅收較高的彈性，中央政府所占的稅收份額在1990年代中期有所下降，但是在1998年后隨著消費(fèi)稅的強(qiáng)勁上升，這一比重又有所反彈，這主要是因?yàn)檎晒Φ卮驌糇咚胶托抻喍愂找?guī)則與分配制度。

 

作者介紹：陶然，劍橋大學(xué)中國(guó)研究中心、中國(guó)科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心。 　　劉明興，北京大學(xué)政府管理學(xué)院。

 

一、引言從1978年開始的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)改變了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)面貌，而且整體上提升了城市和農(nóng)村的物質(zhì)水平。在過去的27年中，中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制改革為新興的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，同時(shí)取得了年均GDP增長(zhǎng)率超過9％的矚目成就(Linetal.,2003)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改…

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本文編號(hào)：151100